"Un cambio en los modos de gestión que no sólo es una cuestión ideológica, sino que deriva en muchas ocasiones de un deficiente grado de prestación"
Blog Globals and Law.- La
remunicipalización es la idea fuerza en la gestión de servicios públicos
en la actualidad. Tras el triunfo de los partidos de izquierda en las últimas
elecciones municipales, se está produciendo una eclosión de procesos de
recuperación de la gestión pública de los servicios públicos.
Un
cambio en los modos de gestión que no sólo es una cuestión ideológica, sino que
deriva en muchas ocasiones de un deficiente grado de prestación. Y también de
un coste en muchas ocasiones más alto para las arcas municipales, fruto de unos
contratos que deberían haber sido formulados de otra forma. Los estudios que
hay sobre algunos servicios indican que la opción de la privatización es la
menos acertada, desde un punto de vista económico. No podemos dejar de señalar
las ingentes cantidades de recursos públicos que han ido a manos de operadores
privados a pesar de la capacidad pública de gestionar el servicio.
No
podemos olvidar, además, que cuando nos planteamos la decisión de re
municipalizar, los operadores actuales de servicios son corporaciones
económicas especialmente importantes que tienen una parte sustancial de su
negocio en estos contratos que suscriben con los entes públicos.
La
remunicipaización no es fácil. Los problemas van más allá de la propia
necesidad de organizar un servicio en la organización municipal sino que ha de
afrontar numerosas dificultades económicas, de gestión de trabajadores y de
naturaleza jurídica. Aquí vamos a ver algunos de los retos iniciales que ha de
asumir una Administración pública.
La
remunicipalización se entiende como el cambio de la gestión de un servicio
público para que vuelva a prestarse por parte de un ente público. Se habla de
remunicipalización aunque realmente nos encontramos con un servicio cuya
titularidad era previamente de la Administración Pública y que estaba prestando
un empresario privado como consecuencia de alguna de las modalidades
contractuales que recoge la legislación. Por ello, perdiendo su fuerza
ideológica, en ocasiones se habla de reinternalización.
En
la actualidad, los cambios introducidos por el PP durante la pasada legislatura
imponen un control previo de la decisión de remuniciapalizar, consistente en el
análisis de eficiencia y sostenibilidad de la medida. Una medida que obliga a
un alto grado de motivación de la decisión y que puede resultar
desincentivador, a pesar de que hemos de tener presente que en ocasiones los
servicios públicos resultan deficitarios pero son imprescindibles por la
protección del interés general en el marco de un Estado social.
El
primer problema que se topa una Administración es el modo de hacerlo. O más
concretamente, qué instrumento jurídico hay parara pasar de la gestión privada
a la gestión pública.
Contratos originarios
La
primera forma de remunicipalizar, la que resulta más simple, es el paso
del tiempo hasta la finalización de los contratos originarios. Una
posibilidad que en muchos casos es una quimera en la medida en que son
contratos que exceden en mucho tiempo la duración de una legislatura. Que sea
el procedimiento más sencillo no significa que resulte fácil en todas las
ocasiones: hay que materializar la reversión de los activos de la concesión y,
en ocasiones, hay que determinar cuál es el destino de los trabajadores. Sobre
este punto volveré con posterioriadad.
La
segunda forma que puede resultar posible es la remunicipalización como
consecuencia de la resolución del contrato por incumplimiento del
contratista. Una forma que choca con diversos problemas: por un lado, la
propia exigencia legal de que sea un incumplimiento grave. Pero, además, nos
topamos con una dificultad derivada de cómo se han realizado los contratos de
gestión de servicios, ya sean concesiones u otras formas de colaboración
público privada.
Cuando
se recurrió masivamente a las formas de colaboración público privada, se
argumentaron sus supuestas ventajas sobre la falta de efecto que tiene en la
contabilidad pública (lo que no significa que no haya de pagarse) y sobre el
ahorro que suponía para la administración el poder liberar personal, amén de
una supuesta adaptación continua para mantener un alto grado de calidad. A ello
se añadía el mantra de las ventajas del sector privado. Pues bien, años después
se han demostrado que los temores que algunos señalamos en su momento se han
venido concretando.
A
mí el juego de la contabilidad creativa que impulsó Eurostat bajo el SEC95
siempre me pareció muy pernicioso. Era una forma de hacerse trampas al
solitario, ya que el coste debía ser pagado. Parte de los problemas actuales
vienen de aquellos polvos. Pero, además, suponía un incentivo a la
privatización de servicios que, a la larga, acababa resultado más cara debido a
un dato obvio: el beneficio industrial que había de percibir el contratista. El
problema se terminaba de complicar con el juego de las garantías públicas que
dieron los entes públicos a las empresas para el establecimiento y mantenimiento
de las actividades, lo que les permitía acceder al crédito en mejores
condiciones, por la garantía pública. Obviamente, los impagos repercutían sobre
el que había proporcionado la garantía.
De
entrada, estas formas de prestación de servicios requiere unos contratos en los
cuales se hayan determinado correctamente los estándares de calidad que quiere
la administración. Lo cual significa que previamente se hayan podido adoptar,
algo que no siempre ha sido así. La articulación de los contratos, por otra
parte, supone una concreción de prestaciones y una transferencia de riesgos que
no siempre se ha hecho adecuadamente.
La
colaboración público privada exige la existencia en la Administración de un
grupo de personas encargadas del control e inspección de la forma de prestación
del servicio. Normalmente es inexistente. No sólo afecta a la verificación de
la calidad del servicio, sino que determina la dificultad de hacer unos pagos
al contratista acordes con la calidad de la prestación. Los servicios de
intervención y de auditoria deberían ser encargados de realizar esta actividad.
Ha
de pensarse que no sólo servirán como parámetro de control sino que, asimismo,
cumplirán una función complementaria: aportarán una información valiosísima al
Ayuntamiento sobre las necesidades públicas en relación con ese servicio, las
condiciones de trabajo del personal y la propia contabilidad del servicio,
datos que en muchas ocasiones son desconocidos para la Administración.
Rescate de concesiones
La tercera modalidad es la más onerosa: el rescate de las concesiones, esto es
la expropiación de los derechos que están en el título que permitía la
explotación del servicio. Una fórmula que plantea el elemento central del coste
económico que tiene para la propia Administración, en la medida en que ha de
incluirse el daño emergente (menos las amortizaciones de activos) y el lucro
cesante, tan complicado de calcular, ya que e principio deben ser beneficios
reales y calculados de acuerdo con los de los últimos cinco años. Es
imprescindible un conocimiento adecuado de la empresa por parte de la
Administración rescatadora, para lo cual habrá de recurrirse a los mecanismos
de intervención que recoge el ordenamiento jurídico.
Una
vez que se ha procedido a la remunicipalización hay dos problemas. Por un
lado, el de la propia organización del servicio, que requiere la aprobación de
una serie de instrumentos para la configuración de un plan de servicio
adecuado. Lo que, no podemos olvidar, supondrá en ocasiones la realización de
una serie de gastos por parte de las Administraciones públicas. Más allá de
esto, supone también abordar la decisión de cómo prestar el servicio dentro de
las cuatro posibilidades que proporciona la legislación de régimen local.
Por
último, nos encontramos con la gestión del personal. Una gestión del personal
en el que hay que abordar el modo de integración en el ámbito público, teniendo
en cuenta los principios constitucional de empleo público -igualdad, mérito y
publicidad- lo que en muchos casos supone una imposibilidad de integrarlos tal
cual. Una integración en la que hay que diferenciar muchos supuestos, que van
desde la existencia o no de personal en la administración para la prestación
del servicio, la consideración o no de servicio obligatorio y, por ende que la
administración decida su supresión, que se trate de personal directivo o no… en
definitiva casos que van más allá de la problemitaica sobre la aplicación o no
del artículo 44 ET.
En
todo caso, para aquellos que se van a integrar, llevará aparejada su
consideración como personal indefinido no fijo, como vía para salvar los
principios constitucionales del empleo público. Supone. por ello, la obligación
de creación de nuevas plazas y de sacarlas para ser cubiertas medida procedimientos
competitivos en un plazo relativamente breve. Es preciso tener presente que
sería un supuesto en el que no actúa como límite las tasas de reposición si nos
encontramos ante servicios obligatorios.
Como
se puede ver, el impulso a la remunicipalización de servicios ha de estar
cubierto por una serie de aspectos tésnicos relevantes que permiten acreditar
la conveniencia y oportunidad de la medida. Unos aspectos tacnicos que resultan
muy relevantes para impedir que se produzca una eventual anulación del proceso
en el marco de un recurso contencioso administrativo. Un camino que, en todo
caso, habrá que avanzar para conseguir una mejor prestación de servicios en el
marco de un Estado social.
