El efecto capitalidad y la financiación autonómica en España. Una mirada desde la periferia

 "El PIB de la Comunidad de Madrid crece, con el paso del tiempo, gracias, fundamentalmente, a los efectos beneficiosos de la capitalidad, que financiamos entre todos los españoles, y luego, sus responsables políticos, rebajan los impuestos sólo a los ciudadanos y empresas que allí residen"

Por Andrés García Reche.- Agenda Pública blog.- La persistente, y enconada, discusión sobre el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas (CC. AA.), pone de manifiesto, una vez más, que, en este país, todo atisbo de enfrentar los asuntos políticos de calado con criterios de racionalidad económica, y a través de un debate sosegado y constructivo, resulta ya poco menos que imposible. A ello se une ahora la "enorme preocupación" por el pacto del PSC con ERC, que, en la práctica, supone aceptar una cierta singularidad, al asimilar el caso de Catalunya al concierto económico vasco/navarro. Dicho lo cual, y arriesgándome a parecer algo ingenuo, realizaré algunas reflexiones al respecto, por si, tras el "holocausto final", y una vez constatado que España se ha hecho pedazos, como se viene vaticinando de manera persistente, pudieran contribuir a iniciar una nueva etapa de sensatez y buena vecindad entre todos. 

Un proceso de transferencias inacabado

En primer lugar, sería oportuno recordar, aunque nadie hable de ello, que una de las variables que afectan al sistema de financiación de las CC. AA., tiene su origen en los acuerdos de reparto de medios, personal y recursos que se produjo entre el Estado Central (Administración General del Estado, AGE) y las CC. AA. Este acuerdo se logró, a lo largo de los años ochenta, bajo el amparo de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA, 1980) que regulaba dicho sistema. Unos acuerdos, por cierto, que fueron alcanzados mediante las correspondientes discusiones en las distintas comisiones que abordaban los diversos capítulos de competencias a transferir, y que estuvieron claramente sesgados, desde el principio, a favor de la AGE. Hablo con un cierto conocimiento de causa, entre otras cosas, porque yo estaba allí.

Es verdad que las excusas ex post sirven de poco, porque, desde un punto de vista formal, dichos acuerdos lo fueron por consenso. La realidad, sin embargo, fue que la prisa, cuando no la ansiedad política, que había en las diversas CC. AA. para iniciar la nueva etapa de autogobierno, facilitó mucho al Estado realizar los diversos cálculos del "reparto" en función de sus propios intereses "corporativos". Justo sería aquí reconocer que estos intereses fueron defendidos muy eficazmente por los altos funcionarios del Estado que se sentaban al otro lado de la mesa; aunque, eso sí, en numerosas ocasiones hubieran de recurrir para ello a la ingeniosa, y muy práctica, metodología del Gran Capitán.; a saber: picos, palas y azadones… cien millones.

Todo lo que ha venido después, en el largo y agitado proceso de la financiación autonómica, no debiera desligarse, aunque siempre lo hace, de este "pecado original" que marcó las condiciones en que se realizaron las transferencias en la nueva configuración que adoptaba el Estado en España. Entre otras cosas, porque si realmente hubiera habido una sobrevaloración significativa de los medios, personal y recursos, que la AGE retuvo en muchas de las competencias que, a partir de entonces, serían para ella meramente residuales (se utilizaba, muy a menudo, como justificación la necesidad de mantener "funciones de coordinación" para ¡17 CCAA!), entonces ello querría decir que el sistema de financiación autonómico, en su conjunto, arrastraría desde inicio un déficit estructural que se correspondería con dicha sobrevaloración. Y, puesto que una de las principales razones para no reformar el sistema vigente, es la imposibilidad de acuerdo político entre las CCAA que se consideran infra financiadas y las que defienden el actual esquema de reparto, en un JUEGO DE SUMA 0 (lo que ganarían unas, lo perderían las otras), quizá fuera conveniente volver a la casilla de salida y aceptar un cierto adelgazamiento, no realizado en su momento, de una AGE con competencias muy minoradas, para garantizar así al menos una parte de la suficiencia del sistema y romper definitivamente el punto muerto en que se encuentra el Consejo de Política Fiscal y Financiera, CPFF, que es el órgano que tiene la obligación legal de proponer las nuevas condiciones de la financiación. 

Cuál debiera ser la cantidad concreta que se tendría que aportar por parte de la AGE por este motivo, lo desconozco (doctores en financiación hay muchos, y muy buenos, en España), pero en todo caso, sería muy aconsejable que se dispusiera de una evaluación rigurosa, y, sobre todo, independiente y consensuada, con el fin de cerrar satisfactoriamente el proceso inacabado de las transferencias. Y, por supuesto, una vez dilucidado éste, parece igualmente obvia la necesidad de añadir un volumen extra de financiación estructural por parte de una AGE con reducidas competencias en multitud de materias (educación, sanidad, servicios sociales…) que tienen, sin embargo, elevadas exigencias presupuestarias. Una financiación extraordinaria que debería ir orientada a satisfacer de manera suficiente a las CC. AA. claramente infra financiadas, sin incurrir en reducciones significativas del resto. Solo de este modo podría lograrse un acuerdo consensuado entre todos, cosa que ahora resulta poco menos que imposible.

Obviamente, si todo esto se llevara a cabo, las enormes discrepancias políticas, y económicas en torno a los desequilibrios territoriales y a las diversas estrategias necesarias, de carácter más organizativo o estructural, para su neutralización (estado autonómico uniforme, asimétrico, federalismo fiscal, singularidad financiera, confederación, etc.), podrían reconducirse y someterse a discusión en un clima mucho más argumentativo y sosegado.

El síndrome de la capitalidad

Confieso, sin embargo, que no soy optimista, al menos en lo que a la primera parte de la solución se refiere. No debe olvidarse que el problema de cualquier estrategia de reestructuración/desconcentración del Estado Central, es que ésta afectaría, fundamentalmente, a la capital de España, y, por tanto, a la Comunidad de Madrid, que es donde se concentra el núcleo duro de aquél, incluido la mayor parte de sus instituciones, nudos de comunicaciones, centros de investigación, entramado financiero, museos, organismos culturales y patrimoniales, empresas y fundaciones públicas, etc. Naturalmente, esta reestructuración también afectaría a una buena parte de la sobredimensionada AGE (hay 160.000 funcionarios del Estado en la capital), y eso, claro, ya son palabras mayores, porque incide de lleno en otro de los grandes temas tabú de este país, consistente en no cuestionar nunca la capitalidad, y todo lo que ella representa. 

Y no cuestionar tampoco, que dicha capitalidad, junto con el PIB y el empleo que ella genera, implique, en la práctica, aceptar que éstas últimas magnitudes sean "apropiadas" en su totalidad por una Comunidad Autónoma (contablemente así ocurre), como si ambas fueran fruto de su propio desarrollo endógeno, al margen del despliegue del Estado en su territorio a lo largo de los siglos, lo cual, obviamente, es un planteamiento totalmente sesgado. En realidad, se trata de un caso de "apropiación" prácticamente único en el mundo, siempre que hablemos de regiones con competencias políticas propias, y no de simples administraciones regionales. 

El hecho de no haber considerado en su día la opción de convertir a la ciudad de Madrid en la capital federal del país, aislándola del modelo organizativo de CC. AA. que se ponía en marcha, es una de las razones que más confusión ha introducido en todo el sistema. Porque, una vez aceptado que se trata de una Comunidad Autónoma, como las demás, todas las enormes ventajas económicas derivadas de la capitalidad y, por tanto, del despliegue del Estado Central en su territorio, y de gran parte del sector privado que le acompaña, le sitúan en un orden de privilegio de partida muy superior al de cualquier otra CA, al dotarla de multitud de fuentes permanentes de generación de rentas y empleo de las que las demás no disponen. (Y todo ello, sin entrar en la evidente prioridad que el Estado concede, en estos últimos años, a la Comunidad de Madrid en la ejecución efectiva de sus inversiones en las diversas CC. AA., lo que se constata en los informes que la propia Intervención General del Estado publica sobre este extremo). 

Quizá pueda entenderse mejor la relevancia de todo ello si hacemos una lista de las instituciones políticas y judiciales creadas en su día, y ubicadas en la capital (Congreso y Senado, Tribunal Constitucional, Audiencia Nacional, Tribunal Supremo, JEMAD, CGPJ, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo…), de los organismos económicos y financieros (Banco de España, ICO, Bolsa, ICEX, SEPI, CNMV, CNMC,…), las entidades culturales (Real Academia de la Lengua, Instituto Cervantes, UNED…), los centenares de empresas, entidades y fundaciones públicas (RENFE, ADIF, Agencia EFE, EOI, Correos, AENA, Loterías y Apuestas del Estado, RTVE, Puertos del Estado, Fundación Carolina, CNIC, CNIO…), las decenas de Museos de ámbito nacional (El Prado, Reina Sofía, Thyssen, Colecciones Reales, Arqueológico Nacional, de la Armada...), la mayoría de los centros de investigación dependientes del Estado (CSIC, con 36 institutos, incluido el ¡Oceanográfico!, el CIEMAT, Instituto de Salud Carlos III…), además de las dos estaciones de ferrocarril más grandes de España (Atocha y Chamartín) y el mayor aeropuerto de referencia existente, Adolfo Suarez-Barajas, etc. Es entonces cuando, siguiendo las diversas teorías del desarrollo regional, puede observarse con claridad la enorme relevancia que, desde un punto de vista dinámico, tiene la presencia de estas instituciones en la evolución económica de la Comunidad de Madrid. Este es, a mi parecer, un factor esencial para explicar, entre otras cosas, por qué dicha Comunidad es ahora la principal aportadora neta de recursos al fondo de financiación autonómico.

Veamos este proceso más de cerca: en el entorno de cada uno de los organismos, empresas, e instituciones detallados anteriormente, se ha ido extendiendo, y desarrollando, a lo largo del tiempo, una multitud de economías de aglomeración, con eslabonamientos productivos de todo tipo, hacia delante y hacia atrás (proveedores, servicios técnicos, comercializadores y clientes, hostelería y restauración, centros de formación, ferias y congresos, etc.), así como numerosos clusters sectoriales, ligados a actividades especializadas (como es el caso de los museos, las actividades financieras, judiciales, científicas, lingüísticas…). Y todos ellos, a través de las distintas economías externas, han ido generando un despliegue económico, cada vez más prolífico y robusto, generando ventajas competitivas territoriales claramente diferenciales. Sin olvidar que, al haber convertido la capital en el núcleo duro de las comunicaciones ferroviarias y aéreas, siguiendo la concepción radial de éstas que siempre tuvo España, juega como un incentivo esencial para la localización de todo tipo de actividades ligadas a los negocios (ferias, congresos y eventos en general). 

Nótese que, en todos los casos, el resultado, en términos dinámicos, es la creación y desarrollo, con el paso de los años, de un amplio abanico de actividades económicas de carácter privado generadoras de PIB y empleo. Y aunque debe reconocerse que estas actividades privadas, son ya mayoritarias respecto de las públicas, en ningún caso puede ocultarse que sus causas primigenias tienen su origen en estas últimas, y, por tanto, que estén ligadas al despliegue que el Estado adopta en la muy singular Comunidad Autónoma de Madrid. 

Para quienes, aun así, alberguen alguna duda sobre la importancia que el efecto capitalidad pueda tener para clarificar el debate sobre los desequilibrios territoriales, y la real igualdad entre españoles, en función de donde habite cada uno, les recomiendo consultar el informe del IVIE, de 2020 (F, Pérez, E. Reig, directores. Madrid: capitalidad, economía del conocimiento y competencia fiscal, GVA). En él se cuantifican muchas de dichas economías de aglomeración, así como el peso y papel del Estado central en la CA de Madrid, la concentración de centros de decisión, político y económico, del empleo público estatal, y de las grandes dotaciones de infraestructuras, así como la elevada concentración de la contratación pública en la capital, o la importante atracción del capital humano, como consecuencia de todo ello. A lo que añade también la más que evidente competencia fiscal ejercida por la Comunidad de Madrid (CM), en un ejercicio de comportamiento político irresponsable e insolidario, cuando menos.

Para que entendamos bien lo que ocurre en este último caso: el PIB de la CM crece, con el paso del tiempo, gracias, fundamentalmente, a los efectos beneficiosos de la capitalidad, que financiamos entre todos los españoles, y luego, sus responsables políticos, rebajan los impuestos sólo a los ciudadanos y empresas que allí residen, beneficiándose al mismo tiempo, como consecuencia de ello, de la atracción de actividades y personas con recursos de otros territorios, cual si de una especie de "paraíso fiscal" se tratara. 

Añádase a todo ello, la enorme acumulación de instituciones internacionales (Embajadas, OMT…) y actividades privadas (sedes de empresas multinacionales y nacionales, servicios financieros, bufetes de abogados, consultorías…) que se instalan en la capital, por el mero hecho de serlo, aunque no se relacionen directamente con el sector público, y tendremos el cuadro completo explicativo de "la gran vitalidad económica" de la que dispone la Comunidad de Madrid, y de la que tanto presumen sus dirigentes políticos a lo largo de los últimos 40 años. 

Naturalmente, la reacción para "contrarrestar" la enorme acumulación de beneficios económicos que genera la capitalidad, por parte de quienes son beneficiarios, conscientes o pasivos, de todo ello, se expresa en diversos frentes argumentales. Desde el consabido "eso pasa en todas las capitales del mundo", al muy repetido "…pero Madrid es la que más aporta, con diferencia, al sistema de financiación territorial", o, en fin, la constatación de que "el ratio de empleo público/privado es uno de los más bajos de España". Obviando, claro, que:

 

1. La mayoría de las grandes capitales del mundo, bien lo son de carácter meramente administrativo, o bien adoptan la forma de Distrito Federal, sin que formen parte de, o sean gestionadas por, una administración regional con importantes competencias políticas, como es el caso de una Comunidad Autónoma en España. 

2. Que las aportaciones anuales, bajo la forma de flujos de renta, que realiza ahora la Comunidad de Madrid, al sistema de financiación autonómico (alrededor de 10.000 millones de € anuales), lo son gracias a un PIB, y un PIB per cápita, que no sería el que es, sin la previa aportación de cuantiosos flujos de renta a aquélla, por parte de todos los españoles, de manera recurrente, a lo largo de los siglos, y, particularmente, en estos últimos 40 años de democracia. 

Y 3. Que el relativamente reducido ratio de empleo público/privado que muestra la composición actual del PIB madrileño, y que vendría a "demostrar la muy escasa dependencia que su economía tiene del sector público", solo puede sostenerse desde un punto de vista estático, sin perspectiva histórico/temporal alguna, puesto que, en rigor, dicha situación no sería, como ya se ha indicado, más que el fruto inevitable del proceso dinámico de desarrollo regional producido a lo largo del tiempo, e impulsado, desde su mismo inicio, por las distintas fuentes de generación de riqueza desplegadas por el poder público estatal en su territorio.  

¿Desconcentración territorial o mantenimiento del efecto capitalidad?

En definitiva, creo que lo relevante, en términos objetivos en la discusión del sistema de financiación, no es (aun cuando haya mucho interés en que así lo parezca) que la Comunidad de Madrid sea, o no, la mayor contribuyente neta al fondo común, sino que se mantenga su privilegiado statu quo capitalino, que es lo que le garantiza un variado y robusto abanico de fuentes permanentes generadoras de PIB y empleo (mientras aquél se mantenga), gracias a las cuales, en efecto, puede seguir siendo contribuyente neta por siempre. 

En tales circunstancias, no es difícil entender que exista un interés "objetivo" por parte de la mayoría de los habitantes de la Comunidad de Madrid, independientemente de niveles de renta o de consideraciones de carácter ideológico, en el mantenimiento del estatus actual, que pueden observar con cierto recelo a las opciones políticas de izquierda, generalmente más proclives a "descentralizar" el Estado. De esta forma, la preservación del actual estatus de Madrid, como capital del Reino, garantizaría, esta es mi opinión, gobiernos conservadores de carácter casi permanente en dicha CA, que es exactamente lo que viene ocurriendo hasta ahora.   

Para finalizar, aún habría dos preguntas más que sería bueno responder, en un inmediato futuro, al hilo de este debate, en el caso de que se inicie alguna vez. Primera: ¿Sería el PIB de España, en su conjunto, más elevado (y equilibrado) si se produjera una cierta desconcentración del Estado a lo largo y ancho de todo el territorio nacional? Y una segunda: en el caso de que, efectivamente, aquel fuera mayor, ¿las tensiones financieras entre CC. AA. disminuirían?  Pues bien, aunque estos aspectos, por razones de espacio, no puedan ser aquí objeto de desarrollo, ya anticipo mi doble respuesta: Sí, y sí.  

Conclusión: el debate sobre el sistema de financiación, y sobre los distintos sistemas de organización fiscal del Estado español, debiera de tener necesariamente en cuenta el efecto capitalidad, al menos como una variable más, en los distintos cálculos sobre el "reparto". Otra cosa, muy distinta, y, desde luego, mucho más improbable, es que ello se consiga. Para muchos españoles, Madrid, al contrario de lo que ocurre con París, parece valer mucho más que una misa.