La aparición de una tercera categoría en la organización del empleo público local: el «puesto-plaza»

La aparición de una tercera categoría en la organización del empleo público local: el «puesto-plaza» Por Sebastián Gracia Santuy. esPublico.es blog  

 ¿«Ha aparecido un híbrido entre plaza y puesto» ?

La sistemática organizativa de los recursos humanos en el sector público se ha alimentado históricamente de las aportaciones que hacía la experiencia del sector privado, de grandes empresas, que al final eran sintetizadas por doctrinarios reconocidos (Taylor, Weber y muy especialmente Henry Fayol).

En el mundo privado internacional no se utilizaba esa dicotomía plaza-puesto. Se utilizaban y utilizan tres categorías: Job, Position y Employee, a las que me referiré más adelante. Nuestro derecho administrativo las transformó en plaza (Job) y puesto (Position). La plaza por su conexión presupuestaria, el puesto por las retribuciones. Pero veremos que esa invención empieza a hacer aguas.

Durante décadas el modelo organizativo del sistema español del empleo publico distinguía con claridad la plaza (estructura de empleo) y el puesto de trabajo (estructura organizativa), pero la práctica reciente —sobre todo con los procesos extraordinarios de estabilización— ha terminado creando una tercera realidad que nadie ha definido jurídicamente y que, sin embargo, todos utilizan.

Uno de los principios clásicos sobre los que se ha construido la gestión de recursos humanos en la Administración Pública española ha sido la separación entre plaza y puesto de trabajo. Como hemos dicho durante décadas ambos conceptos han desempeñado funciones diferentes dentro de la organización administrativa, hasta el punto de que la legislación, la jurisprudencia y la doctrina los han tratado como realidades claramente diferenciadas.

El problema nace porque plaza y puesto pertenecen a dos planos distintos.

-La plaza pertenece al plano jurídico-presupuestario.

-El puesto pertenece al plano organizativo.

Pero falta el plano «real». Y cuando los empleados públicos acaban en lo contencioso o lo social bien reclamando una continuidad del interinaje, bien reclamando un complemento específico B (especial disponibilidad), bien reclamando que se les asigne como primer destino un puesto concreto… en todos esos casos la claridad entre plaza y puesto se confunde como el café con leche que ya ni es café ni es leche, pero es algo que interesa.

La evolución de la gestión de personal durante los últimos años, y especialmente la derivada de los procesos extraordinarios de estabilización del empleo temporal, ha ido desdibujando esa frontera conceptual, y mucho más cuando nos referimos a los procesos de estabilización de Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional. Hoy asistimos a una curiosa paradoja: seguimos hablando de plazas y de puestos como si fueran categorías perfectamente delimitadas, cuando en la práctica muchas decisiones administrativas descansan sobre una tercera realidad que nunca ha sido definida por el ordenamiento jurídico. Hace poco dos compañeros de Habilitación Nacional, una Secretaria el otro Interventor, ambos de Categoría Superior, y ambos con reconocida formación y experiencia, tuvieron un pequeño rifi-rafe en la Comisión Informativa de Personal por ese tema, la defensa de realidades diversas, una hablaba de plaza, el otro de puesto de trabajo, y sin embargo ambos se referían a los mismo.

Quizá haya llegado el momento de reconocer la existencia de un nuevo concepto: el puesto-plaza -o denominación similar- que sea una categoría híbrida que, aunque jurídicamente invisible, resulta cada vez más presente en la gestión cotidiana de nuestras administraciones.

 Dos conceptos con funciones distintas

Tradicionalmente la plaza constituye la unidad básica del empleo público.

La plaza pertenece a la plantilla presupuestaria. Está asociada a un cuerpo, escala o categoría profesional y representa la existencia de una necesidad permanente de personal dotada económicamente en el presupuesto. Cuando una administración convoca una oposición, lo que realmente pretende cubrir son plazas vacantes.

Por el contrario, el puesto de trabajo pertenece al ámbito de la organización administrativa.

El puesto aparece en la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) o en el instrumento equivalente y describe las funciones concretas, el nivel de complemento de destino, el complemento específico, la dependencia jerárquica, los requisitos para su desempeño y demás características organizativas. Cuando se convoca un concurso de provisión, lo que se adjudica no es una plaza, sino un puesto de trabajo.

Ambos conceptos responden, por tanto, a preguntas distintas.

-La plaza responde a la cuestión: ¿cuántos empleados necesita la Administración?

-El puesto responde a otra diferente: ¿cómo se organiza el trabajo que esos empleados van a desempeñar?

Un ejemplo sencillo

Imaginemos un ayuntamiento que cuenta con diez auxiliares administrativos destinados en una oficina de atención al ciudadano.

Desde la perspectiva de la plantilla existirán diez plazas de auxiliar administrativo.

Sin embargo, desde la óptica de la valoración de puestos puede suceder que los diez empleados realicen exactamente las mismas funciones, tengan idéntico complemento específico, el mismo nivel de complemento de destino y unas responsabilidades equivalentes.

En ese caso, desde el punto de vista organizativo realmente existe un único modelo de puesto de trabajo repetido diez veces, que en la valoración de puestos vendrán como un solo puesto.

No existen diez puestos distintos; existe un mismo puesto multiplicado por diez ocupantes.

Esta diferencia conceptual nunca había planteado especiales problemas.

Hasta ahora.

La estabilización como punto de inflexión

Los procesos extraordinarios de estabilización han obligado a identificar individualmente miles de plazas ocupadas temporalmente durante largos periodos, y muy especialmente en cuerpos tan dejados de la mano de Dios que muchas veces ni sabemos si están ocupados por interinos, si se han jubilado, si han cesado por otras causas, ni de que tasa de reposición disponemos este año. Me refiero a los Funcionarios de Administración Local con Habilitación de Carácter Nacional.

En ese proceso las administraciones han tenido que vincular cada plaza a una situación organizativa concreta, identificar qué empleado la ocupaba, en qué unidad prestaba servicios e incluso qué funciones desempeñaba. Cuantos años estaba ocupado el puesto y la plaza por interino, etc.

Poco a poco comenzó a producirse un fenómeno casi imperceptible: la plaza dejó de percibirse como una mera categoría presupuestaria para convertirse en una realidad prácticamente individualizada.

Se empezó a hablar de «la plaza de María», «la plaza del negociado de urbanismo» o «la plaza adscrita al servicio económico», expresiones que, en realidad, describen características propias de un puesto de trabajo más que de una plaza.

Sin pretenderlo, ambos conceptos comenzaron a mezclarse.

La valoración de puestos de trabajo sigue identificando a las diez plazas de auxiliar administrativo de la oficina de atención al ciudadano como un solo puesto pero con diez plazas. Pero se nos ocurre mirar la relación de puestos de trabajo y cada auxiliar administrativo ocupa un determinado puesto de trabajo… «usted ocupa la RPT 210, usted la RPT 230; usted no puede considerarse como despedido improcedente porque es interino y ha regresado el titular de la RPT 230; ¡ya pero a mi me contrataron como interino para una plaza de auxiliar administrativo de la oficina de atención al ciudadano sin identificar la RPT y aún quedan dos plazas por cubrir, por lo tanto no pueden despedirme por regreso del titular, no había titular!; ¡bueno eso ya lo dirán los juzgados, pero coja sus cosas y marche!»

El nacimiento de un híbrido

La consecuencia práctica es que muchas administraciones gestionan actualmente una categoría intermedia que no aparece definida en ninguna ley. Hay 200 empleados, por lo tanto 200 plazas, 200 números de RPT, pero solo 30 puestos de trabajo diferenciados a efectos de la valoración de puestos de trabajo.

No es exactamente una plaza, porque incorpora elementos organizativos propios del puesto.

Tampoco es un puesto propiamente dicho, porque se identifica como objeto de una convocatoria selectiva y como unidad integrante de la plantilla.

Es una especie de puesto-plaza.

Esta nueva realidad aparece continuamente en la práctica administrativa.

Cuando se identifica una plaza concreta dentro de un servicio determinado.

Cuando una plaza parece llevar implícita una adscripción funcional permanente.

Cuando una convocatoria selectiva describe funciones propias de un determinado destino.

Cuando la estabilización se realiza sobre una plaza perfectamente localizada dentro de la organización.

Cuando se habla de «amortizar una plaza» pero realmente lo que desaparece es una concreta necesidad organizativa.

En todos estos supuestos la Administración está manejando un concepto híbrido cuya existencia resulta evidente aunque el ordenamiento no lo haya bautizado.

¿Tiene consecuencias jurídicas?

La respuesta probablemente sea afirmativa.

Confundir plaza y puesto puede afectar a cuestiones tan relevantes como la movilidad de los empleados públicos, la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo, la planificación de recursos humanos, la ejecución de los procesos selectivos, el cese de los interinos, las retribuciones, la jornada de especial disponibilidad, etc.

Si una plaza termina identificándose con un puesto concreto, desaparece parte de la flexibilidad organizativa que tradicionalmente ha caracterizado al sistema español.

La plaza deja de ser una categoría abstracta vinculada a una escala profesional y pasa a adquirir una identidad funcional propia.

Pero precisamente esa identidad corresponde jurídicamente al puesto de trabajo.

La mezcla de ambos conceptos puede generar incertidumbres interpretativas que acabarán trasladándose a los tribunales, yeso significa un coste para las arcas públicas que igual los doctrinarios de la materia podrían ahorrarnos.

Una reflexión para el futuro

Quizá el fenómeno no deba contemplarse únicamente como una desviación conceptual.

Puede que estemos asistiendo a la evolución natural de nuestro modelo de empleo público.

La gestión moderna de recursos humanos demanda identificar mejor las necesidades reales de las organizaciones, conectar la planificación con las funciones efectivamente desempeñadas y disponer de instrumentos más flexibles que las categorías tradicionales.

Si ello es así, quizá el Derecho Administrativo deba reconocer expresamente esa tercera realidad organizativa en lugar de seguir fingiendo que únicamente existen plazas y puestos de trabajo.

Porque las categorías jurídicas no son inmutables.

Nacen para explicar la realidad administrativa.

Y cuando la realidad cambia, quizá sea el momento de preguntarse si nuestras categorías siguen describiendo correctamente cómo funcionan hoy las organizaciones públicas.

Tal vez el «puesto-plaza» no sea un error terminológico.

Tal vez sea simplemente el nombre que todavía no hemos dado a una nueva pieza del sistema de empleo público.

La auténtica unidad básica de la organización no es ni la plaza ni el puesto, sino el «efectivo organizativo», es decir, cada repetición individual de un puesto tipo dentro de la RPT. Igual es muy ambicioso lo que aquí pretendo, pero dormir en los brazos de una doctrina obsoleta copiada del sector público pero rebasada por la realidad, es algo que nos tiene que hacer reflexionar. Si pudiéramos cuantificar en euros lo que nos está costando esta falta de progreso en las categorías de la organización del empleo público, igual nos daría para construir un nuevo hospital.

Supongamos un Ayuntamiento. La RPT dice:

-Auxiliar Administrativo de Atención Ciudadana.

-Hay diez personas.

La empresa privada diría:

-Job

-Auxiliar Administrativo de Atención Ciudadana.

-Positions

-Position 001

-Position 002

-Position 003

-Position 010

En España nosotros solemos decir:

Hay diez plazas, y un puesto de trabajo diferenciado.

Pero realmente estamos utilizando la palabra plaza para algo que funcionalmente es una posición.

… Ahí lo dejo… críticas al maestro armero….

Crítica a la sanción disciplinaria de suspensión de funciones

 Por Severiano Fernández. esPúblico.es blog.- Una aclaración previa: con esta entrada no se cuestiona en absoluto la medida cautelar de suspensión de funciones, que puede tener pleno sentido en el marco de un procedimiento disciplinario o penal, sino que las líneas que siguen se refieren exclusivamente a la sanción disciplinaria.

Como es sabido, el TREBEP contempla en una norma básica la sanción disciplinaria de suspensión firme de funciones, o de empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con una duración máxima de seis años (arts. 90.2 y 96.1). Y, mientras el TREBEP reserva la sanción de separación del servicio para las faltas muy graves, la suspensión de funciones puede aplicarse no solo a estas, sino también a las faltas graves (art. 16 RD 33/1986, de 10 de enero, de Régimen Disciplinario) e, incluso, a las faltas leves (no se prevé en el RD 33/1986, pero sí en algunas leyes autonómicas (Ley 4/2021 Comunidad Valenciana –art. 174.1-; Ley 11/2022 País Vasco –art. 183.3-; Ley 5/2023 Andalucía –art. 171.3-; Ley 2/2023 Asturias –art. 143.1-).

Si bien es cierto que en algunas Comunidades Autónomas se ha acotado la sanción en caso de faltas graves (p. ej., en la Ley 5/2023 Andalucía va de 10 días a un año –art. 171.2-; o de 15 días a un año en la art. 145.3 Ley 13/2015 Extremadura), en el régimen general del RD 33/1986 (art. 16) esta sanción por faltas graves presenta una extraordinaria amplitud: puede oscilar de 1 día a 3 años, es decir, por una misma falta grave la sanción puede variar entre 1 y 1095 días. Así, cabe ya preguntarse si una horquilla tan descomunalmente amplia respeta un mínimo de previsibilidad de las consecuencias de los actos, exigencia que forma parte del principio de tipicidad proclamado por el TREBEP –art. 94.2-.

Asimismo, cabe recordar que con el empleo de la expresión suspensión “firme” (arts. 90.2 y 96.1c TREBEP) generalmente se entiende que solo se quiere significar que se trata de una sanción y no de una medida provisional, pero ello no significa que se requiera la firmeza de la resolución administrativa mediante la que se impone la sanción de suspensión para que pueda exigirse su cumplimiento (así RD 365/1995, de 10 de marzo, de situaciones administrativas –art. 22-), si bien en alguna ley autonómica, con buen criterio, sí se exige la firmeza de la resolución (Ley 4/2021 Comunidad Valenciana –art. 164.3-; Ley 11/2022 País Vasco –art. 155.1-).

En cuanto a los efectos de la sanción, según el TREBEP (art. 90.3), el funcionario sancionado pasa a la situación administrativa de suspensión de funciones, de tal modo que queda privado durante el tiempo de permanencia en la misma del ejercicio de sus funciones «y de todos los derechos inherentes a la condición». Esto significa que el funcionario sancionado no solo no percibe retribución alguna (a diferencia del suspendido cautelarmente), sino que el tiempo que dure la sanción no computa a efectos de pagas extraordinarias, para el cómputo de trienios, para la cotización de los derechos pasivos, ni como antigüedad en el puesto (con el consiguiente perjuicio en caso de traslado).

Asimismo, cuando la suspensión exceda de seis meses determinará la pérdida del puesto de trabajo que se venía desempeñando (art. 90.3 TREBEP), de modo que en tales casos la sanción, en realidad, no se limita a la suspensión de funciones, sino que también incluye ope legis la pérdida del puesto de trabajo, incluso el obtenido por concurso. Así, la reincorporación del funcionario al puesto no será automática, sino que deberá solicitar el reingreso al servicio activo, quedando a discreción del órgano correspondiente acordar una adscripción provisional, y debiendo en otro caso participar en una convocatoria de provisión e, incluso, pudiendo ser declarado el funcionario en situación de excedencia forzosa (RD 365/1995, de 10 de marzo –art. 22-; Ley 11/2022 País Vasco –art. 155.4-; Ley 9/2023 La Rioja –art. 116.5-).

Todo esto respecto a la Administración que sancionó al funcionario, pero, además, según el TREBEP –art. 90.3-, el funcionario declarado en la situación de suspensión de funciones «no podrá prestar servicios en ninguna Administración Pública ni en las Entidades de derecho público dependientes o vinculadas a ellas durante el tiempo de cumplimiento de la pena o sanción». Es decir, al igual que la separación del servicio, la sanción de suspensión de funciones comporta una inhabilitación (temporal en este caso) para prestar servicios en cualquier Administración, prohibición que algunas leyes autonómicas extienden a las sociedades mercantiles y fundaciones del sector público (art. 145.3 Ley 13/2015 Extremadura; art. 153.3 Ley 11/2022 País Vasco).

De este modo, si el funcionario suspendido no puede acceder a puesto de trabajo alguno en el sector público, no le queda otra opción que buscar empleo en el sector privado. Pero si bien esta opción es viable en determinados ámbitos (como, p. ej., el del personal sanitario), en general, la experiencia en puestos de trabajo de perfil burocrático y otros en la Administración pública no es trasladable a la empresa privada.

Si tenemos en cuenta que los funcionarios de carrera no cotizan para la contingencia de desempleo, en el caso de que la suspensión se prolongue a partir de cierto tiempo (ciertamente variable según las circunstancias personales, pero no se olvide que la suspensión puede llegar a los seis años), la sanción puede suponer para el funcionario, al perder su fuente de sustento (y de desarrollo profesional), sencillamente una condena a la depauperación (endeudamiento, pérdida de patrimonio…), con las inevitables consecuencias personales y familiares; una suerte de cesantía a plazo cierto.

Además, en un contexto tecnológico tan acelerado como el actual, una suspensión prolongada puede conllevar que el funcionario cuando se reintegre en la Administración haya perdido importantes competencias profesionales (aplicaciones que han sido reemplazadas, cambios normativos, nuevas instrucciones y orientaciones técnicas…).

Pero también hay consecuencias para la propia Administración sancionadora, pues pierde temporalmente un activo, que deberá ser, en su caso, reemplazado provisionalmente por un sustituto, con los costes organizativos que ello comporta.

Llegados a este punto la cuestión es la siguiente: ¿cuál es la finalidad retributiva de la sanción de suspensión de funciones? Como se ha señalado, si la sanción de suspensión de funciones no llega a los seis meses, la aflicción al funcionario es exclusivamente económica, pues, una vez cumplido el plazo de suspensión, retornará a su puesto de trabajo. Y si la sanción de suspensión de funciones excede los seis meses, a los efectos económicos ya señalados (ahora agravados por la mayor o mucho mayor duración de la suspensión), debe añadirse la pérdida del puesto de trabajo. Pero obsérvese que este castigo adicional es una consecuencia automática de la duración de la suspensión de funciones, desvinculada por completo de si el desempeño del concreto puesto de trabajo estaba esencialmente vinculado a la falta (p. ej., una infracción por no solicitar el reconocimiento de compatibilidad).

Pues bien, si la finalidad de la sanción es económica, ¿no sería más adecuada y proporcionada una sanción que tuviese efectos exclusivamente económicos, sin pérdida del ejercicio de las funciones? La multa, como es bien sabido, es una sanción que se puede perfectamente ajustar a las circunstancias del responsable (p. ej., el equivalente a tantos a tantos días de trabajo), si bien, naturalmente, deberá tratarse de una cuantía proporcional, asumible por el funcionario (para no esclavizarlo). Nada que ver con las consecuencias económicas devastadoras de meses o años de suspensión de funciones. Además, si bien la Administración puede retener el importe de la multa de la nómina, deberá respetar los límites inembargables derivados del SMI, de modo que, en ningún caso, se priva al funcionario totalmente de su fuente de ingresos. Pero, además, con la multa la Administración también gana, no pierde un activo e, incluso, obtiene un beneficio económico.

En este sentido, debe señalarse que la imposición de multas por la comisión de faltas disciplinarias no es desconocida en el ámbito del personal que presta servicios en sentido amplio a las Administraciones públicas. Así, respecto a los altos cargos, la legislación no ordena sanción alguna de suspensión de funciones, pero sí se prevé en algunas leyes autonómicas la imposición de multas a los altos cargos (p. ej., Ley catalana 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno –art. 81-; Ley del Principado de Asturias 8/2018, de 14 de septiembre, de Transparencia, Buen Gobierno y Grupos de Interés –art. 48-, entre otras). Y en estos casos los importes previstos oscilan de 100 a 500 € para las sanciones leves (Asturias), para las graves de 500 a 3000 € en Asturias y de 600 a 6000 € en Cataluña, y para las muy graves de 3000 a 10.000 € en Asturias, y de 6001 a 12000 € en Cataluña. Márgenes lo suficientemente acotados para respetar los principios de tipicidad y proporcionalidad.

Por su parte, si la finalidad de la sanción es destituir al funcionario del puesto de trabajo que venía desempeñando, en tal caso ya existe la sanción de traslado forzoso (o el demérito con la pérdida del puesto de trabajo obtenido por concurso, previsto en alguna ley autonómica, como la Ley 2/2023 Asturias –art. 143.1-), que no comporta suspensión de funciones, ni la pérdida de un activo. Sanción que, además, bien puede combinarse con la multa antes señalada.

En definitiva, la sanción de suspensión de funciones, de entrada, presenta un arco temporal desmesuradamente amplio, incompatible con el principio de previsibilidad. Pero, sobre todo, a poco que se prolongue la suspensión causa unos efectos devastadores, desproporcionados para una mera falta administrativa y, por ello, injustos. Por todo lo anterior, se sugiere sustituir la sanción de suspensión de funciones por una sanción de multa (tal como se hace ya para los altos cargos en determinados ordenamientos autonómicos) y, si es necesario en atención a las circunstancias del caso, completada con la sanción de pérdida del concreto puesto de trabajo.

Carles Ramió: La Administración Lego: Bricolaje institucional para tiempos de caos

"La estrategia de bricolaje y modularización es una cura de humildad para la Administración. Renuncia a la omnipotencia de la planificación perfecta y abraza la realidad de la gestión contingente. No es la solución «ideal»"

Por Carles Ramió.- esPúblicoblog.- Durante décadas, la ciencia de la administración ha buscado el «Santo Grial» del modelo organizativo perfecto. Primero nos enamoramos de la burocracia weberiana, esa maquinaria perfecta, predecible y garantista que, sin embargo, acabó convirtiéndose en una jaula de hierro incapaz de moverse con agilidad. Luego, en los años 90, nos sedujo la Nueva Gestión Pública (NGP), con su promesa de eficiencia empresarial, que a menudo olvidó los valores públicos esenciales. Más tarde, abrazamos la gobernanza en red, soñando con un gobierno horizontal y participativo que, en ocasiones, se pierde en la parálisis por su complejidad. Ninguno de estos tres modelos es suficiente para atender a los nuevos y caóticos retos públicos. La respuesta de la gobernanza robusta no es inventar un cuarto paradigma, sino practicar el arte del bricolaje y la modularización.

Es hora de dejar de esculpir nuestras instituciones en mármol y empezar a construirlas con piezas de Lego. El arte del Bricolaje a modo de un «Frankenstein» funcional. El concepto de bricolaje (o bricolage, en su acepción francesa original) no debe entenderse aquí de forma peyorativa, como una chapuza doméstica. En sociología y teoría de la organización, el bricolaje es la habilidad de crear respuestas nuevas combinando los recursos que uno tiene a mano, a menudo con fines para los que no fueron diseñados originalmente. La gobernanza robusta es, en esencia, un ejercicio de bricolaje de alto nivel. Asume que para sobrevivir al caos necesitamos un híbrido institucional. Necesitamos mezclar: a) La seguridad de la Burocracia: Para mantener los servicios esenciales y la seguridad jurídica (la base estable). b)  La agilidad de la Nueva Gestión Pública: Para optimizar recursos y ser eficientes en la operativa (el motor). c) La legitimidad de la Gobernanza en Red: Para implicar a la ciudadanía y definir los problemas reales (el timón).

Esta mezcla puede parecer poco elegante a los ojos de un teórico purista. Puede parecer un «Frankenstein». Pero, tal como señalan Capano y Toth (2022), en contextos de crisis donde no hay tiempo para planificaciones quinquenales, las respuestas «no planificadas» y los ensamblajes rápidos son los únicos que funcionan. La elegancia académica debe ceder paso a la viabilidad operativa.  Para que este bricolaje funcione y no sea un caos, necesitamos módulos. Aquí es donde entra la metáfora de la arquitectura modular o el «Modelo Lego». Imaginemos que la Administración pública tradicional es un edificio de hormigón: si quieres cambiar una habitación, tienes que demoler medio edificio. La propuesta de la modularización sugiere que descompongamos nuestras políticas, procesos y unidades organizativas en piezas estandarizadas (módulos) que puedan ensamblarse de formas infinitas. Esto permite resolver la eterna tensión entre la producción en masa (necesaria para ser eficientes y baratos) y la personalización (necesaria para adaptar la respuesta a cada ciudadano o territorio). Si tenemos módulos de «comunicación», «financiación», «logística» y «participación», podemos combinarlos de forma distinta para atender una catástrofe natural, una crisis sanitaria o un plan de regeneración urbana. Esto es lo que intenta realizar la Administración General del Estado en el marco de su estrategia de modernización (Consenso para una Administración Abierta, julio de 2025) con la propuesta denominada «gestión previsional de recursos» (antes etiquetada como la fábrica del Estado).

Veamos tres escenarios de aplicación práctica del modelo Lego para la Administración

1. El gestor público como «MacGyver» institucional: Los profesionales del sector público a menudo se enfrentan a situaciones donde los manuales de procedimiento no sirven. Carstensen et al. (2022) nos recuerdan que, ante la falta de tiempo y recursos, el funcionario eficaz es aquel que hace bricolaje: coge una normativa de aquí, un presupuesto remanente de allá y un equipo voluntario de otro lado, y monta una solución. Para institucionalizar esto, necesitamos perfiles polivalentes. El funcionario hiperespecializado en un solo trámite es una pieza que solo encaja en un lugar del puzle. Necesitamos piezas «comodín», profesionales capaces de entender la lógica de los módulos y reconfigurarlos según el reto.

2. Políticas Públicas Integrales: Pensemos en la rehabilitación de un barrio degradado. La vieja administración enviaría por separado al departamento de Urbanismo (a arreglar aceras), al de Servicios Sociales (a dar ayudas) y al de Policía (a patrullar). Cada uno con su lógica, sin hablarse. El enfoque modular propone crear una intervención única combinando esos «ladrillos». Se crea un programa ad hoc que integra educación, sanidad, seguridad y promoción económica. El liderazgo es público, la definición del problema es participativa (red), pero la ejecución es un ensamblaje táctico de recursos existentes.

3. Comunicación de Crisis (El ejemplo COVID-19): Zhong et al. (2023) nos muestran cómo, durante la pandemia en EE.UU., la comunicación efectiva no fue un mensaje único y monolítico. Fue modular. Se crearon bloques de información que se adaptaban y combinaban según el público (jóvenes, ancianos, escépticos) a cada frente (u ola) que generaba nuevos retos. La modularidad permitió «personalizar» el mensaje masivo, algo crítico para mantener la confianza.

Todo esto suena muy bien sobre el papel, pero choca con la realidad de nuestro Derecho Administrativo y nuestra cultura de control. La estrategia de bricolaje y modularización requiere flexibilidad institucional. Requiere, por ejemplo, que los interventores y los servicios jurídicos entiendan que combinar partidas presupuestarias o mover personal de una unidad a otra no es una aberración, sino una necesidad operativa. Implica ir más allá de los protocolos establecidos cuando el protocolo se convierte en un obstáculo para el servicio público. Esto nos lleva a una paradoja interesante: para tener estabilidad (garantizar los servicios públicos a largo plazo), necesitamos cambiar constantemente la forma en que los prestamos. Necesitamos estructuras que fomenten la deliberación y el intercambio de conocimientos, rompiendo los silos departamentales. Si el Departamento A no sabe qué módulos tiene el Departamento B, nunca podrán hacer bricolaje juntos.

La estrategia de bricolaje y modularización es una cura de humildad para la Administración. Renuncia a la omnipotencia de la planificación perfecta y abraza la realidad de la gestión contingente. No es la solución «ideal». No tiene la belleza simétrica de un organigrama clásico. Pero es la única forma de dotar a nuestras instituciones de un sistema inmunológico capaz de reaccionar ante virus, crisis climáticas o disrupciones tecnológicas. La gobernanza robusta nos invita a convertirnos en arquitectos de sistemas abiertos. A tener un repositorio de piezas bien diseñadas y la audacia suficiente para combinarlas de formas que nunca antes habíamos imaginado. Porque en un mundo que se rompe y se rehace cada mañana, solo sobrevivirán aquellos capaces de reconstruirse a sí mismos pieza a pieza.

Delimitación de funciones y «liderazgo» de los Habilitados Nacionales

Casi hasta la saciedad se observan con frecuencia en publicaciones especializadas en la materia muchas referencias al «liderazgo» que ostentan, o se cree que deben ostentar, los Funcionarios con Habilitación de Carácter Nacional (FHCN)

Por M.A Gimeno. esPúblico.org- Por más que leo y releo los artículos 92 bis 1 y 2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) y el Título X de la misma ley, y las respectivas leyes de los regímenes especiales de los municipios de Madrid y Barcelona a que se remite el apartado 1 antes citado en su final, así como los arts. 2 a 5 del Reglamento de FHCN, en los que se describen las funciones a desempeñar por las diferentes subescalas de ese colectivo, no he visto nada que permita llegar a la conclusión de que exista tal liderazgo.

Según el Diccionario de la Real Academia Española liderazgo es, en su acepción número 1, Condición de líder, y en la número 2 Ejercicio de las actividades del líder. A su vez, y según el mismo diccionario, se considera líder a la «persona que dirige o conduce (…) un grupo social u otra colectividad» (Acepción número 1) Pues bien, dicho liderazgo no se da en el caso que nos ocupa por las razones que se exponen a continuación.

Si el objeto a liderar es la entidad local, está claro que tal liderazgo no corresponde a los FHCN sino a los políticos: alcaldes, concejales, diputados provinciales y presidentes de diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo, conforme a los artículos 140 y 141 de la Constitución Española y todo su desarrollo legal y reglamentario. Salvo que, haciendo un uso abusivo de la ya de por sí perversa posibilidad reglamentaria de asignar funciones distintas y complementarias a los FHCN, se les dote de alguna función que implique ese carácter.

No. No debe corresponder tal liderazgo a los FHCN, pero sí algo de la máxima importancia y que sí se desprende claramente de los preceptos citados: el control de la legalidad en la forma y términos establecidos por dichas normas y sus desarrollos. Es cierto que tiene en general carácter preceptivo pero no vinculante, pero ello es suficiente para que no se desmadre la actuación administrativa. Dejando aparte las ovejas negras, que de todo hay, basta que en un órgano de selección o en una mesa de contratación haya un funcionario honrado para aguar la fiesta a los carentes de escrúpulos. Consiste en una manifestación más de la Administración consultiva dentro de su carácter reflexivo, frente a la Administración activa.

Históricamente, -el mundo no ha cambiado tanto como puede parecer- es una situación parecida a la que se daba en el antiguo Egipto: el liderazgo máximo correspondía al faraón, dios viviente; pero, incluso con ello, estaba obligado a hacer reinar a la ley de la diosa Maat para mantener la justicia y las leyes. Dicha diosa se representaba con una pluma de avestruz con la que se pesaba el alma de los difuntos -faraones incluidos- para saber si merecían premio o castigo. ¿Quiénes velaban por el cumplimiento de la ley de Maat? Los sacerdotes, en la vertiente de funcionarios que tenían entonces. Ahí tenemos el liderazgo por un lado, el control de la legalidad por otro, y el principio de legalidad por encima de todo.

Una especial incidencia de estas cuestiones tiene lugar en los municipios pequeños, donde no hay más habilitado nacional que el Secretario-Interventor, conocido por todos como el Secretario. Por inercia, por desidia o por la razón que sea, y con el pretexto de falta de medios, se les va cargando de toda clase de cometidos que a veces incluso pueden rebasar las competencias municipales. El día a día de vida administrativa municipal, la pequeñez de espacio físico, la convivencia forzosa dentro de ese espacio y el tremendo aislamiento y consiguiente soledad de esas secretarías, hacen que se admitan esas sobrecargas, convirtiéndose el Secretario en el padre, la madre y la abuela de la Corporación. 
Y eso no debe ser así, pues si eso es el «liderazgo» que se lo queden otros.  La culpa de la falta de medios no tiene que pagarla el Secretario, que tiene sus funciones reservadas y delimitadas legal y reglamentariamente, sino que es problema de la Corporación, que  será la que tendrá que «ponerse las pilas» para, a través de las oportunas gestiones políticas, remediar la situación. Entre otras, pueden ser de utilidad las de acogerse si es preciso a las figuras de agrupaciones forzosas de municipios, mancomunidades o consorcios, pero no eso otro; incluso si en el peor de los casos es el titular del puesto el que lo pide así, sea cual sea el tamaño de la Corporación, ya que en tales supuestos se haría con una finalidad espuria como puede ser afán retributivo, figuroneo o ansia de mayor poder e influencia de lo que permite la ley.

Todo esto y más que no cabría en este espacio es cuanto pienso del tan traído y llevado tema del liderazgo de los FHCN

Sergio Jiménez: Innovar no es una excusa, es una exigencia

¿Qué tolerancia al fallo tienen las iniciativas innovadoras y cómo puede afectar esto a nuestra   estrategia?

Por Sergio Jiménez blog.-La llegada del mundial de futbol en España ha cambiado enormemente desde que yo era pequeño hasta hoy. No es que haya más expectación, que siempre ha sido altísima, sino en la actitud de la gente. Hasta aproximadamente la Eurocopa de 2008, España estaba sometida a la llamada “maldición de los cuartos”. Da igual lo bien que jugara o lo débil que fuera el rival, en cuartos de final se volvía como bien señalaba Amaral. La afición española asimilaba que era lo más a lo que se podía aspirar. La simultaneidad de la superación de los cuartos de final en la Euro de 2008 (con el título final) ante Italia, culminando una venganza a los cuartos de final de 1994, con los triunfos de la generación de Gasol o de Nadal, cambió la percepción del deporte español. Se pasó del “caemos en cuartos seguro” a la frase “ser español no es una excusa”… Y la verdad es que creo que ese cambio de mentalidad debe formar parte del ecosistema de la innovación.

Innovar como excusa

Me he tirado un montón de años escuchando un mantra tradicional en el mundillo de la innovación: “fracasar no importa”. Realmente creo que el sentido de la frase es que el fracaso no debe detener una iniciativa de seguir adelante hasta lograrlo, pero muy habitualmente lo he escuchado como “si la cagas, no pasa nada”.

Este es un término que siempre me ha molestado por dos motivos. En primer lugar, porque, sobre todo en la esfera pública, una cagada tiene efectos sobre la sociedad que no está concurriendo en un mercado. Si un sistema de becas “innovando” fracasa, lo que se daña no es el ego de la persona que lo lleva, sino las oportunidades de las personas que necesitan esa beca para estudiar. Por otro lado, más de una y más de dos veces he escuchado el subterfugio de “es que estábamos innovando” para explicar un problema que posiblemente no estuviera vinculado con la innovación, sino con hacer las cosas con poca atención, interés o planificación.

Cuando pasa esto, salen dañadas la innovación, el servicio público y la sociedad. Por un lado, las personas que sufren un servicio deficiente, acaban molestas y pierden confianza en la administración. El servicio público también está afectado, no solo porque los errores al final hay que resolverlos (doble de trabajo), sino porque, además, a nadie le gusta el sentimiento de que algo salga mal. Finalmente, la innovación sale perdiendo, porque bastante complicado es hacer algo nuevo en la administración como para caerse con todo el equipo: la siguiente vez que se quiere hacer algo nuevo, costará el doble conseguir apoyos para lograr el cambio.

La innovación es una exigencia

Innovar cuenta con la exigencia de hacer las cosas bien porque el margen de tolerancia al error en las instituciones es menor cuando es algo nuevo. Si algo falla porque ha fallado siempre, es que la cosa es así, pero si algo falla porque es nuevo, como bien decía Maquiavelo, es que la gente se flipa y no tiene expectativas realistas.

Antes de iniciar cualquier tipo de innovación, conviene valorar que la innovación requiere un mínimo de condiciones para iniciarse. Es necesario establecer qué es lo mínimo necesario para que funcione (lo que en diseño se llama Minimo Producto Viable) y definir las condiciones que debe reunir para cubrir esa viabilidad. Esto no es solo la meta que debe definir si una innovación debe lanzarse o no (si se puede esperar que razonablemente se puedan alcanzar) sino los puntos en los que hay que poner más atención. Si no se puede garantizar esas condiciones con un mínimo de certeza, es mejor frenar antes de ponerla a disposición del público que generar algo que no pueda satisfacer lo necesario para satisfacer a la organización y al público

Esto no significa que no puedan salir las cosas mal: evidentemente, cuando algo se hace por primera vez, muchas cosas salen mal. Sin embargo, la innovación no puede ser la excusa, porque entonces, la mejor manera para evitar errores sería no innovar. Los errores suelen venir de cuestiones relacionadas con mala planificación, falta de control de variables o porque surgen nuevos problemas. En todo caso, la explicación no debería ser la innovación, sino el análisis de las causas.

Esto, evidentemente, supone un alto nivel de concentración y esfuerzo por parte de la organización, y, por lo tanto, limita la cantidad de innovaciones que se pueden abordar a la vez.

Otro enfoque diferente: innovar como los lemmings

Esto no quita que haya otros enfoques para abordar la innovacion. Una opción diferente sería la de emprender diferentes proyectos a la vez asumiendo que no todos ellos tendrán un resultado satisfactorio, pero algunos si. Es un poco como la estrategia de los lemmings (el animal, no el videojuego) o de los ñus en sus migraciones. Por si solos el éxito es poco probable, pero probabilísticamente, alguno de estos individuos, y en nuestro caso, alguna de estos intentos de innovación pueden tener éxito.

Lemmings recibiendo el briefing del próximo proyecto innovador en el que se espera que sean parte activa.

Esta es una estrategia que, personalmente, nunca me ha gustado: cada fracaso deslegitima los intentos de nuevas iniciativas y, para alguien un poco obsesivo como es mi caso, limita el control sobre cada iniciativa. Es probable que en organizaciones con pequeños equipos autónomos puedan trabajar en iniciativas independientes.

Ñus haciendo literalmente un postmortem después de que su proyecto innovador no cubiera los objetivos esperados

Este enfoque, en todo caso, debería partir de un planteamiento de iniciativas de menor tamaño por puro coste de oportunidad (cuantas más acciones, menos recursos se puede dedicar a cada una). Por otro lado, asigna una mayor responsabilidad a cada uno de esos pequeños equipos y asumir que una parte importante de ellos no obtendrán resultados satisfactorios (idealmente, no deberían, como en el caso interior, salir adelante sin un mínimo de garantías).

No obstante, este enfoque si tiene un punto que me resulta especialmente atractivo: la innovación tiene un componente no lineal, y no necesariamente continuo que se beneficia de experiencias que en su momento no triunfan. Dicho de otra manera, lo que hoy es un fracaso, puede sembrar la semilla o el aprendizaje para cambios a futuro.

Ambos enfoques son explicativos del modelo de innovación de Android y el de Apple que explicaba en algunas clases. Mientras Android tiene un modelo altamente descentralizado de laboratorios que generan resultados desiguales y no siempre cohesionados, es el ecosistema más amplio y dinámico a la hora de incorporar cambios. El modelo de Apple, mucho más planificado y centralizado ofrece una enorme solidez y una gran solvencia, garantizando experiencia de usuario difícilmente igualable. El problema es que, quizá, si no se enfoca claramente la línea de acción, la apuesta absorbe tantos recursos que, si es fallida, bloquea el cambio en la empresa, tal y como ha sucedido con la asimilación de la IA en el iPhone.

En todo caso, en el mundo de la innovación siempre hay incertidumbres y, saber lo que es un acierto y más adecuado es complicado a priori. En todo caso, si tienes un proyecto innovador de servicios públicos, echa la culpa a la lluvia, al sol, al tiempo libre, al boogie, pero no a que estáis probando algo nuevo. A nadie le gusta ser el conejillo de indias.

Sabino Cassese: "Cuando desaparece la percepción de imparcialidad, se deteriora la confianza pública en la justicia"

"Un juez debe juzgar. Debe ser imparcial e independiente. Y, además, debe parecer imparcial e independiente"

"El mero hecho de iniciar una investigación ya tiene importantes efectos políticos", asegura el jurista italiano Sabino Cassese. En conversación con el editor y director de Agenda Pública, el exmagistrado del Tribunal Constitucional italiano insiste en que "la independencia judicial sigue siendo un valor fundamental", pero advierte de que ese principio exige distinguir con claridad entre dos planos: "Uno es la arena política. El otro es la arena judicial. Y lo peligroso es precisamente confundir ambos"

Revista de prensa. AgendaPública blog. Por Marc López. A sus noventa años, Sabino Cassese (Atripalda, 1935) se mantiene en plena forma. El exjuez del Tribunal Constitucional italiano y profesor emérito de la Escuela Normal Superior de Pisa volvió a recibirme en Roma casi un año después de nuestra primera conversación. Desde entonces, han cambiado muchas cosas, pero Cassese continúa usando su experiencia con lucidez e interpretando el presente de manera certera.

Hoy día, la relación entre la política y la justicia atraviesa una etapa convulsa y límite, tanto en Italia como en España. A este respecto, Cassese, que también cuenta con experiencia política tras haber sido ministro en el Gobierno de Carlo Azeglio Ciampi, apunta que "si la magistratura desarrolla una orientación predominantemente contraria al Gobierno, acaba convirtiéndose en un obstáculo para la acción gubernamental".

Sobre la judicialización de la política y de la politización de la justicia, remarca que "existe una influencia entre ambas esferas", pero "esa influencia debería ser de diez y hoy se convierte en cien". En este sentido, preguntado por la figura de la acusación popular —tan discutida en España, pero inexistente en Italia—, es tajante: "En cierto modo, constituye una llamada a que los jueces hagan política. Desde mi punto de vista, ese es un defecto importante del sistema", sostiene.

El jurista Sabino Cassese fue premiado con la Orden al Mérito de la República Italiana

Foto: Agenda Pública/Francesco Fotio. 

-Vivimos en un momento histórico en el que investigar a alguien tiene consecuencias inmediatas. Cuando se anuncia que una persona está siendo investigada, los medios de comunicación y las redes sociales hacen que, para mucha gente, esa persona sea ya culpable.

La respuesta, en mi opinión, exige distinguir tres aspectos. El primero es el "si", el segundo es el "cómo" y el tercero es el "cuánto".

Al "si" se responde de manera sencilla. Naturalmente, los jueces tienen la posibilidad de interpretar las normas y deben aplicar las leyes. Si consideran que existen pruebas suficientes —en el caso de los jueces penales, por ejemplo, de corrupción u otros delitos—, deben intervenir.

"Los jueces tienen la posibilidad de interpretar las normas y deben aplicar las leyes. Si consideran que existen pruebas suficientes [...] deben intervenir"

El "cómo" es el punto fundamental. En Italia, y creo que también en España, la actuación de los investigadores respecto de los políticos se sabe de forma inmediata de las acusaciones suele producirse en los medios de comunicación. De este modo, la acusación se convierte en juicio. Sin embargo, la acusación no es un juicio.

La persona acusada aparece en los periódicos como una persona corrupta o responsable de un delito. Además, se publican escuchas telefónicas descontextualizadas. Las escuchas se han convertido en la forma habitual de obtención de pruebas. Esta es una parte fundamental del "cómo".

Los instrumentos de investigación son muchos, pero, en general, el método preferido por las fiscalías italianas —prácticamente el único— es la interceptación telefónica. Una persona puede ser sometida a ella sin saberlo, sin saber siquiera que está siendo investigada y que su privacidad ha sido vulnerada.

Por tanto, el "cómo" afecta a dos cuestiones: qué tipos de pruebas se utilizan y cómo se utilizan. Existen otros instrumentos, como los seguimientos policiales, las investigaciones bancarias o el análisis de documentación financiera. Sin embargo, de toda la gama de medios probatorios, el recurso principal suele ser la interceptación telefónica.

"Se publican escuchas telefónicas descontextualizadasLas escuchas telefónicas se han convertido en la forma habitual de obtención de pruebas."

Existe además un segundo aspecto del "cómo": la acusación y las pruebas se hacen públicas de inmediato. De esta manera, una persona que todavía no ha sido juzgada queda sometida al juicio de la opinión pública. En alguna ocasión he escrito que esto es lo que Max Weber habría llamado justicia de cadí.

Y luego está el "cuánto". Es decir, cuántas veces un determinado sujeto o un determinado asunto se convierte en objetivo de una investigación. Cuando esto se repite de manera sistemática puede llegar a constituir una auténtica persecución.

Por tanto, en la experiencia italiana de los últimos treinta años, el problema no ha sido tanto el "si", sino sobre todo el "cómo" y el "cuánto".

Esa línea divisoria es muy clara en la mayoría de los casos, probablemente en el 80%, 90% o incluso el 95% de ellos.

Los problemas aparecen cuando se trata de asuntos con fuertes consecuencias políticas. En esos casos, incluso antes de una decisión definitiva, el mero hecho de iniciar una investigación ya tiene importantes efectos políticos. Y hoy más que en el pasado, porque la política es más rápida, más personalizada y está más centrada en el liderazgo. La personalización exige proyectar fortaleza y dificulta soportar una situación de sospecha permanente.

En este contexto, ¿es más fácil que los jueces tengan capacidad para interrumpir o alterar procesos políticos?

Eso depende del ámbito del que estemos hablando. Pongamos un ejemplo. Las fiscalías italianas han desarrollado numerosas investigaciones relacionadas con la inmigración. La magistratura sostiene que lo hace porque existen posibles vulneraciones de derechos humanos. La política responde que no, que la línea del Gobierno —por ejemplo, la defendida por Salvini— consiste en limitar la inmigración irregular y que, por tanto, determinadas investigaciones terminan dirigiéndose contra políticas impulsadas por el propio Gobierno.

Es una cuestión difícil de definir. En cualquier caso, vuelve a aparecer el problema de la cantidad. La cuestión se vuelve relevante cuando una fiscalía concentra una parte muy importante de su actividad investigadora en ámbitos especialmente sensibles para la acción del Gobierno.

La magistratura italiana suele defenderse apelando a un artículo de la Constitución que establece la obligatoriedad de la acción penal. A mi juicio, es una defensa bastante débil.

Porque ¿qué significa exactamente que la acción penal sea obligatoria? Significa, en teoría, que si un fiscal lee una noticia en el periódico y considera que puede existir un delito, está obligado a actuar. O que si recibe una denuncia, debe iniciar actuaciones.

Pero esta explicación es insuficiente. En muchos países existen escalas de prioridades. En Estados Unidos, por ejemplo, los fiscales establecen prioridades de actuación: determinados delitos reciben más atención que otros.

"¿Qué significa exactamente que la acción penal sea obligatoria? En teoría, si un fiscal lee una noticia en el periódico y considera que puede existir un delito, está obligado a actuar"

Si la acción penal es obligatoria para cualquier tipo de delito y las noticias sobre posibles delitos pueden llegar a las fiscalías por miles de vías distintas —e incluso ser buscadas activamente por las propias fiscalías—, en la práctica eso concede un amplio margen de discrecionalidad para decidir qué investigar.

Por eso, a mis tres criterios -el "si", el "cómo" y el "cuánto"- podría añadirse un cuarto: el "qué". Es decir, sobre qué asuntos se decide actuar. Y esto es políticamente relevante.

Imaginemos que una fiscalía desarrolla su actividad principalmente sobre una determinada categoría de delitos o sobre una determinada categoría de personas. Es evidente que está realizando una selección que puede tener consecuencias políticas.

En Italia es difícil conocer de forma completa todas las investigaciones iniciadas por una fiscalía porque gran parte de esa información no es pública. Sin embargo, la cuestión que usted plantea es importante porque afecta a la posible superposición entre las prioridades de un Gobierno y las prioridades de la magistratura.

Si la magistratura desarrolla una orientación predominantemente contraria al Gobierno, acaba convirtiéndose en un obstáculo para la acción gubernamental.

P.-¿Cómo puede definirse hoy esa responsabilidad cuando deciden abrir una investigación? Mucha gente sostiene que cualquier persona tiene derecho a ser investigada si existen indicios suficientes. Estoy de acuerdo. Pero también me pregunto si un juez no debería reflexionar especialmente cuando se trata de abrir una investigación contra alguien que ha ocupado la jefatura del Gobierno. ¿Cómo debemos entender esa responsabilidad del juez?

Es una cuestión muy difícil. Debería formar parte de la cultura profesional de jueces y fiscales la conciencia de que cuando se investiga a una persona que ha desempeñado responsabilidades públicas relevantes hay que actuar de forma especialmente cuidadosa y respetuosa con la función que esa persona ha ejercido.

Le pondré un ejemplo personal. Durante mi etapa en el Tribunal Constitucional fui ponente en numerosas cuestiones relacionadas con Berlusconi. En una de ellas, la decisión debía adoptarse pocos meses antes de unas elecciones generales.

Hablé con el presidente del Tribunal y con otros colegas para proponer que el asunto se resolviera después de las elecciones. No porque hubiéramos decidido ya cuál sería el fallo, sino porque cualquier decisión que se adoptara tendría inevitablemente consecuencias políticas.

Por tanto, estoy convencido de que los jueces y fiscales deben poseer una cierta sensibilidad política. No significa que deban hacer política. Significa que deben comprender el contexto en el que viven. Deben saber, y saben perfectamente, cuál puede ser el impacto de sus decisiones cuando estas se hacen públicas. Y, de hecho, sus decisiones siempre terminan haciéndose públicas.

Por eso deben ser conscientes de sus efectos. Porque, en determinadas circunstancias, pueden alterar el desarrollo de unas elecciones. Y esto ocurre tanto si la investigación favorece a un candidato como si le perjudica. Si le perjudica, queda marcado por la acusación. Si finalmente resulta exonerado, puede presentarse como una víctima de una investigación injustificada.

Por eso considero que la capacidad de distinguir entre la acción jurídica y sus efectos políticos debería formar parte de la formación y de la educación profesional de quienes ejercen estas funciones.

P.- Y luego está la cuestión de la efectividad. Si pensamos en Mani Pulite, por ejemplo, se abrieron muchísimas investigaciones. Cayó un sistema político entero. Sin embargo, si observamos el resultado final, el número de condenas o de personas que terminaron en prisión fue mucho menor de lo que podría haberse imaginado durante aquellos años. ¿Cómo evaluamos la efectividad de esas investigaciones? ¿Se deberían asumir responsabilidades en estos casos?

Efectivamente existió una desproporción entre el impacto mediático y político de aquellas investigaciones y sus consecuencias estrictamente jurídicas. Eso parece bastante evidente. Ahora bien, también es cierto que si el sistema político no fue capaz de resistir ese impacto, probablemente existían debilidades propias del propio sistema político.

No todo puede atribuirse a la actuación de los magistrados. Hubo muchos factores. La actitud de determinados líderes, la forma en que reaccionó el sistema político y otras circunstancias contribuyeron al resultado final.

Sin duda existe una parte de responsabilidad atribuible al equipo de Mani Pulite. La dificultad está en cómo medirla. Porque el problema existe, pero no veo una solución sencilla para resolverlo.

La independencia judicial sigue siendo un valor fundamental. Lo importante es entender correctamente qué significa independencia.

P.-Cuando una persona que no es juez quiere acudir al Consejo Superior de la Magistratura para denunciar la actuación de un juez, me pregunto: ¿qué ocurre con esas quejas? ¿Cómo funciona?

R.- Entiendo la pregunta, pero tendría muchas dudas respecto a la posibilidad de que el Consejo Superior de la Magistratura interfiera en decisiones judiciales concretas.

"La independencia judicial sigue siendo un valor fundamental. Lo importante es entender correctamente qué significa independencia"

La función del Consejo Superior de la Magistratura es garantizar que jueces y fiscales sean personas capaces, independientes, equilibradas y capaces también de practicar el self-restraint, la autolimitación. Pero no debe intervenir en las decisiones adoptadas por jueces concretos. El problema fundamental consiste en garantizar ex ante la calidad e independencia de quienes ejercen la función judicial.

Si el Consejo interviene en decisiones concretas, deja de ser un órgano de gobierno de la magistratura para convertirse él mismo en un tribunal. Y el Consejo Superior de la Magistratura no debe ser un tribunal.

P.-Me interesa la representatividad de quienes gobiernan la magistratura. Durante mucho tiempo se ha entendido el poder judicial como una institución contramayoritaria, encargada de limitar a las mayorías políticas. Pero hoy los ciudadanos exigen más legitimidad también a las instituciones no electivas. ¿Existe un problema de falta de representatividad política o ideológica de las élites judiciales cuando deciden sobre cuestiones políticamente sensibles?

R.-Lo que usted plantea es una cuestión fundamental. Si uno lee La democracia en América, de Alexis de Tocqueville, encuentra una observación muy interesante: la democracia estadounidense se apoyaba en buena medida en la elección de los jueces. Aunque esa es una gran diferencia entre Estados Unidos y Europa. En Estados Unidos muchos jueces estatales son elegidos, pero los jueces federales son nombrados por el presidente y permanecen en el cargo de por vida. No constituye necesariamente un modelo ideal.

Lo relevante es que la tradición democrática estadounidense conserva una participación popular directa en la función judicial. Los jueces son elegidos y los jurados también son elegidos entre los ciudadanos. De ese modo, la función judicial permanece, en cierta medida, vinculada a la soberanía popular.

Nosotros hemos abandonado ese modelo. Confiamos más en una magistratura profesional que actúa como contrapoder. Nuestros sistemas han evolucionado hacia una organización contramayoritaria basada en la selección por mérito. La legitimidad de los jueces descansa precisamente en el mérito: son seleccionados y promocionados según criterios meritocráticos. Ese es el fundamento que permite confiarles una función de checks and balances.

Cuando hablamos de estos problemas solemos hacerlo como si afectaran a toda la magistratura. Y no es así. En primer lugar, estamos hablando sobre todo de la magistratura penal, no de la magistratura civil. Y la magistratura penal representa una parte relativamente pequeña del conjunto de la magistratura italiana.

En segundo lugar, hablamos fundamentalmente de los magistrados militantes. Pues bien, la mayoría de los magistrados no son militantes. El objetivo sigue siendo el mismo: mantener un sistema basado en el mérito, pero evitando que se transforme en una corporación cerrada.

P.- Hablamos constantemente de la judicialización de la política y de la politización de la justicia. ¿Cómo explica usted estos fenómenos?

R.- La función de la justicia consiste en resolver casos concretos. La función de la política consiste en afrontar cuestiones de interés colectivo. La justicia protege derechos en situaciones específicas. La política opera en un plano más general. Si aceptamos la confusión entre ambos ámbitos, terminamos mezclando dos funciones completamente distintas.

Pongamos un ejemplo. Yo soy juez y debo decidir sobre quince inmigrantes que se encuentran en situación irregular y que podrían ser devueltos a su país. Usted es parlamentario y debe decidir si la inmigración irregular debe ser combatida, tolerada o regulada de una determinada manera.

"La función de la política consiste en afrontar cuestiones de interés colectivo. La justicia protege derechos en situaciones específicas"

Son dos decisiones completamente diferentes. La primera es una decisión caso por caso. La segunda es una decisión general sobre una política pública. Naturalmente, ambas esferas se influyen mutuamente, pero no son la misma cosa.

P.- Pero cuando se dicta una sentencia sobre inmigración, la interpretación pública suele ser inmediata: "el Gobierno ha ganado" o "el Gobierno ha perdido". Los medios de comunicación presentan la noticia de esa manera. Y cuando aparece un titular diciendo que el Gobierno ha perdido, el político piensa inmediatamente que debe hacer algo porque esa decisión afecta a su imagen pública, a sus posibilidades electorales y a la percepción de los ciudadanos. Por eso resulta difícil sostener que ambas permanecen completamente separadas.

R.-Entiendo perfectamente lo que plantea. Y estoy de acuerdo en que existe una influencia entre ambas esferas.

Lo que ocurre es que esa influencia debería ser de diez y hoy se convierte en cien. La diferencia está en la forma en que se interpreta. El problema no es el hecho en sí, sino la interpretación que se hace de él.

Si me preguntara cuál sería la solución, respondería medio en broma que habría que someter a todos los presentadores de televisión, locutores de radio y periodistas a un curso de formación de cinco años para enseñarles qué significa realmente una sentencia judicial.

Porque una sentencia sobre quince inmigrantes no es una sentencia sobre toda la política migratoria de un país. Pero los medios suelen presentarla como si lo fuera. Y ahí es donde la influencia pasa de diez a cien.

Le pondré un ejemplo concreto. El Gobierno que más ha criticado la inmigración en Italia es probablemente el Gobierno de Meloni. Sin embargo, ¿sabe cuál es el Gobierno que ha permitido la entrada regular de más inmigrantes? Meloni ha maximizado su beneficio político porque transmite a la opinión pública una imagen de dureza frente a la inmigración irregular. Pero, al mismo tiempo, ha respondido a las necesidades reales de la economía italiana. Porque dentro de poco no habrá suficientes fontaneros, carpinteros, obreros o trabajadores agrícolas italianos.

P-Querría preguntarle por la acusación popular.

R.-No existe en Italia.

P.-En España, un sindicato, una asociación privada o un partido político pueden participar en procedimientos judiciales mediante la acusación popular. Incluso asociaciones claramente identificadas ideológicamente.

R.-En Italia puede presentarse una denuncia. Si una persona tiene conocimiento de unos hechos que considera delictivos puede dirigirse a la fiscalía y comunicarlo. Pero eso no es una acción popular. Se trata de una denuncia individual. Debe estar firmada por una persona concreta. No puede formularse de manera colectiva ni convertirse en una iniciativa promovida por organizaciones.

-En España, la acusación popular no solo puede estar en el inicio de un proceso, sino que quienes la ejercen pueden convertirse en actores dentro del propio proceso.

Eso llama mucho la atención. Y precisamente ahí vemos un caso muy claro de intersección entre un proceso político y un proceso judicial. Porque quienes intervienen son asociaciones, sindicatos o partidos políticos.

Podría decirse incluso que existe una perversión de la idea original. La intención inicial era permitir que ciudadanos o asociaciones defendieran intereses generales. Pero en la práctica el resultado puede ser otro. Puede llegar a producirse una extensión de la lucha política dentro del ámbito judicial.

"El Gobierno que más ha criticado la inmigración en Italia es probablemente el Gobierno de Meloni. Sin embargo, ¿sabe cuál es el Gobierno que ha permitido la entrada regular de más inmigrantes?"

Esa es la palabra adecuada: una extensión. O, mejor aún, una confusión entre dos arenas diferentes. Una es la arena política. La otra es la arena judicial. Y lo peligroso es precisamente confundir ambas. El escenario propio de la política es el Parlamento, el Gobierno, los partidos. El escenario judicial es otro. Por eso considero que se trata de una institución problemática. Porque genera un cortocircuito. Invita a los jueces a desempeñar funciones que pertenecen a la política. Y, en cierto modo, constituye una llamada a que los jueces hagan política. Desde mi punto de vista, ese es un defecto importante del sistema.

-Antes me ha hablado de la judicialización de la política y de la politización de la justicia, pero todavía no me ha explicado exactamente qué significan para usted esos conceptos.

En primer lugar, que decisiones relativas a casos concretos pasan a convertirse en decisiones de alcance general. Y, en segundo lugar, que decisiones de carácter general terminan siendo activadas por cuestiones relativas a casos concretos.

Se produce una confusión entre actores completamente distintos. Los actores de la política no pueden ser los mismos que los actores de la justicia.

Pensemos en un ejemplo concreto. En Italia existe actualmente un magistrado que dirige incluso un programa de televisión. Expresa opiniones de manera habitual, semanalmente. Si soy ciudadano y un día debo comparecer ante ese magistrado, ¿cómo puedo confiar plenamente en su imparcialidad?

Permítanme poner un ejemplo personal. Durante los años setenta escribí regularmente en periódicos, además de publicar trabajos académicos. Sin embargo, cuando entré en el Tribunal Constitucional, donde permanecí desde 2005 hasta 2014, dejé de escribir artículos de prensa. Y, desde el punto de vista académico, me limité a escribir sobre cuestiones de globalización, precisamente para mantenerme alejado de cualquier debate relacionado con el derecho interno italiano.

Lo consideraba una regla elemental. Si uno desempeña funciones jurisdiccionales no debe expresar opiniones públicas sobre asuntos respecto de los cuales podría tener que pronunciarse en el futuro.

"En Italia existe un magistrado que dirige incluso un programa de televisión. Expresa opiniones de manera habitual, semanalmente [...] como ciudadano, ¿cómo puedo confiar plenamente en su imparcialidad?"

Porque puedo escribir hoy sobre una cuestión y dentro de tres años verme obligado a decidir judicialmente sobre ella. Y entonces mi opinión ya sería conocida de antemano. No estaría siendo valorada únicamente a la luz de las pruebas del caso concreto. Por eso los ingleses utilizan una expresión muy adecuada: self-restraint, autolimitación. Ni siquiera hablaba con periodistas. Muchos me llamaban y les respondía siempre lo mismo: "No puedo decir lo que pienso". A mi juicio, esa es una regla fundamental si queremos evitar determinados problemas.

Y creo sinceramente que el Consejo Superior de la Magistratura debería establecer criterios mucho más claros sobre esta cuestión.

Las manifestaciones públicas de los jueces deberían estar severamente limitadas. Un juez debe juzgar. Debe ser imparcial e independiente. Y, además, debe parecer imparcial e independiente. Porque hay una diferencia importante entre ser imparcial y parecerlo.

La ciudadanía no debe percibir al juez como una parte más del conflicto. Debe percibirlo como alguien situado por encima de las partes.

En el momento en que un juez aparece como un actor político o ideológico, esa percepción desaparece. Y cuando desaparece la percepción de imparcialidad, también se deteriora la confianza pública en la justicia.

  

P.-Hoy sabemos que cuando un juez o un fiscal adopta una decisión, a veces incluso antes de adoptarla formalmente, la información aparece en los periódicos. Las investigaciones, las filtraciones, las escuchas telefónicas… Todo termina publicándose. ¿Cómo puede mantenerse la confianza de los ciudadanos en la independencia judicial cuando las decisiones o incluso el contenido de las investigaciones aparecen constantemente en los medios de comunicación? ¿Cómo puede garantizarse un juicio imparcial? ¿Cómo puede construirse una opinión pública correctamente informada en estas circunstancias?

R.-La respuesta está ya en la Constitución italiana. El artículo 111 establece que el acusado debe ser informado de la acusación de manera reservada. La palabra clave es precisamente esa: reservadamente.

Si el acusado debe ser informado de forma reservada, eso significa que no puede enterarse al mismo tiempo que millones de personas a través de la televisión o de los periódicos. Y, sin embargo, eso ocurre con frecuencia.

 "Un juez debe juzgar. Debe ser imparcial e independiente. Y, además, debe parecer imparcial e independiente"

Por tanto, existe una contradicción evidente entre el principio constitucional y determinadas prácticas reales. Además, debo decir algo que quizá resulte delicado. El actual Gobierno italiano ha hablado mucho de este problema, pero ha hecho relativamente poco para resolverlo.

Porque la palabra "reservadamente" debería traducirse en una legislación precisa que estableciera mecanismos concretos de protección de la confidencialidad.