Por Jorge FONDEVILA ANTOLÍN.- Doctor en Derecho.-Jefe de laAsesoría Jurídica Consejería de Presidencia, Justicia, Seguridad ySimplificación Administrativa. El Consultor de los Ayuntamientos.-
Resumen LA LEY 14368/2025. Jurisprudencia comentada
Tras largos debates e incertidumbres, el Tribunal Supremo ha
cerrado la cuestión de la calificación jurídica de la superación del plazo
máximo de 3 años en una oferta de empleo público, si bien, han quedado ciertas
cuestiones abiertas que merecen su examen y valoración, y, por otro lado, este
nuevo criterio judicial supone el nacimiento de nuevas situaciones y efectos
que se despliegan sobre los procedimientos y los opositores, que por su
transcendencia resulta también de interés su estudio. Este trabajo tiene como
finalidad abrir vías interpretativas y propuestas para ayudar en su día a día a
los operadores jurídicos y gestores.
I. Consideraciones previas
Estimamos preciso realizar un examen sobre una cuestión que
ha sido objeto de un largo debate judicial y académico, en concreto nos
referimos al transcurso de los 3 años previstos en el artículo 70 del RDL
5/2015 (TREBEP) y el incumplimiento del mismo, a este respecto, en un
anterior trabajo señalábamos, (2) que
a nuestro juicio, surgía un claro debate sobre si estábamos en presencia
simplemente de un incumplimiento de un plazo administrativo sin consecuencias
jurídicas directas en los procesos, de forma que solo podríamos estar ante una
actuación administrativa irregular no invalidante, o bien, nos encontrábamos
ante un supuesto fáctico que generaba la inmediata caducidad de la oferta, y
por ende, la anulabilidad de las convocatorias realizadas al amparo de esa
oferta fuera de plazo.
Así, debemos indicar que, a nuestro juicio, y así lo hemos
defendido, resultaba de inicio bastante difícil, reclamar la aplicación de la
caducidad en los procedimientos selectivos convocados legalmente, aunque
pendientes de terminar en su proceso. En este sentido también se manifestaron
Tomás Quintana López y Susana Rodríguez Escanciano, (3) al
señalar: «De todas formas, difícilmente se podrá anular un proceso de selección
por falta de agilidad, a menos que exista una norma expresa de caducidad por el
transcurso de un determinado plazo». Si bien, en estos momentos este debate
finaliza por la reciente Doctrina casacional del Tribunal Supremo, la misma
realmente no la podemos considerar cerrada de forma total, ya que, esta ha
incorporado varios «obiter dicta» tanto en su Sentencia de 21 de mayo de 2019,
con relación a la posibilidad de enervar la caducidad por «razones poderosas»,
término de difícil interpretación jurídica, como en la STS de
9 de julio de 2025 donde se refiere a la existencia de causas por las
que «justificada y excepcionalmente, sea admisible un retraso en ese proceso»,
lo anterior supone que estimamos necesario intentar realizar un esfuerzo
interpretativo y formular alguna propuesta que pueda servir de orientación a
los operadores jurídicos, y además examinar si es posible una adecuación de
este plazo límite al marco legal de implementación de los procedimientos
selectivos, así como finalmente, las consecuencias y efectos de estas
sentencias sobre las diferentes situaciones en que se encuentren los mismos.
II. Examen de la doctrina y los fundamentos de las
últimas SSTS sobre la caducidad de la Oferta de Empleo Público
A este respecto, durante muchos años hemos presenciado un
conflicto jurisdiccional con posiciones enfrentadas entre los tribunales que consideraban
que no existía caducidad y los que opinaban lo contrario, (4) pues
bien, parece que ya tenemos una posición final y doctrina casacional del
Tribunal Supremo al respecto. Así, se produjo un primer paso para el cierre del
debate, pero que no era la solución definitiva anunciada por algunos comentarios
doctrinales, en concreto, nos referimos a la Sentencia de la Sala
contencioso-administrativa del Tribunal
Supremo de 10 de diciembre de 2018 (rec. 129/2016), en la cual de forma
indirecta parecía inclinarse a favor de considerar que existía una caducidad de
las ofertas que superaran el citado plazo máximo de 3 años, pero lo
determinante es que en esta sentencia su objeto procesal no era esta cuestión,
por lo cual nos encontrábamos ante un simple «obiter dicta» indirecto, de
manera que se podía concluir que no existía una decisión del Tribunal Supremo
que determinara y fijara doctrina a este respecto, de manera que la cuestión
seguía abierta. Ahora bien, este debate si se comenzó a cerrar a partir del año
2019 por medio de varias sentencias, en concreto:
Parece que ya tenemos una posición final y doctrina
casacional del Tribunal Supremo
A) Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo
Contencioso-administrativo, Sección 4ª, de 21
May. 2019, Rec. casación n.o 209/2016
Pues bien, el Tribunal Supremo en esta sentencia confirma la
tesis ya sentada por el TSJ de Aragón, Sala de lo contencioso-administrativo,
Sección 3ª, en su sentencia el 22 de septiembre de 2016, que considera que este
límite de tres años es improrrogable y responde a la lógica de que se ejecuten
las ofertas de empleo público aprobadas para un ejercicio determinado mientras
permanezcan las necesidades en virtud de las cuales se elaboraron.
Así, establece doctrina jurisprudencial y considera que se
está ante una prescripción legal que impone «la obligación de convocar procesos
selectivos para las plazas comprometidas» y que exige ejecutar la oferta de
empleo público «en todo caso» dentro de este margen temporal, sobre el que
añade que el plazo es «improrrogable», lo que implica que, «salvo razones muy
poderosas», el incumplimiento del plazo tiene el carácter invalidante.
Es de destacar que esta es la primera sentencia en la cual
el Tribunal Supremo, tras declarar el límite de los 3 años para la ejecución de
la oferta de empleo público, incorpora la posibilidad de excepcionar este
plazo.
B) Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso, Sección
4ª, de 26 de octubre de 2023, Rec. casación n.o 6831/2021
En esta sentencia se reitera el respeto al plazo de los tres
años, pero no examina de forma expresa la cuestión de la finalización de los
procesos selectivos dentro de ese plazo, aunque se deduce su parecer al
respecto, así señala:
«De aquí precisamente que el apartado primero del art.
70 del EBEP establezca un plazo máximo de tres años para la ejecución
de cada oferta de empleo público, plazo que la jurisprudencia de esta Sala
efectivamente ha considerado esencial. Este dato normativo pone de manifiesto
que la ley no exige lo que la sentencia impugnada afirma, sino que con
innegable realismo otorga un plazo superior al año para la ejecución de cada
oferta de empleo público. Cuestión distinta, que aquí no se ha discutido, es
que deba existir la necesaria cobertura presupuestaria y, por supuesto, que la
convocatoria y el proceso selectivo no puedan prolongarse más allá de los tres
años; algo que encuentra obvia justificación en que, transcurrido ese lapso
temporal, cabe entender que las circunstancias tenidas en cuenta al elaborar el
instrumento de planificación han podido variar».
C) Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso, Sección
4ª, de 01 de octubre de 2024, Recurso casación n.o 811/2023
En esta sentencia de examina también la cuestión de forma
indirecta y al igual que en la anterior se puede deducir el sentido y criterio
del Tribunal Supremo, pero no cerraba la cuestión de forma precisa e
indubitada, así declaraba el alto tribunal lo siguiente:
«En efecto, la disposición adicional sexta del Real Decreto
impugnado, que establece el plazo de ejecución de los procesos selectivos, no
vulnera el artículo
70.1 del TRLEBEP, cuando establece que, en cualquier caso, todos los
procesos selectivos deberán estar finalizados antes de que transcurran dos
años, ampliables a tres por causa justificada, computados desde la aprobación
de este real decreto. Reparemos que el expresado artículo
70.1 del TREBEP establece que la ejecución de la oferta de empleo
público o instrumento similar deberá desarrollarse "dentro del plazo
improrrogable de tres años".
De modo que el plazo de dos años previsto en la Oferta de
Empleo Público se ajusta a lo dispuesto por el TRLEBEP que
lo sitúa "dentro del plazo" de tres años. Teniendo en cuenta que
permite su ampliación a tres por causa justificada».
Finalmente, nos encontramos con la reciente sentencia
del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo,
Sección 4ª, de 9 de julio de 2025, Rec. de casación no 5278/2023.
Esta esencial e importante sentencia del Tribunal Supremo recapitula de forma
general las sentencias previas más destacadas, las cuáles hemos reseñado
anteriormente, añadiendo además ese Tribunal una referencia a la sentencia n.o 1544/2024
del TSJ de Madrid.
No es razonable tener procesos selectivos abiertos durante
más de tres años
Dicho lo anterior, lo esencial y de mayor importancia de
esta sentencia es que formula una serie de conclusiones de las que destacamos:
1º Si el artículo
70.1 del EBEP, inciso final, ordena que la ejecución de
la OEP deba desarrollarse en el plazo de tres años, hay
que deducir que tal plazo comprende no sólo la convocatoria sino, además, el
completo desarrollo del proceso selectivo. Se trata de un plazo, en sí,
razonable, y traslada a las Administraciones un mandato de celeridad y
eficacia: no es razonable tener procesos selectivos abiertos durante más de
tres años.
2º La idea anterior se confirma si se ciñese la idea de
ejecución de una
OEP sólo al acto de convocatoria y hecha esta
convocatoria, el proceso selectivo se desarrollase sin previsión de un plazo para
concluirlo o, por fijar un plazo, que se desarrollase en los tres años:
esto implicaría procesos selectivos de duración indeterminada o
permitir —de agotarse todos plazos— a que la ejecución de una OEP culminase al
cabo de seis años.
3º Ahora ya no es tanto cuestión de celeridad (se
refiere a los procesos de estabilización) como de eficacia aplicada a los
sistemas de provisión de puestos en las Administraciones, eficacia que
es principio constitucionalizado para regular la actuación de las
Administraciones (artículo
103.1 de la Constitución) y que tiene su cabal concreción en los principios
que relaciona el artículo
3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen Jurídico del Sector Público [cfr.
apartados a), d), e) y h)].
Y por tanto, destaca que todo lo que antecede permite:
«entendiendo (d)el instituto de la OEP como instrumento para la dotación de
medios humanos a las Administraciones públicas, concluir que el desarrollo de
la ejecución de un OEP implica, primero, que partiendo de la declaración de
puestos vacantes preexistentes o de nueva creación, se programe su provisión; seguidamente,
que esa provisión se haga efectiva mediante convocatorias públicas, de ahí que
para su efectiva provisión el artículo
70.1 del EBEP prevea un plazo razonable, lo que no quita para
que, justificada y excepcionalmente, sea admisible un retraso en ese proceso».
Como puede apreciar el lector, existen dos pronunciamientos
precisos y claros, en primer lugar, que el plazo de los 3 años establecido como
límite para declarar la caducidad de la oferta incluye obligatoriamente la
«terminación de los procesos selectivos» convocados al amparo de la misma, y,
en segundo lugar, reitera e incorpora. Aunque en términos diferentes a la
sentencia del año 2019, la posibilidad de excepcionar ese límite temporal de
caducidad.
III. Una evaluación de la doctrina del Tribunal
Supremo: un intento de aportar parámetros de referencia para el operador
jurídico
Como se puede apreciar, el Tribunal Supremo al final no
resuelve de forma definitiva la cuestión, pues deja una puerta abierta, al
considerar que es posible evitar la consideración de que estamos ante una
caducidad por la existencia de unas situaciones que hayan impedido cumplir el
plazo legal, y, por otro lado, también establece el límite de la fase
procedimental asociada al marco temporal para entender cumplimentado
adecuadamente la finalidad de la norma.
1. La existencia de situaciones «excepcionales o razones
muy poderosas»
Afirma el Tribunal Supremo que si se acreditan «razones muy
poderosas» o bien, que estemos en presencia de supuestos que «justificada y
excepcionalmente, sea admisible un retraso en ese proceso», y claro, la
pregunta a formular ante esta declaración del Tribunal, ¿cuáles son los
supuestos que pueden reconducirse a ese tipo de razones o supuestos? Nos
encontramos ante esas soluciones jurisdiccionales que en vez de resolver
definitivamente una cuestión, lo que puede provocar es la generación de una
área de inseguridad jurídica, pues la apreciación de estas causas o supuestos
dependerá de una valoración caso por caso, de cada tribunal (Juzgados de lo
Contencioso, Tribunales Superiores y finalmente Tribunal Supremo), es decir, el
conflicto continuara con seguridad, siendo esencial destacar que el Tribunal
Supremo no aporta parámetro alguno de referencia (principios jurídicos
aplicables al efecto).
La apreciación de estas causas o supuestos dependerá de una
valoración caso por caso, de cada tribunal
En un intento de aportar alternativas interpretativas de los
términos de la declaración jurisdiccional, que en su primer pronunciamiento se
refería a la existencia de «razones poderosas», y que debemos considerar
matizada y modificada por la posterior sentencia de 9 de julio de 2025 que
exige la existencia de que estemos en presencia de supuestos «justificados y
excepcionales» vamos a realizar una propuesta interpretativa que facilite al
operador jurídico gestionar las ofertas dentro de los límites establecidos por
la doctrina judicial.
Así, es de destacar de los términos utilizados, que estamos
en presencia de dos apartados, en primer lugar, la exigencia de
«justificación», que es una previsión absolutamente lógica y que responde a las
propias exigencias de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, en adelante (LPAC)
que establece en su artículo 35 la necesidad de la motivación de los actos
administrativos, cuestión ésta que no ofrece especiales dificultades en su
interpretación, solo recordar cuales son las exigencias jurisprudenciales sobre
el contenido y forma de la motivación, en concreto, conforme las citadas
previsiones de la LPAC,
la motivación debe expresar razonadamente los motivos o razones que justifican
la actuación o decisión adoptada, acreditado mediante las reglas básicas que
debería cumplir la misma y podemos resumir en las siguientes:
• Sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho
(art. 35.1 LPAC).
• Y la existencia de informes o dictámenes que sirvan
de fundamentación de la actuación (artículo
88.6 LPAC), es decir, nos referimos a la denominada «motivación in
aliunde».
Finalmente, con referencia a la configuración del
instrumento de la «motivación» de la decisión de la Administración existe un
amplia y consolidada Jurisprudencia, que por razones de extensión de este
trabajo simplemente nos remitimos a su consulta. (5)
En segundo lugar, no encontramos ante el apartado «supuestos
excepcionales», y aquí, si nos encontramos con un ámbito de un concepto
indeterminado, así, en primer lugar, debemos acudir a la definición del término
«excepcionalidad», conforme la definición del Diccionario de la Real Academia,
en concreto: f. Cualidad de excepcional. Sin.: singularidad,
particularidad, peculiaridad. En un sentido similar pero referido al término
«excepción», el Diccionario del Español Jurídico establece: 1. «inaplicación
singular de una norma» 2. «Exención».
Estas definiciones por sí mismas poco aportan para el
establecimiento de parámetros o supuestos que resulten reconducibles a la
declaración jurisdiccional, y estimamos que solo puede reconducirse a esta
expresión aquellas situaciones que queden fuera del ámbito de la voluntad de
decisión de las administraciones, así, estimamos que, a nuestro juicio, resulta
razonable en este intento de buscar un parámetro de referencia, acudir a una
figura jurídica que entendemos recoge adecuadamente estos límites y
especialidades expuestas, en concreto, nos referimos a la «fuerza mayor», así,
recordemos el sentido de las previsiones del art.
1105 del Código Civil, que regula su efecto frente al cumplimiento de
obligaciones o cargas pasivas de esta forma:
«Fuera de los casos expresamente mencionados en la ley, y de
los en que así lo declare la obligación, nadie responderá de aquellos sucesos
que no hubieran podido preverse, o que, previstos, fueran inevitables».
Efectivamente, a nadie se le puede exigir que haga lo que
está imposibilitado de hacer, es decir, si hay razones de fuerza mayor que lo
impiden, no se puede pretender el cumplimiento de la obligación a toda costa,
contra viento y marea, por emplear expresiones coloquiales. Al tratarse la
fuerza mayor de una categoría general de la teoría del Derecho (entre otras
SSTS; sala de lo contencioso de 23 de junio de 2003 y la de 24 de diciembre de
2001), bien se haga referencia expresa o no a la misma en los procesos
selectivos, esta figura debe ser contemplada y valorada cuando concurra un
supuesto fáctico que justifique el incumplimiento del plazo legal.
Existiría una directa conexión entre la «excepcionalidad» y
la «fuerza mayor»
Esto supone que resulta esencial acudir al primer término de
la declaración jurisdiccional, en concreto, la necesaria «motivación» de la
excepcionalidad, es decir, que razones fácticas pueden justificar que una
administración incumpla los plazos legalmente establecidos, pues bien, la
«fuerza mayor» como en todo instrumento jurídico, la apreciación de la
concurrencia de esta en un supuesto concreto puede obedecer a una valoración
más o menos flexible o más o menos estricta. Abstracción hecha de casos
extremos, donde la concurrencia o falta de fuerza mayor es evidente, en efecto,
su apreciación va a depender de un juicio de valor con un mayor o menor grado
de rigidez. No obstante, como «términos clave» inherentes al concepto de fuerza
mayor debemos destacar estos: imprevisibilidad, inevitabilidad o inviabilidad a
un precio excesivo, anormalidad, actuación diligente. Así, estimamos que se
puede afirmar que existiría una directa conexión entre la «excepcionalidad» y
la «fuerza mayor», ya que, la raíz de esa especial situación por su propia
definición supone que el elemento fáctico ha quedado fuera del control o
planificación de la administración, y esa situación tiene su soporte legal en
el instrumento de la «fuerza mayor».
Dicho lo anterior, la siguiente pregunta que nos debemos
formular sería: ¿Es posible avanzar algunos supuestos de fuerza mayor?, a
nuestro juicio, estimamos que si es posible exponer algunos supuestos que
cumplirían estas condiciones, lo que será objeto de examen en un apartado
posterior.
2. Interpretación del alcance del concepto «terminación
del proceso selectivo»
Nos encontramos ante el otro concepto al que el Tribunal
Supremo otorga un papel esencial a los efectos de determinar el momento
temporal de finalización del cómputo de los 3 años para la ejecución de la
oferta de empleo público, en concreto, la expresión «terminación del proceso selectivo»,
lógicamente a este respecto surgen preguntas por parte de los operadores
jurídicos y gestores, en el siguiente sentido: ¿comprende la aprobación y
publicación oficial de los nombramientos?; o ¿debe extenderse a la adjudicación
y publicación oficial de los puestos de adscripción inicial? o incluso ¿a la
toma de posesión? Pues bien, para dar una respuesta adecuada sobre el alcance
real y práctico de esta expresión debemos realizar un examen completo del marco
normativo aplicable en el ámbito de la selección por parte de cada uno de los
tipos de administraciones territoriales.
2.1. Administración General del Estado
En este caso debemos remitirnos a las previsiones del artículo
114.11 del Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, por el que se
aprueban medidas urgentes para la ejecución del Plan de
Recuperación, Transformación y Resiliencia en materia de servicio
público de justicia, función pública, régimen local y mecenazgo y
complementariamente al Real
Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento General
de Ingreso del Personal al servicio de la Administración general del Estado y
de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios
Civiles de la Administración general del Estado, en concreto, su artículo
22 determina que el «procedimiento selectivo», finaliza con la propuesta de los
órganos de selección de la lista de aprobados, añadiendo que al proceso se le
podrá añadir el curso selectivo y prácticas, de manera que en el caso de que
concurran estas exigencias, la finalización del procedimiento coincidirá con el
fin de esos cursos o prácticas.
2.2. Comunidades Autónomas
A este respecto debemos señalar que las anteriores
consideraciones referidas a la Administración General del Estado, se
corresponden con la legislación autonómica aplicable, (6) es
decir, en estas administraciones el concepto «procedimiento selectivo», se
reconoce bien de una forma absolutamente literal o bien mediante una
interpretación sistemática de diferentes preceptos de su normativa en los
mismos términos que se ha establecido para el ámbito estatal, de forma, que
podemos afirmar que también para las administraciones autonómicas el término
«proceso de selección», queda limitado al momento en que el órgano de selección
eleva su propuesta de opositores aprobados al órgano competente para aprobar la
correspondiente propuesta de nombramiento, quedando el resto de los actos
finales (nombramiento, adscripción de puestos de trabajo y toma de posesión)
fuera del ámbito temporal límite fijado por el Tribunal Supremo.
2.3. Las Entidades Locales
Lo primero que debemos tomar en consideración es el peculiar
orden de prelación de fuentes en materia de selección que concurre para las
entidades locales, como ya hemos expuesto en anteriores trabajos, inicialmente
el Tribunal Supremo, en su sentencia de 25
de noviembre 2020, Rec. Casación 408/2019, que resolvía esta cuestión de
capital importancia para las entidades locales al aclarar la normativa que
deben aplicar en la selección de sus empleados públicos, con relación a la
normativa autonómica, declarando a la legislación autonómica exclusivamente de
carácter supletorio de primer grado, pero no su aplicación directa. Esta
doctrina del Tribunal Supremo cierra el debate que durante años se ha
desarrollado sobre el régimen jurídico aplicable en los procesos selectivos y
la reivindicación de la aplicación directa de la normativa autonómica, criterio
que ha sido ratificado posteriormente por el Tribunal Supremo, sala de lo
contencioso-administrativo en su sentencia de 18
de julio de 2023, Rec. n.o 4284/2021.
A los efectos del alcance real y jurídico del término
«proceso selectivo», la normativa específicamente local de aplicación directa
aporta algunas referencias
Esto supone que se confirma que el orden de prelación de
fuentes queda configurado del siguiente tenor:
A) Aplicación directa y por el siguiente orden:
1º Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL).
2º Real
Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL).
3º Real
Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre Texto Refundido de la Ley
del Estatuto Básico del Empleado Público.
4ª Ley
30/1984 de 2 de agosto de Medidas para la Reforma de la Función
Pública.
5º Real
Decreto 896/1991, de 7 de junio por el que se establecen las reglas
básicas y programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección
del personal funcionario de la Administración Local.
B) Supletoriedad de primer grado.
La legislación de las Comunidades Autónomas sobre selección,
al amparo de las previsiones del artículo
134.2 del TRRL.
C) Supletoriedad de segundo grado.
La legislación estatal, como declara la citada sentencia de
forma expresa: «... normativa supletoria de segundo grado que ya contaba con un
reglamento identificable, hoy día el ya citado Reglamento General de Ingreso en
el ámbito de la Administración General del Estado, aprobado por el Real
Decreto 364/1995, de 10 de marzo».
Lo anteriormente expuesto supone que a los efectos de lo que
aquí estamos analizando, es decir, el alcance real y jurídico del término
«proceso selectivo», y nos encontramos que la normativa específicamente local
de aplicación directa aporta algunas referencias al respecto, en concreto,
el artículo 102 de la Ley 7/1985 (LRBRL) y el artículo
133 del (TRRL), no son muy precisas pero estimamos suficientes, y en el
caso de que se considere por cualquier operador jurídico o gestor que esa
regulación es incompleta a estos efectos, eso supondría tener que acudir de
forma obligada a la supletoriedad de primer grado, es decir, la legislación
autonómica y que como hemos expuesto todas ellas, delimitan de la misma forma
el alcance de este término, de manera que resulta de aplicación esta
delimitación expuesta de igual forma a todas las administraciones
territoriales.
IV. Algunas situaciones que podrían ser reconducidas a las
exigencias jurisdiccionales de «excepcionalidad»
Es preciso realizar una consideración previa, en concreto,
la oferta de empleo público es un instrumento de planificación de recursos
humanos y por ello, los actos de ejecución de la misma deben ser necesariamente
también planificados en su desarrollo temporal y medios a utilizar, y esto
resulta determinante a la hora de poder evaluar si estamos en presencia de
supuestos excepcionales.
Vamos a formular algunas consideraciones sobre aquellos
supuestos que, a nuestro juicio, podrían amparar esa excepcionalidad, bajo la
fórmula de la «fuerza mayor», básicamente en concreto:
a) Fenómenos naturales (terremotos, huracanes,
inundaciones), actos de autoridad (como órdenes gubernamentales que prohíban
actividades), conflictos sociales (motines, huelgas) y situaciones
excepcionales de salud pública (pandemias como la COVID-19).
b) Incidencias organizativas acreditadas que
concurrieran en un momento cercano a la finalización del plazo de los 3 años,
por ejemplo, suspensión obligada de ejercicios derivados de ataques informáticos
o sucesos que afecten a las instalaciones donde debían desarrollarse los
mismos.
c) Recursos en el ámbito jurisdiccional (bases,
convocatorias o fases del procedimiento), así como por el ejercicio de interés
legítimo de un tercero, y que en esta sede judicial se haya acordado la
«suspensión» del procedimiento de selección objeto del recurso.
Estos son meros ejemplos de situaciones que podrían ser
reconducibles al ámbito de la «fuerza mayor», si bien, estamos en presencia de
una figura jurídica indeterminada, de forma que serán los tribunales los que
determinaran caso por caso si concurren circunstancias excepcionales y si las
mismas están debidamente acreditadas. Ahora bien, problemas organizativos y de
gestión en los procedimientos estimamos que no podrán ser objeto de
consideración, es decir, retrasos en la elaboración de las listas de admitidos
y excluidos, un amplio número de recursos administrativos formulados contra
bases y convocatoria o las listas de admitidos y excluidos, la corrección de los
ejercicios y similares, son cuestiones que forman parte de la elaboración por
los responsables de la gestión del procedimiento de la correspondiente
planificación, y más si tenemos en cuanto que como expondremos a continuación,
existen algunos plazos legales para que se cumplimenten esas actuaciones
administrativas, es cierto, y somos conscientes de ello, que probablemente el
vigente marco legal establece plazos que resultan en la práctica de difícil
cumplimiento, sobre todo con los medios de los que disponen muchas
administraciones, en especial, las entidades locales, y por ello, esto debe
hacer reflexionar de forma sería sobre las actuales prácticas y voluntades
políticas con relación a la negativa a delegar esta materia de instancias
técnicas y profesionales ajenas a la propia organización administrativa que
genera las convocatorias.
La modificación «a posteriori» de una oferta publicada
podría afectar a los plazos
Una cuestión final que podría afectar a los plazos y la
excepcionalidad es la modificación «a posteriori» de una oferta publicada.
Efectivamente, en ocasiones se produce un cambio de decisiones administrativas
por las cuales se pretende que dejen de aparecer las plazas que se han aprobado
y sustituirlas por otras diferentes, cuestión ésta que no tiene un precepto
legal específico que la aborde de una manera precisa y concreta. Así, conforme
las previsiones del artículo
70.1 del TREBEP las ofertas establecen solo la obligación de realizar
los procesos selectivos a lo largo de los tres años siguientes, por ello,
estimamos que no existe impedimento alguno para la aprobación de la
modificación de la oferta cuando se han modificado correctamente las RPT y
plantillas municipales. Ahora bien, el plazo de ejecución de la oferta
continuaría siendo de tres años, y este plazo no debería ser sobrepasado, aun
con la modificación, pues podría suponer un fraude de Ley aprobar
modificaciones para mantener la oferta de empleo vigente.
V. Examen de los plazos legalmente determinados en la
ejecución de una convocatoria de proceso selectivo: ¿estamos en presencia de un
marco legal de imposible cumplimiento?
Es preciso realizar una serie de consideraciones previas
referidas a una cuestión esencial, nos referimos a los medios disponibles y en
qué condiciones están a disposición de las diferentes administraciones públicas
para implementar en tiempo y forma los procedimientos de selección, así, desde
luego las grandes organizaciones como la Administración General del Estado,
Comunidades Autónomas y Entidades locales medianas (podemos fijar a este
respecto un marco mínimo de 50.000 habitantes) y las de tamaño superior,
difícilmente pueden alegar dificultades para dar cumplimiento adecuado a los
límites temporales establecidos por el Tribunal Supremo, dado que el cronograma
que expondremos a continuación permite comprobar que una organización eficaz y
eficiente difícilmente no puede dar cumplimiento a los plazos, siempre y cuando
se desarrollen los procedimientos con la adecuada planificación y organización
de medios, cuestión diferente es la que se produce en el ámbito de las
Entidades Locales pequeñas (mayoritarias en este país), (7) donde
los problemas esencialmente serían los siguientes: organización administrativa
para la gestión de mínimos y ausencia de órganos de selección con dedicación
exclusiva, es decir, presentan todas las condiciones para afirmar que carecen
de capacidades reales para el desarrollo y gestión eficaz y eficiente de un
proceso selectivo, si bien, no podemos obviar una realidad, que es el rechazo a
ceder competencias en otras administraciones en esta materia, dada la
existencia real de múltiples intereses al respecto, en muchos casos espurios.
1. Planificación de la Gestión de los Procedimientos de
selección
1.1. Planificación de la elaboración de proyectos de
Bases y convocatorias
A lo expuesto debemos añadir, una consideración esencial a
los efectos de determinar los plazos de ejecución de un proceso selectivo, en
concreto, nos referimos a la aprobación y publicación de las Bases y
convocatorias de los mismos, resulta habitual e inexplicable por otra parte,
que se proceda a la elaboración y aprobación de una oferta de empleo público,
lo que supone que esa Administración conoce perfectamente las plazas a convocar
y sus condiciones, y se derive a tiempos posteriores la elaboración y
aprobación de Bases y convocatorias, este un gravísimo defecto de planificación
que afecta de inicio al desarrollo y cumplimiento en plazo de la oferta, ya que
lo razonable, eficiente y eficaz es que desde el momento en que se eleva a
aprobación de la Plantilla y en su caso la RPT al aprobar el Presupuesto anual,
y por ello, se conocen las necesidades de personal que deberán ser objeto de
oferta no se proceda inmediatamente a elaborar el proyecto de Bases y
Convocatorias que deberán desarrollarse, e incluso aunque como argumento de
contrario, se indique que la aprobación de estos instrumentos de planificación
no garantiza que se apruebe una oferta y tampoco su total contenido, ello, no
es óbice para que en el momento en que comience su tramitación, ya se proceda a
elaborar las posibles Bases y Convocatorias, ya que esto, permite avanzar
temporalmente de una forma esencial para cumplir los plazos límite y evitar la
caducidad.
1.2. Planificación de la gestión del desarrollo de
varios procedimientos selectivos
Desde luego, se puede añadir a este respecto que a su vez es
necesaria también una planificación del desarrollo de los procesos, dado que la
concurrencia al mismo tiempo de múltiples procedimientos supone una
imposibilidad real por falta de medios, lo que nos vuelve a remitir a las
consideraciones que hemos formulado al inicio de este apartado, pero estimamos
que al menos las Bases y su publicación en nada inciden en el inicio de la
convocatoria, de manera que tendríamos una fase cumplimentada, es cierto, que
especialmente en las entidades locales las bases y convocatorias suelen
publicarse de forma conjunta, pero admitiendo el problema de la ejecución
múltiple por falta de medios, nada impide tener terminada la elaboración
procedimental de estos actos básicos, quedando solo pendiente la orden de
publicación en el correspondiente Boletín Oficial.
2. Plazos legales exigibles en la gestión de un
procedimiento selectivo
Dicho lo anterior estimamos adecuado realizar un breve
examen de los plazos legales y sus posibles alteraciones en el desarrollo de un
proceso selectivo, dentro del término límite procedimental establecido por la
doctrina del Tribunal Supremo, debemos advertir que hemos tomado como
referencia los plazos generales establecidos por la Administración General del
Estado en su Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo, por el que se aprueba el
Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de la Administración
general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional
de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado (RGI),
de manera que es posible que la las legislaciones autonómicas existan
especialidades, pero estimamos que a los efectos de esta aproximación no
alteran sustancialmente sus conclusiones, y por otro lado, también añadimos los
Boletines oficiales de publicación exigidos a las diferentes administraciones,
que tras una serie de consultas a diferentes gestores hemos establecido un
tiempo medio, lo que no significa que es perfectamente posible que en algunos
casos se produzcan demoras mayores.
El uso de medios electrónicos y su conexión con volúmenes
excesivos de opositores no podrá ser utilizado como causa excepcional de
incumplimiento de plazo
Por otro lado, es también muy importante tomar en
consideración con respecto a la eficiencia y cumplimiento de plazos, la
incorporación de la administración digital en la gestión administrativa, y a
este respecto es preciso recordar que algunas administraciones públicas están
imponiendo el uso obligatorio de medios electrónicos en todos sus procesos
selectivos, cuestión ésta que como ya hemos expuesto en anteriores trabajos, a
los que nos remitimos, resulta, a nuestro juicio, no ajustada a derecho por
resultar una manifestación de un «Despotismo ilustrado electrónico» (8) en
perjuicio del ciudadano que contraviene las previsiones del artículo
14 de la Ley 39/2015 LPAC, pero precisamente esa exigencia de uso de medios
electrónicos supone a su vez que las administraciones públicas no pueden
justificar un retraso e incumplimiento de plazos al amparo del volumen y
dificultad de gestión de solicitudes, alegaciones, etc., ya que precisamente el
imponer el uso de medios electrónicos se justifica por su parte por la
reducción de plazos y mayor eficiencia en la gestión administrativa, de manera
que el uso de medios electrónicos y su conexión con volúmenes excesivos de
opositores no podrá ser utilizado en ningún caso como causa excepcional de
incumplimiento de plazos, al contrario debe suponer una garantía de
cumplimiento en tiempo y forma.
Tras estas previas consideraciones procedemos a realizar un
breve y somero repaso de las fases esenciales de la gestión de un procedimiento
de selección y sus plazos esenciales, así:
2.1. Aprobación y publicación de bases y convocatoria
Tras la aprobación por el órgano competente de las bases y
convocatoria, que deberían estar elaboradas de forma anticipada, tal como hemos
expuesto, se debe proceder a su publicación en los Boletines correspondientes
(AGE/BOE); (CC.AA./B.O.C.A) y (EE.LL/BOP-BOCA-BOE). La media de tiempo entre
remisión y publicación en Boletines Provinciales y autonómicos se sitúa en
torno a los 15 días, ampliándose este plazo lógicamente en las entidades
locales, dada la obligación de publicación también en el BOE, con reenvío a las
otras publicaciones previas, de manera que en este caso los tiempos suelen
llegar al mes o algo más.
En esta fase nos podemos encontrar con la formulación de
recursos administrativos.
2.2. Presentación de solicitudes
Plazo conforme normativa aplicable por la AGE (20 días
naturales, art. 18.1 RGI), en la mayoría de Comunidades Autónomas y por ende
Entidades Locales (20 días hábiles).
En este punto nos encontramos con los problemas de gestión,
en concreto, el volumen de solicitudes, medios de presentación (electrónicos o
físicos), a este respecto nos remitimos a lo expuesto anteriormente.
2.3. Lista provisional de Admitidos y excluidos. Leer más
