Una figura muy utilizada por su agilidad es el reconocimiento extrajudicial de crédito con fundamento en el principio del enriquecimiento injusto.
Por MPBATET. Facturas sin contrato. Oh, my God!. La Parte Contratante blog
1.- Introducción. Existe un gran debate sobro cómo resolver el pago de las
prestaciones realizadas sin la tramitación del debido expediente de
contratación en supuestos como los siguientes:
Contratación verbal.
Fraccionamiento irregular del objeto del contrato.
Modificaciones no tramitadas.
Ausencia de crédito adecuado y/o suficiente.
Procedimiento de licitación incorrecto.
Lo que es evidente es que la Administración ha de evitar un
enriquecimiento a costa del contratista.
Vamos a ver de forma esquemática algunas perspectivas del
problema y de la solución, si bien, la casuística es diversa y la inseguridad
jurídica elevada.
2.- Reconocimiento extrajudicial de crédito. Una figura muy utilizada por su agilidad es el
reconocimiento extrajudicial de crédito (art. 60.2 RD 500/1990, de 20 de
abril), con fundamento en el principio del enriquecimiento injusto.
Características:
-Corresponderá al Pleno de la entidad el reconocimiento,
siempre que no exista dotación presupuestaria, operaciones especiales de
crédito, o concesiones de quita y espera.
-Solo para las obligaciones procedentes de ejercicios
anteriores que no hubieran podido aplicarse al presupuesto y que no fueron
debidamente adquiridas. Estamos ante un mecanismo presupuestario que supone una
excepción al principio de anualidad presupuestaria, por lo que no es posible
utilizarlo para facturas del propio ejercicio.
-En teoría, este reconocimiento no convalidaría en ningún
caso las contrataciones nulas de pleno derecho.
En este sentido, se pronunció por ejemplo, la Sentencia del
Juzgado de lo contencioso-administrativo nº4 de Oviedo, n.º 48/2017, de 12 de
junio, en aplicación de lo expuesto en el Dictamen del Consejo de Estado
1724/2011 de 21 de diciembre, así como en el Dictamen del Consejo Consultivo
del Principado de Asturias, n.º 33/2016, de 11 de febrero de 2016,
señalando que los vicios puestos de manifiesto son de nulidad de pleno derecho,
al haberse incurrido en omisión total del procedimiento de contratación
aplicable y haberse incurrido en una falta gravísima de dotación presupuestaria,
“Por tanto, el punto de partida de la actuación municipal está viciado en la
medida en que entre la pretendida opción entre revisión de acto nulo y
ejecución extrajudicial de crédito, en realidad y a juicio de este Juzgado, no
tenía otra alternativa que seguir la primera”.
Sin embargo, ante una relación de 31 facturas por importe
total de 23.067,26 € , y por importes de 16,37 €, 60,54 €, 360 €, entre otros,
la Sentencia nº 2697/2020 del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de
fecha 26/06/2020, en su fundamento de derecho segundo señala: “En el presente
supuesto, a la vista de la naturaleza de los débitos que motivaron el acuerdo
plenario municipal, resulta evidente la sinrazón y la desproporción que
supone, remitir el pago a los proveedores al previo procedimiento de la
revisión de oficio, ex art. 102 de la Ley 30/92 -y con posterioridad, art. 106
de la Ley 39/15-, y ello cuando por demás no consta de qué situaciones
contractuales pueda tratarse exactamente, siendo de cualquier modo ínfimas las
cuantías concernidas.”
3.- Revisión de oficio de los actos nulos. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento,
declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos (art. 106 LCSP).
Este procedimiento requiere:
-Previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma.
El art. 39 LCSP, dispone que son causas de nulidad de
derecho administrativo las indicadas en el artículo 47 de la Ley 39/2015, de 1
de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas, señalando también otras causas específicas como la falta de capacidad
de obrar o de solvencia económica, la carencia o insuficiencia de crédito, etc.
4.- Procedimiento de responsabilidad patrimonial. Viene regulado en los arts. 32 y siguientes de la ley
40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Se ha
planteado la opción de acudir a la vía de la responsabilidad patrimonial para
que el empresario sea resarcido por las prestaciones realizadas en cumplimiento
de un contrato nulo. Sin embargo, parece que habría que descartar esta opción
puesto que el TS ha entendido que la doctrina del enriquecimiento injusto
posee autonomía frente a la responsabilidad patrimonial.
En este sentido, la STS de 25 de octubre de 2010, determinó:
“A la vista de lo anterior y como la Sala de Instancia, a pesar de que acepta
la realidad de los defectos formales en la contratación, valora, conforme a la
doctrina de esta Sala que cita, las exigencias del principio que prohíbe el
enriquecimiento injusto o sin causa, a partir de la realidad de una
contratación verbal de aumento de obra (…), esta Sala en casación ha de partir
de esa realidad apreciada por la Sala de Instancia, y que acredita la existencia
de una contratación aunque sea defectuosa, a la que no es aplicable, como se
pretende el régimen establecido para los supuestos de responsabilidad
patrimonial (…)”.
5.- Teoría del enriquecimiento injusto. Los requisitos del principio del enriquecimiento injusto,
según ha determinado la jurisprudencia son los siguientes:
-El aumento del patrimonio del enriquecido;
-El correlativo empobrecimiento de la parte actora;
-La concreción de dicho empobrecimiento representado por un
daño emergente o por un lucro cesante;
-La ausencia de causa o motivo que justifique aquel
enriquecimiento y,
-La inexistencia de un precepto legal que excluya la
aplicación del citado principio.
Véase las STS 12/01/12; de 16 de abril de 2002 (recurso
6917/1996 ), 23 de junio de 2003 (recurso 7705/1997 ), 18 de junio de 2004
(recurso 2000/1999 ) y 11 de julio de 2005 (recurso 5557/2000).
Sobre el plazo de prescripción aplicable a este
tipo de acción, el Supremo considera que debe quedar sujeta al plazo
de prescripción de las acciones personales (cinco años tras la reforma
operada por la Ley 42/2015, de 5 de octubre, quince para las acciones nacidas
antes de su entrada en vigor), y no al plazo de un año
previsto para la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración.
6.- Regulación sobre la omisión de la función interventora. El art. 28 del Real Decreto 424/2017 de 28 de abril, viene a
introducir el procedimiento contenido el artículo 156 de la LGP de omisión de
fiscalización a las entidades locales, estableciendo la tramitación del
expediente los siguientes aspectos:
-Será el Presidente quien lo apruebe o el Pleno si fuera éste
el competente por el tipo de obligación o gasto.
-Será el interventor el que aprecie la posibilidad y
conveniencia de revisión de los actos (Responsabilidad a todas luces
improcedente).
-Por razones de economía procesal solo sería pertinente
instar el procedimiento de revisión cuando sea presumible que el importe de las
indemnizaciones fuera inferior al que se propone en la factura.
Hay que distinguir dos supuestos:
A.- Cuando el acto sea anulable:
Nada obsta a la aplicación de la figura del reconocimiento
extrajudicial con fundamento en el principio del enriquecimiento injusto.
B.- Cuando el acto sea nulo de pleno derecho, las
posibilidades son:
-O bien, se acudirá a la figura del reconocimiento
extrajudicial con fundamento en el principio del enriquecimiento injusto.
En esta opción se primaría la economía procesal, frente
a la legalidad, que parece que avoca necesariamente a la revisión de oficio de
los actos nulos.
-O bien, se instará la revisión de oficio por nulidad de
pleno derecho, en todo caso, cuando las indemnizaciones se presuman inferiores
a la propuesta realizada por el contratista.
En definitiva, si el importe de las “indemnizaciones” coincide
con el importe de la factura, el principio de economía procedimental
justificaría que se prescinda de la revisión de oficio y se acuda a
la vía del reconocimiento extrajudicial de crédito con
fundamento en el principio de enriquecimiento injusto.
El problema es que la excepcional previsión de un sistema de
convalidación de un gasto se ha convertido en una práctica generalizada que
propicia el uso abusivo de la figura.
Entendemos que el acuerdo de convalidación del expediente
económico tan sólo afecta a la eficacia de la obligación para permitir su pago
y que el procedimiento para las obligaciones sin contrato contraídas en el
propio ejercicio, sería similar a fin de aplicar el principio del
enriquecimiento injusto.
7.- Medidas a adoptar. El Tribunal de Cuentas en el Informe nº 1.415, de
fiscalización de los expedientes de reconocimientos extrajudiciales de crédito
aprobados por las entidades locales en el ejercicio 2018, además de recomendar
a Gobierno que proceda a la revisión normativa de la figura del reconocimiento
extrajudicial de crédito para que se establezcan los supuestos excepcionales en
los que puede ser aplicado y se regule su procedimiento, propone a las
entidades locales el establecer en las bases de ejecución del presupuesto,
el procedimiento de aprobación de los reconocimientos extrajudiciales de
crédito limitando su utilización para la imputación al presupuesto de
obligaciones que, en origen, fueran indebidamente comprometidas y den lugar a
un supuesto de nulidad de pleno derecho. Las obligaciones de ejercicios
anteriores que se hubieran comprometido de acuerdo con la normativa de
aplicación -o cuyos vicios se hubieran subsanado por tratarse de supuestos de
anulabilidad-, no deberían tramitarse como reconocimientos extrajudiciales y se
deberían llevar a presupuesto previo expediente de modificación de créditos.
8.- Abono al contratista del beneficio industrial. No es una cuestión pacífica si procede reconocerse a la
contratista el abono del beneficio industrial. La prohibición de enriquecimiento
injusto aplicada por el Tribunal Supremo a favor de compensar los daños a
los contratistas de buena fé. Dependerá por tanto, de la existencia de
concurrencia de culpa o mala fe en la conducta del contratista.
Es relevante el Dictamen 574/2020 del Consell Jurídic
Consultiu de la Comunitat Valenciana en el que indica “En cualquier caso, y
como se ha indicado anteriormente, el principio de prohibición del
enriquecimiento injusto, en su condición de principio general del derecho,
justificaría igualmente y a juicio de este Consell, salvo en los supuestos de
culpa, dolo, o conducta maliciosa de la contratista, entre otros, el deber de
la Administración de abonar las prestaciones efectivamente realizadas
incluyendo el beneficio industrial. Así al amparo de dicho principio, el
Tribunal Supremo en distintas sentencias se ha mostrado favorable a incluir el
expresado beneficio industrial (SSTS de 28 de octubre de 1997, 11 de mayo de
2004 y 14 de octubre de 2015, entre otras).
En el caso planteado en el citado Dictamen, el Consell
entiende que al no disponer de elementos que permitan saber qué conocimiento
tenía la empresa contratista de que la contratación se encontraba al margen de
la legalidad ni contaban acreditadas las circunstancias que permitan apreciar
una mala fe o voluntad maliciosa, no debería excluirse el beneficio industrial.
