Rafael Jiménez-Asensio: "Parchear" el empleo público

¿Qué ha cambiado desde la aprobación del EBEP (abril 2007) en el empleo público? Poco o nada, si somos sinceros.

Rafael Jiménez Asensio. Estudiconsulturía.com.- En este tejer y destejer que se ha convertido la regulación del empleo público en estos años de contención fiscal, se pueden identificar algunas tendencias que, si somos honestos, apenas indican cambios efectivos en el modo y manera de concebir esa institución, sino que muestran un legislar errático propio de la desorientación en la que está sumido un legislador inexistente, que se personifica más bien en una estructura de gobierno plagada de funcionarios de elite y en una concepción timorata o inexistente de lo que debe ser la reforma del empleo público. 

Tiempos convulsos para una institución (una más) en franco declive. La muestra evidente de ese proceso de deconstrucción del empleo público la tenemos, sin duda, en los paulatinos e incoherentes cambios a los que está sometido ese malparado Estatuto Básico del Empleado Público que, en sus más de siete años de vigencia, ha sido retocado en numerosas ocasiones y desconocido o inaplicado en otras tantas. La emergencia de la crisis ha  oscurecido o secado buena parte de su savia nueva (o, si se prefiere, de sus expectativas), cuando no ha tirado a la basura sin piedad algunas de las "conquistas" sindicales del momento. Pocas veces una Ley fue tan ignorada por los propios poderes públicos, aunque a ellos (especialmente a los autonómicos y al Gobierno central) iba dirigida. 

¿Qué ha cambiado desde la aprobación del EBEP en el empleo público? Poco o nada, si somos sinceros. En algunos puntos más que avanzar se ha retrocedido. El Estado y las Comunidades Autónomas (salvo casos anecdóticos y de factura discutible) no lo han desarrollado realmente, dejando en evidencia que la Ley cada vez más carece de fuerza de obligar y  su función reside en publicarse en un Boletín para que el común de los mortales (poderes públicos incluidos) se olvide a partir de ese momento de su existencia. La resistencia numantina al cambio se ha instalado entre los altos cuerpos de funcionarios y en los propios sindicatos. A la política esto del empleo público nunca le ha interesado y menos ahora: su obsesión es cómo reducir mediante recortes o amortizaciones los costes del Capítulo I. El ciudadano ni se entera. Mejor que sea así, pues en caso contrario algunas de las situaciones poco edificantes que aún anidan en la función pública se descubrirían de inmediato. 

Descomposición

En honor a la verdad, la imagen que ha quedado del empleo público tras la crisis es la de una estructura en proceso de descomposición, que sólo se mantiene en pie porque hay que seguir inercialmente prestando servicios o "sacando papel". Es una institución cuestionada en su esencia: vuelve la “función pública” y el “empleo público” entra en una situación de reflujo. Afectada  gravemente por los recortes, pero también bastante distante y ajena a la innovación y el cambio, su parálisis es evidente. Y en tiempos de transformaciones aceleradas, la parálisis de una institución significa su muerte prematura o el anuncio de su declive. Así como en otros momentos de la historia reciente de la Administración Pública las crisis económicas fueron motores del cambio o de reformas en el sector público, en estos largos años de padecimiento tras el estallido de la crisis fiscal las administraciones públicas españolas se han mostrado no sólo renuentes sino particularmente huidizas a cualquier proceso de innovación en materia de recursos humanos o de reformas profundas en sus estructuras de personal. A pesar de toda la retórica de la innovación que envuelve al sector público en estos momentos, las políticas de recursos humanos siguen ancladas en planteamientos viejos e inadaptadas a las necesidades del momento. Se innova lo adjetivo, mientras que lo sustantivo permanece incólume. Quien pretenda reformar la Administración Pública así, se equivoca por completo. 

Una reforma pendiente que no se espera

En efecto, ni ha habido ni ya parece que vaya haber reforma alguna que se precie en lo que respecta al empleo público. Apenas se advierten propuestas de cambio que supongan plantear nuevos paradigmas y afrontar decididamente los retos de futuro. Ni en el ámbito estatal, ni en los autonómicos ni en los gobiernos locales. Mientras que en otros países se repiensa estratégicamente lo que ha de ser la función pública o el servicio civil ante los retos del siglo XXI, aquí “parcheamos” su existencia con medidas de corto vuelo y de carácter contingente. Lo único que ha existido entre nosotros es una política de contención del gasto en materia de personal que ya se prolonga por más de cinco años, con consecuencias letales aún por descubrir. En esta lógica de "pobres remedos" (ni siquiera reciben el nombre de reformas) se insertan los cambios normativos que se han aprobado recientemente o los que se van a aprobar en los próximos meses en el empleo público. Comentemos aquí dos de estas "novedades". 

La primera se refiere a la reciente entrada en vigor de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y de medidas de reforma administrativa. En esta singular ley, fruto de la puesta en práctica de algunas tibias medidas auspiciadas por el Informe CORA (por ejemplo, y no es broma, el cambio de la naturaleza jurídica del organismo autónomo Obra Pía de los Santos Lugares), se modifica (habría que decir de nuevo se "parchea") por enésima vez ese Estatuto Básico del Empleado Público. Alguna de estas modificaciones se encuadra en el dicho de "donde dije digo, digo Diego", como es el caso de retornar uno más de los días perdidos por la crisis en materia de asuntos propios. El EBEP como “ley reversible”. Otras medidas obedecen a "necesidades imperiosas" (no se sabe muy bien cuál es su sentido ni su finalidad) de flexibilización de la figura de los funcionarios interinos por programas o por puntas de trabajo. Veremos sus efectos.

Y, en fin, las hay que introducen confusión en un panorama ya de por sí muy poco preciso. En efecto, no de otro modo se pueden caracterizar las medidas en torno a la movilidad interadministrativa introducidas en la modificación del 84.3 del EBEP. En este caso se aprueba una regla que matiza la previsión normativa anterior en lo que al sistema de libre designación se refiere. Pero sus efectos, dado su carácter restrictivo, solo se despliegan para aquellas provisiones de puestos de trabajo por libre designación que se den a partir de la entrada en vigor de la norma. Lo más relevante es que introduce una regla y una excepción que desdice la aplicabilidad diferida de los preceptos recogidos en el Capítulo III del Título V del EBEP, de acuerdo con lo que establece la propia disposición final cuarta de esta Ley. No cabe duda, por tanto, que todos aquellos funcionarios que hayan accedido por libre designación a un puesto de trabajo en otra Administración Pública antes de la entrada en vigor de la Ley 15/2014, en caso de ser cesados deberán ser reasignados en otro puesto de trabajo por la administración de destino, mientras que los nombrados a partir de la entrada en vigor de la ley se regirán por el nuevo sistema: si la Administración de destino los cesa y no les quiere asignar un nuevo puesto deberán volver a la Administración de origen, que se verá obligada, esta sí, a asignarles un puesto de trabajo en sus estructuras. Pesada carga para una Administración de origen, que debe asumir a unos funcionarios "apestados" que un día (o tal vez hace muchos años) abandonaron su lecho para ir a servir a otro patrón, que ahora les repudia. La “política” (con minúsculas) aquí también puede jugar malas pasadas. 

Tasa de reposición para 2015

Si esas son las novedades ya vigentes, conviene detenerse en las que se anuncian. Y estas vienen recogidas en el proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2015. No son muchas, pero sí importantes. La primera tiene que ver con el incremento de la tasa de reposición al 50 por ciento para determinados servicios esenciales. Sigue la congelación de plantillas, pero esta se atempera algo. Falsa imagen que traslada una mejoría agónica y circunstancial en el plano económico, como inmediatamente diré. La novedad más relevante reside en la posibilidad que tienen ahora todas las administraciones públicas de acumular las vacantes derivadas de la tasa de reposición en aquellos sectores que se considere como prioritarios. Esto permitirá, por ejemplo, que las Administraciones Locales (al menos las de cierto tamaño) puedan ya llevar a cabo la aprobación de ofertas de empleo público en algunos ámbitos y proceder, así, a la convocatoria de procesos selectivos. Ese criterio de flexibilidad en la aplicación de la tasa de reposición se aplicará, también (novedad importante), a aquellas empresas públicas que acrediten haber obtenido beneficios en los tres últimos ejercicios, puesto que también podrán llevar a cabo convocatorias de procesos selectivos para cubrir el cincuenta por ciento de las plazas vacantes. 

Una de las novedades más aireadas ha sido sin duda la relativa a "la devolución" de (parte de) la paga extraordinaria de 2012 que se quedó por el camino tras las fuertes medidas de contención fiscal aplicadas en 2012. En verdad, se trata sólo de devolver lo que algunos tribunales ya estaban sentenciando: los días que transcurrieron entre el 1 de junio  y la entrada en vigor del Real Decreto Ley 20/2012. El aluvión de impugnaciones y de cuestiones de inconstitucionalidad planteadas sobre este tema ha hecho reconsiderar al Gobierno y dar un paso atrás, que se viste como una medida "de gracia". Su aplicación depende de cada Administración Pública, pero ya existe un título habilitante para llevarla a cabo. Hay algunas novedades más en este proyecto, pero se comentarán cuando se transforme en Ley. 

Llega el momento de concluir. Este conjunto de medidas sumariamente expuesta desvela dos cosas. La primera es que llevamos casi ocho años de desorientación absoluta en materia de reformas del empleo público. No hemos aprendido prácticamente nada de la crisis. Todos los actores institucionales, sociales y profesionales han adoptado la técnica del avestruz frente al impacto de la crisis en el empleo público. No se ha sabido extraer lección alguna. Ni siquiera se han hecho estudios mínimamente serios sobre qué hacer con la institución en un contexto de contención fiscal y cómo preparar los años venideros. Los empleados públicos sobreviven, los que pueden, a una política de contención del gasto y de reducción de plantillas. Los ciudadanos padecen algunas de estas carencias, pero tampoco se alinean decididamente con unos empleados públicos que, salvo honrosas excepciones de algunos colectivos (por ejemplo, sanitarios), siguen siendo vistos como un estrato dotado de ciertos privilegios frente al frío que impregna las relaciones laborales en el sector privado,  A mejorar esta imagen distorsionada no ayuda precisamente que el Gobierno central y no pocas administraciones públicas, "empujados" por los agentes sociales, ante la más mínima señal de mejora se dediquen una vez más a tirar la casa por la ventana y volver a restituir a los empleados públicos, siquiera sea parcialmente, algunos de sus derechos antes recortados o, en el peor de los casos, a incrementarlos. Como sí el país ya hubiera arreglado de una vez para siempre sus maltrechas cuentas públicas. Se sigue haciendo una política de personal paternalista e irresponsable con los mismos mimbres que en la época de bonanza. ¿Y qué no se hará en 2015, año electoral por partida triple? El complejo de "reyes magos" (con minúscula) impregna la negociación en el empleo público. Los regalos los pagaremos todos más tarde o más temprano, pero especialmente las generaciones futuras a quienes estamos endosando las alegrías presentes. 

En efecto, en segundo lugar cabe hacer mención a que ese espejismo de mejora de la situación fiscal se desvanecerá por completo cuando el ejercicio presupuestario de 2015 se cierre con una desviación considerable en el cumplimiento del objetivo de déficit público. Y con una deuda pública situada ya en los tres dígitos. Sólo un soñador (y me encantaría equivocarme) puede pretender que con esos mimbres de "hacer política" se consiga enderezar nuestras cuentas públicas. Todavía nos queda atravesar, como mínimo, una segunda recesión (Juan Ignacio Crespo, dixit) antes de que en 2018 comience el despegue. Así que no se extrañen si a partir de enero de 2016 vuelven en estado puro las medidas de contención fiscal aplicadas al sector público y a las políticas de personal después de un año de "tirar de forma inmoderada la casa por la ventana", afición a la que somos especialmente proclives aquellos países que tenemos por guía la irresponsabilidad y la demagogia en la conducción de los asuntos públicos. 

Problema nada menor, que ahora no toca, es quién o quiénes deberán en ese momento (2016) aplicar esa medicina reparadora que nos impondrá de nuevo la Unión Europea y qué pasará si no lo hacemos. Puntos suspensivos.