Víctor Almonacid: Especial Ley de Procedimiento Administrativo

 Según su Disposición final séptima entrará en vigor al año de su publicación en el BOE (pendiente)

Víctor Almonacid. Blog Nosoloaytos.- Ya han sido aprobadas las esperadas leyes de procedimiento administrativo y de régimen jurídico (a falta de su publicación en el BOE), las cuales se erigen en una de las reformas administrativas más importantes de la historia de nuestro Derecho Público. A continuación dedicaremos un pequeño estudio centrado en las novedades que presenta (sobre todo) la primera de ellas. Nos centraremos en el procedimiento electrónico el cual, por cierto, ahora es el único.

La nueva Ley de procedimiento no necesita llamarse “del procedimiento electrónico”, del mismo modo que usted no necesita decir “sube hacia arriba” o, valga este ejemplo mucho más exagerado: “que te vaya bien el examen y saques una buena nota que en todo caso sea superior a cinco”. Se sobreentiende.

En cuanto al contenido de la Ley, empezamos por el final. Según su Disposición final séptima entrará en vigor al año de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado». Habrá que esperar un año más para que produzcan efectos las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico, y ese es el motivo por el que en los foros se habla de una vacatio legis de dos años. Una vez más me ratifico en la irrelevancia práctica de las fechas de entrada en vigor de las leyes que implican la puesta en marcha de proyectos. A día de hoy existen administraciones públicas que ya cumplen, y dentro de dos años habrá muchas, por desgracia, que no cumplirán. Y mientras tanto el ciudadano atónito viendo cómo tiene más o menos derechos según se dirija a una u otra administración o dependiendo de dónde esté empadronado.

Pero ahora el procedimiento es electrónico. O lo es o no es. Nuestra opinión jurídica defiende la nulidad de pleno derecho del expediente en papel (íntegramente o en alguno de sus trámites esenciales), y se basa a su vez en la obligatoriedad de que el documento público, para serlo, se emita en formatos electrónicos, algo que establece la Ley con alguna extraña salvedad que nos gustaría no se utilizara de forma torticera (ver arts. 26 y 36 LPA , a los que ut infra nos referiremos).

Defender la validez de otro tipo de procedimiento (parcial o nada electrónico) equivale exactamente a mantener el statu quo del papel allí donde es este reina. Una imposición algo más tímida en cuanto a la obligación de la tramitación electrónica supone una invitación en toda regla a que no se implante, sobre todo en aquellos sitios en los que leyes como la derogada 11/2007 han sido totalmente ignoradas. Pero a la nueva LPA es imposible escapar.

A continuación abordaremos el estudio de sus 17 novedades principales:

1. Ley de procedimiento del sector público

El Derecho público moderno (nos gusta más esta expresión que “Derecho administrativo”) se caracteriza por haber ido ampliado progresivamente el ámbito subjetivo de aplicación de las normas hasta consolidar el concepto de “sector público”, sobre todo a raíz de la Ley de contratos del sector público de 2007, hoy también a punto de ser sustituida. En este sentido la LPA, cuya nomenclatura, paradójicamente, sigue siendo “Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”, se aplica a “Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones Públicas, que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas” (art. 2.2.b) LPA), inciso cargado de buenas intenciones, coherente con el ámbito de aplicación de la Ley de transparencia, pero que contiene una expresión que aunque entendemos perfectamente no es correcta, en tanto en cuanto una entidad de derecho privado (Fundación, sociedad mercantil, etc…) no puede ejercer potestades administrativas. Sí prestar servicios públicos, los cuales evidentemente no pueden ser, en cuanto a las relaciones jurídico administrativas que generen, “menos electrónicos” que los prestados por gestión directa. En todo caso cada vez que se aprueba una nueva Ley nos sentimos algo confusos cuando estudiamos su ámbito subjetivo. Urge una definición homogénea de “sector público”.

2. Simplificación administrativa y “la menor molestia posible”

El procedimiento no solo debe ser electrónico, sino que debe ser el más simple y menos burocrático posible, y en este sentido la ley apela a la reingeniería de procesos y la simplificación de trámites, incluso como mandato a la legislación sectorial: “Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar” (art. 1.2 LPA). Además la comparecencia de las personas ante las oficinas públicas, ya sea presencialmente o por medios electrónicos, sólo será obligatoria cuando así esté previsto en una norma con rango de ley (art. 19 LPA, sin perjuicio del principio de colaboración sentado en el art. 18). En cuanto a los derechos de los interesados (arts 28 y 53 LPA), se reconoce el de no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario (en caso de que, excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autenticada de éste); así como el derecho a no presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.

 Asimismo los interesados no estarán obligados a aportar documentos que hayan sido elaborados por cualquier Administración, con independencia de que la presentación de los citados documentos tenga carácter preceptivo o facultativo en el procedimiento de que se trate, siempre que el interesado haya expresado su consentimiento a que sean consultados o recabados dichos documentos. Se presumirá que la consulta u obtención es autorizada por los interesados salvo que conste en el procedimiento su oposición expresa o la ley especial aplicable requiera consentimiento expreso. En ausencia de oposición del interesado, las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto. Además, los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más conveniente para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales (art. 75.3 LPA).

Mención aparte merece la declaración responsable regulada en el art 69, definida, a los efectos de esta Ley, como el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable (las Administraciones podrán requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y el interesado deberá aportarla). Asimismo se entiende por comunicación aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.

Dentro del procedimiento administrativo, la Ley está llena de guiños al principio de simplificación, como el contenido en el art. 72 (Concentración de trámites), o en el art. 96 (Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común): “Cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen, las Administraciones Públicas podrán acordar, de oficio o a solicitud del interesado, la tramitación simplificada del procedimiento”.

3. Representación

Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado. La representación podrá acreditarse mediante cualquier medio válido en Derecho que deje constancia fidedigna de su existencia. A estos efectos, se entenderá acreditada la representación realizada mediante apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal o comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica, o a través de la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente (art. 5.1 y 4 LPA). Como vemos, se reafirma la figura de la representación en el procedimiento y de forma particular se potencia la llamada “representación electrónica”, la cual en realidad es otro modo de que las personas que no son usuarios hábiles de la administración electrónica la utilicen. El citado apoderamiento apud acta se otorgará mediante comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica haciendo uso de los sistemas de firma electrónica previstos en la Ley, o bien mediante comparecencia personal en las oficinas de asistencia en materia de registros. En definitiva, en materia de representación de los interesados, se incluyen nuevos medios para acreditarla en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas, no solo el apoderamiento apud acta, presencial o electrónico, sino también la acreditación de su previa inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública u Organismo competente. En este sentido se dispone la obligación de cada Administración Pública de contar con un registro electrónico de apoderamientos (art. 6 LPA), pudiendo las Administraciones territoriales en aplicación del principio de eficiencia, adherirse al del Estado.

4. Identificación versus firma
 Según el art. 9 LPA (“Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento”):

1. Las Administraciones Públicas están obligadas a verificar la identidad de los interesados en el procedimiento administrativo, mediante la comprobación de su nombre y apellidos o denominación o razón social, según corresponda, que consten en el Documento Nacional de Identidad o documento identificativo equivalente.

2. Los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones Públicas a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad. En particular, serán admitidos, los sistemas siguientes:

• a) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.
• b) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».
• c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.

Una de las grandes aportaciones de la Ley es la distinción, por primera vez en una norma de Derecho interno, entre identificación y firma. Se trata de una nueva óptica en las relaciones burocráticas que puede causar el mayor impacto positivo jamás registrado en las relaciones jurídico administrativas. Esta división en dos de la clásica identificación mediante firma del ciudadano se basa directamente en la normativa europea -Reglamento (UE) 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior- y en el modelo de éxito de la administración tributaria. Los tributos, por cierto, se pagarán preferentemente por medios electrónicos, al igual que las multas. Para nosotros, insistimos, esta es la novedad más importante en relación a los interesados en el procedimiento. Era necesaria esta separación entre los medios de identificación electrónica, por un lado, que permiten verificar la identidad del interesado, y los medios de firma electrónica, por otro, que permiten acreditar su voluntad y consentimiento, disponiendo asimismo, con carácter general, la suficiencia de la identificación.


Las Administraciones Públicas sólo requerirán a los interesados el uso obligatorio de firma para:

• a) Formular solicitudes.
• b) Presentar declaraciones responsables o comunicaciones.
• c) Interponer recursos.
• d) Desistir de acciones.
• e) Renunciar a derechos (art. 11.2 LPA).

Asimismo se establece, con carácter básico, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma a utilizar por todas las Administraciones. De los citados sistemas de firma admitidos (véase el citado art. 9.2 en relación con el art. 10), cada Administración Pública podrá determinar si sólo admite alguno de estos sistemas para realizar determinados trámites o procedimientos, si bien la admisión de alguno de los sistemas de identificación previstos en la letra c) del art. 9.2 conllevará la admisión de todos los previstos en las letras a) y b) para ese trámite o procedimiento.

Por último en este apartado, señalar que la Disposición final segunda de la LPA modifica la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica para adaptar la referencia de esta a la nueva regulación: «Todos los sistemas de identificación y firma electrónica previstos en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y en la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público tendrán plenos efectos jurídicos».

5. Asistencia en el uso de medios electrónicos: la administración amable

Se reafirma el derecho de los interesados a obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. En relación a lo que podríamos llamar relación jurídico administrativa moderna, las Administraciones Públicas deberán garantizar que los interesados pueden relacionarse con la Administración a través de medios electrónicos, para lo que pondrán a su disposición los canales de acceso que sean necesarios así como los sistemas y aplicaciones que en cada caso se determinen. Igualmente asistirán en el uso de medios electrónicos a los interesados que así lo soliciten, especialmente en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través del registro electrónico general y obtención de copias auténticas. Además, si alguno de estos interesados no dispone de los medios electrónicos necesarios, su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo podrá ser válidamente realizada por un funcionario público mediante el uso del sistema de firma electrónica del que esté dotado para ello. En este caso, será necesario que el interesado que carezca de los medios electrónicos necesarios se identifique ante el funcionario y preste su consentimiento expreso para esta actuación, de lo que deberá quedar constancia para los casos de discrepancia o litigio (art. 12 LPA). Para organizar este nuevo servicio, la ley propone la creación de registros donde consten los funcionarios habilitados para la identificación o firma regulada en el citado artículo. Cada uno de estos registros o sistemas deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de las citadas habilitaciones.

Por último, las Administraciones Públicas deberán hacer pública y mantener actualizada una relación de las oficinas en las que se prestará asistencia para la presentación electrónica de documentos (art. 16.7 LPA).

6. Derechos de las personas

Evidentemente el de “asistencia” no es ni mucho menos el único “derecho tecnológico” del ciudadano. Desde el punto de vista doctrinal hemos hablado de este tema en infinidad de ocasiones, evidentemente por su importancia, acotando incluso la expresión “Estado Social y Tecnológico de Derecho” (véase Derechos de las personas en el Estado Social y Tecnológico de Derecho) Referiremos íntegramente el nuevo artículo 13 LPA (“Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas”):

Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos:

a) A comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración.

b) A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.

d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico.

e) A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y empleados públicos, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

f) A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y autoridades, cuando así corresponda legalmente.

g) A la obtención y utilización de los medios de identificación y firma electrónica contemplados en esta Ley.

h) A la protección de datos de carácter personal, y en particular a la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas.

i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes. Estos derechos se entienden sin perjuicio de los reconocidos en el artículo 53 referidos a los interesados en el procedimiento administrativo.

Como dijimos en el citado artículo, un detalle importante es que siempre se ha hablado de derechos de los ciudadanos, de los vecinos, de los administrados, de los contribuyentes, de los españoles, de los extranjeros… En plena era digital la nueva Ley de Procedimiento no puede hablar sino de derechos de las personas. Téngase muy en cuenta. Por otro lado vemos cómo el listado acaba con una cláusula abierta que establece una remisión genérica a otras leyes, empezando por la propia Constitución. Dos de esas leyes son, en primer lugar, la misma Ley de Procedimiento, que en su art. 53 recoge en este caso los derechos de los interesados, esto es, los que tienen tal condición en relación a un procedimiento administrativo. En puridad, es este listado el que realmente constituye esa versión actualizada del catálogo de derechos del art. 35 de la Ley 30/1992, incluso del recogido en el art. 6 de la Ley 11/2007. Y en segundo lugar la Ley de Bases del Régimen Local, que regula los derechos de los vecinos en relación a la administración más próxima, motivo por el cual la mayoría de estos derechos son de participación. También existe un derecho en la citada ley a la (buena) prestación de los servicios públicos ¿Ven como con una simple mirada con perspectiva se relaciona Administración electrónica con Open Government y con Smart City? Esta es la administración (sobre todo municipal) que ahora quiere el ciudadano: tecnológica, social, participativa, eficiente, sostenible… La que quiere, y a la que tiene derecho.

7. Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. Leer+