Los letrados públicos son independientes pero no soberanos, Supremo dixit

 Por José R. Chaves. delaJusticia.es blog. La reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal de 5 de febrero de 2024 (rec.8849/2021) se pronuncia sobre el estatuto de los letrados públicos, al hilo de la autonomía de decisión de los letrados locales para ejercer la facultad que les reconoce el art.54.2 LJCA para solicitar la suspensión del procedimiento judicial si, según su criterio, no tiene sentido sostener la defensa y considera que debe proponer el allanamiento.

Este escenario no es infrecuente:

1. La administración dicta varios actos similares y son recurridos por distintos interesados, de manera que unos se resuelven antes que otros, por lo que cuando llega la ocasión de contestar al segundo (en el ordinario, o en la vista oral), el letrado intuye que el recurso es la “crónica de una estimación anunciada” por lo que sopesa que la mejor estrategia es el allanamiento, y así evitar inútiles trámites y la condena en costas.
2. La administración dictó en su día un acto que parecía ajustado a derecho, pero con posterioridad, la demanda incorpora novedosos y poderosos motivos jurídicos o pruebas que no se tuvieren en cuenta por la Administración. Es entonces, cuando el letrado, sabe que la mejor jugada es rendirse y quiere allanarse.

En ambas situaciones de derrota probable, el legislador brinda al letrado público de la posibilidad de solicitar la detención del procedimiento y poder consultar a su Administración para pedirle criterio:¿ nos allanamos o sostenemos nuestro criterio?. Así, el art. 54.2 LJCA establece: « Si el defensor de la Administración demandada estima que la disposición o actuación administrativa recurrida pudiera no ajustarse a Derecho, podrá solicitar la suspensión del procedimiento por un plazo de veinte días para comunicar su parecer razonado a aquélla. El Secretario judicial, previa audiencia del demandante, acordará lo procedente». Pues bien, para interpretar ese precepto y perfilar la posición de los letrados públicos, la reciente sentencia  188/2024 del Tribunal Supremo aborda la cuestión de si esa posibilidad legal de que el letrado público solicite la suspensión al amparo del art.54.2 LJCA puede someterse por su propia Administración a instrucciones y criterios previos, o si por el contrario, puede directa y personalmente asumir el riesgo el letrado sin contar con la autorización previa de la Administración.

En suma, un singular y casi insólito pulso entre el letrado público y su administración. Aquél no quiere renunciar a solicitar la suspensión sin placet o visto bueno, y ésta no quiere renunciar a dar instrucciones a su letrado.

Veamos esta interesante sentencia de cerca.

Primero, la cuestión casacional que se admite es la siguiente:1  Determinar si existe una relación de subordinación jerárquica entre un Ayuntamientos y los letrados pertenecientes al Servicio de Asesoría Jurídica Municipal. » 2. Sentado lo anterior, determinar si es posible que un Ayuntamiento pueda dictar una instrucción para que los letrados pertenecientes al referido Servicio de Asesoría puedan ejercitar la facultad de suspensión del procedimiento judicial que regula el artículo 54.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

 A continuación, la Sala deja claro que entre Ayuntamiento y los letrados del servicio jurídico existe una relación de jerarquía:

Para ello partimos de las reglas generales de nuestra Constitución y del EBEP, también aplicable a la Administración local [cfr. artículo 2.1.c)]. Conforme a la Constitución, partimos de que el funcionario trabaja en una Administración que sirve con objetividad a los intereses generales con sometimiento a la ley y al Derecho y es esa objetividad la que lleva al mandato para que el legislador regule un estatuto funcionarial que garantice, entre otros aspectos, que actuará con imparcialidad (cfr. artículo 103.1y 3 de la Constitución).

El EBEP desarrolla esas reglas generales y al regular los fundamentos de la actuación funcionarial se refiere a la jerarquía en la atribución, ordenación y desempeño de las funciones y tareas [artículo 1.3.j)]; regula también como principio ético que los funcionarios «[a] justarán su actuación a los principios de lealtad y buena fe con la Administración en la que presten sus servicios…» (artículo 53.3) y, en fin, como principio de conducta que «[o] bedecerán las instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso las pondrán inmediatamente en conocimiento de los órganos de inspección procedentes» (artículo 54.3).

Sentada la relación de jerarquía en favor del Ayuntamiento sobre sus letrados, se establece el matiz de la autonomía funcional de éstos:

Tratándose de funcionarios que ejercen la defensa procesal de la Administración, las reglas generales expuestas confluyen con las que informan las relaciones entre el abogado y su defendido según el Estatuto General de la Abogacía Española, aprobado por Real Decreto 135/2021, de 2 de marzo (artículos 47 y 48). Si en el ámbito privado el cliente debe respetar la independencia y libertad del abogado, la Administración debe respetar el principio de conducta al que se refiere el artículo 54.3 antes citado y que aleja la idea de subordinación como exigencia de una actuación ciega o acrítica; la llamada a la lealtad y buena fe que se exige al funcionario tiene su correlato en el ejercicio de la abogacía, basado en el principio de confianza recíproca y en la obligación del abogado de informar sobre el estado y viabilidad del asunto

Finalmente señala que la potestad del art.54.2 LJCA está sometida a la potestad de organización del Ayuntamiento sobre la facultad de su defensor de interesar la suspensión del procedimiento judicial y que regula el artículo 54.2 de la LJCA ya transcrito. Tal facultad tiene por fin obtener la suspensión del trámite de contestación a la demanda si es que ese defensor, desde su pericia y autonomía profesional y funcional, cuestiona la legalidad de lo impugnado, razón por la que solicita del órgano judicial esa suspensión para plantear su parecer a la Administración a la que defiende.                                                                                Este precepto regula una incidencia procedimental que se desenvuelve en la lógica del allanamiento, pues la duda o convicción del defensor de la Administración sobre la ilegalidad de lo impugnado puede desembocar en esa forma anormal de terminación del proceso. Que deba plantearlo a la Administración evidencia que es la parte, no su defensor, quien dispone de la pretensión con el resultado de allanarse y no oponerse a la pretensión del demandante, o bien mantener la oposición y pretender su desestimación. Así se deduce del artículo 75.1 de la LJCAen relación con el artículo 74.2: el letrado no puede allanarse sin autorización de su defendido, la Administración, que es quien dispone de la pretensión.                                                                                                           En el contencioso-administrativo el defensor de la Administración no sólo actúa conforme a las reglas generales del ejercicio de la abogacía, sino con sujeción a un régimen funcionarial, tanto en lo orgánico o estatutario como en lo funcional. Es en ese ámbito funcional, que no procesal, en el que tiene cabida que la Administración se dirija a los funcionarios que integran sus servicios jurídicos impartiéndoles órdenes o instrucciones sobre cómo deben ejercer la facultad procesal que le otorga el artículo 54.2 de la LJCA. Esto no deja de ser sino la traslación a ese ámbito de la obligación que tiene todo abogado de informar sobre la viabilidad del asunto y del correlativo derecho del defendido a ser informado. Si exigir esa información al abogado es un derecho del cliente, tratándose de una Administración hay que entender que está facultada para exigirlo e impartir instrucciones sobre cómo hacerlo.

En consecuencia, se fija la siguiente doctrina casacional:

1º Para actuaciones contenciosas, los letrados integrantes de un servicio jurídico municipal actúan conforme a las reglas del ejercicio de la abogacía y, como funcionarios, con sujeción al principio de jerarquía, subordinados al ayuntamiento para el que prestan sus servicios, debiendo desempeñar esas funciones con sujeción a los principios de actuación, éticos, de conducta y a los deberes que prevé el EBEP y conforme a los criterios de actuación profesional que fije esa Administración.

2º Como consecuencia, el Ayuntamiento al que defienden puede dictar instrucciones u órdenes de servicio que ordenen la actuación de esos servicios jurídicos para ejercer la facultad que les concede el artículo 54.2 de la LJCA. Esta ordenación no es de naturaleza procesal sino de régimen organizativo o interno.

Por tanto, estamos ante una doctrina casacional lógica, y  es que el defensor, sea público o privado, debe actuar con fiel respeto a las instrucciones de su cliente.

Eso sí, esta sentencia trasciende del mundo local, pues los fundamentos y consecuencia de su doctrina son aplicables no solo a los letrados consistoriales o locales, sino a los letrados autonómicos e incluso a los abogados del Estado (salvo que su normativa reguladora disponga expresamente otro criterio). Es más, podría incluso proyectarse la sombra de la potestad de organización de cualquiera administración sobre las funciones de cualquier cuerpo o escala de funcionarios mediante instrucciones.