La aparición de una tercera categoría en la organización del empleo público local: el «puesto-plaza» Por Sebastián Gracia Santuy. esPublico.es blog
¿«Ha aparecido un híbrido entre plaza y puesto» ?
La sistemática organizativa de los recursos humanos en el
sector público se ha alimentado históricamente de las aportaciones que hacía la
experiencia del sector privado, de grandes empresas, que al final eran
sintetizadas por doctrinarios reconocidos (Taylor, Weber y muy especialmente
Henry Fayol).
En el mundo privado internacional no se utilizaba esa
dicotomía plaza-puesto. Se utilizaban y utilizan tres categorías: Job,
Position y Employee, a las que me referiré más adelante. Nuestro derecho
administrativo las transformó en plaza (Job) y puesto (Position). La plaza por
su conexión presupuestaria, el puesto por las retribuciones. Pero veremos que
esa invención empieza a hacer aguas.
Durante décadas el modelo organizativo del sistema español
del empleo publico distinguía con claridad la plaza (estructura de
empleo) y el puesto de trabajo (estructura organizativa), pero la
práctica reciente —sobre todo con los procesos extraordinarios de
estabilización— ha terminado creando una tercera realidad que nadie ha definido
jurídicamente y que, sin embargo, todos utilizan.
Uno de los principios clásicos sobre los que se ha
construido la gestión de recursos humanos en la Administración Pública española
ha sido la separación entre plaza y puesto de trabajo. Como
hemos dicho durante décadas ambos conceptos han desempeñado funciones
diferentes dentro de la organización administrativa, hasta el punto de que la
legislación, la jurisprudencia y la doctrina los han tratado como realidades
claramente diferenciadas.
El problema nace porque plaza y puesto pertenecen
a dos planos distintos.
-La plaza pertenece al plano
jurídico-presupuestario.
-El puesto pertenece al plano organizativo.
Pero falta el plano «real». Y cuando los empleados públicos
acaban en lo contencioso o lo social bien reclamando una continuidad del
interinaje, bien reclamando un complemento específico B (especial
disponibilidad), bien reclamando que se les asigne como primer destino un
puesto concreto… en todos esos casos la claridad entre plaza y puesto se
confunde como el café con leche que ya ni es café ni es leche, pero es algo que
interesa.
La evolución de la gestión de personal durante los últimos
años, y especialmente la derivada de los procesos extraordinarios de
estabilización del empleo temporal, ha ido desdibujando esa frontera
conceptual, y mucho más cuando nos referimos a los procesos de estabilización
de Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional.
Hoy asistimos a una curiosa paradoja: seguimos hablando de plazas y de puestos
como si fueran categorías perfectamente delimitadas, cuando en la práctica
muchas decisiones administrativas descansan sobre una tercera realidad que
nunca ha sido definida por el ordenamiento jurídico. Hace poco dos compañeros
de Habilitación Nacional, una Secretaria el otro Interventor, ambos de
Categoría Superior, y ambos con reconocida formación y experiencia, tuvieron un
pequeño rifi-rafe en la Comisión Informativa de Personal por ese tema, la
defensa de realidades diversas, una hablaba de plaza, el otro de puesto de
trabajo, y sin embargo ambos se referían a los mismo.
Quizá haya llegado el momento de reconocer la existencia de
un nuevo concepto: el puesto-plaza -o denominación similar- que sea
una categoría híbrida que, aunque jurídicamente invisible, resulta cada vez más
presente en la gestión cotidiana de nuestras administraciones.
Dos conceptos con funciones distintas
Tradicionalmente la plaza constituye la unidad
básica del empleo público.
La plaza pertenece a la plantilla presupuestaria. Está asociada
a un cuerpo, escala o categoría profesional y representa la existencia de una
necesidad permanente de personal dotada económicamente en el presupuesto.
Cuando una administración convoca una oposición, lo que realmente pretende
cubrir son plazas vacantes.
Por el contrario, el puesto de trabajo pertenece
al ámbito de la organización administrativa.
El puesto aparece en la Relación de Puestos de Trabajo (RPT)
o en el instrumento equivalente y describe las funciones concretas, el nivel de
complemento de destino, el complemento específico, la dependencia jerárquica,
los requisitos para su desempeño y demás características organizativas. Cuando
se convoca un concurso de provisión, lo que se adjudica no es una plaza, sino
un puesto de trabajo.
Ambos conceptos responden, por tanto, a preguntas distintas.
-La plaza responde a la cuestión: ¿cuántos empleados
necesita la Administración?
-El puesto responde a otra diferente: ¿cómo se organiza
el trabajo que esos empleados van a desempeñar?
Un ejemplo sencillo
Imaginemos un ayuntamiento que cuenta con diez auxiliares
administrativos destinados en una oficina de atención al ciudadano.
Desde la perspectiva de la plantilla existirán diez plazas
de auxiliar administrativo.
Sin embargo, desde la óptica de la valoración de puestos
puede suceder que los diez empleados realicen exactamente las mismas funciones,
tengan idéntico complemento específico, el mismo nivel de complemento de
destino y unas responsabilidades equivalentes.
En ese caso, desde el punto de vista organizativo realmente
existe un único modelo de puesto de trabajo repetido diez veces, que en la
valoración de puestos vendrán como un solo puesto.
No existen diez puestos distintos; existe un mismo puesto
multiplicado por diez ocupantes.
Esta diferencia conceptual nunca había planteado especiales
problemas.
Hasta ahora.
La estabilización como punto de inflexión
Los procesos extraordinarios de estabilización han obligado
a identificar individualmente miles de plazas ocupadas temporalmente durante
largos periodos, y muy especialmente en cuerpos tan dejados de la mano de Dios
que muchas veces ni sabemos si están ocupados por interinos, si se han
jubilado, si han cesado por otras causas, ni de que tasa de reposición disponemos
este año. Me refiero a los Funcionarios de Administración Local con
Habilitación de Carácter Nacional.
En ese proceso las administraciones han tenido que vincular
cada plaza a una situación organizativa concreta, identificar qué empleado la
ocupaba, en qué unidad prestaba servicios e incluso qué funciones desempeñaba.
Cuantos años estaba ocupado el puesto y la plaza por interino, etc.
Poco a poco comenzó a producirse un fenómeno casi
imperceptible: la plaza dejó de percibirse como una mera categoría presupuestaria
para convertirse en una realidad prácticamente individualizada.
Se empezó a hablar de «la plaza de María», «la plaza del
negociado de urbanismo» o «la plaza adscrita al servicio económico»,
expresiones que, en realidad, describen características propias de un puesto de
trabajo más que de una plaza.
Sin pretenderlo, ambos conceptos comenzaron a mezclarse.
La valoración de puestos de trabajo sigue identificando a
las diez plazas de auxiliar administrativo de la oficina de atención al
ciudadano como un solo puesto pero con diez plazas. Pero se nos ocurre mirar la
relación de puestos de trabajo y cada auxiliar administrativo ocupa un
determinado puesto de trabajo… «usted ocupa la RPT 210, usted la RPT 230;
usted no puede considerarse como despedido improcedente porque es interino y ha
regresado el titular de la RPT 230; ¡ya pero a mi me contrataron como interino
para una plaza de auxiliar administrativo de la oficina de atención al
ciudadano sin identificar la RPT y aún quedan dos plazas por cubrir, por lo
tanto no pueden despedirme por regreso del titular, no había titular!; ¡bueno
eso ya lo dirán los juzgados, pero coja sus cosas y marche!»
El nacimiento de un híbrido
La consecuencia práctica es que muchas administraciones
gestionan actualmente una categoría intermedia que no aparece definida en
ninguna ley. Hay 200 empleados, por lo tanto 200 plazas, 200 números de RPT,
pero solo 30 puestos de trabajo diferenciados a efectos de la valoración de
puestos de trabajo.
No es exactamente una plaza, porque incorpora elementos
organizativos propios del puesto.
Tampoco es un puesto propiamente dicho, porque se identifica
como objeto de una convocatoria selectiva y como unidad integrante de la
plantilla.
Es una especie de puesto-plaza.
Esta nueva realidad aparece continuamente en la práctica
administrativa.
Cuando se identifica una plaza concreta dentro de un
servicio determinado.
Cuando una plaza parece llevar implícita una adscripción
funcional permanente.
Cuando una convocatoria selectiva describe funciones propias
de un determinado destino.
Cuando la estabilización se realiza sobre una plaza
perfectamente localizada dentro de la organización.
Cuando se habla de «amortizar una plaza» pero realmente lo
que desaparece es una concreta necesidad organizativa.
En todos estos supuestos la Administración está manejando un
concepto híbrido cuya existencia resulta evidente aunque el ordenamiento no lo
haya bautizado.
¿Tiene consecuencias jurídicas?
La respuesta probablemente sea afirmativa.
Confundir plaza y puesto puede afectar a cuestiones tan
relevantes como la movilidad de los empleados públicos, la modificación de la
Relación de Puestos de Trabajo, la planificación de recursos humanos, la
ejecución de los procesos selectivos, el cese de los interinos, las
retribuciones, la jornada de especial disponibilidad, etc.
Si una plaza termina identificándose con un puesto concreto,
desaparece parte de la flexibilidad organizativa que tradicionalmente ha
caracterizado al sistema español.
La plaza deja de ser una categoría abstracta vinculada a una
escala profesional y pasa a adquirir una identidad funcional propia.
Pero precisamente esa identidad corresponde jurídicamente al
puesto de trabajo.
La mezcla de ambos conceptos puede generar incertidumbres
interpretativas que acabarán trasladándose a los tribunales, yeso significa un
coste para las arcas públicas que igual los doctrinarios de la materia podrían
ahorrarnos.
Una reflexión para el futuro
Quizá el fenómeno no deba contemplarse únicamente como una
desviación conceptual.
Puede que estemos asistiendo a la evolución natural de
nuestro modelo de empleo público.
La gestión moderna de recursos humanos demanda identificar
mejor las necesidades reales de las organizaciones, conectar la planificación
con las funciones efectivamente desempeñadas y disponer de instrumentos más
flexibles que las categorías tradicionales.
Si ello es así, quizá el Derecho Administrativo deba
reconocer expresamente esa tercera realidad organizativa en lugar de seguir
fingiendo que únicamente existen plazas y puestos de trabajo.
Porque las categorías jurídicas no son inmutables.
Nacen para explicar la realidad administrativa.
Y cuando la realidad cambia, quizá sea el momento de
preguntarse si nuestras categorías siguen describiendo correctamente cómo
funcionan hoy las organizaciones públicas.
Tal vez el «puesto-plaza» no sea un error terminológico.
Tal vez sea simplemente el nombre que todavía no hemos dado
a una nueva pieza del sistema de empleo público.
La auténtica unidad básica de la organización no es ni la
plaza ni el puesto, sino el «efectivo organizativo», es decir, cada
repetición individual de un puesto tipo dentro de la RPT. Igual es muy
ambicioso lo que aquí pretendo, pero dormir en los brazos de una doctrina
obsoleta copiada del sector público pero rebasada por la realidad, es algo que
nos tiene que hacer reflexionar. Si pudiéramos cuantificar en euros lo que nos
está costando esta falta de progreso en las categorías de la organización del
empleo público, igual nos daría para construir un nuevo hospital.
Supongamos un Ayuntamiento. La RPT dice:
-Auxiliar Administrativo de Atención Ciudadana.
-Hay diez personas.
La empresa privada diría:
-Job
-Auxiliar Administrativo de Atención Ciudadana.
-Positions
-Position 001
-Position 002
-Position 003
-Position 010
En España nosotros solemos decir:
Hay diez plazas, y un puesto de trabajo diferenciado.
Pero realmente estamos utilizando la palabra plaza para algo
que funcionalmente es una posición.
… Ahí lo dejo… críticas al maestro armero….
