Descentralizar bien para vivir mejor

"En la literatura científica no hay consenso sobre los potenciales beneficios económicos de la autonomía regional"

Por Andrés Rodríguez-Pose y Miquel Vidal-Bover. Nada es Gratis blog.- En los últimos años, muchos países se han embarcado en ambiciosos procesos de descentralización o han profundizado en procesos de autonomía regional ya existentes. Así lo corroboran los datos: en 2019, el 40,4% del gasto público en los países de la OCDE fue ejecutado por los gobiernos subnacionales. La justificación de esta ola de descentralización se ha construido sobre la base del supuesto beneficio económico del traspaso de poderes y recursos a las regiones. Pero en la literatura científica no hay consenso sobre los potenciales beneficios económicos de la autonomía regional.

La teoría nos dice, por un lado, que la descentralización debería ir ligada a mayores tasas de crecimiento económico como resultado de una mayor eficiencia, ajuste de las políticas a las necesidades de la población, innovación en políticas públicas, y una mayor transparencia y participación. En la práctica, los análisis empíricos sobre el tema reflejan todo un abanico de resultados opuestos, sean positivos, negativos, neutros o incluso estadísticamente no significativos.

¿Qué puede explicar la heterogeneidad de estos hallazgos? Esta era la pregunta que ha llevado a la publicación de nuestro artículo sobre los “mandatos no financiados.” Un “mandato no financiado” es un traspaso de poderes a una autoridad subnacional que no va acompañado de la correspondiente dotación financiera. Se trata de un concepto desarrollado a finales del siglo XX, pero que hasta ahora no se había medido de manera sistemática y comparativa para un gran número de países. La presencia de mandatos no financiados contradice el supuesto fundamental sobre el que se basan todos los procesos de descentralización: que las responsabilidades de los gobiernos subnacionales siempre van acompañadas de recursos económicos apropiados, es decir, que la financiación sigue el traspaso de poderes a las regiones. Sin embargo, la realidad es muy distinta. En la mayoría de los países descentralizados las transferencias de responsabilidades y de recursos raramente acostumbran a ir acompasadas, especialmente cuando el poder central es quien pilota el proceso de descentralización. Ignorar la presencia de los mandatos no financiados puede limitar la eficacia de la autonomía regional.

Así pues, no solo importa la “cantidad” de descentralización, sino también su “calidad.” Por ello, en nuestro estudio proponemos, por primera vez, una medida de la magnitud del desajuste entre la descentralización política y fiscal, como una variable de “calidad” de la descentralización, que debería añadirse a las más tradicionales variables sobre la “cantidad” de autonomía regional. Se trata de una medida de “calidad,” porque la falta de recursos económicos mengua la capacidad de los gobiernos subnacionales para ejercer sus competencias e impide que los beneficios económicos que se esperan de los procesos de descentralización se materialicen. Los mandatos no financiados pueden, pues, representar un freno a la tasa de crecimiento económico.

Para saber si este es el caso, nuestra investigación, publicada en Political Studies, ha analizado la “cantidad” y “calidad” de autonomía regional en 518 regiones de 30 países de la OCDE durante el periodo entre 1997 y 2018. La “cantidad” de descentralización se mide mediante un índice de descentralización fiscal (estimada como gasto total subnacional) y otro de descentralización política (usando los valores totales del Regional Authority Index). La “calidad” se mide por mandatos no financiados, calculados como la diferencia estandarizada entre descentralización política y fiscal. Así obtenemos un índice de mandatos no financiados relativo, reflejado en el mapa.

Dado que la variable de los mandatos no financiados está estandarizada con una media de 0, el mapa utiliza una paleta de tres colores para ilustrar las áreas donde los mandatos no financiados son más o menos pronunciados (en términos de desviaciones estándar), con tonos verdes para valores más bajos de mandatos no financiados, ocre para valores alrededor de la media y marrones para valores más altos. Estos se obtienen calculando la media de los mandatos no financiados para todo el período de 21 años.

 Las regiones cubiertas de un color verdoso representan valores de mandatos no financiados inferiores a la media. Aquellas que revisten un color ocre se sitúan alrededor de la media mientras que, finalmente, las regiones de color marrón oscuro indican un mandato no financiado por encima de la media. A pesar de que el mapa no revele un patrón claro, sí podemos apuntar por lo menos tres observaciones. En primer lugar, los mandatos no financiados tienden a ser mayores en países altamente centralizados, como Eslovaquia, Francia, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia. Pero también existen en países altamente descentralizados como Alemania o España. En segundo lugar, los mandatos no financiados son más habituales en regiones con un PIB per cápita menor a la media (p. ej. Colombia, Polonia). Alemania es, sin embargo, una clara excepción. Por último, los mandatos no financiados parecen más preponderantes en los países europeos y latinoamericanos de la OCDE en comparación con los de América del Norte, Asia y Oceanía.

A la luz de este mapa queda por dilucidar cómo afecta la presencia de mandatos no financiados al crecimiento económico. Nuestro análisis destapa que los mandatos no financiados tienen un impacto negativo muy importante sobre la tasa de crecimiento económico. La presencia de mandatos no financiados elimina cualquier beneficio económico que se pueda desprender de procesos de descentralización y autonomía regional. Así pues, abogar por una mayor descentralización como herramienta para espolear el crecimiento económico puede no haber sido la más apropiada de las decisiones. Los gobiernos regionales con competencias que exceden claramente su capacidad fiscal —lo que suele ser la norma en la mayoría de los países que han descentralizado— se enfrentan a disfuncionalidades que representan un serio freno a su crecimiento económico potencial. Por lo tanto, antes de emprender o profundizar un proceso de descentralización, sería conveniente que los responsables políticos se cercioraran, entre otras cosas, de que los gobiernos subnacionales disponen de los recursos necesarios para cumplir con las competencias adquiridas. Transferir competencias a las regiones sin acompañarlas de los recursos necesarios para darles cumplimiento no es, al fin y al cabo, descentralizar poderes: es descentralizar problemas.