Carles Ramió: El Estado según Fukuyama

Hace un año  Rafael Jiménez Asensio comentó desde La Mirada Institucional los libros recientes de Francis Fukuyama de los que se hizo eco este blog. Ahora vuelve a hacerlo el profesor Ramió reflexionando sobre los desafíos del Estado moderno tras las nuevas formas y crisis que se nos plantean y de los que son ejemplos claros la irrupción electoral de los populismos de todo signo. Al menos anteayer en Francia parece que  pudieron frenar al derechista de Marie le Pen.

@CarlesRamió - Blog EsPúblico.- La crisis del Estado no se explica solo por las múltiples variables exógenas sino también por variables de carácter endógeno.  En este sentido hay dos lecciones muy relevantes que se pueden extraer de la fabulosa y reciente obra de Fukuyama sobre los orígenes y la decadencia delorden político (Fukuyama, 2015 y 2016. Deusto) en relación con la crisis del Estado: por una parte, que la calidad de un Estado depende de sí su modelo de Administración pública moderna y meritocrática se ha impulsado antes o después que su proceso de democratización y esto es determinante a la hora de lograr un gobierno más o menos responsable. Por otra parte, que el Estado puede entrar en un periodo de crisis y decadencia, como cualquier otra institución, si es incapaz de adaptarse a las circunstancias cambiantes. 

El elemento crítico en el surgimiento de un Estado moderno reside en su capacidad o no de edificar un gobierno competente que es de lo que carecen los Estados frágiles o fallidos. La clave de ello reside en si se ha establecido o no una Administración pública de carácter meritocrática. “La sociabilidad humana natural se basa en la selección por parentesco y el altruismo recíproco; es decir, la preferencia por la familia y los amigos. Mientras los órdenes políticos modernos tratan de promover un gobierno impersonal, las élites de la mayoría de las sociedades tienden a recurrir a redes de familiares y amigos (Fukuyama, 2016: 43). Y para lograr un Estado robusto de carácter impersonal es concluyente si su construcción ha sido anterior o posterior a la instauración de un sistema democrático. Por ejemplo, en Prusia se construyó antes un Estado impersonal, un proceso que se demoró casi dos siglos, que un sistema democrático. Este orden para Fukuyama es determinante ya que la política clientelista no se ha dado nunca en Alemania. Como contraejemplos Fukuyama explica los casos de Grecia e Italia en que no fueron capaces de desarrollar administraciones modernas antes de convertirse en democracias electorales. En ambos países los gobiernos se convirtieron en fuentes de patrocinio y, posteriormente, de clientelismo descarado a medida que los sistemas se democratizaron y pasaban a la participación política masiva (Fukuyama, 2016: 173).

El resultado está a la vista en ambos países: una incapacidad crónica para controlar el empleo público, un clientelismo extendido, así como una desconfianza social con la Administración pública a la que se une una mala calidad de la Administración. La segunda gran lección de este reciente estudio de Fukuyama es que el Estado puede entrar en un periodo de crisis y decadencia. Es fundamental, por tanto, la adaptación al cambio: la flexibilidad institucional y de los actores. La inadaptación al cambio institucional se muestra, por ejemplo, en el papel de las élites o de los actores políticos que impiden esa adaptación. Algunos actores internos (como los partidos, los sindicatos y las corporaciones de empleados públicos) “repatrimonializan” el Estado. Este proceso de captación por parte de las élites o de los de dentro es una enfermedad que afecta a todas las instituciones modernas. A mi entender esto es lo que está sucediendo actualmente y puede acontecer durante las próximas décadas en la mayoría de los Estados de los países desarrollados.

Es obvio que lo cambios tecnológicos y las transformaciones económicas, políticas y sociales (variables exógenas) que ponen en duda y en peligro la posición del Estado deberían ser un aliciente y un catalizador para que éste reaccionara y se reubicara. Pero, hasta el momento, el Estado no posee capacidad de reacción por culpa de sus problemas endógenos que hacen que sea cada vez más rígido e impermeable al cambio y su diseño sea más complejo y más anticuado. La hipótesis es que los Estados contemporáneos están actualmente en una situación de inamovilidad por los siguientes factores:

-Existe una ley natural de conservación de las instituciones, que se manifiesta de modo diáfano cuando la necesidad objetiva obliga a su adaptación y los hombres (animales conservadores por naturaleza) se resisten frenéticamente al cambio (Fukuyama, 2015).

-La actual gran crisis política y de los partidos políticos ha generado que los partidos políticos sean muy vulnerables. Estos partidos, en vez de defender su espacio de influencia política, se han replegado y enquistado en el seno de las instituciones del Estado. El resultado es una funcionarización de la política y un reverdecimiento del clientelismo en los aparatos estatales.

-El modelo burocrático, que aparentemente aportaba objetividad e imparcialidad, ha generado, con el tiempo, gérmenes nocivos de carácter corporativo en determinados grupos de empleados públicos.

-La crisis del mercado laboral ha ampliado de forma rotunda la periferia de este mercado con la precarización, salarios muy bajos y condiciones laborales extremas. El centro laboral, cada vez más escaso, que implica salarios dignos y estabilidad lo han ocupado las administraciones públicas. La Administración pública representa el último espacio de confort laboral para aquellos empleados sin una gran cualificación (administrativos, subalternos, oficios, sector del transporte de viajeros, etc.). Es lógico que la sociedad, por la vía de los sindicatos y de grupos organizados de empleados públicos, defiendan con uñas y dientes los últimos paraísos laborales que han sobrevivido, hasta el momento, a la injusta revolución laboral.

-La gobernanza supone la guinda a este pastel de lógicas clientelares, corporativas y neocorporativas en que se han ido convirtiendo los Estados modernos. La gobernanza ha tejido una tela de araña inmensa de relaciones e intercambios entre los aparatos estatales y un conjunto de organizaciones privadas con ánimo y sin ánimo de lucro, además, de asociaciones y movimientos sociales. Ahora las resistencias al cambio ya no son solo internas sino también externas por esta red de intereses e intercambios entre unas élites transversales que, muchas veces, han seguido una lógica claramente extractiva y de “repatrimonialización” del sector público.

Corrupción y reforma de las instituciones

"El sistema democrático español formalmente es una democracia. Otra cosa es su funcionamiento real y su estado actual tras un largo período de deterioro y posterior hundimiento institucional"

“Las democracias que han durado son aquellas que han logrado mantener un número suficiente de instituciones fuera del sistema de competición” (Raymond Aron, Introducción a la filosofía política. Democracia y revolución, Página Indómita, 2015, p. 112)

“El poder del político para designar al personal de los organismos públicos, si se emplea de manera implacable, bastará a menudo por sí mismo para corromper dicha función supervisora” (Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, vol. II, Página indómita, 2015, p. 105)

Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional. - Tras casi un año de paupérrimo “debate” político y sin formar gobierno, llega el momento de afrontar el proceso de construcción de un Ejecutivo que, salvo sorpresas, será fuertemente inestable. Los partidos, “viejos” y “nuevos”, no se han puesto de acuerdo en nada. No hay señales de que esto mejore. La única expectativa razonable es que nadie quiere volver a las urnas, a menos a corto plazo.

Se trata ahora, en efecto, de formar gobierno y después gobernar o, al menos, intentarlo. Sin una mayoría parlamentaria estable esa tarea de gobernar será –en palabras de Schumpeter- como hacerlo sobre una pirámide de bolas de billar. 

Si la gobernación se plantea en tales términos de precariedad, la pregunta siguiente es bien obvia: ¿puede haber consenso para reformas institucionales donde no lo hay para gobernar la cotidianeidad? Aunque pueda resultar llamativo, nada debería impedirlo. Como sobre la letra pequeña nadie se pondrá de acuerdo, tal vez sea el momento de intentarlo con la grande. Pactos se han hecho en este país, aunque ello forme parte ya (casi) de la prehistoria política.

Hay mucha presión mediática y académica (no tanto ciudadana) por reformar la Constitución. Algún partido la promueve como solución taumatúrgica a todos los problemas. No seré quien me oponga a ello. Ahora bien, dudo que se alcancen los consensos requeridos y que tales decisiones reciban, siempre y en todo caso, el aval generalizado de las urnas en todo el territorio tras el inevitable referéndum. El demos está muy roto. Dudo también de los efectos taumatúrgicos que tal reforma tenga sobre los problemas sustantivos (aquellos que han echado raíces profundas) que anidan en el sistema político-institucional español. Al menos, efectos inmediatos no tendrán ninguno. Que nadie los espere. Ni hoy ni dentro de tres años. Un sistema democrático, como también recordara Aron, “es de manera general un sistema lento; es decir, que no cambia las cosas de la noche a la mañana”.

El sistema democrático español formalmente es una democracia. Otra cosa es su funcionamiento real y su estado actual tras un largo período de deterioro y posterior hundimiento institucional. Una de las fortalezas de los sistemas democráticos es, sin duda, la competencia política. Pero hay determinadas instituciones que deben preservarse siempre de esa competencia con el fin de salvaguardar su funcionamiento imparcial y objetivo.

Administración “impersonal”

Sin duda una de ellas es el Poder Judicial. Otra es el Tribunal Constitucional. Pero asimismo cabe citar a la Administración Pública o a las denominadas (formalmente) “autoridades o administraciones independientes”. Hace ya más de sesenta años, tanto Schumpeter como Raymond Aron hacían hincapié en esa necesidad de aislar a tales instituciones de las “brutales” garras de la política partidista. En 2010, Rosanvallon defendía la imparcialidad de esas mismas instituciones como esencia de la legitimidad democrática. Recientemente lo ha hecho Fukuyama, al reivindicar la Administración “impersonal” (alejada del clientelismo político) como presupuesto del Estado Constitucional.

Pues bien, si algo adolece este país llamado España es de un fuerte clientelismo político y de una captura descarada o disimulada de aquellas instituciones que deberían estar al abrigo de las pasiones políticas y garantizar el control efectivo del poder (que en estos momentos es el control básicamente del Ejecutivo, aunque no se deban obviar la importancia del control del Legislativo y el siempre olvidado control al Poder Judicial; que también debe existir por mucho que se empeñen en sortearlo).

La necesidad imperiosa de ponerse de acuerdo todos y cada uno de los partidos políticos que actúan en la escena pública sobre una serie de temas es algo que ya no se puede aplazar por más tiempo si no se quiere erosionar más todavía la devaluada confianza de la ciudadanía en sus instituciones. Los ámbitos están perfectamente identificados y se proyectan, por lo que ahora importa, sobre la “despolitización” de las instituciones que se citan y, en particular, de los siguientes procedimientos:

-Nombramientos de magistrados y letrados del Tribunal Constitucional;

-Nombramientos de vocales del órgano de gobierno del Poder Judicial y de la política de nombramientos que este efectúa en todos los campos (judiciales y gubernativos).

-Nombramientos en la alta Administración Pública y de los niveles de dirección pública de la organización matriz y del sector público, de acuerdo con criterios de competencia profesional acreditada por órganos independientes.

-Profesionalización de la función pública, de los sistemas de acceso y provisión, de la carrera profesional y de la designación por mérito (y no por afinidades) del personal interino o laboral temporal del sector público e incluso del personal eventual (exigiendo para su nombramiento mínimas garantías de formación y experiencia).

-Nombramiento de los miembros de los organismos reguladores y de las entidades o instituciones de garantía existentes en el Estado o en las Comunidades Autónomas, así como de su personal directivo y resto de empleados, todos ellos bajo criterios de profesionalidad e independencia.

No hay atajos. El funcionamiento cotidiano de las instituciones públicas españolas muestra fehacientemente que este es un país “donde los métodos democráticos son importados”, lo que conduce a una falsa democracia o a una democracia corrupta. La democracia no es solo votar cuantas veces se quiera (en eso somos paladines), sino sobre todo garantizar un correcto funcionamiento del sistema institucional. Más aún del sistema de controles del poder. Sin control efectivo del poder no hay democracia.

En estos tiempos de desorientación, conviene volver la vista atrás. Como bien señalara Schumpeter en 1947, “la democracia no exige que todas las funciones del Estado estén sometidas a su método político”. Y, por su parte, Raymond Aron reconocía en 1952 algo muy cierto: los medios a través de los cuales se reducen los riesgos de corrupción política son, entre otros, “una administración no politizada, instituciones sustraídas al espíritu de partido, (y) una prensa que no sea sistemáticamente partidista”.

Lecciones extraídas tras el serio desgaste institucional producido en Europa después del período de Entreguerras. Desgraciadamente, por lo que a nosotros concierne, somos poco dados a reflexionar objetivamente sobre nuestros males y, sin embargo, si lo hiciéramos nos daríamos cuenta que nos faltan las tres premisas enunciadas. Fallamos en todo. Por aquí debería empezar la reforma institucional, si realmente alguien se la toma en serio.