"Es cierto que nuestro sistema de control interno no pasa por un buen momento y que su incapacidad para prevenir la mala gestión y la corrupción se revela como un dato nítido a tener en cuenta para mejorar las cosas"
Por Juan Igancio Soto. esPúblico blog.- Hemos tratado en este blog sobre la burocracia defensiva, un fenómeno que se extiende en silencio y al que debemos prestar atención para intentar reconducirlo en términos de interés general, de servicio público y de mejora de la competitividad de nuestro sector público. Una tarea nada fácil si tenemos en cuenta que el control interno en nuestras organizaciones no pasa por su mejor momento y recibe mensajes que van directamente a su línea de flotación. Algunos de estos mensajes nos hablan de supresión. Así, quien fuera Conseller de Economia y Finanzas de la Generalitat de Catalunya, Andreu Mas Collell, en un artículo -diario Ara, 8 de marzo de 2024- que intitula de forma llamativa «El combate contra la corrupción» clama por minimizar los controles ex ante; por aquí ya «hemos ido demasiado lejos», llega a afirmar.
A renglón seguido advierte que «cada ola de detección de casos de corrupción ha introducido un nuevo nivel de control. Si continuamos así colapsaremos el sector público». En fin, defiende al final un fortalecimiento de las estructuras ex post de investigación y penalización de la corrupción. «Es por aquí -insiste- donde tendremos la posibilidad de una administración ágil».
Les aseguro que no nos quedaremos hoy -y menos aquí, en este
foro- sólo con este mensaje.
Es cierto que nuestro sistema de control interno no pasa por un
buen momento y que su incapacidad para prevenir la mala gestión y la corrupción
se revela como un dato nítido a tener en cuenta para mejorar las cosas. Pero
sobre que esta insuficiencia sea la causa del colapso de nuestra administración
podríamos hablar largo y tendido y no precisamente para defender el
argumentario que expresa el articulo que les acabo de citar.
¿Qué les parece a ustedes si hablamos de los medios raquíticos
que tiene el Tribunal de Cuentas para hacer su tarea o las carencias de medios
de las diferentes Oficinas Antifraude creadas en nuestro país o, si lo
prefieren, sobre las causas reales de que en torno al cuarenta (40) por ciento
de las plazas de interventores municipales hayan permanecido vacantes durante
décadas?. De todo esto podríamos hablar. Es decir de la clamorosa desatención
institucional a los medios de control interno y externo en nuestro sector
público.
¿Saben? Un año después de la entrada en vigor de la Ley 2/2023,
de 20 de febrero, reguladora de la protección de las personas que informen
sobre infracciones normativas y de lucha contra la corrupción sólo el
diecinueve (19) por ciento de los municipios disponían en términos
organizativos propios suficientes de alertador de denuncias. Una ley, que como
saben adaptó con singular retraso la Directiva Whistleblower. De todo
esto podríamos hablar.
Bien, una de las manifestaciones de esta crisis que el
ex-conseller Mas Collell zanja con un borrón al
control ex
ante es la existencia de distintas maneras de entender el
propio concepto de control interno. Algo que se omite en el artículo de opinión
que provoca esta reflexión. Así que me voy a referir al conocido como Marco
Integrado de Control Interno o modelo COSO.
Antes debemos recordar que la Comisión Europea ya implantó un
modelo de control interno integral a raíz de la publicación del «Primer
Informe sobre presuntos casos de fraude, mala gestión y nepotismo en la
Comisión Europea» emitido por expertos independientes en 1999 y
cuyo contenido cuestionó profundamente los mecanismos de control interno
de la Comisión, provocando la dimisión del presidente Jaques
Santer y de toda la Comisión en bloque. Es a partir de esta
crisis -¿la recuerdan?- cuando se inicia una reforma que comportó una
descentralización de la función de control interno hasta entonces radicada en
una dirección general y asignada al Interventor de la Comisión,
responsabilizando a partir de esta crisis a las diferentes direcciones
generales y a los servicios de la Comisión encargados de la gestión. Hoy son
los ordenadores delegados de cada dirección general y servicio de la Comisión
los responsables directos de establecer, en función de la previsión de riesgos,
los sistemas y los procedimientos de gestión de control interno más adecuado.
Es decir que se establece un diseño especifico de control que separa las
funciones y responsabilidades de los órganos de gestión y de los de control
interno.
España está situada en este marco europeo y tiene un sector
público competitivo, y éste es sin duda un factor del diferencial de
competitividad general de nuestra economía. Pero esos índices globales de
competitividad pueden empeorar por el peso regulatorio –o si lo prefieren por
el peso de una deficiente regulación- y el sobrepeso de la corrupción.
Así que todo ello puede ir lastrando en los últimos años las cifras y la imagen
de nuestra gestión pública.
No vamos a entrar hoy en demasiados datos, pero sí en algunos.
Me refiero a los informes de los dos últimos años del Instituto
de Calidad de Gobierno de la Universidad de Gotemburgo sobre
percepción de la corrupción en las diferentes regiones europeas que reflejan un
panorama sobre el que hay que prestar mucha atención pero, sobre todo,
ofrecer políticas eficaces de corrección. Estos informes -es un ejemplo- sitúan
a Cataluña en posiciones críticas en la percepción de la corrupción por
parte de los ciudadanos, algo que tampoco menciona en su artículo el señor Mas
Collell.
Así las cosas, podemos entender el protagonismo del control
interno no porque aparezca como el foco de preocupación o como el causante de
la parálisis que preocupa al autor que hemos citado, o porque se identifique
sin más como uno de los protagonistas causantes de la burocracia defensiva. De
nuevo el pianista. Se trata aquí de centrarnos en un interrogante protagónico
que siempre que salta a la luz algún caso de corrupción nos hacemos
aquella pregunta de «¿fallan los controles?». Quizás alguien se
pregunte «¿que
controles?»…
Lo que nos interesa hoy es abrir algunas otras perspectivas
sobre como desarrollar el control interno en el seno de nuestras organizaciones
locales, sobre si su actual status quo tiene un
impacto efectivo y sobre si hay diferentes visiones para abordar su
implementación en términos de integridad institucional y calidad democrática;
también sobre si el control interno es cosa de unos cuantos –y de quienes- o de
toda la organización. Iremos poco a poco y vamos a intentar arriesgarnos con
alguna propuesta. Lo fácil es el borrón y nosotros vamos a huir de ello.
Si recordamos lo que dice la Ley General Presupuestaria(LGP)
ésta se limita a describir en sus artículos 140.2 y 142.2 que el control
interno lo ejerce la Intervención General del Estado (IGAE) mediante el
ejercicio de la función interventora, el control financiero permanente y la
auditoria publica. Esta es la aportación conceptual de la LGP sobre el control
interno. Una simple descripción. En el ámbito local, la vigente Ley Reguladora
de las Haciendas Locales (LRHL) define el control interno del sector público
local, con una técnica similar y nos viene a decir que se realiza mediante el
ejercicio de la función interventora y del control financiero. Como saben, el
contenido del control financiero se regula en el Reglamento de Control Interno
de las Entidades Locales e incluye el control permanente y la auditoria
publica.
Un análisis de las Normas de Auditoria del Sector Publico
(NASP), aprobadas por Resolución de la IGAE de 01/09/1998, nos lleva a concluir
que éstas utilizan un concepto mucho mas amplio de control en cuanto a los
sujetos que la ejercen: «los directivos públicos y todos
aquellos que manejen fondos públicos son responsables de establecer y mantener
un sistema de control interno eficaz, que asegure el logro de los objetivos previstos,
la custodia de los recursos, el cumplimiento de las leyes y normas jurídicas y
la obtención de información fiable» (párrafo 2.1.2).
Si profundizamos y estudiamos la Resolución de la IGAE de 25 de
octubre de 2019, mediante la cual se aprueba la adaptación de
las Normas
Internacionales de Auditoria al Sector Público, conocidas como NIA-ES-SP y
aplicables al sector público estatal y también al local determinan que -aunque
no derogan las NASP- si que desarrollan los procedimientos y los formatos de los
informes de la Auditoria Pública y también –esto es importante- son aplicables
como principios inspiradores del control financiero.
Las NIA-ES-SP están adaptadas a los estándares Internacionales
de auditoria de la Asociación de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI)
y a las normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
(ISSAI) –órganos de control externo. Todas ellas están inspiradas en COSO.
Además incorporan un código de ética para la auditoria pública que actualiza
las NASP. En este Código de Ética se contempla de forma expresa la
independencia de las funciones de control interno de la IGAE y los deberes y
facultades que ostenta de acuerdo con la Ley General Presupuestaria (LGP) y –
lo que queremos subrayar – los hace extensivos a los órganos interventores de
los entes locales.
Nos interesa en este punto retener que en la Ley 40/2015 se
diferencian y regulan con esta clave diferencial las funciones de control,
responsabilidad de los órganos superiores y directivos de la AGE, separándolos
de las de la IGAE, que a su vez regula hasta el último detalle con
resoluciones, circulares e instrucciones las actuaciones de control interno que
a partir del RD 424/2017 deben aplicar los interventores municipales en el
control de la gestión económico financiera de los entes locales, pero sin que
la normativa de régimen local regule – como sí lo hace la Ley 40/2015 para la
AGE – las obligaciones de control interno de los responsables operativos de la
gestión de la entidad, sean responsables políticos o sean directivos y sin que
–ya lo avanzamos– el entorno de control que influye en COSO y en la propia AGE
– esté hoy asumido por los gestores en nuestros ayuntamientos. Si les sirve
como ejemplo, verán que algunos Ministerios ya aprueban planes de control
interno con estas características, algo que hoy en día es excepcional para el
sector público local.
Dicho esto nos interesa resaltar que en las NASP el objeto del
control interno es –claro está- la gestion económico financiera, pero la
responsabilidad corresponde a quienes realizan dicha gestion. Retengan esto.
Por eso la Nota Técnica 3/2016 de la Oficina Nacional de Auditoria,
sobre planificación y evaluación del control interno en la auditoria de cuentas
describe el control interno como «un conjunto de herramientas
-profesionales ,informáticas, organizativas operacionales, legales, etc.-
empleadas en la entidad auditada para el cumplimiento de su objeto social en el
empleo de los fondos públicos».
Queremos resaltar con ello las diferencias existentes entre la
IGAE, es decir la Administración General del Estado (AGE) y la administración
local, algo que puede parecer obvio para los expertos pero que nos da pautas
sobre los cambios que necesita el sector público local.
Sigamos. Si observamos en el plano teórico las actuales reglas
de nuestro sistema de control y focalizamos nuestra atención en estudiar de qué
se ocupa el control interno parece que nada puede fallar. Así el control
interno se concreta en un conjunto de funciones atribuidas a un órgano de la
Administración, «que actuará con plena autonomía respecto de las
autoridades y demás entidades cuya gestion controle» y que
alcanza a «la actividad económico-financiera que realicen todos los
órganos y entidades del sector público estatal». Esto es lo que nos
dice la vigente Ley General Presupuestaria (LGP). Además, nuestro legislador
concreta también cuales son sus objetivos: a) Verificar el cumplimiento de la
normativa; b) verificar la adecuada contabilización de las operaciones; c)
evaluar la aplicación de principios de buena gestion financiera; y, en fin, d)
verificar el cumplimiento de los objetivos asignados a los centros gestores de
gasto.
Sabemos que para el cumplimiento de estos objetivos se ponen a
disposición del sistema tres técnicas de intervención: a) la función
interventora, propiamente dicha; b) el control financiero permanente; y c) la
auditoria pública; y todas ellas pueden utilizarse de forma combinada o
concurrente, dependiendo, cómo es lógico, de los medios disponibles. Parece
pues que el sistema es suficiente como para garantizar que las cosas se hagan
bien y que el control interno cumpla su cometido. Pero todos sabemos que no es
así. De ahí que surja la recurrente pregunta: ¿Qué ha fallado?.
La respuesta a esta pregunta requiere abordar las deficiencias
más graves sin recurrir a las grandes -y tantas veces vacías- proclamas de
innovación y modernización. Sin interventores municipales en sus puestos de
trabajo resulta difícil abordar los cambios que requiere en el ámbito local nuestro
sistema de control. Pero más allá de lo elemental, la implantación en el seno
de nuestras organizaciones locales de una nueva orientación en la cuestión que
tratamos es un reto que no puede posponerse por más tiempo. Nuestra
intervención hoy está dirigida a reforzar el compromiso en torno a este gran
reto.
Algunas claves para reforzar la confianza y la fiabilidad de
nuestras instituciones ya las hemos ofrecido cuando tratábamos de la burocracia
defensiva. Estas claves apelan a nuevas orientaciones. También en el sistema de
control interno. Por ello nos interesa ahora centrar la atención en si es
posible interiorizar como una nueva palanca de cambio alguna orientación -sea
emergente o implantada- en esta tarea vertebral para esa fiabilidad
institucional a la que aludíamos como es el control interno. Una orientación en
clave de organización que permita una mayor eficacia del sistema de control
interno y que convenza a aquellos defensores del control ex
post o de suprimir los controles ex ante de que sus
tesis son «patadas
a seguir» que alejan el problema pero no lo enfrentan.
Se olvida rápido pero a finales de los años noventa se
desencadenan una serie acontecimientos que afectaron al mundo
económico-financiero con la irrupción de llamativos casos de corrupción.
Algunos de estos escándalos alcanzaron al mundo de la auditoria como el caso
ENRON en 2001 que tocó de lleno a la auditora Arthur
Andersen u otros que afectaron posteriormente a la
consultora Price Waterhouse Coopers (PwC), entre otros. Estos
hechos reclamaron un cambio en los sistemas de control interno de las
grandes empresas. La transparencia se abría paso a las prácticas opacas en el
funcionamiento de las empresas, auditores y entidades financieras. Es así, en
este contexto, como nace y se consolida en el tiempo «El control interno, marco integrado
COSO» conocido como informe COSO o más
exactamente de los tres informes COSO. De estos informes y de sus
recomendaciones para mejorar las técnicas de control interno en las
organizaciones locales trataremos en la próxima entrada de este blog.
