"¿Están dispuestas las fuerzas políticas catalanas a dejar de lado sus apetitos de poder sobre los espacios directivos de la Administración de la Generalitat y de sus entidades del sector público, promoviendo un sistema de gradual profesionalización de esas estructuras directivas hasta hoy colonizadas por criterios clientelares partidistas?"
Revista de prensa.- Por Rafael Jimenez Asensio Hay Derecho blog.- I.- Nadie en su sano juicio desconoce las
dificultades que conlleva transitar de un Estado clientelar de partidos, que patrimonializa
y coloniza las altas esferas de la Administración y de su sector público con
militantes y amigos políticos, a un modelo de profesionalización, siquiera sea
relativa, de la dirección pública en las instituciones. Por tanto, hay que
aplaudir que un Gobierno territorial, como es en este caso el catalán, intente
desatar ese complejo nudo y abogue por un sistema de alta dirección pública
alejado de premisas estrictamente clientelares, introduciendo elementos
competenciales y profesionales en el procedimiento de designación. El Anteproyecto
de ley de profesionalización de la dirección pública de la Administración de la
Generalitat es, en este sentido, una buena noticia.
II.- Como su propio enunciado indica, la iniciativa
legislativa que se pretende emprender se limita exclusivamente a la
Administración de la Generalitat y su sector público. Deja huérfanos de
tal proyecto a las potentes entidades locales catalanas, que se deberán
conformar con su actual regulación porosa y esperar mejores momentos. Nada
hubiese impedido trasladar algunos principios y reglas a tales niveles de
gobierno, habilitando a la potestad normativa local y de autoorganización para
completar el resto del cuadro normativo aplicable, redefiniendo, así, algunos
de los imprecisos elementos del artículo 306 del texto refundido de la ley
municipal de Cataluña. No se ha hecho así. Sus razones habrá.
III.- El texto normativo que se promueve es muy conciso, lo
cual no es malo en sí. Pero tanta indefinición obliga a reenviar la regulación
de muchos detalles al Estatuto de Dirección Pública de la Administración de la
Generalitat, que se aprobará por decreto por parte del Govern en el plazo
máximo de un año desde la entrada en vigor de la ley (lo que no será antes de
2027). Un reenvío que dilata la puesta en marcha del nuevo modelo hasta dentro
de unos dos años (2028), por lo que esta legislatura catalana (aún en el aire,
pues no hay presupuestos aprobados) no parece que sea la que inaugure tan
brillante y ansiada era de profesionalizar la dirección pública. Así lleva
Cataluña desde 2003, cuando ya se incluyó en el programa de Gobierno ese
objetivo. Pasarán 25 años para que se cumpla, si se hace. Al menos se ha
evitado el ejemplo andaluz, que también reenvía a una Ley del Estatuto de
Directivos la concreción del modelo, que casi cuatro años después aún no se ha
aprobado.
IV.- La Dirección Pública Profesional es, sobre todo y
ante todo, un problema organizativo, más que de régimen jurídico, aunque
también lo sea. Las decisiones organizativas son un prius; pero este
anteproyecto de ley va por otro camino. Lo correcto hubiera sido regular esta
materia en la Ley de Organización de la Administración de la Generalitat y de
su sector público. Pero la gestación de esa futura ley va más lenta y demoraría
más aún su puesta en marcha. Así se ha optado por la vía más pragmática y
expeditiva: tramitarlo como proyecto de ley singular que aborda una institución
estratégica y nuclear para el correcto alineamiento entre política y gestión.
Esa opción tiene sus pegas. La más evidente es que encadena el modelo futuro a
una desafortunada regulación del TREBP (artículo 13), de la que habría que huir
como de un nublado. Veremos cómo resuelve la futura ley del empleo público
catalán (ahora en tramitación parlamentaria) este problema. Pero de hacerlo,
solo lo hará para los órganos directivos funcionariales. Lo coherente hubiera
sido armonizar las regulaciones de la Ley del Gobierno, la Ley de Organización,
la Ley de DPP y la Ley de Empleo público en este punto. Tarea compleja, pero
hubiese evitado muchos problemas ulteriores.
V.- El proyecto normativo de DPP catalán tiene valor añadido
en lo que afecta al perímetro de los órganos directivos sujetos a tal
regulación: amplía este a las direcciones generales y niveles asimilados,
aunque de inmediato (la política clientelar emerge de nuevo) se prevé una
excepción (ya sea sabe, lo de la regla y la excepción…) que deja fuera del
marco aplicativo a aquellas direcciones que, atendiendo a sus “características
especiales” ostentan un “perfil funcional esencialmente político” (más abierto
e indefinido no puede ser el enunciado), puedan ser provistas sin atenerse a
tal marco normativo; esto es, por pura confianza política. Al no preverse
ningún límite (ni porcentual ni material) esa regla puede ser un caballo de
Troya que desactive el modelo. Veremos cómo la gestionan futuros gobiernos.
Incluye también dentro de ese perímetro a los órganos directivos de Subdirección
general y asimilados, lo cual es obvio, pues conforman cuantitativamente el
escuadrón principal de esa nueva institución denominada DPP. Y asimismo se
integra en la DPP a los niveles directivos de las densas y extensas entidades
del sector público de la Administración de la Generalitat, pero reenvía a los
respectivos estatutos para que sean ellos quienes delimiten el perímetro exacto
(otro aplazamiento, sin fecha). De momento, la propuesta normativa excluye a
los consejeros-delegados. Al prescindir del enfoque organizativo y volcarse en
el de régimen jurídico, se apuesta por una distinción un tanto pintoresca
(heredada de la situación actual que habría de superarse) entre cargos
directivos (direcciones generales) y puestos directivos (subdirecciones
generales), cuando en verdad ambos son órganos directivos, aunque los primeros
hasta hora encuadrados dentro de la evanescente y protectora noción de altos
cargos, mientras que los segundos son niveles propios de la función pública. En
fin, lo orgánico se diluye a favor del régimen jurídico subjetivo y del cruce
normativo.
VI.- El proyecto normativo utiliza reiteradamente la
expresión selección para referirse a un proceso que es, lisa y llanamente, de
designación discrecional acotada al cumplimiento de determinadas
exigencias (esto es, de trayectoria profesional y competencias directivas) y a
determinados principios. Al introducirse alegremente en todos los casos los
principios de mérito y capacidad (algo que la propia Orden HFP 379/2024 orilló
precavidamente, incluso para la provisión de subdirecciones generales en la
AGE), así como el de idoneidad (trasladados todos ellos del artículo 13
TREBEP), junto con los de libre concurrencia, ello puede plantear algunos
problemas futuros de gestión del modelo. El primero de ellos, nada menor, es
que al irse a un sistema de ternas vinculado con la efectividad de tales
principios en los procesos de “selección”, se ha abierto la puerta a
hipotéticas e innumerables impugnaciones tanto en los momentos de configuración
de tales ternas (los que queden fuera) como en la designación final de uno de
los candidatos (¿por qué se selecciona a uno y no a otro? ¿en base a qué
principios?). Lo peor que se le puede plantear al futuro modelo es una cadena
de recursos contencioso-administrativos que terminen erosionándolo, muchas
veces por la mera incomprensión de las finalidades del procedimiento de
designación. En ningún momento (salvo error por mi parte) se habla de la
aplicación del principio de discrecionalidad en la designación, aunque sea
acotado (que es lo que se hace o debería hacer). Dirán que se intuye. No es
suficiente. De la terna, el órgano competente también selecciona (¡cuidado!).
Da la impresión de que produce vergüenza citarlo, cuando en sí mismo ya es un
avance notable frente a la situación anterior. Esa pretensión de asaltar los
cielos de golpe puede acabar en un monumental tortazo. Y no es un tema menor:
puede reventar el modelo y, ante tales dificultades, que la decisión política
tras el fiasco sea retornar finalmente (y para siempre) al sistema anterior,
esto es, al puro y duro clientelismo, amiguismo o nepotismo político en los
nombramientos. ¡Ay de la transición! Esta es la clave.
VII.- Hay elementos institucionales fuertes en el
sistema propuesto. Uno de ellos es la Comisión “independiente” de
calificación, conformada por un grupo de expertos que es quien realiza la criba
inicial de candidatos que serán propuestos en la terna. Si utiliza criterios
objetivos y evidentes en la selección de las ternas, y es validado y reconocido
su trabajo por los tribunales, será una solución. Al ser una Comisión externa a
la Administración y con miembros expertos, las garantías de profesionalización
son obvias, menos lo parecen las de imparcialidad, ya que es elegida por el
Govern, y ello puede plantear recelos por parte de los partidos de la
oposición. Pero la elección por Parlament tampoco sería ninguna garantía, pues
se repartirían los miembros en función de colores políticos. Peor el remedio
que la enfermedad.
VIII.- Ni que decir tiene que existen otros muchos aspectos
puntuales que no se pueden tratar en un formato como este (periodo de 5 años,
causas cese, sistema evaluación, retribuciones variables, y un largo etcétera),
y cuya revisión, modificación, comportaría diseñar un modelo más robusto de
dirección pública profesional que el inicialmente lanzado. Pero, al margen de
los problemas de diseño normativo-institucional, que son los aquí
abordados, hay aspectos claves como la transición de un modelo viejo de
politización a uno nuevo de profesionalización de la dirección pública, en los
términos expuestos. Y sobre todo el momento de puesta en marcha, pues esas
estructuras directivas tienen más continuidad en el tiempo que cada
legislatura, lo que despertará desconfianzas partidistas que serán la primera
prueba a superar. Un Gobierno en minoría si quiere aprobar una ley de estas
características, sin duda avanzada y rupturista con el pasado inmediato y
presente, ha de pactar con otras fuerzas parlamentarias. Y ello puede terminar
de desencajar más aún las frágiles piezas del modelo propuesto, inclusive
hacerlo descarrilar.
¿Están dispuestas las fuerzas políticas catalanas a dejar de lado sus apetitos
de poder sobre los espacios directivos de la Administración de la Generalitat y
de sus entidades del sector público, promoviendo un sistema de gradual
profesionalización de esas estructuras directivas hasta hoy colonizadas por
criterios clientelares partidistas? Esta y no otra es la pregunta que deberá
resolver la política catalana en los próximos meses y años. Cualquier paso
atrás será la sanción de un enorme fracaso y la imposibilidad de Cataluña, una
vez más, de liderar un proceso de transformación y de disponer de instituciones
administrativas a la altura de las democracias avanzadas de nuestro entorno. Ni
más ni menos.
(*) Esta entrada ha sido redactada a solicitud de Elisa de
la Nuez, secretaria general de Hay Derecho, para insertarla en el Blog de la
Fundación. Quien esto escribe fue nombrado en su día miembro de la Subcomisión
de Dirección Pública Profesional de la estrategia CETRA, dirigida por el
profesor Carles Ramió. Mi participación en tal proyecto fue imposible por
razones familiares graves. No pude asistir a ninguna reunión, y tres meses
después presenté mi dimisión. El modelo y anteproyecto resultante, con todas
sus virtudes (que son muchas), es autoría de la CETRA y de la Secretaría
General de Administración y Función Pública de la Generalitat de Cataluña. Hay
que aplaudir el tesón mostrado para abordar un tema tan complejo. Lo que aquí
se recoge solo pretende coadyuvar a la mejora de un texto aún en fase de
anteproyecto (2ª versión) y ofrecer una visión holística de dónde pueden estar
los nudos que dificulten ese proceso.
(**) Rafael Jiménez Asensio, es
profesor universitario, consultor y ensayista; autor, entre otros, de los
libros Falsos Cimientos: la fragilidad de las instituciones en España (Tirant
lo Blanch/Ágora, abril 2026), y Clarín, republicano de las letras (Ediciones
Orígenes, en prensa; mayo/junio 2026).
