El silencio administrativo no presume situaciones de hecho

  Por J.R. Chaves, esPúblico.com blog. El silencio negativo ha extendido su manto legal y jurisprudencialmente. Quedaba por resolver el sentido del silencio en los casos en que se solicita un informe preceptivo sobre una situación de hecho; en tal caso… ¿opera el silencio positivo o negativo? ¿o no entra en juego el instituto del silencio y sí la posibilidad de combatir la inactividad al amparo del art.29 LJCA?

Es cierto que con carácter general el silencio entra en juego cuando se agota el plazo para resolver y que este plazo se puede volver elástico o ampliado solamente cuando se trata de “informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración” (art.22.1 d, Ley 39/2015), sin que el plazo de suspensión pueda exceder de tres meses.

En ese caso, la reciente sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo de 7 de julio de 2022 (rec.1240/2021) aborda la cuestión del sentido del silencio al examinar la ley autonómica catalana que exige previo informe al ayuntamiento sobre situación de vulnerabilidad para el corte de suministro de gas, planteándose si debe entenderse existente o no tal situación si transcurre el plazo de quince días sin respuesta.

La doctrina general que se extrae de dicha sentencia, y que es la que nos interesa comunicar, completando la que desarrollé en extenso en mi Derecho administrativo mínimo (Amarante, 2020) es la siguiente.

Primero se descarta que el silencio opere positivamente cuando se trata de verificar una situación de hecho:

"El silencio administrativo, como medio de protección del particular ante la ausencia de respuesta de la Administración, presupone sin duda que el particular haya formulado una solicitud. Pero dicha solicitud ha de referirse al nacimiento, la modificación o la extinción de una situación jurídica o, si se prefiere, a la delimitación de derechos o deberes. Así, la falta de respuesta de la Administración puede equivaler, según los casos, a un acto de denegación de lo solicitado (silencio administrativo negativo) o a un acto de otorgamiento de lo solicitado (silencio administrativo positivo). En este marco, sostener que el silencio administrativo puede operar cuando lo solicitado es que la Administración informe sobre una situación de hecho resulta conceptualmente muy complicado; máxime cuando el informe constituye un trámite preceptivo para que el particular pueda llevar a cabo una actuación”.

A continuación aplica sentido común al instituto del silencio:

"Si la falta de emisión del informe se caracterizara como silencio administrativo negativo, ello equivaldría a admitir que la Administración puede legítimamente forzar al particular a iniciar un recurso contencioso-administrativo simplemente para que no se paralice el procedimiento administrativo. Y si la falta de emisión del informe -como parece entender el Ayuntamiento de Castellar del Vallés, en aplicación del art. 9 de la Ley catalana 24/2015- se caracterizara como silencio administrativo positivo, ello equivaldría a afirmar que el particular debe iniciar un recurso contencioso-administrativo con la sola finalidad de destruir una presunción legal sobre una situación de hecho; es decir, se trataría de un proceso en que no se discutiría sobre derechos o deberes, sino únicamente sobre la determinación precisa de un hecho. Pues bien, esta Sala no dice que todo ello fuera necesariamente absurdo o inviable, pero desde luego sería absolutamente inusual e innecesariamente alambicado.”

Y rechaza que el silencio administrativo positivo pueda perjudicar a terceros (¡¡¡):

"Como es sabido, el silencio administrativo positivo consiste normalmente en dar por otorgado lo solicitado y, por consiguiente, supone un mecanismo para favorecer al particular en el ejercicio de derechos y facultades que el ordenamiento le reconoce. Pero en el presente caso se trataría de un silencio administrativo positivo con consecuencias restrictivas, cuando no impeditivas del ejercicio del derecho”.

 La Sala no entra, aunque lo apunta, a que lo suyo sería postular la prestación de emisión de tal informe al amparo del art.29 LJCA, lo que nos parece cauce idóneo, pues obligado resulta actuar al Ayuntamiento emitiendo expresamente tal informe, ya que las competencias son irrenunciables.

 En suma, un paso interesante (me gusta especialmente que la sentencia rechace una interpretación que conduce a una resultado «absolutamente inusual e innecesariamente alambicado”) , en cuanto a clarificar el instituto del silencio que en su regulación legal ofrece “silencios clamorosos». Recordaré la dirección dada por la Sala tercera , rechazando en reciente sentencia la burla administrativa del silencio positivo.