Desde antes de la aparición de la citada Ley de Racionalización, era objeto de debate político y discusión pertinente dada la delicadeza de las arcas públicas, la desaparición o no de las diputaciones provinciales en aras a su supuesta inutilidad y al gasto público que suponen
Por Tamara
Muñoz Pinto esPúblico blog.-
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES
Dado que pertenezco a la Diputación provincial de Cádiz,
comenzaré esta exposición partiendo de la Constitución de origen popular que se
aprobó en 1812 el día 19 de marzo en dicha ciudad, pues la Nación española,
representada por las Cortes generales y extraordinarias, se dio a sí misma la
Constitución, sin el concurso de ningún otro poder. La misma establecía en su
artículo 11 que «luego que las circunstancias políticas de la Nación lo
permitan, se hará una división conveniente del territorio de español por una
ley constitucional».
El nacimiento como tal de las provincias lo podemos situar
mucho más adelante en el tiempo, el 30 de noviembre de 1833, siendo ministro de
Fomento el granadino Francisco Javier de Burgos y del Olmo (1778-1848), cuando
se aprobó la división del territorio nacional en 49 provincias, dividiéndose
más tarde Canarias en dos (Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife), quedando
entonces las 50 provincias actuales que todos conocemos y que el texto
refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local[1] menciona
en su artículo 25. La división territorial aprobada en el año 1833, no creó las
diputaciones provinciales sino sólo las provincias, como división del
territorio para los servicios del Estado. Fue la Constitución de 1845, de signo
conservador (pues venía a cambiar el texto progresista de 1837) la que en su
artículo 72 estableció que en cada provincia habría una diputación provincial
elegida en la forma que determine la ley. Así pues, sobre la base territorial
de la provincia nace una administración: La Diputación provincial. La posterior
Constitución de 1869 promulgada el 1 de junio (texto revolucionario y
progresista) mantuvo estas citadas Diputaciones Provinciales; y más adelante en
el tiempo, siendo proclamado Alfonso XII como Rey de España (año 1874) la
Constitución de 1876 del mismo modo las mantiene, al igual que lo hizo en el
siglo posterior la Constitución republicana de 1931.
Si bien es cierto, con anterioridad al año treinta y uno, se
habían dictado los Reglamentos municipal y provincial de los años 1924 y 1925,
años importantes para la Administración Local. Comúnmente estos textos son
conocidos como los “Estatutos de Calvo Sotelo”, por el joven abogado José Calvo
Sotelo[2] y
constituyen el avance más importante hasta entonces en lo que se refiere a la
descentralización y autonomía de los entes locales. Fue ya en el régimen
franquista cuando se promulgó la Ley de Bases de Régimen Local de noviembre del
año 1975[3],
que incluía la regulación de los municipios y las provincias. Posteriormente,
la Ley de Cataluña de 17 de diciembre de 1980 vino a suprimir las cuatro
diputaciones existentes en la Comunidad Autónoma de Cataluña, pero al año
siguiente de su promulgación, la sentencia n.º 40/1981 del Tribunal
Constitucional, de fecha 28 de julio de 1981, declaró inconstitucional citada
ley.
Pero lo que supuso un decisivo punto de inflexión en la
evolución del régimen local fue la Constitución de 1978 (CE), esencialmente
porque incorpora la autonomía local al conjunto de los principios
nucleares que la Constitución contiene para la total estructuración del Estado.
La decisión básica constitucional de garantizar la autonomía local se
complementa con la misión encomendada al legislador estatal de formular el
Estatuto jurídico básico de los entes locales, que se complementa y enriquece
con las legislaciones territoriales según la distribución de competencias
establecida.
En este marco, en el año 1985 se promulga la Ley 7/1985, de
2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) como
norma institucional de la Administración local, en la que un solo texto
regulaba tanto a los ayuntamientos (municipios) como a las diputaciones
(provincias), y que es la norma básica que en la actualidad regula la
Administración Local, en virtud de la competencia exclusiva que el artículo
149.1.18º CE atribuye al Estado en lo que a las bases del régimen jurídico de
las Administraciones públicas se refiere.
La LRBRL desarrollando lo prevenido en el artículo 141 CE,
dedica a la provincia el Título III. En su artículo 31 la Ley define la
provincia diciendo que “es una entidad local determinada por la agrupación
de municipios con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el
cumplimiento de sus fines”. Este precepto además establece cuáles son los fines
propios y específicos de la provincia, que en general, consisten en garantizar
los principios de solidaridad y equilibrio entre los municipios, dentro del
marco de la política económica y social del Estado, y en particular (art.
31.2):
a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la
totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia
municipal.
b) Participar en la coordinación de la Administración local
con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado.
Son la propia Constitución y la LRBRL las que recogen
aspectos sustanciales de la provincia que se habían ido repitiendo a través de
la historia. Estos textos legales nos ofrecen – ya sin ninguna duda – la
verdadera naturaleza de la provincia. De sus aportaciones sobre la provincia
queda claro que nos hallamos ante un ente local territorial, un ente público
que goza de personalidad jurídica propia; que es titular de potestades públicas
y tiene además autonomía constitucionalmente garantizada que impide el
ejercicio de controles genéricos o indeterminados por parte del Estado y de las
Comunidades Autónomas.
La LRBRL deja claro que las provincias gozan de la misma
autonomía que los municipios, al disponer, en su artículo 2.1 que tanto éstas
como aquéllos y las islas gozan de autonomía, y para garantizar la efectividad
de las mismas, les reconoce su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten
directamente al círculo de sus intereses. Igualmente, el artículo 5 LRBRL[4],
afirma la capacidad jurídica de las Entidades Locales y, por ende, la de la
provincia.
No podemos terminar este análisis de la figura de la
provincia, sin referirnos siquiera brevemente, a la especial importancia que
adquiere la provincia en las Comunidades Autónomas pluriprovinciales. Los
Estatutos de Autonomía de estas Comunidades consideran a la provincia como
ámbito territorial para el desarrollo y gestión de las competencias de la
Comunidad Autónoma, asignándole una función no prevista constitucionalmente: la
de ser división territorial para el cumplimiento de los fines de la Comunidad
Autónoma,planteamiento que se ha visto refrendado tanto por la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional en su Sentencia n.º 84/1992,
de 23 de diciembre, como por la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso
Autonómico, así como por la propia LRBRL.
PUNTO DE INFLEXIÓN: LA LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE
(LRSAL).
En el momento actual y como consecuencia de los Pactos o
Acuerdos Autonómicos de 1981[5],
las diputaciones ya no existen en ocho de nuestras diecisiete comunidades
autónomas: En todas las que son uniprovinciales (Asturias, Baleares, Cantabria,
La Rioja, Madrid, Murcia y Navarra) es el ente autonómico quien las absorbe,
junto a Canarias en donde existen los denominados cabildos insulares. Por
otra parte, en la comunidad autónoma de País Vasco se superpone a la existencia
previa de los Territorios Históricos de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa la forma
de diputaciones forales. De manera que, cuando se ha mencionado en
distintos momentos del tiempo desde su creación el denominado “problema de
las diputaciones provinciales”, es importante que resaltemos que el mismo
sólo afectaría a las comunidades autónomas pluriprovinciales menos Canarias y
el País Vasco.
La LRBRL hace una insuficiente definición del papel de las
diputaciones, cabildos y consejos, que constituyen junto con los municipios,
una única comunidad local para la Comunidad Autónoma o el Estado. La necesidad
de que las competencias locales se ejerzan por la comunidad local, delimitando
con precisión a nivel interno ambas instituciones, las obligaciones y
prerrogativas que cada una tiene, no se encontraban contempladas en la LRBRL,
lo que impedía a las diputaciones desarrollarse como instituciones
complementarias de los municipios.
El diciembre pasado se cumplieron diez años desde la
modificación más trascendental de la LRBRL a través de La Ley 27/2013, de 27 de
diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local
(LRSAL) la cual trajo como objetivo clarificar las competencias municipales
para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones para
hacer efectivo el principio de “una Administración una competencia” que
adaptase un nuevo marco competencial de las entidades locales, a raíz de la
reforma del art. 135 de la Constitución en su nueva redacción dada
en 2011. Es aquí cuando se consagra la estabilidad presupuestaria como
principio rector que debe presidir las actuaciones de todas las
Administraciones Públicas.
Esta reforma vino igualmente a racionalizar la estructura
organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de
eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control
financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica
privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas. Es en este
momento (transcurridos casi treinta años desde la entrada en vigor de
la LRBRL) cuando se somete a una revisión profunda el conjunto de
disposiciones relativas al completo estatuto jurídico de la Administración
local.
Según indica la exposición de motivos de la Ley, a las
Diputaciones Provinciales, así como a los Cabildos, Consejos insulares o
entidades equivalentes se les pretende reforzar a través de la LRSAL. Se
propone la coordinación por las Diputaciones de determinados servicios mínimos
en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes o la atribución a
éstas de nuevas funciones como la prestación de servicios de recaudación
tributaria, administración electrónica o contratación centralizada en los
municipios con población inferior a 20.000 habitantes, su participación activa
en la elaboración y seguimiento en los planes económico-financieros, o las
labores de coordinación y supervisión, en colaboración con las Comunidades
Autónomas, de los procesos de fusión de Municipios (artículos 26 y 36 LRBRL).
Pero ahora diez años después la pregunta que nos planteamos
es ¿efectivamente se ha llevado a la práctica ese reforzamiento?
Con carácter general no parecen cuantiosas las actuaciones
realizadas por las Diputaciones provinciales para coordinar la prestación de
los servicios municipales en los términos previstos en el citado artículo 26
LRBRL en su apartado segundo.
Del mismo modo ocurre con las actuaciones realizadas en
torno a las competencias de contratación centralizada en los municipios con
población inferior a 20.000 habitantes o de seguimiento de los costes efectivos
de los servicios prestados por los municipios de su provincia (artículo 36.1 g)
y h) LRBRL).
Por otra parte, es cierto reconocer que, según la provincia,
el ejercicio de la competencia de asistencia y cooperación jurídica, económica
y técnica a los Municipios recogida en la LRBRL se lleva a cabo de forma
distinta. Esto hace difícil por una parte la comparativa, y por otra el afirmar
o no, el total cumplimiento de citada competencia.
Ocurre además, que tampoco se ha logrado garantizar
adecuadamente en ciertos casos la prestación de los servicios de secretaría e
intervención en los municipios de menos de 1.000 habitantes.
Ante el contexto sobre el que se encontraba la figura de la
Diputación provincial, debemos reconocer que la reforma del año 2013,
normativamente vino acompañada del concepto de competencias propias, nuevas
funciones ya mencionadas de coordinación o cooperación, transferencia y
delegación de competencias, gestión de servicios…todo un conjunto que nos
obligaba a desechar (al menos temporalmente) la idea de innecesaridad o
inutilidad de esta administración local.
ANIMADVERSIÓN GENERALIZADA. LA PERCEPCIÓN CIUDADANA DE ESTA
ENTIDAD LOCAL.
Desde antes de la aparición de la citada Ley de
Racionalización, era objeto de debate político y discusión pertinente dada la
delicadeza de las arcas públicas, la desaparición o no de las diputaciones
provinciales en aras a su supuesta inutilidad y al gasto público que suponen.
En no pocas ocasiones se ha mencionado que no hubiese quien defendiese a estas
instituciones salvo, claro está, quienes dependen directamente de ellas.
Es importante preguntarse en opinión de quien suscribe, si
es que las diputaciones no prestan determinados servicios a los municipios más
pequeños que son de principal utilidad. Aunque para muchos cueste creerlo e
incluso sea difícil de entender, para quien conoce la realidad local, las
Diputaciones también tienen cualidades – que son desconocidas para muchos – y
nada bien ponderadas para el resto.
Estas administraciones que analizamos y que son
continuamente tan cuestionadas asumen una elemental e innegable tarea de
asistencia y coordinación de municipios (artículo 26.2 LRBRL). Precisamente en
momentos de constricción económica, es donde más se reivindica el papel
provincial socorriendo financieramente administraciones pequeñas.
Las diputaciones provinciales son las encargadas de
desarrollar en numerosas ocasiones políticas de mejora de infraestructuras y
equipamientos en nuestros pueblos, o incluso son las administraciones que
lanzan planes de empleo en colaboración con los ayuntamientos (atendiendo a la
competencia impropia que para ello les otorgaría el artículo 7.4 LRBRL); todo
para que puedan dirigirse todos los esfuerzos posibles directamente al
sostenimiento económico y laboral de nuestros vecinos.
Es cierto que, para un municipio de un determinado tamaño y
población, la figura de la diputación no es de utilidad. Pero esa realidad no
debe ensombrecer que para un municipio de menos de 5.000 habitantes el apoyo
que analizamos tanto de medios materiales o de recursos financieros, que puede
llegar a ofrecer la entidad provincial es en ocasiones crucial. Piénsese en
cuanto a medios humanos, el apoyo provincial para desarrollar un proceso
selectivo o emitir un informe jurídico preceptivo en un expediente sin el cual
no podría tener continuidad el mismo, entre otros ejemplos.
Por lo que se refiere a medios económicos, supongamos una
aportación provincial para llevar a cabo obras de infraestructuras e inversión
sin las cuales el municipio no tendría capacidad económica ni de ahorro para la
misma.
En otro orden de cosas, parece importante también distinguir
bien entre lo que sería disolver las corporaciones provinciales nacidas en el
siglo XIX; y si procediera acometer una reorganización del sector público en su
conjunto con la finalidad popular de reducir costes sin necesidad de tocar los
denominados servicios públicos esenciales.
Cierto y verdad es que para una efectividad plena de
determinadas modificaciones de las que hemos hecho evocación es sin duda
necesario reformar además el actual sistema de financiación de las entidades locales,
si verdaderamente se quiere introducir materialmente el término “racionalidad”
en la hacienda local (artículo 142 CE).
La sociedad viene hace años reclamando una administración
moderna, transparente (Ley 19/2013, de 9 de diciembre – LTBG -), sin duplicidades,
más eficaz y verdaderamente próxima al ciudadano (artículo 2 CE 1978). Esta
demanda social implica una revisión profunda del modelo vigente ya modificado
en 2013 (incluidas las autonomías) pues diez años después ya podemos hacer un
balance crítico y objetivo de si la LRSAL ha cumplido el objeto de su puesta en
funcionamiento o no.
El déficit democrático de las Diputaciones, cuyos miembros
son elegidos en un sistema de elección de segundo grado, no es el mejor marco
para que los municipios asuman la posibilidad de sustituciones e intervenciones
forzosas en la vida municipal para trasladar la gestión de los servicios a las
Diputaciones. La Provincia precisa racionalización, transparencia, eficacia y
eficiencia.
No deberíamos, además, en ningún caso dejar a un lado al
hablar de las diputaciones provinciales y su funcionalidad, las distintas leyes
de autonomía local autonómicas, las cuales asignan un marco competencial
bastante abierto a esta tipología de Administración local lo cual empodera su
supervivencia.
Es importante en último lugar reseñar, que cualquier
modificación del mapa administrativo requiere un consenso mínimo entre las
fuerzas políticas mayoritarias, sin olvidar que además implica una reforma de
índole constitucional:
“El gobierno y la administración autónoma de las provincias
estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter
representativo” (artículo 141.2 CE).
La Constitución reconoce la autonomía propia de las
provincias y designa para el Gobierno de éstas a las Diputaciones. Los
estatutos de autonomía organizan el territorio autonómico en base a las
provincias que integran la comunidad autónoma y establecen que el Gobierno de
éstas corresponde a las diputaciones, lo que nos lleva a destacar que la
supresión de estas requerirá la reforma simultánea de la Constitución de 1978 y
de bastantes de nuestros estatutos de autonomía.
En base a todo lo ya expuesto, aún con defensores y
detractores, hay que reconocer a nivel de Administración local que muchas
competencias o proyectos municipales no podrían llevarse a cabo si no existiese
la figura de la Diputación provincial sirviendo de respaldo a esos municipios
que pertenecen a su delimitación territorial (máxime como hemos matizado, en
los de menor población).
[1] Aprobado por Real decreto legislativo
781/186, de 18 de abril (TRRL).
[2] Político
conservador que Primo de Rivera situó al frente de la Dirección General de
Administración Local.
[3] Ley
41/1975, de 10 de noviembre.
[4] En
su redacción dada por la Ley 11/1999, de 21 de abril.
[5] Que
definieron la estructura del Estado a partir de la Constitución fijando el mapa
autonómico, respetando las autonomías de País Vasco, Cataluña, Galicia y
Andalucía; definiendo todas las comunidades autónomas con estructuras
organizativas semejantes a las de art.151 CE se fijó un plazo para ese proceso
(1.02.1983) y se pretendió a armonización de este (citada Ley 12/1983, de 14 de
octubre, del Proceso Autonómico).