Requisitos para la solicitud de plenos extraordinarios

 TS: La omisión de la motivación de los asuntos sobre los que habría de versar la sesión extraordinaria solicitada es un «defecto formal de carácter subsanable y, como tal, insuficiente para denegar la convocatoria sin habilitar la posibilidad de subsanación». 

Por Fernando Castro Abella. esPúblico.es blog.- Es imprescindible ser respetuosos con los derechos fundamentales de los Concejales, derivados del derecho de representación del artículo 23 de la Constitución, pero ello no implica que dichos derechos no tengan límites o procedimientos legalmente exigibles. Y, como veremos, una limitación a la petición de plenos extraordinarios se encuentra en la necesidad de respetar ciertas reglas. Para el análisis de dichas reglas seguiremos los Fundamentos Jurídicos de la sentencia 788/2014 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, de 18 de septiembre (Id Cendoj 28079330022014100734; Nº de Recurso 1103/2013; Ponente José Daniel Sanz Heredero).

Es reiterada la doctrina del Tribunal Supremo que afirma que el derecho que se reconoce a los concejales de solicitar plenos extraordinarios trae cuenta del artículo 23.1 de nuestra Constitución, el cual proclama el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. Así, la STS de 12 de mayo de 1992, expresamente afirma que el artículo 78.2 del ROF es un desarrollo puntual del artículo 23.1 de CE, y que la denegación de la convocatoria de pleno extraordinario solicitada con los requisitos que exige aquel precepto, supone una vulneración del artículo 23 CE.

En este sentido, la Sentencia de dicho Alto Tribunal de 10 de diciembre de 1991 recalca que «el derecho de convocatoria que la ley atribuye a una fracción minoritaria de los Concejales de un Ayuntamiento, sirve a la doble finalidad de asegurar el ejercicio del derecho fundamental a participar en los asuntos públicos (artículo 23 CE) y, al mismo tiempo, garantiza el funcionamiento democrático de los Ayuntamientos (artículo 140 CE), al asegurar la protección de concejales que merecen, como minoría, protección legal». El Tribunal Supremo lleva aquí la argumentación a sus últimas consecuencias al afirmar que «la atribución por ley a la cuarta parte, al menos de los concejales del derecho a solicitar y obtener una sesión extraordinaria, refleja el principio, consustancial al pluralismo democrático, de la participación de los grupos minoritarios en el funcionamiento de las instituciones representativas, por lo que es obligado entender que la convocatoria de estos plenos extraordinarios es una competencia estrictamente reglada del Alcalde que la Ley dispone en forma clara y terminante».

En esta línea, la STS de 29 de abril de 1992, tras reafirmar que el artículo 78.2 ROF es una norma de desarrollo del artículo 23.1 CE, sienta una importante conclusión: denegar la convocatoria del Pleno por no reunir la solicitud todos los requisitos del artículo 78.2 del ROF (en el caso de la sentencia faltaba la motivación) sin habilitar la posibilidad de subsanarlo entraña una vulneración del artículo 23.1 de la Constitución.

Por último, la STS de 19 de febrero de 1996 concreta el carácter de derecho individual (y no de los grupos políticos) de este derecho: «todos y cada uno de los concejales son titulares del derecho que reconoce el artículo 23 de la Constitución, derecho que se extiende, obviamente, a obtener la convocatoria del Pleno, si se da el quórum de solicitantes legalmente exigido, por lo que la denegación de la convocatoria, si carece de apoyo legal, lesiona aquel derecho y su reparación puede perseguirse en vía jurisdiccional».

Según se desprende de los artículos 46.2 de la LBRL y 78.2 del ROF, las condiciones que debe reunir la petición de pleno extraordinario efectuada por los miembros de la Corporación son los siguientes:

1.-La solicitud ha de hacerse por escrito. No vincula al Presidente, por lo tanto, la solicitud efectuada verbalmente, ni siquiera si se hace como un ruego en otra sesión plenaria, aunque nada impide tampoco al Presidente atender tal petición. Lo correcto ante la petición verbal, si no se atiende, es requerir la subsanación y mejora de la solicitud, conforme al artículo 68 de la Ley 39/2015 (LPAC.)

2.- La solicitud debe estar motivada. El escrito ha de razonar el asunto o asuntos que motivan la celebración de la sesión, fundamentando el tema o temas a deliberar y decidir. Esta exigencia de motivación se recoge en el artículo 78.2.1 del ROF, y el artículo 80.1 del mismo Reglamento hace extensiva a todas las sesiones extraordinarias, precisando la jurisprudencia que debe quedar claro el tema o temas del orden del día, los asuntos sobre los que versará la deliberación y decisión, sin poder tratarse otros no incluidos en ese orden del día, so pena de nulidad.

3.- La solicitud debe estar secundada al menos por una cuarta parte del número legal de miembros de la Corporación. La cuarta parte no se alcanza si para llegar a ella hay que despreciar los decimales. Así, la cuarta parte de 11 Concejales requiere la firma de 3 de ellos, pues 2 es menos de los 2,75 que es la cuarta parte exacta.

4.- La petición ha de estar firmada personalmente por todos los que la suscriben. Estas firmas han de ser legibles, y cuando no sea así, deberá pedirse su autenticación ante el Secretario de la Corporación. (STS de 12 de febrero de 1990). Al ser expresamente pedida la firma personal por el artículo 78.2 del ROF, no cabe la delegación ni la representación.

5.- El asunto sobre el que se propone deliberar y decidir en la sesión extraordinaria debe ser competencia del Pleno. Si bien en el artículo 78 del ROF no se menciona expresamente este requisito, se deduce de la delimitación de competencias de cada órgano recogida en la legislación de régimen local. Además el artículo 47.1.b de la LPAC declara actos nulos de pleno derecho «los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia».

6.- La petición debe contener una «propuesta de acuerdo» para el asunto o asuntos cuyo debate se solicita (la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León núm. 157, de fecha 29 de abril de 1997 no contempla esta exigencia). Propuesta que será dictaminada por la Comisión Informativa correspondiente (salvo en casos de urgencia), según se desprende del artículo 82.2 del ROF, comenzando la sesión plenaria con la lectura del dictamen o proposición (artículo 93 del ROF). Como es sabido, la necesidad de dictamen se exige por el artículo 126.1 del ROF, pero en los casos de urgencia se puede prescindir del mismo según el 126.2.

En conclusión la solicitud de celebración de una sesión plenaria extraordinaria a petición de los miembros de la Corporación debe hacerse por escrito firmado al menos por la cuarta parte del número legal de miembros de la Corporación, formulando, de forma motivada, una propuesta de acuerdo en un asunto de la competencia del Pleno.

Sin embargo, la no concurrencia de todos estos requisitos en el escrito de petición no puede ser argumento suficiente para rechazar la solicitud inmediatamente. Así se deduce de la STS de 29 de abril de 1992 ya citada, cuyo fundamento jurídico segundo ratifica la aplicación a estas peticiones del principio de subsanación de deficiencias recogido en el artículo 68 de la LPAC. La sentencia en cuestión señala que la omisión de la motivación de los asuntos sobre los que habría de versar la sesión extraordinaria solicitada es un «defecto formal de carácter subsanable y, como tal, insuficiente para denegar la convocatoria sin habilitar la posibilidad de subsanación». Dicha doctrina la consideramos extensible a todos los requisitos que debe reunir la petición de sesión extraordinaria, y por lo tanto, en todo caso debe concederse el plazo de diez días para subsanar los defectos que puede contener la solicitud, por aplicación directa de la legislación general de procedimiento administrativo, toda vez, además, que nos encontramos, como se ha señalado reiteradamente, ante un derecho de petición reflejo del derecho fundamental de participar en los asuntos públicos.

La vía Aldama en el caso Zapatero: el deber de colaborar con la justicia

Julio Martínez y responsables de Plus Ultra han optado por colaborar con la Audiencia Nacional y han contradicho aspectos de la defensa de José Luis Rodríguez Zapatero. El profesor de Filosofía del Derecho de la Universidad Pompeu Fabra José Luis Martí cree que este giro puede resultar decisivo para la investigación, pero recuerda que "el precedente de Aldama puede hacer no solo posible, sino mucho menos improbable que se realicen declaraciones falsas y que se pueda condenar a un inocente".

Por Jose Luis Martí. Agenda Pública blog.- Se le están complicando las cosas a Rodríguez Zapatero en el proceso abierto en la Audiencia Nacional. Los dos Julios Martínez (el comisionista amigo —o examigo— de Zapatero, Julito, y el presidente de Plus Ultra) se han ofrecido a colaborar con la justicia. Muchos medios han contado los hechos diciendo que "los Julios" han decidido seguir la "vía Aldama". Y es cierto que, viendo el estupendo trato que recibió Víctor de Aldama por parte del Tribunal Supremo por su participación en la trama de corrupción del caso Mascarillas (condena de cuatro años y medio de prisión, pero eximiéndolo del cumplimiento efectivo, en comparación con los diecinueve y veinticuatro años de prisión que recibieron Koldo y Ábalos, respectivamente), tienen todos los incentivos puestos en alcanzar un acuerdo de conformidad, que comienza por una confesión —aunque sea a medias, como esta— y un ofrecimiento de colaboración con el tribunal. Antes de analizar cómo impacta esto en el caso Zapatero, aprovechemos para explicar algunas cosas sobre el deber de colaborar con la justicia y las ventajas e inconvenientes de los acuerdos de conformidad.

En los Estados democráticos y de derecho, todos los ciudadanos tenemos un deber cívico —es decir, un deber de moralidad política— y genérico de colaborar con los poderes públicos en el cumplimiento de sus funciones y, en particular, con los tribunales de justicia en el marco de un proceso judicial. Todos tenemos un interés general en el buen desempeño del Estado, en que los tribunales realicen bien sus funciones, descubran la verdad de los hechos que pueden resultar punibles, respeten los derechos de todos durante el proceso, castiguen a los culpables de la comisión de delitos y exoneren a los inocentes. Tenemos ese interés general y, en democracia, también tenemos, como ciudadanos, una responsabilidad especial que se concreta en ese deber cívico. En los sistemas no democráticos, en los que no hay autogobierno y, por lo tanto, tampoco legitimidad política del Estado, podemos desentendernos del correcto funcionamiento de las instituciones de dicho Estado y velar únicamente por nuestros propios intereses privados y nuestra conveniencia individual. Vale allí el sálvese quien pueda, pues suficiente tenemos con tener que cargar con leyes autoritarias, ilegítimas y casi siempre injustas y opresoras. Pero no es igual cuando vivimos en democracia y el Estado nos representa legítimamente a todos. Nuestro deber moral —no uno de moralidad personal o privada, sino de moralidad cívica o política— nos obliga a poner nuestro grano de arena en la correcta protección y promoción del interés público o general, es decir, a colaborar con ella.

"El deber particular de colaborar con los tribunales de justicia viene reconocido, por ejemplo, en el artículo 118 de la Constitución"

El deber particular de colaborar con los tribunales de justicia viene reconocido, por ejemplo, en el artículo 118 de la Constitución, cosa que convierte ese deber cívico o político en un deber jurídico. La manifestación más clara y radical —aunque no la única— de dicho deber jurídico de colaboración es la criminalización por parte del Código Penal de determinadas figuras concretas que suponen diversas violaciones de tal deber, la mayoría de ellas bajo la etiqueta de delitos contra la Administración de Justicia. Se trata, por ejemplo, de los delitos de falso testimonio por parte de testigos o peritos (arts. 458-462 CP) o de los delitos de obstrucción a la justicia, como la incomparecencia injustificada (art. 463 CP), la intimidación o coacción a intervinientes (art. 464.1 CP), las represalias postjudiciales (art. 464.1 CP) o la destrucción u ocultación de pruebas (art. 465 CP), además de otras figuras penales como el encubrimiento (arts. 451-454 CP), la acusación o denuncia falsa (arts. 456 y 457 CP), la denegación de auxilio por parte de funcionario o autoridad (art. 412 CP) o, finalmente, la omisión del deber de impedir delitos o de promover su persecución (art. 450 CP).

Todos estos ejemplos muestran que la falta de cumplimiento de nuestro deber cívico de colaboración con la justicia, antes, durante o después de un proceso judicial, puede tener, en determinadas circunstancias, consecuencias penales. Pero es importante que no interpretemos eso como que nuestro deber de colaboración se agota en evitar la comisión de tales delitos. Pongamos un ejemplo. Todos los ciudadanos que nos encontramos en situación de impedir la comisión de un delito por medios legales y razonables, que no supongan un riesgo personal demasiado elevado, tenemos el deber de impedirlo. Imaginemos que un día, paseando por la calle, presenciamos una tentativa de robo. Está en nuestra mano y, por tanto, es nuestro deber penal intentar que no se cometa ese delito, por ejemplo, alertando a la potencial víctima o gritando al ladrón. Si el delito ya se ha consumado, tenemos el deber de alertar a la policía, de retener al ladrón si ello es posible, tal vez con la ayuda de otros transeúntes, de prestar asistencia a la víctima y, en caso de que la policía llegue a detener al ladrón y se inicie una instrucción penal, tendremos el deber de comparecer a declarar y prestar testimonio en el proceso si así lo estima oportuno el juez. Todo ello puede ser realizado con notable desgana y con el único objetivo de evitar cualquier responsabilidad penal por nuestra parte. Pero nuestro deber cívico y jurídico, al menos en los sistemas democráticos de derecho, va mucho más allá. Tenemos el deber de poner en conocimiento de la policía, si es que esta no lo sabe, que fuimos testigos presenciales del delito o de su tentativa; tenemos el deber de ayudar a la policía y al juez en su investigación, no solo no ocultando o destruyendo pruebas, sino aportando toda idea o pista que nos parezca que pueda ser útil; tenemos el deber de prestar una declaración no solo veraz, sino completa y bien articulada, etc. Como decía, nuestro deber constitucional de colaborar con los tribunales de justicia no se agota con que nos limitemos a no cometer ninguno de los delitos mencionados en el párrafo anterior.

El cumplimiento de este deber cívico y jurídico en sus manifestaciones penales tiene interesantes excepciones. Un principio inherente a todo Estado de derecho, tal y como reconoce el artículo 24.2 de la Constitución, es el derecho a no confesarse culpable y a no declarar contra sí mismo, contra familiares o contra el propio cliente, en el caso de los abogados defensores. Ese derecho constitucional no exime de otros deberes de colaboración, incluidos los penales. El acusado en un proceso penal no puede destruir pruebas, por ejemplo. Y no puede no declarar contra otro acusado por otro delito conexo. Solo tendría derecho a negarse si hacerlo pudiera implicar la propia confesión, total o parcial. Este derecho lo tienen, de momento, Zapatero, los dos Julios y todos los demás investigados en este caso. Pero, claro, una cosa es tener derecho a no declarar y otra muy distinta es tener el deber de no hacerlo. Tanto es así que, como han puesto de manifiesto prestigiosos penalistas como, por ejemplo, Antony Duff, el derecho a no confesar y no declarar contra uno mismo o contra otros implicados en el mismo proceso y por los mismos hechos convive, en realidad, con el deber cívico de colaborar con la justicia y hasta de confesar los delitos que uno ha cometido. Aunque el cumplimiento de ese deber no sea exigible, precisamente por la excepción explícita que implica la existencia del derecho, la acción voluntaria de renunciar al ejercicio de dicho derecho no deja de ser encomiable en tanto que comportamiento cívicamente virtuoso. Y, en la medida en que todo lo que declararon Víctor de Aldama y ahora los Julios sea cierto, habrá que reconocerles por lo menos eso.

"Hay tan buenas razones para reconocer el derecho a no autoinculparse y a no confesar como para permitir la colaboración voluntaria e incluso los acuerdos de conformidad"

Hay tan buenas razones, en definitiva, para reconocer el derecho a no autoinculparse y a no confesar -principalmente, la de combatir los abusos policiales y judiciales encaminados a forzar dicha confesión- como para permitir la colaboración voluntaria e incluso los acuerdos de conformidad que conceden beneficios en la pena impuesta o en su ejecución. Además de permitir el cumplimiento del deber cívico, se consigue así que nuestros procesos judiciales ahorren tiempo y recursos y, sobre todo, que sean menos los culpables que quedan sin condena, es decir, que se haga una mejor justicia. Esto es especialmente importante a la hora de juzgar aquellos delitos en los que la obtención de pruebas sólidas que trasciendan los meros indicios indirectos es más difícil, como las agresiones sexuales y también los diversos delitos de corrupción (tráfico de influencias, cohecho, prevaricación, etc.).

Por supuesto, la acción de colaboración con la justicia puede ser simplemente el resultado de una estrategia puramente autointeresada trazada por el acusado bajo el asesoramiento de su letrado, es decir, lo opuesto al cumplimiento del deber cívico. Pero, aun en ese caso, que podemos presumir bastante habitual, seguiremos obteniendo los beneficios asociados a la mejora de la justicia. Su comportamiento ya no será encomiable, pero seguirá teniendo sentido habilitar la colaboración y el acuerdo de conformidad. Ocurre, sin embargo, que la intuición ciudadana de que todo beneficio obtenido por el acusado a través de un acuerdo de conformidad genera una pequeña injusticia es una intuición correcta. La persona que ha colaborado no deja de haber cometido un delito que ahora queda sin castigo o con un castigo potencialmente mucho menor, y esa injusticia latente es la que se visibiliza con especial fuerza en el caso Mascarillas, con el acentuado contraste de penas entre un acusado y los demás. De modo que, aunque siga estando justificado ofrecer la posibilidad de cooperación y premiar al que lo hace, el reconocimiento de la inevitable injusticia latente nos impone un límite robusto a la hora de decidir el premio o beneficio resultante. Por ello, jueces y fiscales deberían administrar con sumo cuidado la prerrogativa de alcanzar acuerdos con los acusados.

Hay una segunda razón para la cautela. En algunos países donde se ha llevado la práctica del acuerdo de conformidad demasiado lejos, como en Estados Unidos con el llamado plea bargaining, donde se estima que más del 90% de los casos penales se resuelven mediante una negociación y una asunción de culpabilidad, con el consiguiente ahorro de recursos públicos y de tiempo, se ha comenzado a detectar un porcentaje creciente de casos en los que el acusado que asume voluntariamente la culpabilidad y acepta el acuerdo es, en realidad, inocente. Se estima que podría ser hasta un 8% de los casos de plea bargaining. Y eso implica, por supuesto, una perversión del sistema de colaboración con la justicia, que llena las cárceles de personas inocentes -estamos hablando de cientos de miles- y que genera negociaciones ignominiosas totalmente alejadas de nuestros derechos democráticos y de nuestros venerables deberes cívicos.

"Una letal combinación de cuatro hechos explica por qué un inocente puede querer declararse culpable"

¿Por qué ocurre eso? ¿Por qué un inocente iba a querer declararse culpable? Pues por una letal combinación de cuatro hechos: que las penas esperables en un sistema penal como el estadounidense son muy elevadas; que el beneficio obtenido por medio del plea bargaining es, en términos relativos, muy considerable; que el sistema de justicia es lento y, muy a menudo, el acusado debe esperar su juicio en un régimen de prisión provisional; y que, demasiado a menudo, el proceso penal arroja resultados arbitrarios o impredecibles, con un elevado porcentaje de condenas a inocentes, también entre quienes se han declarado inocentes.

Aunque no todos estos factores están presentes en el sistema español, al menos no en la misma medida, suponen un aviso a navegantes. Y, si nos centramos en los dos primeros, señalan un riesgo presente y cierto que podría abrirse o incrementarse precisamente tras el precedente de Aldama: si el beneficio obtenido es demasiado grande y la condena posible demasiado alta, es completamente racional, desde un punto de vista estrictamente egoísta, elegir "colaborar con la justicia", y así lo recomendarán los abogados defensores. Puede resultar racional incluso aunque el acusado sea inocente, sobre todo si otros acusados pueden acabar pagando el pato. Ese riesgo no solo impediría el cumplimiento virtuoso de nuestros deberes cívicos y generaría una injusticia latente, sino que pervertiría todo el sistema de acuerdos de conformidad y podría incluso terminar condenando a personas inocentes, que es siempre el mayor de los males relativos que un sistema penal de un Estado democrático de derecho debe evitar.

Volvamos ahora al caso Zapatero. Sin saber todavía todos los elementos de juicio probatorio que han podido ser identificados ya o que podrán serlo en los próximos meses por parte del juez Calama, el juez instructor de este caso en la Audiencia Nacional, es evidente que las confesiones de los Julios contribuyen todavía más a generar la impresión de que la trama de corrupción destapada era real y que el presidente Rodríguez Zapatero participó en ella y es, por lo tanto, culpable. En combinación con otros elementos probatorios —nunca por sí mismas—, podrían resultar determinantes a la hora de justificar la apertura de juicio oral y una eventual condena. Tal vez la colaboración con la justicia a la que se están acogiendo los Julios indique un intento sincero de cumplimiento de su deber cívico, compatible, claro, hasta cierto punto, con un incentivo estratégico personal, y sea digna de elogio. Tal vez todo lo que declaren sea cierto y ayuden, por tanto, a esclarecer la verdad, que es lo que con carácter general nos interesa a todos, salvo a los culpables.

"El precedente de Aldama puede hacer no solo posible, sino mucho menos improbable que se realicen declaraciones falsas y que se pueda condenar a un inocente"

Pero cuidado con sacar conclusiones celebratorias demasiado apresuradas. Primero, porque, aunque Zapatero sea culpable, la colaboración con la justicia que termine en un acuerdo de conformidad y la obtención de un beneficio o premio generará siempre una injusticia latente. Y segundo, porque el precedente de Aldama puede hacer no solo posible, sino mucho menos improbable que se realicen declaraciones falsas y que se pueda condenar a un inocente. Y digo esto no tanto pensando en el caso Zapatero mismo, lamentablemente, como en términos generales. Si la Audiencia Nacional decide seguir el peligroso camino abierto por el Tribunal Supremo con un balance poco cauteloso e incluso imprudente a la hora de decidir los beneficios otorgados, estaremos adentrándonos en una perversión del sistema penal y de los propios principios del Estado de derecho de la que después nos va a costar volver. 

El director de orquesta en un entorno turbulento: Autonomía coordinada y policentricidad

  "La gobernanza robusta asume que el Estado no tiene el monopolio de la sabiduría ni de los recursos. Necesitamos a la sociedad civil y al sector privado"

Por Carles Ramió. esPublico.es blog.- En la teoría clásica de la burocracia, la relación era simple: ordeno y mando. El superior ordena, el inferior ejecuta. Sin embargo, en un entorno de turbulencia, donde los problemas son «malditos» (wicked problems) y las soluciones inciertas, la jerarquía militar se vuelve demasiado lenta y ciega. Por otro lado, la Nueva Gestión Pública (NGP) de los años 90 nos vendió la idea de la fragmentación: «creemos agencias, externalicemos, que cada uno reme por su lado buscando la eficiencia». El resultado fue un archipiélago de islas administrativas inconexas, a menudo capturadas por intereses corporativos. La gobernanza robusta llega para poner orden en este péndulo histórico. Nos propone un concepto interesante (aunque difícil de ejecutar): la autonomía coordinada (bounded autonomy). Dicho de otra manera: ¿Cómo damos libertad para innovar sin perder el timón del barco?

Empecemos mirando hacia dentro, a las propias entrañas de la Administración. En las últimas décadas, hemos asistido a una explosión del llamado «sector público institucional». Organismos autónomos, empresas públicas, consorcios y fundaciones han proliferado bajo la promesa de agilidad. Se buscaba una «huida del derecho administrativo» (Carbajales, 2022) para escapar de la rigidez de la intervención previa y de la contratación pública (ahora solo es esto posible en algunos casos extremos). La teoría económica del «Principal-Agente» nos decía que el Gobierno (Principal) fijaba los objetivos y el Organismo (Agente) los ejecutaba con libertad. Pero la realidad, tozuda como siempre, nos ha mostrado la cara oculta de la luna: a menudo, el «Principal» ha sido débil, carente de capacidad técnica o política, y el «Agente» se ha independizado de facto. Hemos creado entes que acaban definiendo ellos mismos la política pública, operando como reinos de taifas ajenos a la estrategia general.

La autonomía es necesaria, sí, pero debe ser liderada. El Gobierno (mediante su Administración matriz) debe recuperar su rol de meta-gobernador. Debe fijar la partitura, aunque deje a los músicos (las agencias) libertad para interpretar sus solos. Esto implica sistemas de incentivos, pero, sobre todo, una evaluación de resultados real y vinculante. No se trata de controlar cada movimiento (micromanagement), sino de controlar el impacto.

¿Por qué es vital este modelo? Porque los problemas actuales no respetan el organigrama. Tomemos el cambio climático. No es un problema de «Medio Ambiente». Es un problema de Industria, de Transporte, de Educación, de Economía y de Salud. Es un «problema maldito» por excelencia: lleno de incertidumbre, con valores en conflicto y sin una solución única. Si intentamos atacarlo desde la jerarquía vertical, fracasaremos. Necesitamos «redes de respuesta descentralizadas» dentro de la propia Administración. Comisiones o task forces donde diferentes departamentos tengan autonomía para proponer soluciones desde su expertise, pero que estén férreamente coordinadas bajo una visión común. Aquí la clave es la cultura organizativa. Debemos transitar de una cultura de «protección de mi parcela de poder» a una cultura de «compromiso conjunto». La autonomía no es para hacer lo que yo quiera en mi ministerio, sino para tener la flexibilidad de aportar lo mejor de mis recursos a una misión compartida.

Pero si miramos hacia fuera, el reto se multiplica. La gobernanza robusta asume que el Estado no tiene el monopolio de la sabiduría ni de los recursos. Necesitamos a la sociedad civil y al sector privado. Pero, ¡ojo!, esto no es la privatización ciega de la NGP. Aquí es donde entra el concepto de policentralidad. Un sistema policéntrico reconoce que hay múltiples centros de decisión y acción (ONGs, empresas, asociaciones vecinales) que son formalmente independientes. La tentación autoritaria es intentar someterlos; la tentación neoliberal es dejarles hacer sin control. La vía de la robustez es la autonomía coordinada extendida. Se trata de liderar una red donde el sector público aporta la legitimidad democrática y la visión estratégica, y los actores externos aportan capilaridad, innovación y recursos.

Para aterrizar la teoría (siempre excesivamente ambigua), vamos a poner un ejemplo: la red de Centros Abiertos de Atención a la Infancia de Barcelona. Tenemos 30 centros. Unos pocos son públicos, la mayoría gestionados por el tercer sector o empresas. ¿Cómo se puede gobernar este sistema? a) Modelo antiguo (Control): El Ayuntamiento diría exactamente a qué hora se merienda y qué juego se juega en cada centro. Resultado: rigidez y desmotivación. b) Modelo gerencial de carácter neoliberal (externalización): El Ayuntamiento paga y se desentiende hasta la auditoría anual. Resultado: desigualdad en el servicio y pérdida de visión pública. c) (la alternativa que ha implantado el Ayuntamiento) Modelo de autonomía coordinada: El Ayuntamiento fija los objetivos y los estándares de calidad (el «qué»). Las entidades tienen libertad para adaptar el «cómo» a la realidad de su barrio (El Raval no es Sarrià). Pero —y esto es crucial— existe una red intensa de interacción, seguimiento y aprendizaje compartido liderada por el gobierno municipal. Esto permite una «experimentación distribuida». Si una entidad prueba una técnica pedagógica nueva y funciona, la red (el «cerebro» coordinador) la detecta y puede proponer su extensión al resto. Se combina la agilidad local con la inteligencia sistémica.

La estrategia de autonomía coordinada y policentricidad es compleja. Requiere unos directivos públicos con habilidades nuevas: ya no basta con saber derecho administrativo; hay que saber de diplomacia, de negociación y de gestión de redes. Se trata de superar la falsa dicotomía entre «centralización» (burocracia) y «descentralización/privatización» (Nueva Gestión Pública). La respuesta robusta es la centralización estratégica combinada con la descentralización operativa. Necesitamos instituciones que funcionen como un sistema nervioso: el cerebro (Gobierno) no le dice a la mano (agencia/actor social) cómo mover cada célula, pero coordina el movimiento para que la mano coja el vaso de agua y no lo tire. Dar libertad exige, paradójicamente, más capacidad de liderazgo, no menos. Y ese es el gran reto de nuestro tiempo: construir un liderazgo público fuerte que sepa gobernar a través de la libertad de los otros.

Los funcionarios se cogen un 12,5% más de bajas que los asalariados

 Los autónomos son la cara B del absentismo: registran casi cuatro veces menos de ausencias laborales que los trabajadores por cuenta ajena

Revista de prensa. Por Susana Alcelay. ABC.- El mercado laboral muestra tres escenarios completamente opuestos cuando se analiza la meteórica subida que han tenido los procesos por incapacidad temporal en España. En el sector público se inician un 12,5% más de bajas que en el privado, según la incidencia media mensual por cada mil trabajadores, y en común tienen que en ambos casos las cifras se han disparado. Y luego están los autónomos, colectivo que registra casi cuatro veces menos de ausencias laborales que los trabajadores por cuenta ajena y con una tendencia a la baja en los últimos siete años.

Plantillas más envejecidas, una mayor estabilidad laboral, sin temor al despido, y una cobertura económica del 100% del salario desde el primer día de baja en la mayoría de administraciones están detrás de la mayor incidencia en lo público, explican expertos laboralistas a ABC. En 2012, con la Gran Crisis, el Gobierno de Mariano Rajoy adoptó una batería de medidas para reducir el gasto en la Administración, entre las que se incluía un recorte del sueldo de los funcionarios cuando estaban de baja. La estadística refleja que a partir de ese ejercicio estas las que se iniciaron se mantuvieron con pequeñas variaciones al alza, pero a partir de 2018, cuando el Ejecutivo de Sánchez eliminó esas limitaciones la mayoría de comunidades complementó hasta el cobro íntegro de sueldo, cuando esa incidencia comienza a subir, según datos de las mutuas.

Aunque se inician más bajas entre el personal de la Administración, en el sector privado crecen a mayor velocidad. Desde 2019, el año anterior a la pandemia, la incidencia media mensual por cada mil trabajadores en el sector privado se ha disparado un 90,06%, casi se ha duplicado, frente al 76,28% del público. El covid irrumpió como un tsunami en la economía y el alud de bajas que provocó no se quedó solo en un paréntesis. Desde entonces el absentismo no han parado de crecer, lo que es motivo de preocupación y está siendo objeto de estudio por organismos nacionales e internacionales.

Al cambio de comportamiento se suma el hecho de que las bajas laborales son un fenómeno claramente procíclico; entre los asalariados aumentan en las fases de crecimiento económico y caen con fuerza en las etapas de crisis, lo que podría explicar el ritmo más acelerado que el desequilibrio ha experimentado, a lo que también se debe sumar que la sanidad pública está saturada. Un trabajador con una dolencia común, como una hernia o un problema muscular, puede tardar meses en conseguir una cita con el especialista, realizarse una prueba diagnóstica o recibir una operación, lo que dilata su baja médica mientras espera el tratamiento.

En cualquier caso en ambos sectores, el volumen de nuevos procesos de incapacidad temporal por contingencias comunes está en niveles desconocidos y se ha convertido en un reto crítico tanto para la Seguridad Social como para las empresas. El roto que hace la incapacidad temporal en las arcas públicas es mayúsculo, pero el impacto que tiene en las cuentas de las empresas no es menor, teniendo en cuenta que en los supuestos de enfermedad común o de accidente no laboral, el abono del subsidio entre los días 4 a 15 de baja en el trabajo corre a cargo del empresario. El número de ausencias al trabajo ha crecido un 132% en una década, hasta superar los 9,2 millones el pasado año, evolución que ha elevado los desembolsos en este periodo un 230%, hasta rozar los 34.000 millones.

Pérdida de ingresos

Y luego están los autónomos, cuya tasa de incidencia media mensual de las bajas iniciadas por cada mil trabajadores apenas es del 10,73. ¿Por qué existe esta diferencia respecto a los empleados públicos y asalariados? Coger una baja en este caso suele implicar el cese total o parcial de sus ingresos mientras sigue pagando sus costes fijos, motivo por el que el colectivo evita recurrir a una incapacidad cuando se pone enfermo. En este caso y, a diferencia de muchos convenios del sector privado o de las condiciones del sector público, con complemento del sueldo hasta el 100% mientras se está de baja, el autónomo carece de este paraguas y se enfrenta a una pérdida de poder adquisitivo muy severa si deja de trabajar. La rueda de las facturas sigue rodando también cuando se está enfermo.

Salvando el caso de los autónomos, el absentismo no da tregua. España se sitúa entre los países europeos donde se producen más bajas; es el tercero con peores resultados tanto de la OCDE como de la UE, solo por detrás de Noruega y Finlandia. En 2025 costó a la economía española 59.109 millones de euros, un 11,7% más que en 2024 y casi el doble que en 2019 (30.171 millones), datos que incluyen tanto el aumento de la tasa como el encarecimiento del coste laboral, según el 'XV informe anual Adecco sobre empresa saludable y gestión del absentismo' publicado esta semana, en el que se avisa que España afronta 2026 con niveles históricamente elevados y que el avance del primer trimestre sitúa la tasa de absentismo en el 7,6%.

 Mientras, el Gobierno busca fórmulas para recortar el galopante absentismo tras el fracaso en las negociaciones con los agentes sociales. Como ya informó ABC, ha vuelto a reclamar a las empresas datos complementarios sobre los trabajadores como una vía de control, tras afearles su escasa colaboración. Como ya informó ABC, en la última oleada de envíos masivos de cartas a las empresas el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) solicita que los partes de baja incluyan datos detallados sobre el trabajador, el puesto que desempeña y una descripción de las funciones que realiza en la empresa, al objeto de que el médico pueda comprender mejor las limitaciones derivadas de su patología y establecer de esta forma una relación más precisa entre su estado de salud y sus funciones laborales. Es una información que la Administración considera esencial para que tanto los servicios públicos de salud como el INSS puedan llevar a cabo un control adecuado de las situaciones de baja y, con ello, facilitar la altas médicas cuando procedan.

 Desde las empresas y organismos nacionales e internacionales como la Airef o la OCDE se reclaman desde hace años medidas al Gobierno. La patronal aboga porque los convenios acaben con los complementos salariales y eximir a las empresas de pagar el sueldo a los trabajadores cuando están de baja mientras que la Airef ha alertado de «prolongaciones innecesarias« de las bajas. Y la OCDE, en sus recomendaciones al Ejecutivo, subrayó que nuestro país tiene un sistema muy generoso, avisó de que el desequilibrio lleva 12 años aumentando, y de que no se trata de recortar prestaciones sino de hacer el sistema más sostenible.

Independencia e imparcialidad de los jueces. El caso del juez Peinado

 "Solo anulando completamente toda la instrucción del juez se hubiera salvado la credibilidad y dignidad de la Justicia que aquí está en juego junto con los derechos fundamentales de los inculpados"

 Revista de prensa. El País.- Por Tomás de la Quadra-Salcedo. El Tribunal Supremo en sentencia de 2/2/2011 anuló una condena impuesta por la Audiencia Nacional (AN) por su parcialidad, pues en una condena por enaltecimiento del terrorismo (caso Otegi), la presidenta de la AN —tras negarse el acusado a responder a la pregunta sobre si condenaba el terrorismo de ETA— dijo: “Ya sabía que no me iba a responder a esta pregunta”. Sometido a nuevo juicio, un tribunal de distinta composición absolvió finalmente al acusado.

Recordar la importancia de la imparcialidad viene a cuento de las palabras del juez Peinado -instructor del caso de Begoña Gómez- en sus autos de 11.4.26 y de 20.6.26, en los que, en relación con el delito de tráfico de influencias que le imputa, sostenía: “Lo determinante es que, por mucho que se busque en la jurisprudencia, … no podrá hallarse un supuesto de similares características, pues las conductas que provienen de palacios presidenciales, como este supuesto, parecen más propias de regímenes absolutistas, por suerte ya olvidados en el tiempo en nuestro Estado, lo que obliga a tratar de analizar (quizás hubiera que remontarse al reinado de Fernando VII) este tipo desde la perspectiva de una interpretación teleológica y hermenéutica de los citados artículos 428 y 429 del Código Penal”.

Esas palabras no expresan la opinión serena y objetiva de un juez imparcial que describe los hechos que está investigando, sino que son -en los términos estrictamente objetivos de su formulación- su antítesis: un “prejuicio” donde los hechos puros se sustituyen por calificativos, opiniones y valoraciones de conductas ajenas a su investigación. En un supuesto delito de tráfico de influencias, los autos lo vinculan con el presidente del Gobierno bajo la sinécdoque de “palacios presidenciales absolutistas”, referidas inequívocamente al consorte de la investigada; y los hechos –únicos que son objeto de la instrucción– se sustituyen por el “prejuicio” de la desmesura que expresa el párrafo con la imagen del absolutista presidente/Fernando VII, sugerente de los mayores excesos y abusos de los que, asegura, no hay noticia peor en nuestra historia hasta esos mismos autos.

Un juicio sobre la total conducta del presidente, completamente ajena a la concreta instrucción y a las pruebas practicadas, ceñidas a singulares actuaciones de su consorte en relación con la Universidad Complutense. Nunca, en todo caso, la investigación ha versado sobre el total comportamiento político del presidente, que es a lo que se refieren con perífrasis claras las palabras transcritas del auto. Estamos ante un “prejuicio” que no se refiere a hechos, sino a la opinión general del instructor sobre el Presidente; opinión que Peinado considera “determinante” del juicio indiciario sobre el supuesto delito de su esposa, contaminado, así, por su opinión política sobre el desempeño integral del Presidente –“palacios presidenciales absolutistas” sin parangón desde Fernando VII– en modo alguno circunscrito al caso investigado. Una opinión política del instructor, disparatada y sectaria a todas luces, que –en lo que aquí importa― necesariamente condiciona (“determinante”, dicen los autos mismos) su juicio sobre los hechos de que está conociendo, valorándolos integrados en el contexto ―imaginado y ni siquiera investigado― del comportamiento del calificado como dictador absolutista.

Las razones de la Sentencia del Tribunal Supremo de 2/2/2011 antes citada —reiteradas en sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) de 6/12/2018 sobre el mismo afectado (Asunto Otegi Mondragón y otros c. España)— pueden traerse a colación aquí sobre las consecuencias nulificantes de tal parcialidad del instructor. Los términos de la decisión del juez Peinado no se ajustan al deber de imparcialidad objetiva que también obliga al instructor, como veremos, y contaminan de nulidad lo actuado; del mismo modo, las doce palabras de la presidenta en el caso Otegui ―“ya sabía que no me iba a responder a mi pregunta”― anularon el juicio entero, incapacitando a todos los miembros de la Sala para volver a conocer del asunto.

Ciertamente, la instrucción de los jueces tiene carácter inquisitivo en cuanto, a partir de algunos hechos conocidos pero incompletos, tienen que completar los hechos mismos y su autoría e investigar y buscar la verdad, construyendo e imaginando hipótesis, sospechas (y sospechosos) con arreglo a las cuales continúan la investigación para completar los hechos y descubrir la verdad. Ese carácter inquisitivo les puede hacer perder inicialmente parte de su imparcialidad, pero solo en ese sentido de empezar por construir hipótesis que han de verificar, pues la imparcialidad se exige de todos los jueces, también del instructor (art. 14 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos y art. 47 de la Carta de derechos de la UE), impidiéndole formular afirmaciones sobre hechos ajenos a la investigación y de naturaleza política que “determinen” lo investigado. Eso es lo que ocurre cuando se equipara al marido de la investigada con un déspota absolutista: se pierde objetivamente la imparcialidad.

Reclamar públicamente la imparcialidad -exigible también ante una instrucción- es indispensable cuando a muchos se les escapa tanto su ausencia en este caso como su trascendencia. Lo prueba que un director de programa radiofónico -para mí muy estimable- se limitara a calificar esa afirmación del auto como “ventajista” o como “escarceo histórico del juez Peinado” o “concesión populista del juez al público más cafetero” y en esa línea otros comentaristas y tertulianos. Es preocupante cómo al público y a muchos comentaristas se les escapa que un juez no puede hacer “una concesión populista al público más cafetero”, como lo pueden hacer políticos deslenguados que solo merecen, en atención a su libertad de expresión política, el reproche de la opinión pública. Un juez nunca tiene esa libertad en sus autos para decir lo que Peinado ha dicho: sus palabras son una confesión propia de su parcialidad objetiva no amparada por la independencia judicial indisolublemente vinculada con la imparcialidad. Quien no lo vea así blanquea lo más inadmisible y abre paso, inconscientemente tal vez, a una independencia judicial hipertrofiada, erigida y transformada en patente de corso para cualquier concreta parcialidad en que se incurra; una especie de legitimación para interferir en los derechos fundamentales de los ciudadanos más allá de los límites de la función jurisdiccional. La parcialidad que los autos confiesan desvela, finalmente, la real naturaleza de lo que algunos han querido pasar por meras extravagancias de las que rebosa la instrucción.

La imprescindible independencia judicial la reclamamos todos, empezando por los tribunales nacionales e internacionales (Luxemburgo y Estrasburgo), que evitan sin embargo sus excesos con la doctrina de la imparcialidad objetiva sin necesidad de atender a la intención subjetiva del órgano judicial, proscribiendo que la independencia sirva para corromper la imparcialidad con conductas o expresiones que, objetivamente, la ponen en entredicho: bajo el digno pabellón de la independencia, no cabe de contrabando la mercancía de la parcialidad.

No es el CGPJ -en una actividad netamente jurisdiccional-, sino la Audiencia Provincial de Madrid, quien, aplicando la doctrina del TS en la sentencia de 2/2/2011 citada al principio, pudo poner remedio a la parcialidad de Peinado declarando la nulidad de toda su instrucción. Una instrucción objetivamente parcial no se convalida ni remedia en el juicio oral, irremediablemente contaminado ya por aquella hasta convertirlo en una formalidad vacía, como denunciara en 2007 Vives Antón (vicepresidente del Tribunal Constitucional y catedrático de Derecho penal). Solo anulando completamente toda la instrucción del juez se hubiera salvado la credibilidad y dignidad de la Justicia que aquí está en juego junto con los derechos fundamentales de los inculpados. La Audiencia Provincial acaba de comprometerlas al seguir adelante sin detectar -desconociendo la doctrina del TS y del TEDH- la parcialidad objetiva del instructor que, por la nulidad absoluta que comporta, podrá y deberá declararla de oficio cuando la perciba, aunque solo sea para salvar el honor de la Justicia.

*Tomás de la Quadra Salcedo es catedrático emérito de Derecho Administrativo y exministro de Justicia.

La aparición de una tercera categoría en la organización del empleo público local: el «puesto-plaza»

La aparición de una tercera categoría en la organización del empleo público local: el «puesto-plaza» Por Sebastián Gracia Santuy. esPublico.es blog  

 ¿«Ha aparecido un híbrido entre plaza y puesto» ?

La sistemática organizativa de los recursos humanos en el sector público se ha alimentado históricamente de las aportaciones que hacía la experiencia del sector privado, de grandes empresas, que al final eran sintetizadas por doctrinarios reconocidos (Taylor, Weber y muy especialmente Henry Fayol).

En el mundo privado internacional no se utilizaba esa dicotomía plaza-puesto. Se utilizaban y utilizan tres categorías: Job, Position y Employee, a las que me referiré más adelante. Nuestro derecho administrativo las transformó en plaza (Job) y puesto (Position). La plaza por su conexión presupuestaria, el puesto por las retribuciones. Pero veremos que esa invención empieza a hacer aguas.

Durante décadas el modelo organizativo del sistema español del empleo publico distinguía con claridad la plaza (estructura de empleo) y el puesto de trabajo (estructura organizativa), pero la práctica reciente —sobre todo con los procesos extraordinarios de estabilización— ha terminado creando una tercera realidad que nadie ha definido jurídicamente y que, sin embargo, todos utilizan.

Uno de los principios clásicos sobre los que se ha construido la gestión de recursos humanos en la Administración Pública española ha sido la separación entre plaza y puesto de trabajo. Como hemos dicho durante décadas ambos conceptos han desempeñado funciones diferentes dentro de la organización administrativa, hasta el punto de que la legislación, la jurisprudencia y la doctrina los han tratado como realidades claramente diferenciadas.

El problema nace porque plaza y puesto pertenecen a dos planos distintos.

-La plaza pertenece al plano jurídico-presupuestario.

-El puesto pertenece al plano organizativo.

Pero falta el plano «real». Y cuando los empleados públicos acaban en lo contencioso o lo social bien reclamando una continuidad del interinaje, bien reclamando un complemento específico B (especial disponibilidad), bien reclamando que se les asigne como primer destino un puesto concreto… en todos esos casos la claridad entre plaza y puesto se confunde como el café con leche que ya ni es café ni es leche, pero es algo que interesa.

La evolución de la gestión de personal durante los últimos años, y especialmente la derivada de los procesos extraordinarios de estabilización del empleo temporal, ha ido desdibujando esa frontera conceptual, y mucho más cuando nos referimos a los procesos de estabilización de Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional. Hoy asistimos a una curiosa paradoja: seguimos hablando de plazas y de puestos como si fueran categorías perfectamente delimitadas, cuando en la práctica muchas decisiones administrativas descansan sobre una tercera realidad que nunca ha sido definida por el ordenamiento jurídico. Hace poco dos compañeros de Habilitación Nacional, una Secretaria el otro Interventor, ambos de Categoría Superior, y ambos con reconocida formación y experiencia, tuvieron un pequeño rifi-rafe en la Comisión Informativa de Personal por ese tema, la defensa de realidades diversas, una hablaba de plaza, el otro de puesto de trabajo, y sin embargo ambos se referían a los mismo.

Quizá haya llegado el momento de reconocer la existencia de un nuevo concepto: el puesto-plaza -o denominación similar- que sea una categoría híbrida que, aunque jurídicamente invisible, resulta cada vez más presente en la gestión cotidiana de nuestras administraciones.

 Dos conceptos con funciones distintas

Tradicionalmente la plaza constituye la unidad básica del empleo público.

La plaza pertenece a la plantilla presupuestaria. Está asociada a un cuerpo, escala o categoría profesional y representa la existencia de una necesidad permanente de personal dotada económicamente en el presupuesto. Cuando una administración convoca una oposición, lo que realmente pretende cubrir son plazas vacantes.

Por el contrario, el puesto de trabajo pertenece al ámbito de la organización administrativa.

El puesto aparece en la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) o en el instrumento equivalente y describe las funciones concretas, el nivel de complemento de destino, el complemento específico, la dependencia jerárquica, los requisitos para su desempeño y demás características organizativas. Cuando se convoca un concurso de provisión, lo que se adjudica no es una plaza, sino un puesto de trabajo.

Ambos conceptos responden, por tanto, a preguntas distintas.

-La plaza responde a la cuestión: ¿cuántos empleados necesita la Administración?

-El puesto responde a otra diferente: ¿cómo se organiza el trabajo que esos empleados van a desempeñar?

Un ejemplo sencillo

Imaginemos un ayuntamiento que cuenta con diez auxiliares administrativos destinados en una oficina de atención al ciudadano.

Desde la perspectiva de la plantilla existirán diez plazas de auxiliar administrativo.

Sin embargo, desde la óptica de la valoración de puestos puede suceder que los diez empleados realicen exactamente las mismas funciones, tengan idéntico complemento específico, el mismo nivel de complemento de destino y unas responsabilidades equivalentes.

En ese caso, desde el punto de vista organizativo realmente existe un único modelo de puesto de trabajo repetido diez veces, que en la valoración de puestos vendrán como un solo puesto.

No existen diez puestos distintos; existe un mismo puesto multiplicado por diez ocupantes.

Esta diferencia conceptual nunca había planteado especiales problemas.

Hasta ahora.

La estabilización como punto de inflexión

Los procesos extraordinarios de estabilización han obligado a identificar individualmente miles de plazas ocupadas temporalmente durante largos periodos, y muy especialmente en cuerpos tan dejados de la mano de Dios que muchas veces ni sabemos si están ocupados por interinos, si se han jubilado, si han cesado por otras causas, ni de que tasa de reposición disponemos este año. Me refiero a los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional.

En ese proceso las administraciones han tenido que vincular cada plaza a una situación organizativa concreta, identificar qué empleado la ocupaba, en qué unidad prestaba servicios e incluso qué funciones desempeñaba. Cuantos años estaba ocupado el puesto y la plaza por interino, etc.

Poco a poco comenzó a producirse un fenómeno casi imperceptible: la plaza dejó de percibirse como una mera categoría presupuestaria para convertirse en una realidad prácticamente individualizada.

Se empezó a hablar de «la plaza de María», «la plaza del negociado de urbanismo» o «la plaza adscrita al servicio económico», expresiones que, en realidad, describen características propias de un puesto de trabajo más que de una plaza.

Sin pretenderlo, ambos conceptos comenzaron a mezclarse.

La valoración de puestos de trabajo sigue identificando a las diez plazas de auxiliar administrativo de la oficina de atención al ciudadano como un solo puesto pero con diez plazas. Pero se nos ocurre mirar la relación de puestos de trabajo y cada auxiliar administrativo ocupa un determinado puesto de trabajo… «usted ocupa la RPT 210, usted la RPT 230; usted no puede considerarse como despedido improcedente porque es interino y ha regresado el titular de la RPT 230; ¡ya pero a mi me contrataron como interino para una plaza de auxiliar administrativo de la oficina de atención al ciudadano sin identificar la RPT y aún quedan dos plazas por cubrir, por lo tanto no pueden despedirme por regreso del titular, no había titular!; ¡bueno eso ya lo dirán los juzgados, pero coja sus cosas y marche!»

El nacimiento de un híbrido

La consecuencia práctica es que muchas administraciones gestionan actualmente una categoría intermedia que no aparece definida en ninguna ley. Hay 200 empleados, por lo tanto 200 plazas, 200 números de RPT, pero solo 30 puestos de trabajo diferenciados a efectos de la valoración de puestos de trabajo.

No es exactamente una plaza, porque incorpora elementos organizativos propios del puesto.

Tampoco es un puesto propiamente dicho, porque se identifica como objeto de una convocatoria selectiva y como unidad integrante de la plantilla.

Es una especie de puesto-plaza.

Esta nueva realidad aparece continuamente en la práctica administrativa.

Cuando se identifica una plaza concreta dentro de un servicio determinado.

Cuando una plaza parece llevar implícita una adscripción funcional permanente.

Cuando una convocatoria selectiva describe funciones propias de un determinado destino.

Cuando la estabilización se realiza sobre una plaza perfectamente localizada dentro de la organización.

Cuando se habla de «amortizar una plaza» pero realmente lo que desaparece es una concreta necesidad organizativa.

En todos estos supuestos la Administración está manejando un concepto híbrido cuya existencia resulta evidente aunque el ordenamiento no lo haya bautizado.

¿Tiene consecuencias jurídicas?

La respuesta probablemente sea afirmativa.

Confundir plaza y puesto puede afectar a cuestiones tan relevantes como la movilidad de los empleados públicos, la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, la planificación de recursos humanos, la ejecución de los procesos selectivos, el cese de los interinos, las retribuciones, la jornada de especial disponibilidad, etc.

Si una plaza termina identificándose con un puesto concreto, desaparece parte de la flexibilidad organizativa que tradicionalmente ha caracterizado al sistema español.

La plaza deja de ser una categoría abstracta vinculada a una escala profesional y pasa a adquirir una identidad funcional propia.

Pero precisamente esa identidad corresponde jurídicamente al puesto de trabajo.

La mezcla de ambos conceptos puede generar incertidumbres interpretativas que acabarán trasladándose a los tribunales, yeso significa un coste para las arcas públicas que igual los doctrinarios de la materia podrían ahorrarnos.

Una reflexión para el futuro

Quizá el fenómeno no deba contemplarse únicamente como una desviación conceptual.

Puede que estemos asistiendo a la evolución natural de nuestro modelo de empleo público.

La gestión moderna de recursos humanos demanda identificar mejor las necesidades reales de las organizaciones, conectar la planificación con las funciones efectivamente desempeñadas y disponer de instrumentos más flexibles que las categorías tradicionales.

Si ello es así, quizá el Derecho Administrativo deba reconocer expresamente esa tercera realidad organizativa en lugar de seguir fingiendo que únicamente existen plazas y puestos de trabajo.

Porque las categorías jurídicas no son inmutables.

Nacen para explicar la realidad administrativa.

Y cuando la realidad cambia, quizá sea el momento de preguntarse si nuestras categorías siguen describiendo correctamente cómo funcionan hoy las organizaciones públicas.

Tal vez el «puesto-plaza» no sea un error terminológico.

Tal vez sea simplemente el nombre que todavía no hemos dado a una nueva pieza del sistema de empleo público.

La auténtica unidad básica de la organización no es ni la plaza ni el puesto, sino el «efectivo organizativo», es decir, cada repetición individual de un puesto tipo dentro de la RPT. Igual es muy ambicioso lo que aquí pretendo, pero dormir en los brazos de una doctrina obsoleta copiada del sector público pero rebasada por la realidad, es algo que nos tiene que hacer reflexionar. Si pudiéramos cuantificar en euros lo que nos está costando esta falta de progreso en las categorías de la organización del empleo público, igual nos daría para construir un nuevo hospital.

Supongamos un Ayuntamiento. La RPT dice:

-Auxiliar Administrativo de Atención Ciudadana.

-Hay diez personas.

La empresa privada diría:

-Job

-Auxiliar Administrativo de Atención Ciudadana.

-Positions

-Position 001

-Position 002

-Position 003

-Position 010

En España nosotros solemos decir:

Hay diez plazas, y un puesto de trabajo diferenciado.

Pero realmente estamos utilizando la palabra plaza para algo que funcionalmente es una posición.

… Ahí lo dejo… críticas al maestro armero….

Crítica a la sanción disciplinaria de suspensión de funciones

 Por Severiano Fernández. esPúblico.es blog.- Una aclaración previa: con esta entrada no se cuestiona en absoluto la medida cautelar de suspensión de funciones, que puede tener pleno sentido en el marco de un procedimiento disciplinario o penal, sino que las líneas que siguen se refieren exclusivamente a la sanción disciplinaria.

Como es sabido, el TREBEP contempla en una norma básica la sanción disciplinaria de suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con una duración máxima de seis años (arts. 90.2 y 96.1). Y, mientras el TREBEP reserva la sanción de separación del servicio para las faltas muy graves, la suspensión de funciones puede aplicarse no solo a estas, sino también a las faltas graves (art. 16 RD 33/1986, de 10 de enero, de Régimen Disciplinario) e, incluso, a las faltas leves (no se prevé en el RD 33/1986, pero sí en algunas leyes autonómicas (Ley 4/2021 Comunidad Valenciana –art. 174.1-; Ley 11/2022 País Vasco –art. 183.3-; Ley 5/2023 Andalucía –art. 171.3-; Ley 2/2023 Asturias –art. 143.1-).

Si bien es cierto que en algunas Comunidades Autónomas se ha acotado la sanción en caso de faltas graves (p. ej., en la Ley 5/2023 Andalucía va de 10 días a un año –art. 171.2-; o de 15 días a un año en la art. 145.3 Ley 13/2015 Extremadura), en el régimen general del RD 33/1986 (art. 16) esta sanción por faltas graves presenta una extraordinaria amplitud: puede oscilar de 1 día a 3 años, es decir, por una misma falta grave la sanción puede variar entre 1 y 1095 días. Así, cabe ya preguntarse si una horquilla tan descomunalmente amplia respeta un mínimo de previsibilidad de las consecuencias de los actos, exigencia que forma parte del principio de tipicidad proclamado por el TREBEP –art. 94.2-.

Asimismo, cabe recordar que con el empleo de la expresión suspensión “firme” (arts. 90.2 y 96.1c TREBEP) generalmente se entiende que solo se quiere significar que se trata de una sanción y no de una medida provisional, pero ello no significa que se requiera la firmeza de la resolución administrativa mediante la que se impone la sanción de suspensión para que pueda exigirse su cumplimiento (así RD 365/1995, de 10 de marzo, de situaciones administrativas –art. 22-), si bien en alguna ley autonómica, con buen criterio, sí se exige la firmeza de la resolución (Ley 4/2021 Comunidad Valenciana –art. 164.3-; Ley 11/2022 País Vasco –art. 155.1-).

En cuanto a los efectos de la sanción, según el TREBEP (art. 90.3), el funcionario sancionado pasa a la situación administrativa de suspensión de funciones, de tal modo que queda privado durante el tiempo de permanencia en la misma del ejercicio de sus funciones «y de todos los derechos inherentes a la condición». Esto significa que el funcionario sancionado no solo no percibe retribución alguna (a diferencia del suspendido cautelarmente), sino que el tiempo que dure la sanción no computa a efectos de pagas extraordinarias, para el cómputo de trienios, para la cotización de los derechos pasivos, ni como antigüedad en el puesto (con el consiguiente perjuicio en caso de traslado).

Asimismo, cuando la suspensión exceda de seis meses determinará la pérdida del puesto de trabajo que se venía desempeñando (art. 90.3 TREBEP), de modo que en tales casos la sanción, en realidad, no se limita a la suspensión de funciones, sino que también incluye ope legis la pérdida del puesto de trabajo, incluso el obtenido por concurso. Así, la reincorporación del funcionario al puesto no será automática, sino que deberá solicitar el reingreso al servicio activo, quedando a discreción del órgano correspondiente acordar una adscripción provisional, y debiendo en otro caso participar en una convocatoria de provisión e, incluso, pudiendo ser declarado el funcionario en situación de excedencia forzosa (RD 365/1995, de 10 de marzo –art. 22-; Ley 11/2022 País Vasco –art. 155.4-; Ley 9/2023 La Rioja –art. 116.5-).

Todo esto respecto a la Administración que sancionó al funcionario, pero, además, según el TREBEP –art. 90.3-, el funcionario declarado en la situación de suspensión de funciones «no podrá prestar servicios en ninguna Administración Pública ni en las Entidades de derecho público dependientes o vinculadas a ellas durante el tiempo de cumplimiento de la pena o sanción». Es decir, al igual que la separación del servicio, la sanción de suspensión de funciones comporta una inhabilitación (temporal en este caso) para prestar servicios en cualquier Administración, prohibición que algunas leyes autonómicas extienden a las sociedades mercantiles y fundaciones del sector público (art. 145.3 Ley 13/2015 Extremadura; art. 153.3 Ley 11/2022 País Vasco).

De este modo, si el funcionario suspendido no puede acceder a puesto de trabajo alguno en el sector público, no le queda otra opción que buscar empleo en el sector privado. Pero si bien esta opción es viable en determinados ámbitos (como, p. ej., el del personal sanitario), en general, la experiencia en puestos de trabajo de perfil burocrático y otros en la Administración pública no es trasladable a la empresa privada.

Si tenemos en cuenta que los funcionarios de carrera no cotizan para la contingencia de desempleo, en el caso de que la suspensión se prolongue a partir de cierto tiempo (ciertamente variable según las circunstancias personales, pero no se olvide que la suspensión puede llegar a los seis años), la sanción puede suponer para el funcionario, al perder su fuente de sustento (y de desarrollo profesional), sencillamente una condena a la depauperación (endeudamiento, pérdida de patrimonio…), con las inevitables consecuencias personales y familiares; una suerte de cesantía a plazo cierto.

Además, en un contexto tecnológico tan acelerado como el actual, una suspensión prolongada puede conllevar que el funcionario cuando se reintegre en la Administración haya perdido importantes competencias profesionales (aplicaciones que han sido reemplazadas, cambios normativos, nuevas instrucciones y orientaciones técnicas…).

Pero también hay consecuencias para la propia Administración sancionadora, pues pierde temporalmente un activo, que deberá ser, en su caso, reemplazado provisionalmente por un sustituto, con los costes organizativos que ello comporta.

Llegados a este punto la cuestión es la siguiente: ¿cuál es la finalidad retributiva de la sanción de suspensión de funciones? Como se ha señalado, si la sanción de suspensión de funciones no llega a los seis meses, la aflicción al funcionario es exclusivamente económica, pues, una vez cumplido el plazo de suspensión, retornará a su puesto de trabajo. Y si la sanción de suspensión de funciones excede los seis meses, a los efectos económicos ya señalados (ahora agravados por la mayor o mucho mayor duración de la suspensión), debe añadirse la pérdida del puesto de trabajo. Pero obsérvese que este castigo adicional es una consecuencia automática de la duración de la suspensión de funciones, desvinculada por completo de si el desempeño del concreto puesto de trabajo estaba esencialmente vinculado a la falta (p. ej., una infracción por no solicitar el reconocimiento de compatibilidad).

Pues bien, si la finalidad de la sanción es económica, ¿no sería más adecuada y proporcionada una sanción que tuviese efectos exclusivamente económicos, sin pérdida del ejercicio de las funciones? La multa, como es bien sabido, es una sanción que se puede perfectamente ajustar a las circunstancias del responsable (p. ej., el equivalente a tantos a tantos días de trabajo), si bien, naturalmente, deberá tratarse de una cuantía proporcional, asumible por el funcionario (para no esclavizarlo). Nada que ver con las consecuencias económicas devastadoras de meses o años de suspensión de funciones. Además, si bien la Administración puede retener el importe de la multa de la nómina, deberá respetar los límites inembargables derivados del SMI, de modo que, en ningún caso, se priva al funcionario totalmente de su fuente de ingresos. Pero, además, con la multa la Administración también gana, no pierde un activo e, incluso, obtiene un beneficio económico.

En este sentido, debe señalarse que la imposición de multas por la comisión de faltas disciplinarias no es desconocida en el ámbito del personal que presta servicios en sentido amplio a las Administraciones públicas. Así, respecto a los altos cargos, la legislación no ordena sanción alguna de suspensión de funciones, pero sí se prevé en algunas leyes autonómicas la imposición de multas a los altos cargos (p. ej., Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno –art. 81-; Ley del Principado de Asturias 8/2018, de 14 de septiembre, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés –art. 48-, entre otras). Y en estos casos los importes previstos oscilan de 100 a 500 € para las sanciones leves (Asturias), para las graves de 500 a 3000 € en Asturias y de 600 a 6000 € en Cataluña, y para las muy graves de 3000 a 10.000 € en Asturias, y de 6001 a 12000 € en Cataluña. Márgenes lo suficientemente acotados para respetar los principios de tipicidad y proporcionalidad.

Por su parte, si la finalidad de la sanción es destituir al funcionario del puesto de trabajo que venía desempeñando, en tal caso ya existe la sanción de traslado forzoso (o el demérito con la pérdida del puesto de trabajo obtenido por concurso, previsto en alguna ley autonómica, como la Ley 2/2023 Asturias –art. 143.1-), que no comporta suspensión de funciones, ni la pérdida de un activo. Sanción que, además, bien puede combinarse con la multa antes señalada.

En definitiva, la sanción de suspensión de funciones, de entrada, presenta un arco temporal desmesuradamente amplio, incompatible con el principio de previsibilidad. Pero, sobre todo, a poco que se prolongue la suspensión causa unos efectos devastadores, desproporcionados para una mera falta administrativa y, por ello, injustos. Por todo lo anterior, se sugiere sustituir la sanción de suspensión de funciones por una sanción de multa (tal como se hace ya para los altos cargos en determinados ordenamientos autonómicos) y, si es necesario en atención a las circunstancias del caso, completada con la sanción de pérdida del concreto puesto de trabajo.