"En esta decisión, el TS declara la nulidad de la RPT del Ayuntamiento de Atarfe, considerando que la intervención de la empresa contratada superó los límites de lo permitido por la legislación y la doctrina jurisprudencial"
Por Marcos Peña Molina. esPublico blog.- La RPT (Relación de Puestos de Trabajo) de un organismo público, hoy, cumple una función esencial: publicitar las condiciones de acceso y ejercicio de un determinado puesto de trabajo. Nada más y nada menos. Esta aseveración se encuentra fundamentada por lo definido en el artículo 10.1.g) de Ley 1/2014, de 24 de junio, de Transparencia Pública de Andalucía, en el que se viene a especificar que es información pública organizativa e institucional la relativa a la relación de puestos de trabajo o documentación equivalente de los organismos públicos.
El acceso a la información pública y su necesaria publicación (transparencia) constituyen instrumentos necesarios para fiscalizar popularmente los torcimientos que las instituciones cometen en su actuación cuando éstas no se hallan bajo el faro de cumplimiento objetivo del interés general (art. 103.3 de la CE). Ese cumplimiento objetivo del interés general, del que los organismos públicos son tributarios y serviles, queda materializado en un concreto derecho a una buena administración, pero bajo un campo axiológico de los universales principios de imparcialidad, transparencia, buena fe, protección de la confianza legítima, todos ellos vinculados al principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la CE)
La llegada a esta conclusión vino de la mano de la STS de 5 de febrero de 2014, recurso de casación número 2986/2012. A partir de esta sentencia, las RPTs dejaron de ser disposiciones generales (híbridas) y se redujeron a actos administrativos internos. Tal cambio jurisprudencial ha sido aplicado con posterioridad en sentencias como las de 25 de febrero de 2014 (rec. cas. 4156/2012), de 24 de marzo de 2014 (rec. cas. 299/2013) y de 7 de abril de 2014 (rec. de cas. 2342/2012), de 23 de junio de 2014 (Rec. cas. 4314/2012) entre otras. En ellas se dice lo siguiente:
«Es criterio asentado en la doctrina y en la jurisprudencia, para la distinción entre el acto y la norma, el que se centra en la consideración de si el acto de que se trate innova o no el ordenamiento jurídico, integrándose en él, con carácter general y abstracto, ¿y siendo susceptible de ulteriores y sucesivas aplicaciones; o si se trata de un acto ordenado que no innova el ordenamiento, sino que es un acto aplicativo del mismo, en cuya aplicación se agota la eficacia del acto. Sobre esa base conceptual, y en línea con la doctrina de las sentencias que se acaban de citar, entendemos que la RPT no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se auto organiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella».
La RPT, por tanto, no ordena, no regula y no impulsa. Es un acto tributario de la potestad auto organizatoria de la entidad pública. Como bien indica la STS 25 de noviembre de 2020, rec. 4763/2018, exteriorizan las condiciones de los puestos de trabajo.
La reciente sentencia STS 6328/2024 del Tribunal Supremo aborda la controversia sobre la externalización de la elaboración de la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) por parte de una administración local a una empresa consultora. En esta decisión, el TS declara la nulidad de la RPT del Ayuntamiento de Atarfe, considerando que la intervención de la empresa contratada superó los límites de lo permitido por la legislación y la doctrina jurisprudencial. Sin embargo, el fallo revela importantes contradicciones con doctrinas previas del propio TS y plantea problemas técnicos y conceptuales que merecen un análisis crítico.
La RPT, definida en el artículo 74 del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), desde el punto de vista material, especifica que es un instrumento técnico-administrativo que organiza y determina las características de los puestos de trabajo en las administraciones públicas. No constituye una disposición general ni un acto de naturaleza normativa, sino un acto administrativo de organización interna. La sentencia, sin embargo, parece ignorar este punto fundamental, al confundir la elaboración técnica de la RPT con el ejercicio de potestades públicas.
Según Eduardo Gamero Casado en su «Delimitación conceptual de la potestad administrativa», la potestad administrativa es un poder jurídico funcional, condicionado al cumplimiento de un fin de interés general y que debe ejercerse de acuerdo con el principio de legalidad. Sin embargo, aunque la RPT puede implicar cierto grado de discrecionalidad en las decisiones sobre organización y clasificación, estas decisiones se enmarcan siempre dentro de parámetros técnicos y normativos previamente establecidos (titulaciones de acceso, nivel, provisión, formación complementaria, complemento de destino) lo que limita significativamente la discrecionalidad en comparación con actos puramente administrativos o normativos.
El TS parece asumir que cualquier intervención externa en la elaboración de la RPT compromete el ejercicio de potestades públicas, lo cual es un error técnico. Este razonamiento ignora que: a) La decisión final sobre la RPT permanece en la administración: Aunque una empresa externa participe en la fase de elaboración, las decisiones definitivas sobre aprobación, modificación o ejecución de la RPT corresponden a los órganos administrativos competentes; b) La participación externa está limitada a tareas técnicas: La empresa contratada no tiene capacidad para adoptar decisiones ejecutivas ni para modificar unilateralmente el contenido de la RPT. Su rol se limita a ofrecer apoyo técnico.
Un claro ejemplo de esta confusión se encuentra en los fundamentos de la sentencia, donde se afirma que la «intensa intervención» de la empresa contratada vulneró el artículo 9.2 del EBEP. Sin embargo, el artículo 9.2 reserva exclusivamente a los funcionarios las funciones que impliquen el ejercicio directo o indirecto de potestades públicas. Este no es el caso de una RPT, cuyo contenido es el resultado de criterios objetivos y técnicos. Como bien indicaba el TS en la sentencia de 12 de febrero de 2024, que estimó el recurso de casación interpuesto contra la sentencia nº 583/2021, de 27 de septiembre (rec. 573/2019), «(…) el ejercicio de dichas potestades exige tramitar los procedimientos administrativos que le permitirán adoptar la resolución administrativa correspondiente. Pero ello no implica que el ejercicio de las competencias y la tramitación de los procedimientos administrativos correspondientes tan solo pueda llevarse a cabo por los medios propios del órgano administrativo y más concretamente con la preceptiva intervención de los funcionarios públicos de carrera integrados en sus unidades administrativas».
En este sentido, y siguiendo está lógica argumental es importante analizar por qué la elaboración de una RPT, en sí misma, no puede considerarse el ejercicio de una potestad administrativa en sí misma sino el resultado de la misma:
1.- Características de la RPT: La RPT es un documento técnico que refleja la organización de los recursos humanos de una administración. Este documento se limita a describir los puestos, sus funciones y sus características retributivas. Aunque puede implicar decisiones discrecionales, estas están limitadas a aspectos organizativos internos y no conllevan la imposición unilateral de obligaciones sobre terceros.
2.- Instrumento de gestión interna: La RPT tiene un carácter eminentemente organizativo y es un medio para dar cumplimiento a los principios de racionalización, transparencia y eficacia. Aunque su aprobación corresponde a los órganos administrativos competentes, su elaboración puede ser delegada o apoyada técnicamente por terceros sin que ello implique la delegación de potestades públicas, ya que su ejercicio no lo lleva a cabo la empresa externa. Lo importante de una potestad es la decisión que la ejecuta que es lo que va a producir su efecto.
3.- Discrecionalidad limitada: Aunque existen elementos de discrecionalidad en la determinación de aspectos como la adscripción de funciones o la valoración relativa de los puestos, estas decisiones deben adoptarse dentro del marco normativo y técnico. Por tanto, no se trata de un ejercicio amplio y autónomo de potestades administrativas, sino de la aplicación de criterios objetivos y razonados.
En este mismo sentido, Gamero Casado subraya que la potestad administrativa implica un ejercicio unilateral y vinculante del poder que no se encuentra –no encontramos- en tareas de carácter técnico como la elaboración de una RPT. Esto refuerza la idea de que estas actividades se ubican en el ámbito de la asistencia o apoyo técnico, más que en el ejercicio de una potestad.
Por otra parte, es imprescindible manifestar que la sentencia también evidencia una confusión entre la RPT y la VPT. Es fundamental aclarar que:
1.- La RPT es un instrumento organizativo: Como se ha mencionado, define la estructura de los puestos sin entrar en el detalle de la valoración económica de cada uno.
2.- La VPT tiene un enfoque retributivo: Este proceso, que puede realizarse de forma independiente o como complemento a la RPT, se centra en determinar el valor relativo de los puestos en términos de factores como responsabilidad, complejidad o cualificación.
3.-Actuaciones procedimentales separadas: La RPT y la VPT tienen objetivos distintos y no deben confundirse como un único proceso.
La contratación de una empresa consultora para realizar estudios o propuestas técnicas no compromete potestades administrativas. El artículo 17 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), permite expresamente la contratación de servicios que no impliquen el ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos. En este caso, la empresa contratada elaboró un documento técnico que fue posteriormente sometido a negociación colectiva y aprobado por los órganos competentes del Ayuntamiento.
El TS interpreta erróneamente esta colaboración como una delegación de potestades. La doctrina científica y la jurisprudencia anterior han sostenido que la ayuda técnica no supone transferencia ni renuncia de competencias. Ejemplo de ello son las SSTS 1160/2020 y 1265/2020, que permiten la participación de terceros en labores instrumentales, siempre que el control y la decisión final permanezcan en manos de la administración.
La sentencia STS 6328/2024 presenta graves inconsistencias técnicas y doctrinales. La realización técnica de la RPT no compromete potestades públicas, y la ayuda técnica contratada por la administración no constituye una delegación de competencias. Además, la diferenciación entre RPT y VPT es clave para evitar confusiones que distorsionen la interpretación jurídica.
El TS debería revisar su postura para garantizar coherencia con su propia doctrina y adaptarse a las necesidades reales de las administraciones, que requieren colaboración externa para cumplir con sus objetivos de manera eficiente y eficaz. Esta sentencia, lejos de aportar claridad, genera incertidumbre y obstaculiza la gestión pública moderna.
Referencias: Gamero Casado, E. (Dir) (2020). La Potestad Administrativa. Concepto y alcance práctico de un criterio clave para la aplicación del Derecho administrativo. Valencia: Tirant lo Blanch.
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