lunes, 28 de febrero de 2022

Acreditar el «interés legítimo» municipal

Por Mercedes Fuertes López - esPúblico blog. Las resoluciones judiciales que inadmiten impugnaciones por falta de legitimación tienen un especial atractivo. Constituye un buen ejercicio de gimnasia jurídica advertir si hay cierto «interés legítimo» en quien recurre o, por el contrario, resulta conveniente evitar el paso franco a querulantes activos o paladines de cualquier aventura judicial.

En este sentido, recuerdo ahora un conflicto entre Administraciones locales que ha resuelto el Supremo por su relevancia «casacional» con el fin de ofrecer un criterio jurisprudencial.  En concreto, se trataba de precisar si los Ayuntamientos cuentan con legitimación para impugnar estatutos de consorcios de los que no forman parte, dándose las circunstancias de que habían participado en el procedimiento administrativo de su elaboración y, además, mantienen convenios con el consorcio para la prestación de servicios municipales.

Hay que remontarse en el tiempo para conocer el origen de la disputa. Hacía años que un consorcio local -integrado solo por un Consejo comarcal y un Ayuntamiento- había dado traslado de la propuesta de unos nuevos estatutos y reglas que regirían su funcionamiento a los Municipios de esa Comarca. Tal comunicación envolvía, probablemente, la invitación a su integración. Un Ayuntamiento, el protagonista de esta historia y que mantenía un convenio con el consorcio para la prestación de los servicios sociales, no sólo no solicitó su adhesión, sino que envió consideraciones críticas relativas a la estructura del consorcio, a la composición de sus órganos y, especialmente, al sistema de votación: quebraba la mínima proporcionalidad entre las Administraciones locales.

Los estatutos se aprobaron sin introducir modificaciones a finales de 2014 y ese acuerdo es el que impugna el citado Ayuntamiento. En su recurso recordó la doctrina constitucional sobre la necesaria proporcionalidad de representación en los órganos de las Corporaciones locales, así como jurisprudencia significativa sobre la flexibilidad de interpretar el presupuesto de la legitimación para recurrir. Sin embargo, los Tribunales inadmitieron sus demandas.

Primero, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en su sentencia 12 de julio de 2019, subrayó que la mera defensa de la legalidad no permite abrir el portón del edificio en el que tiene su sede la Justicia. Resulta necesario acreditar un «interés legítimo», esto es, recordando la jurisprudencia: que la anulación de la actuación administrativa produzca automáticamente un efecto positivo, un beneficio real, actual o futuro. En todo caso, un beneficio cierto. 

Recurrió el Ayuntamiento ante el Supremo defendiendo su interés «legítimo» asentado en varias circunstancias: primero, su participación en el procedimiento de modificación de los estatutos y, en segundo lugar, que el convenio que mantenía con el consorcio estaba afectado por el sistema de votación en el consorcio.

A tales argumentos se opusieron el Consorcio y el Consejo comarcal insistiendo en la falta de legitimación de un Ayuntamiento que no integra el consorcio para discutir su organización interna y régimen de funcionamiento. Recordaron, además, que la legislación catalana atribuye a los consejos comarcales la prestación de servicios sociales de aquellos Municipios que no alcanzan los veinte mil vecinos, caso del Ayuntamiento recurrente, y que se constituyó ese consorcio porque otro con mayor población quiso participar en la gestión conjunta de la prestación de los servicios sociales. De ahí que ofrecieran como conclusión la siguiente: una Corporación local sin competencia en servicio sociales -pues se atribuyen al consejo comarcal-, carece de legitimación para impugnar los estatutos de un consorcio al que no pertenece.

La balanza del Tribunal Supremo se inclinó por inadmitir el recurso por falta de legitimación. La sentencia -tiene fecha de 22 de diciembre de 2021- insiste en que el Ayuntamiento recurrente carece de un «interés legítimo» porque no ha acreditado que, de prosperar su pretensión, obtendría una ventaja cierta o evitaría un perjuicio realmente tangible. Los fundamentos del Supremo señalan que el Ayuntamiento no ha explicado en qué le perjudicaría el sistema de votación y de ahí que su conclusión final declare que «los Ayuntamientos estarán legitimados para impugnar los estatutos de un consorcio del que no forman parte si acreditan verse afectados por sus disposiciones de manera que su anulación les suponga una ventaja real cierta o les evite un perjuicio igualmente concreto y efectivo».

Se reitera la doctrina conocida y, en consecuencia, hay que argumentar qué desventajas origina integrarse en una corporación, qué diferencias existen para el Ayuntamiento la gestión directa se presta por la Comarca a aquellas situaciones en que su posición quedaría diluida en un consorcio, qué inconvenientes le genera adherirse a un convenio con cláusulas establecidas. Y es que hay que tener exquisito cuidado al acreditar que existe un interés «legítimo» con el fin de que no quede sin audiencia judicial quien merece una mínima atención.

domingo, 27 de febrero de 2022

LA PATRIA EN LA CARTERA”: Corrupción vs Integridad en España

“La corrupción no supone solo un problema de criminalidad, sino especialmente de construcción política estatal, regulación imparcial de los organismos públicos y diseño eficiente de las instituciones” (Joaquim Bosch, p. 436)

Reseña Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog al libro  "LA PATRIA EN LA CARTERA”: CORRUPCIÓN ‘VERSUS‘ INTEGRIDAD EN ESPAÑA. Pasado y presenta de la corrupción en España,  por Joaquín Bosch (Ariel) 

Preliminar: un libro necesario y oportuno

La corrupción es un martillo que no cesa de golpear a la sociedad española. Se disfraza de mil maneras, como en carnaval. La intensidad de sus golpes adquiere en ocasiones una dureza inusual, alcanzando las más altas magistraturas y llegando, siquiera sea de refilón, hasta las entrañas de las Administraciones Públicas o, más aún, impactando con fuerza en esas cajas opacas que son los partidos políticos, y en sus aledaños. Hace un daño terrible.

La corrupción, además, engorda conforme el contexto lo permite. Han comenzado a aflorar algunos sonados casos vinculados con las manos libres que la pandemia generó en la contratación pública de urgencia. Por otro lado, la corrupción se ha ligado en exceso al ámbito penal, y tal encuadre tiene muchas limitaciones, al orillar las manifestaciones de corrupción gris, que cada vez tiene mayores raíces en el (mal) funcionamiento del sector público y de la propia política. Hay una corrupción administrativa (de presencia difusa) y social que no tienen sanción penal, pero que conduce también a que la sociedad se empobrezca. Son muchas veces la antesala o la pista de aterrizaje de la corrupción con mayúsculas. 

En este duro contexto de caída libre de lo público, cobra especial importancia la reciente publicación del libro de Joaquim Bosch, La patria en la cartera. Pasado, presente y futuro de la corrupción en España (Ariel, 2022). No podía ser más oportuna esta obra, ahora que la gestión de los fondos europeos puede provocar un incremento desmesurado de prácticas irregulares o incluso de corrupción delictiva, cuando no de múltiples conflictos de intereses. Una tendencia que barreras de pergamino, como los planes de medidas antifraude, apenas podrán parar. Menos aún si no se toman en serio, como todo apunta.

Por tanto, nada más adecuado en estos momentos que invitar a una reflexión sobre el pasado y presente de la corrupción en España (como así se subtitula la obra), al menos para intentar evitar que no se convierta también en una lacerante lacra del futuro. Esta es una importante contribución bibliográfica sobre el doloroso fenómeno de la corrupción en nuestro país; y es una obra bien escrita, muy documentada de principio a fin, de la cual se aprende mucho. Dispone de una correcta sistemática y enfoque, ya que aborda primero la multiplicación de casos de corrupción (los “hechos”) durante la etapa franquista, la transición política y la fase democrático-constitucional hasta llegar (casi) hasta nuestros días, para analizar de inmediato (en la segunda parte) “los problemas” que han servido de caldo de cultivo para que esa corrupción se instale entre nosotros con una comodidad que resulta intolerable. El libro concluye con una idea fuerza: solo la calidad institucional, bien entendida y mejor practicada, será capaz de sacar a este país de las garras de la corrupción.

La imparable presencia de la corrupción en España

Los hechos son minuciosamente tratados con el bisturí argumental propio de un magistrado sensible y bien informado ante tal patología y sus letales efectos. Una de las tesis centrales del libro aparece de inmediato y se reitera a lo largo de las páginas: la dictadura de Franco fue terreno abonado para la corrupción, que sin solución de continuidad se trasladó luego a la transición política y encontró acomodo paradójicamente en un régimen constitucional de 1978 que no supo “remediar” tales lacras.  El autor documenta adecuadamente tanto la corrupción de la dictadura como su traslado al período de la transición, así como su continuidad ulterior. El repaso por los hechos es sencillamente escalofriante. Durante la dictadura franquista, como bien indica, “todo el país aceptó que el fraude era la forma de comportamiento normal y que el abuso de poder era el sistema de gobierno”. Los daños de la corrupción de aquel período aún son tangibles (medioambientales, urbanísticos, etc.), pero sobre todo intangibles, en cuanto al pesado legado y las innumerables hipotecas que se han trasladado hasta nuestros días en los comportamientos y actitudes de la política, del empresariado, de la propia Administración y del sistema judicial, por no hablar de la ciudadanía. Como no podía ser de otro modo, la dictadura fue un período de corrupción (¿Qué régimen dictatorial no lo es?), agravado eso sí por los casi cuarenta años de su eterna existencia. Pensar que aquello no dejaría profundas huellas, es una ingenuidad.

Sin embargo, en mi modesta opinión (dado que no soy experto en temas de corrupción) la dictadura franquista representó una explosión de conductas y hábitos que ya estaban incubados en la política y en la sociedad española, y que tenían, por tanto, raíces mucho más profundas. Tanto Primo de Rivera como Franco prohibieron cínicamente “las recomendaciones”, lo que ya era un síntoma de su desorbitado arraigo. Esa herencia, procedente de los primeros y desviados pasos de construcción del Estado Liberal en España, se manifestó inicialmente con fuerza durante el sistema político isabelino y el sexenio revolucionario, para ir generando una eclosión durante el sistema político de la Restauración, manifestarse también con sonados casos en la dictadura Primo de Rivera y en la II República, y siguió tomando cuerpo, hasta desarrollarse de modo exponencial en el primer y durísimo ciclo totalitario del régimen franquista, transformándose luego en una corrupción más “moderna” (y selectiva) a partir del Plan de estabilización de 1959. Dicho de otro modo, es el legado político-institucional decimonónico el que alimenta la continuidad del fenómeno clientelar y la futura emergencia de la corrupción como fenómeno estructural de la enferma democracia española hasta nuestros días. En una visión personal, que en nada enmienda la tesis del autor, pues Joaquim Bosch ya cita esos precedentes, si bien pone el foco central del problema en la dictadura franquista y en las hipotecas de la transición. Es lógico que así sea, puesto que la corrupción como fenómeno político crece conforme el Estado adquiere más peso. Si bien, creo que puede haber más fondo. Y, en su día, lo intentaré argumentar con más elementos.

El tránsito de la corrupción hasta nuestros días a través de los más de cuarenta años de vida democrático-formal, está muy bien tratado en la obra, donde se seleccionan los escándalos de corrupción más relevantes, cuyo documentado recorrido pone los pelos de punta. La “transversalidad” ideológica de la corrupción es evidente; por mucho que los últimos escándalos más recientes descansen bajo los hombros de la derecha política (aunque también tienen otros colores políticos), la izquierda y los nacionalismos periféricos no salen ni mucho menos indemnes. Los dos grandes partidos se han ido repartiendo, según períodos, el liderazgo vergonzante de la corrupción. Y eso no debe tranquilizar a nadie, por mucho que nos repita una y otra vez que son cosas del pasado y «de otros» que ya no están. La geografía de la corrupción es también sintomática. Sin tratarse de un relato exhaustivo en la obra, sí que es lo suficientemente concreto para alarmar a cualquier lector bienintencionado. Los tentáculos de la corrupción se extienden por doquier, incluso por lugares en los que la probidad pretende ser un sello de identidad. El arco mediterráneo fue particularmente azotado por ese fenómeno.

Un sistema político-institucional sin frenos; desarmado de controles efectivos

No obstante, siendo muy importantes el relato de los hechos, más lo es -bajo mi punto de vista- la segunda parte del libro, que trata de “los problemas”. El arranque es, a mi juicio, impecable: la respuesta penal ante la corrupción, siendo necesaria, se produce “cuando el daño a la sociedad ya se ha materializado”. Aunque el Derecho penal juegue como importante elemento de disuasión, lo que hace falta es invertir en algo que ni sabemos ni queremos hacer (aunque ahora nos venga impuesto por la UE en la gestión de los fondos europeos): “La prevención de los abusos de poder resulta fundamental”. Y ello por una razón muy elemental que el autor cita reiteradamente: “La corrupción que llega a los juzgados es la punta del iceberg”. Y efectivamente así es. Lo que parece desmentir esa percepción siempre repetida entre nosotros de que la corrupción no es sistémica en España. A mi juicio, es algo que no sabemos. También solemos decir que la corrupción se circunscribe sobre todo a la clase política, y que no se hace extensiva a “los cuerpos de la Administración ni tampoco a los jueces y a los policías”. No diré que ello no sea así, pero tampoco diré lo contrario. A mi modo de ver no se entiende muy bien cómo ha funcionado una corrupción tan elevada en determinados momentos y ámbitos (donde ha realmente aflorado) sin que nadie ni en la propia Administración ni en los órganos de control, al parecer, se enterara de nada. Algo falla en ese razonamiento, más cuando la corrupción se asienta en ámbitos de riesgo que están plenamente identificados. En efecto, es algo que hemos visto  constante y recientemente en la contratación pública, en las (siempre opacas) subvenciones o ayudas, en el pozo sin fin del urbanismo, en la cueva de Alí Baba del sector público empresarial, en la más ordenada (pero eminentemente formal y burocrática) gestión económico financiera o en la eclosión de personal interino y temporal en las Administraciones Públicas que en las últimas décadas ha llegado a la escalofriante cifra de casi un millón de personas (no pocas de ellas ingresadas de la mano de prácticas de corrupción clientelar, que ahora se aplantillarán de “por vida” y sin acreditar conocimientos de (casi) nada por la mano política benefactora, una manifestación indecente de corrupción legislativa populista (que nadie denuncia).  Donde no hay función pública profesional e imparcial la corrupción anida con facilidad pasmosa. La corrupción siempre se está reinventando para conseguir los mismos fines: priorizar los intereses privados, políticos, empresariales o sindicales, por encima de ese sacrosanto interés general, que hoy en día ya no pasa de ser más que una mentira piadosa o una locución vacía.

La segunda parte del libro transita ordenadamente por los problemas que se han enquistado en el oxidado sistema político-institucional español, y que convierten en tarea hercúlea no ya eliminar, sino siquiera reducir, la carga de corrupción (visible e invisible) que es capaz de soportar este país llamado España. Ya se han expuesto algunos de ellos. La apuesta del autor por la integridad, transparencia, participación y rendición de cuentas, tropieza con una política que abraza sin pudor una comunicación autocomplaciente y hasta cierto punto falseada (solo portadora de aparentes “buenas noticias”). También con la carga de cinismo que supone gobernar como siempre se ha hecho en este país: sin trabas ni frenos. Pues hay algo que el autor trata que condiciona todo: los partidos políticos. Carecen -como bien señala- de democracia interna y se han convertido en estructuras endogámicas adosadas al poder, y además solo se representan a sí mismos: sus intereses se limitan en gran medida a satisfacer sus propias clientelas. Su proceso degenerativo, de no remediarlo un giro copernicano, parece imparable: son partidos de cargos públicos, como los he calificado en otro lugar, alejados casi totalmente de las necesidades de la ciudadanía (Piero Ignazi).

Muy esclarecedor y de gran interés es el capítulo dedicado al despilfarro (que también es corrupción), al clientelismo y a las puertas giratorias. Que frente al enorme despilfarro y la multiplicación de casos de corrupción que han existido en España ningún alto funcionario ni órgano de control haya dicho prácticamente nada, es -como antes se señalaba- llamativo. Más aún lo es que, como bien informa el autor, haya tenido que ser el Tribunal de Cuentas europeo quien lo haya puesto de relieve. Tener un denso y extenso sistema institucional de órganos de control y de regulación, capturados indecentemente por los propios partidos y que apenas funcionan en su sentido existencial (controlar al poder), es también corrupción institucional, aunque a muchos les parezca exagerado el término. El clientelismo tiene raíces profundas, algunas de las cuales trata magistralmente el autor, y las puertas giratorias -como denuncia- son un escándalo reiterado que tampoco nadie quiere resolver. Pero no solo en la política, también en la alta función pública y en la judicatura, ámbitos en los que se transita con increíble facilidad desde lo público a lo privado y viceversa. Una alta función pública dominada en sus puestos de responsabilidad por las hipotecas de la designación política o de la libre designación es pasto de corruptelas ulteriores: quien debe su puesto a la política nunca se opondrá, cuando sea necesario, a sus a veces espurios propósitos. La imparcialidad es un principio cuyo sentido existencial se desconoce en España. Y quienes son formalmente imparciales es porque poco o casi nada pintan. La (mala) política los atropella. 

También muy relevante es el capítulo dedicado al sistema institucional y a la persecución de los delitos. En este punto el autor acredita su condición de miembro de la carrera judicial, lo que no le impide lanzar argumentadas y justificadas críticas al estado de absoluto deterioro en el que se encuentra tanto el (hoy en día desgraciado e inservible) órgano de gobierno del poder judicial (CGPJ) como la propia administración de justicia, sin duda el sector de la Administración Pública más retardatario en su proceso de (al parecer imposible) transformación. Cabe compartir con Joaquim Bosch la idea de que nadie ha querido ni quiere realmente reformar la Justicia. En cuarenta años así ha sido. Lo cual es un ejemplo evidente de que el poder político se siente a gusto con un sistema judicial inoperativo, mal dotado, colonizado por la política en sus niveles más elevados y a todas luces ineficiente, lo que multiplica las posibilidades de que la corrupción y la impunidad campen a sus anchas. En fin, que sean las instituciones europeas o el Consejo de Europa quienes una y otra vez nos emplacen a llevar a cabo reformas que una clase política indolente y cínica se niega sistemáticamente a adoptar, es una auténtica vergüenza. Y muestra, además, el verdadero carácter de una aparente democracia formal en estado de ruina. El autor da en la clave, cuando afirma que “las transformaciones centradas en políticas preventivas, en fortalecer la separación de poderes y en mejorar nuestra calidad institucional, dependen principalmente de la voluntad política”. Y ello es efectivamente así. Ahí está el problema.

El dilema presente y futuro: Calidad Institucional ‘versus’ corrupción  

El magistrado Joaquim Bosch ha escrito un ensayo dirigido al gran público que será referencia en el ámbito de la corrupción en España. El libro transita muy bien por los hechos y por los problemas. Además, quiere ser propositivo. Busca las líneas de solución que sintetiza correctamente en el Epílogo, donde apuesta encendidamente por superar la corrupción a través de la calidad institucional. Efectivamente, esa es la vía correcta. Aporta, así, un punto de optimismo, poniendo de relieve que si otros países lo han conseguido por qué no lo podremos alcanzar nosotros. Su defensa de la integridad institucional, no cabe sino compartirla. Y aplaudirla. El autor es un juez de carrera a quien le quedan muchos años de desarrollo profesional y, por tanto, es loable y plenamente justificado que pretenda vivir en una sociedad donde la corrupción sea una anécdota y la integridad se convierta en la regla de actuación de nuestros poderes públicos.

Mi percepción del problema es, sin embargo, más pesimista. No advierto ningún síntoma de cambio o transformación en la dirección expuesta. Es más, mi diagnóstico del sistema público-institucional es cada día que pasa más negro. La corrupción (en sus formatos light y hard) sigue campando silenciosa o ruidosamente a sus anchas y nos dará sustos sinfín en los próximos años. Y ello se debe al pesado legado histórico de una pésima concepción de lo público en España que nadie ha sabido ni querido eliminar. Sigue anclada una concepción clientelar de la política que sacude por igual a todas las formaciones políticas, sean viejas, nuevas o de próxima generación. Y nadie quiere cambiarla realmente. Se adoptan medidas cosméticas de cara a la galería. Porque un cambio de tales magnitudes comportaría desplegar un sentido institucional efectivo que le diera prioridad frente al sentido lacayo de pertenencia al partido, configurar un sistema real de contrapesos y de control del poder despolitizando radicalmente las administraciones públicas y los órganos de control y reguladores (algo que nadie en la política española va a hacer), así como, entre otras muchas cosas, construir una sociedad con valores que impregnen lo público, impulsar una transparencia y una rendición de cuentas efectivas, así como mejorar los pobres canales de participación ciudadana hoy en día existentes.  Sabemos perfectamente cuáles son los problemas y cuáles las soluciones. El eterno drama de este país es que quien debe desatar el nudo, nunca lo hace realmente. Y no se advierte que lo vaya a hacer en un futuro próximo, aunque el libro de Joaquim Bosch marca muy bien la hoja de ruta. Si no lo han hecho aún, les recomiendo que lo lean. Al margen del duro relato, su visión positiva del epílogo es la que se debe recuperar. Ojalá su discurso cale y quien esto escribe esté radicalmente equivocado. Por el bien de todos, menos de algunos.

viernes, 25 de febrero de 2022

Carles Ramió. La Universidad se está jugando su supervivencia (II)

"La universidad pública como ascensor social anda actualmente bastante averiado"

Por Carles Ramió. esPúblico.com blog.- Es probable que los especialistas en historia de la Universidad hayan detectado diferentes momentos en que estas instituciones se han encontrado con encrucijadas difíciles de superar y que de ellas han salido airosas e incluso reforzadas sin necesidad de introducir ningún cambio. Muchos pueden pensar que la actual situación de crisis será una etapa más que se va a superar sin mayores dificultades. Es probable que se equivoquen. 

Los cambios actuales y los que están por llegar de manera rápida van a generar una disrupción que va alumbrar una nueva manera de gestionar el conocimiento, nuevas fórmulas de formación básica, media y superior, etc. Las tecnologías emergentes, la sociedad de la información y la futura sociedad de la inteligencia artificial y de la robótica ponen en duda muchos actores económicos y sociales que han ejercido, hasta ahora, la función de intermediarios. La sociedad empoderada gracias a la tecnología puede alcanzar determinados servicios de manera directa sin necesidad de intermediación. Hay instituciones y organizaciones que van a desaparecer y van a surgir otras nuevas con mayores dimensiones y con un alcance más global. Las universidades somos meros intermediarios entre los alumnos y el conocimiento, entre los jóvenes y unos determinados mercados laborales. Esta posición privilegiada de las universidades está ahora en duda y en el futuro lo puede estar mucho más.

Carezco de la visión necesaria para poder saber que textura institucional y organizativa van a necesitar las universidades para que puedan sobrevivir a todos estos cambios tan profundos y radicales. Es probable que hoy en día nadie pueda vislumbrarlo. En todo caso de lo que sí estoy seguro es que el actual modelo de gobernanza, de organización y de prestar servicios de nuestras universidades es caduco. Es un modelo que, sin duda, nos aboca al fracaso y nos postula como unos finados muy prometedores. Unos sistemas de transmisión del conocimiento casi inalterables durante los últimos mil años (quizás los tímidos cambios que hemos experimentado recientemente, de la mano del modelo de competencias del Espacio Europeo de Educación Superior y de la pandemia de la Covid-19, han sido los más significativos en un milenio), con un sistema de gobierno y de organización barroco, fragmentado, complejo y capturado corporativamente. Una autosatisfacción con una supuesta democracia interna que es poco operativa, impermeable a las demandas sociales y que sigue designios gremiales y ocurrencias demagógicas. Por tanto, todos los esfuerzos que podamos hacer en estos años, previos al gran cambio que se avecina, en simplificar nuestros modelos organizativos, en ejercitarnos con las transformaciones para ser contingentes y adaptables, en ser más comprensibles en nuestro funcionamiento para la sociedad y la economía, etc. van a ser esfuerzos imprescindibles para poder optar en el futuro a nuestra supervivencia institucional. Esta supervivencia no la tiene ninguna universidad asegurada pero aquellas que muestren mayor capacidad de adaptación, transformación e innovación son las que tienen más posibilidades de éxito y el resto, probablemente, se las va a llevar por delante los nuevos tiempos.

El último gran cambio que tuvo que enfrentarse la Universidad pública fue la de migrar de una Universidad elitista (5 por ciento de la sociedad) a una Universidad de masas (30 por ciento de la sociedad). Este gran cambio se produjo en nuestro país a principios de los años setenta. Fue una transformación importante pero conceptualmente poco relevante ya que solo tenía que atender a dimensiones cuantitativas: más alumnos, más profesores, más infraestructuras y, por tanto, mayor financiación. Con esta mutación la Universidad se legitimó socialmente ya que ejercía una función de ascensor social (y, por tanto, dejó de actuar como un sistema de reforzamiento de las élites sociales). En efecto, durante la década de los ochenta poseer un título universitario casi aseguraba la empleabilidad con una cierta calidad en un país con un mercado laboral muy complejo y deficitario. Actualmente la Universidad ya solo es capaz de garantizar que un 50 por ciento de sus graduados posean un trabajo de calidad en retribución y en una cierta estabilidad. La universidad pública como ascensor social anda actualmente bastante averiado. En cambio, la universidad privada asegura que las élites sociales, aunque engendren una prole mediocre y poco hacendosa, mantengan su posición de privilegio social. Muchos quieren subir en el ascensor social pero no queda mucho espacio si no hay apenas ninguno que baje en el marco de un mercado laboral cada vez más restrictivo en ofrecer empleos de calidad.

Educación plural y fragmentada

Todo parece indicar que la educación superior en el futuro va a ser muy plural y fragmentada y va a abandonar la lógica monopolística, al menos en España, que pasa por las universidades públicas de carácter presencial. Por una parte, las universidades a distancia (privadas y públicas) va a tener mayor presencia en el mercado. Por otra parte, van a emerger nuevas universidades, difícilmente reconocibles como tales, pero que van a participar en la educación superior: universidades corporativas vinculadas a grandes empresas y universidades orientadas a determinados perfiles de alumnos (por ejemplo la antes citada South New Hampshire University es un centro de educación superior que se ha especializado en formar a exmilitares que proceden de las guerras de Afganistán e Irak). Por otra parte, la formación profesional (ciclos superiores de formación profesional) presiona para hacerse un hueco en la educación superior y le cuesta encontrar un encaje en el modelo universitario tradicional. En este sentido, no deja de ser impactante que haya un porcentaje cada vez más significativo de alumnos que una vez han obtenido un grado universitario no opten por cursar una maestría sino que elijan complementar sus estudios con un ciclo superior de formación profesional. Esta dinámica de diversidad y de cierto caos va a ser inevitable con independencia de que la regulación pública de la educación superior sea más restrictiva o más liberal (caso de la Comunidad de Madrid) ya que, en gran medida, el éxito de estos nuevos operadores en educación superior no depende de la regulación pública sino de su nivel de aceptación por parte del mercado y de la sociedad. Un mercado y una sociedad en profunda transformación que busca nuevos perfiles profesionales y nuevos mecanismos para tener éxito en la inserción en un mercado laboral convulso y confuso asociado a la revolución tecnológica 4.0. 

Ahora la Universidad pública se enfrenta a una tormenta perfecta de profundos cambios que ponen en duda su posición central en el sistema de educación superior y en su transcendencia en el impacto en el mercado laboral. Se ha argumentado que los cambios exógenos son profundos y de potencial elevado impacto pero, en cambio, las transformaciones endógenas son todavía tímidas y superficiales. Pero no hay que despreciar en absoluto estos indicios de cambio en el funcionamiento interno de las universidades públicas ya que el elemento más relevante es que han iniciado de manera voluntaria un proceso de transformación. Hay que valorar positivamente que las universidades públicas van dejando de lado su somnolencia en relación a su modelo interno de gobernanza y que vayan iniciando procesos de transformación con modestos cambios, pero difíciles a nivel corporativo. Esta es la senda en la que hay que profundizar y que el legislador en educación superior debería apoyar. Sería una buena idea que la legislación universitaria fuera plural y flexible y abandonara su tradicional marco conservador y uniformador. La uniformización implica apostar por un único modelo que seguramente aboca al fracaso de todo el sistema universitario público. En un momento de profunda transformación es insensato ubicar todos los huevos en el mismo cesto. El marco regulatorio de la universidad pública debería abrirse para que cada universidad defina un perfil propio: universidades que desean mantenerse en el actual modelo versus universidades que apueste por la investigación y por los postgrados, universidades que se orienten a determinados perfiles de alumnos (universidades con una orientación netamente profesional versus universidades con una vocación más cultural e interdisciplinar, etc.). Hay que lograr que la Universidad pública pueda ser diversa como diversa es la sociedad y el mercado. Hay que lograr que la Universidad pública pueda ser flexible y contingente y logre adaptarse rápidamente a las transformaciones de su entorno (dimensión que hoy por hoy parece que solo atesoran las universidades privadas). Solo mediante la diversidad y la flexibilidad la Universidad pública del futuro va a poder preservar su valor social acompañando a la sociedad (y especialmente a la parte más vulnerable de la sociedad) a navegar por un mar tecnológico, económico, laboral y social dinámico e imprevisible y, por tanto, proceloso.   

Leer+ «La Universidad se está jugando su supervivencia (I)»

miércoles, 23 de febrero de 2022

Redes y Profesionalización de la Contratación Pública (I)

 Por Juan Carlos Melián. Melián Abogados blog.- Ya hace algún tiempo publicaba una entrada sobre la necesaria profesionalización de la compra pública. No me voy a repetir. La profesionalización de sus agentes es la clave para su mayor eficiencia y para poder utilizar todos los recursos de la Ley de Contratos del Sector Público para hacer de la misma una herramienta estratégica más allá de la mera compra de bienes y servicios.

A partir de ahí, de la profesionalización, lo demás.

ACCIONES Y ESTRATEGIA PARA LA PROFESIONALIZACIÓN

Entre otras reflexiones apuntaba entonces que, en ese camino, la Recomendación (UE) 2017/1805 de la Comisión de 3 de octubre de 2017 sobre la profesionalización de la contratación pública, aportaba un buen catálogo de acciones a incorporar en nuestra estrategia para construir una arquitectura para la profesionalización de la compra pública. Me gusta más hablar de compra pública que de contratación pública, que parece centrar más la atención en el proceso y menos en el objeto.

Comunidades profesionales

Entre ese catálogo de acciones, dentro de las acciones que contribuyen al intercambio de buenas prácticas y proporcionar apoyo, está el uso de las comunidades de profesionales a través de foros en internet y redes sociales profesionales. Y de eso quiero hablarles, de mis redes sociales, de los perfiles en las distintas redes que me gustaría compartir contigo porque de ellos aprendo constantemente de distintas formas.

Algunos de esos perfiles me sirven para estar al día, otros me descubren conocimientos prácticos, otras sesudas reflexiones académicas y otras herramientas de uso diario… En general, todos me recuerdan la potencia de compartir el conocimiento. -Gracias por compartir-, solemos decir en las redes y es así, gracias.

Bueno a lo que iba, no hace mucho compartí en Linkedin esta entrada y que ahora comparto con vosotros por aquí y en cuya confección han participado unos cuantos amigos y amigas de la contratación a los que agradezco que me hayan echado una mano para que no quede nadie que merezca la pena seguir en relación a las resoluciones de los Tribunales.

Para mí es una herramienta útil. Estando aquí creo que es más fácil localizarla y también actualizarla, porque no quiero que se nos pierda y además me gustaría seguirla actualizando y ampliando. Pues aquí queda:

Una buena manera de mantenerse al tanto en contratación pública es seguir las resoluciones más destacadas de los Tribunales de Recursos Contractuales. En la selección y comentario de estas resoluciones, éstos son los perfiles de los y las profesionales que con cierta frecuencia comparten, resumen o comentan las resoluciones más destacadas de los TARC. Seguro que me he olvidado de más de un@, si es así me decís para añadirl@ a esta lista. ¡Gracias por compartir vuestro trabajo!

Ana Fernández Muelas,

Roberto Carrodeguas Méndez

Guillermo Saiz Ruiz

José Román García

JOSE LUIS GONZALEZ,

María Asunción Sanmartín Mora 🇪🇺,

José María Agüeras Angulo,

Amaia Labella cámara

German Bouso Darriba

Javier Iribarren Hernáiz

martes, 22 de febrero de 2022

La Universidad se está jugando su supervivencia (I)

 "Algunos especialistas en análisis de prospectiva se han atrevido a afirmar que durante los próximos 20 años pueden desaparecer el noventa por ciento de las universidades que ahora hay en el mundo"

Por Carles Ramió. espúblico blog.-  Las Universidades (se calcula que en el mundo hay unas 25.000) viven tranquilas con la solvencia que les otorga poseer el monopolio de la educación superior y la fuerza de ser las instituciones más antiguas del mundo junto con la iglesia católica (hay que remarcar que en España hay universidades con más de 800 años de antigüedad). 

La universidad más antigua del mundo nació en Marruecos (Fez), la Universidad de Al Qarawiyyiny, y su fundación data del año 859. Algunos puristas consideran que la universidad más antigua es una China fundada en el año 259 (Nankin) pero que no se la puede considerar como tal formalmente ya que no otorgaba un título oficial y su función era la de preparar a los estudiantes para las oposiciones de acceso a la función pública china de la época. La más antigua de Europa es la de Bolonia (1088) y le siguen Oxford (1167) y Cambridge (1209). La más antigua de España es la de Salamanca (1218) aunque la primera fue la Universidad de Palencia (1212).  Cualquier universidad, aunque sea de fundación muy reciente, se siente amparada por estos antecedentes históricos. Es obvio que las universidades privadas son mortales ya que pueden desaparecer en cualquier momento como una empresa privada que no logra posicionarse bien en el mercado. Pero las universidades públicas suelen sentirse invulnerables e inmortales al formar parte del entramado institucional público aparentemente inalterable.

En el mundo contemporáneo esta sensación de inmortalidad es muy poco realista. Las transformaciones tecnológicas, económicas, sociales y políticas están generando un marco de inestabilidad general en el que también deberían sentirse aludidas las universidades (privadas y públicas). Algunos especialistas en análisis de prospectiva se han atrevido a afirmar que durante los próximos 20 años pueden desaparecer el noventa por ciento de las universidades que ahora hay en el mundo. Sin duda es una exageración, pero ante este descalabro en forma de pronóstico deberíamos hacer algún tipo de reflexión. Pongamos algunos ejemplos de las contingencias que pueden poner en aprietos la supervivencia de las universidades clásicas:

-Las tecnologías emergentes están transformado los modelos docentes en educación superior por la vía de la formación virtual. Recordemos que la universidad con más alumnos en España es la UNED (unos 145 mil). También destacar que una universidad a distancia de carácter regional y formalmente privada como es la Universitat Oberta de Catalunya (UOC) posee 31 mil alumnos. La formación a distancia antes era residual y complementaria a las universidades presenciales pero con los cambios tecnológicos se están convirtiendo en universidades muy competitivas e internacionalizadas. Un buen ejemplo de ello es la South New Hampshire University (EE.UU.) que solo durante el periodo de la pandemia ha incrementado en 40 mil alumnos y en mil empleados. Una universidad a distancia que durante los últimos 18 años ha pasado de unos dos mil alumnos a 180 mil y sus previsiones es llegar a 300 mil en los próximos tres años. Su éxito no solo reside en que sea una universidad a distancia sino en un método novedoso de formación personalizada que crea rutas formativas amoldadas a cada alumno tras una entrevista personal con uno de sus más de 300 asesores y con las respuestas a un cuestionario desarrollado junto a Google. Algunos estudios recientes consideran que las universidades que no apuesten por un modelo de docencia híbrido (al alimón presencial y virtual) tienen escasas expectativas de supervivencia (argumentos de Enrique J. Varela en su libro ¿Universidades Hibridas? publicada en 2021 por la Universidad de Vigo).

-Las empresas, en especial las más punteras y emergentes (ahora destacan las de la infoeconomía y en el futuro próximo las vinculadas al desarrollo de inteligencia artificial), cada vez son menos cautivas de los títulos universitarios oficiales. A estas empresas solo les interesa las competencias reales que atesoren sus futuros empleados y estas competencias se pueden adquirir también en formación no reglada que, en muchos, casos proporcionan algunas universidades, pero también muchas instituciones no universitarias.

-Están apareciendo universidades acreditadoras que no imparten ninguna titulación, sino que se limitan a oficializar formación no reglada que han ido adquiriendo los ciudadanos por su cuenta (vía MOOCs o vía cursos en organizaciones fuera del sistema universitario). Algunos empresarios consideran estas titulaciones tanto o más competitivas que los títulos proporcionados por universidades regladas, presenciales e institucionalizadas.

-Las grandes empresas vinculadas a la infoeconomía (destacan Google y Amazon) están ampliando sus estrategias empresariales penetrando en nuevos sectores que antes eran considerados como blindados por lógicas proteccionistas (por ejemplo la venta de medicamentos). Este tipo de empresas han manifestado que unos de sus campos de mayor interés comercial es la educación y, en especial, la educación superior. El cambio de paradigma de la educación superior puede ser espectacular y las universidades clásicas pueden quedar en una posición marginal.

-Hay grandes corporaciones empresariales que no están nada satisfechas con las contribuciones que realizan las universidades a nivel de aportar profesionales con las competencias que reclama el mercado. Es un divorcio clásico entre una buena formación de base y una formación meramente de carácter instrumental. Estoy de acuerdo que las Universidades no solo deben formar a buenos profesionales, sino que su función esencial es formar a buenos ciudadanos. Por tanto, que exista un cierto divorcio entre los deseos de las empresas y lo que ofrecen las universidades es lógico o incluso sano. Pero durante los últimos años este desencuentro se ha agudizado y las distancias entre el mercado y el mercado universitario (especialmente el público) es enorme. El poder del mercado se podría imponer a corto plazo. Ya hay muchas corporaciones industriales que están creando sus propias universidades y España no va a quedar al margen. Por ejemplo, una importante empresa del automóvil se está planteando crear su propia universidad. En este caso esta empresa no va a conversar y negociar con las autoridades universitarias sino directamente con las autoridades educativas de primaria y secundaria que pueden optar por oficializar estudios superiores ajenos al sistema universitario tradicional. Si se produce un enfrentamiento serio entre las autoridades educativas y las autoridades universitarias no tengo ninguna duda sobre quién va a ganar la batalla: las autoridades educativas. Cada vez existe la percepción más generalizada que las universidades y sus autoridades viven un mundo idealizado, endogámico y corporativo que sintoniza mal con el mundo real. Cuidado que no solo el mercado nos puede arrebatar nuestro vulnerable monopolio, sino que también lo pueden hacer nuestros gobiernos.

-Recordemos que las universidades tradicionales son altamente competitivas pero que esta competencia suele residir en actividades y resultados de investigación y que la externalidad negativa de esta tendencia es descuidar la docencia. La docencia, que es nuestra fuente de legitimidad social y de financiación pública, es cada vez una actividad más residual en un momento en el que están apareciendo serias amenazas de competencia. No es un hecho casual que durante los últimos años hayan aparecido en el paisaje universitario un volumen importante de nuevas universidades privadas nacionales e internacionales que las universidades públicas observamos con recelo, pero con displicencia y superioridad ya que son centros que no investigan. Esto es cierto, pero quizás son centros que cuidan mucho más la docencia y con una orientación instrumental de carácter profesionalizador que cada vez es más atractiva para las familias de renta media-alta.

-La única tabla de salvación de nuestras universidades es la investigación de excelencia. Pero este salvavidas también es muy endeble ya que competimos en un mercado en el que existe una gran competencia. Las propias administraciones han propiciado durante los últimos años la emergencia de grandes centros de investigación. Las universidades hemos pasado a tener un único competidor en materia de investigación (el CSIC) a tener muchos competidores muy potentes nacionales y autonómicos y de carácter público. Un ejemplo: la investigación más pujante en España se nutre de los fondos competitivos europeos. España sale bien parada en el contexto europeo, pero si observamos las instituciones que logran más recursos éstas no son universidades, pero sino centros de investigación (con el CSIC claramente a la cabeza). En las primeras posiciones están estos grandes centros de investigación ajenos al sistema universitario y solo unas pocas universidades compiten en la franja baja con estos centros (las politécnicas de Madrid y Cataluña, la UPF, la UAB y pocas más destacan). Por tanto, en el ámbito de la investigación también somos endebles y competimos en clara desventaja con estos centros de investigación.

lunes, 21 de febrero de 2022

Remisión del expediente en formato electrónico: misión imposible

 Por José Ramón Chaves. delaJusticia.com - El expediente electrónico es algo que podía y debía haberse implantado de forma universal en las administraciones públicas y sin embargo, aunque “progresa adecuadamente”, es manifiestamente mejorable.

Da igual que lo digan las normas y sus pacientes prórrogas, lo cierto es que las administraciones públicas, o determinados departamentos dentro de cada una de ellas, o buena parte de los organismos autónomos y entes públicos, siguen tramitando el expediente administrativo en formato papel y luego lo remiten en formato escaneado a los tribunales de lo contencioso-administrativo.

Con ello, se ofrece una apariencia de digitalización que realmente entorpece la labor tanto de la parte demandante y codemandados, como de los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativo que a veces se pierden en la jungla de pdf amontonados en un cruce de los juegos de sudoku (por el desafío mental de organizarlo) y Jumanji (por lo que aguarda en la jungla).

Viene al caso porque la reciente sentencia de la Sala tercera del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2021 (rec. 112/2020) se lamenta de la deficiente remisión del expediente y reprende de forma elegante pero firme a la administración, en unos términos que deberían ser tenidos muy presentes por todas las Administraciones públicas.

No importa el fondo litigioso (impugnación de nombramientos de cargos estatales) sino por la clara argumentación y enseñanzas. Veamos.

 Se parte de lo que debe entenderse por expediente en el siglo XXI:

 "El artículo 70 de la Ley 39/2015, nos dice lo que se entiende por expediente administrativo, esto es un conjunto ordenado de documentos que sirven de antecedente a la resolución administrativa o en el caso de impugnación de disposiciones generales los antecedentes de aquellas"

Nótese lo de «conjunto ordenado». Importante.

A continuación enumera los mandamientos de un expediente en formato electrónico para que merezca tal calificativo:

"El mismo precepto nos indica en su apartado segundo que tendrá formato electrónico con un índice de todos los documentos en línea con las previsiones de la derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, sobre Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, artículo 32. 

Añade que, cuando en virtud de una norma -en lo que a la jurisdicción contencioso administrativa concierne el artículo 48 de la LJCA-, sea preciso remitir el expediente electrónico se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad y acompañado de un índice que garantiza su integridad e inmutabilidad.

El artículo 48 de la LJCA en su apartado cuarto exige también un índice, lo que resulta razonable a la hora de permitir una consulta ordenada de toda la documentación obrante.

Ese índice lateral izquierdo cuando el expediente es electrónico ha de permitir su consulta desplegando las hojas sin necesidad de visualizar todas las páginas cada vez que se opte por comprobar o contrastar un dato. Lo anterior es lo que permiten los documentos digitalizados en PDF con el servicio de índice, es decir al colocar el cursor sobre el apartado correspondiente se abre en la página buscada, aunque el documento en PDF tenga miles de páginas (un ejemplo el código electrónico COVID-19 Derecho Europeo y Estatal del Boletín Oficial del Estado)"

Después examina el expediente que le ha remitido la Administración General del Estado (¡ojo! No es el Ayuntamiento de Villatripas de Arriba) y diagnostica:

"Tal situación no se cumple en el expediente remitido por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública, que no puede llamarse electrónico aunque en lugar de en hojas de papel ha sido remitido en formato CD. En lugar del modo presentación, que facilita la consulta por razón de la digitalización efectuada al transformar la información original en papel en información digital con su adecuada clasificación que comporte una búsqueda ágil para su recuperación, se ha confeccionado con el modo amontonamiento, es decir un simple escaneado de las hojas de papel del expediente administrativo original. Se impide así la búsqueda ágil que es el objetivo último de la Administración digital, obligando, en cambio, a visualizar todas y cada una de las hojas en la pantalla del ordenador cada vez que se consulta un documento"

Aquí se detiene el lamento de la Sala tercera.

Es patente la importancia del expediente, que es la huella del actuar de la administración, donde se cobijan actos de trámite, de instrucción, prueba y resoluciones junto con recursos. La huella de la voluntad administrativa (o de su silencio). El expediente administrativo es crucial en el fondo y la forma para un juego limpio en sede contencioso-administrativa. No es una carpetilla, ni un corta y pega, ni el cosido de pdf´s. Ningún abogado ni juez deberían precisar de la piedra Rosetta para comprender cómo se organiza y que informa el expediente administrativo.

La gran pregunta es: ¿Llegará esta sentencia a oídos de quién tiene que llegar?, ¿se enterarán las administraciones de que los expedientes deben remitirse en formato electrónico no por moda ni capricho sino porque es una obligación legal?

Quousque tandem abutere, Catilina, patientia nostra?

domingo, 20 de febrero de 2022

El teletrabajo no arraiga y su práctica va reduciéndose

Revista de prensa. Por Jaume Masdeu. La Vanguardia.- Las expectativas que se crearon en los primeros momentos de la pandemia respecto al teletrabajo han quedado lejos de la realidad. Desde que pasó el momento álgido de los encierros obligados, el trabajo a distancia muestra una disminución continua de la cantidad de personas que lo practican.

Es cierto que en el último trimestre del año pasado hubo un ligero repunte, básicamente en el teletrabajo ocasional, pero que se cree provocado por la variante ómicron. En definitiva, 2021 cerró con un 13,6% de la población ocupada teletrabajando, lo que supone 2.741.000 personas, de las cuales un 7,9% más de la mitad de los días de la semana, y un 5,7% ocasionalmente. Está muy por encima de los niveles prepandemia (en 2019 era del 8,3%), pero la tendencia es a la baja.

“Va a arraigar muy poco. No superamos el 2 o 3% respecto a la etapa anterior a la pandemia”, afirma José Varela, responsable de digitalización de UGT. “Vamos a subir un escalón, el teletrabajo será algo más implantado que antes”, coincide Carlos Gutiérrez, de CC.OO., que destaca que el problema son las grandes expectativas que se generaron en el primer momento sobre un traspaso generalizado al teletrabajo. De esto se quedará lejos.

La gran razón para esta falta de arraigamiento del teletrabajo “es la cultura presencialista instalada en una gran mayoría de empresarios, típica de otra sociedad y otro siglo”, afirma José Varela, de UGT.

También desde el ámbito empresarial coinciden en que el teletrabajo se va a quedar en niveles solo ligeramente más altos de los previos a la pandemia. “Hay una gran cantidad de sectores en los que no es factible aplicarlo”, recuerda Andreu Cruañas, presidente de Asempleo. Añade que en el resto se buscarán fórmulas para combinar el trabajo presencial con la actuación a distancia.

Donde más difícil es que arraigue el teletrabajo es en las pequeñas empresas. “En las empresas con menos empleados el teletrabajo ha tenido menor implantación y también se cree que tendrá una menor continuidad una vez superada la crisis sanitaria”, concluye un informe de Vodafone.

El estudio muestra el retorno al trabajo presencial, con las microempresas (entre 1 y 9 trabajadores) que pasaron de un 30% de teletrabajo durante la covid a un 18% después, y las pymes del 72% al 36%, es decir, a niveles ligeramente superiores a los de la prepandemia. Por su parte, las grandes empresas, que llegaron a un 94% durante la covid, también han reducido al 51% el trabajo a distancia, según este informe. Un estudio de CC.OO. nos permite trazar el retrato robot del asalariado que teletrabaja: una mujer, desde su domicilio, y residente en Catalunya o Madrid.

Por otro lado, uno de los instrumentos que con más éxito se ha utilizado durante la crisis de la pandemia se ha ganado su instalación como mecanismo permanente para salvar a las empresas en los momentos de más dificultad. Son los expedientes de regulación temporal de empleo (ERTE), ahora en plena transición de los ligados a la covid hacía los nuevos mecanismos establecidos por la reforma laboral: los ERTE Etop por causas económicas, técnicas, organizativas y de producción, y los del Mecanismo RED, que responden a dificultades sectoriales o cíclicas. Este tipo de ERTE sectorial se va a aplicar en primer lugar a las agencias de viajes, que aún mantienen al 28% del total de la plantilla sujeta a estos expedientes.

En total, son ya solo 104.363 los trabajadores acogidos a los ERTE covid. Unas cifras que contrastan con los 3,5 millones a que se llegó en el momento álgido de la pandemia, en la primavera de 2020. En cualquier caso, estos mecanismos han venido para quedarse, y con aplauso de todas las partes. Suponen una inyección de dinero público para evitar que cierren las empresas, y con exoneraciones para que se facilite formación a los trabajadores.

jueves, 17 de febrero de 2022

Andrés Morey: Los derechos de los funcionarios en la Ley y la Organización

Por Andrés Morey. Tu blog de la Administración Pública.- En el trabajo que vengo realizando con la denominación de Juridicidad y Organización en la Administración española, en el análisis de la legislación de función pública en los dos aspectos, he ofrecido en el blog algunos de sus contenidos. ya en el análisis menos desarrollado de algunas de las materias de la legislación, llego a la de los derechos de los funcionarios y, provisionalmente, esto es lo he concluido:

a) Derechos de los funcionarios

En el punto B) del punto 4.1 de este capítulo se ha hecho referencia a los deberes de los funcionarios y sus consecuencias organizativas, pero antes de su regulación el Estatuto contempla los derechos de los funcionarios de carácter individual y de los que se ejercen colectivamente. Los segundos son tratados en el artículo 15 y se pueden considerar una traslación de los derechos de los trabajadores al ser reconocidos los siguientes: la libertad sindical; la negociación colectiva y a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo; al ejercicio de la huelga, con la garantía del mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad; al planteamiento de conflictos colectivos de trabajo de acuerdo con la legislación aplicable al caso y al de reunión en los términos establecidos en el artículo 46 del Estatuto.

La introducción de estos derechos una vez desaparecido el régimen franquista es una reforma importante en cuanto, desde mi punto de vista, atenúa claramente el principio del servicio al ciudadano y a la ley, para convertir a la Administración como representante de ambos aspectos, en empresa o empresario. Hay una repercusión evidente en la administración y en sus decisiones y contiene conceptos que han de ser muy matizados cuando hay, como en el caso de la administración y funciones públicas, una relación directa con los fines e intereses públicos y generales, y en cambio se facilita un posible predominio que beneficia a un colectivo singular y politizado, que introduce factores provenientes de las luchas de los partidos políticos por el poder; y además crea una figura antes inexistente como es la del liberado sindical; funcionarios cuyo número ha ido aumentando progresivamente.

De los derechos individuales, que vienen a corresponderse con obligaciones y bases de la organización de la Administración pública, buena parte ya han sido tratados al analizar, por ejemplo, la carrera administrativa y no vamos a repetirnos. Sólo interesa, dado el poder sindical antes analizado y la tendencia política a satisfacer a los sindicatos y su burocracia, tratar respecto de los ejercidos colectivamente aquel que se refiere a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo, pues, el artículo plantea la duda de si sobre ellas sólo corresponde la participación sino también la negociación. De otro lado, lo que son condiciones de trabajo es un concepto que ha venido permitiendo que los sindicatos acaben participando en la zona de la organización administrativa propiamente dicha y no del trabajo en sí; organización que es precisamente el campo más autónomo de las administraciones públicas y sólo condicionado por la legalidad, la eficacia y la restricción del gasto público, si bien es también el que menos controla la jurisdicción contencioso administrativa. La participación sindical y la complacencia del poder político producen, en ocasiones, verdaderas desviaciones de los fines inicialmente perseguidos por la organización. 

Otra de las cuestiones tratadas por el Estatuto son los derechos retributivos, que se regulan en su Título III y Capítulo III del mismo, siendo las retribuciones complementarias las que tienen una conexión más directa con la organización, ya que el artículo 22. 3 las define como las que retribuyen las características de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño, rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario. Lo que hace que ellas dependan del análisis y clasificación de cada puesto de trabajo que pueden ser de carácter más o menos abstracto, pero que adquieren carácter individual y personal al conectarse con la carrera profesional y el desempeño y rendimiento; o sea, con la evaluación del desempeño y todas las consecuencias que de ella se han comentado. En este precepto se manifiesta la íntima relación entre puesto y persona, que ya comentamos.

Ello plantea que, si la relación de puestos de trabajo predetermina los complementos de cada puesto, esta determinación no puede considerarse fija, sino sometida a la carrera, desempeño y evaluación del trabajo; lo que complica el sistema, si se aplica con rigurosidad. De otro lado, esta conexión complementaria con los factores mencionados, hace que el puesto ya no sea un elemento estructural pleno y que quede reflejada en la ley su dependencia real de la eficacia, preparación y rendimiento de cada funcionario. Es lógico, pues, que consideremos que el trabajo de la jefatura de cada unidad u órgano adquiera también una dedicación a su organización y funcionamiento. Función de la jefatura que marca una responsabilidad más allá de la competencia jurídica o atribuciones generales; estas últimas se matizan, pues, no como competencias sino como tareas permanentes que concretan las funciones tratadas abstractamente, como la planificación, la dirección, la coordinación, el control; etc. que se funden en la de organización. Una muestra de que la eficacia del Derecho y de la gestión depende de la organización y su racionalidad, así como del respeto al mérito y capacidad en la carrera que lleva a la jefatura y la responsabilidad que se comenta. Finalmente, hay que evidenciar que la gestión de las retribuciones de los funcionarios genera toda una organización de gestión de las nóminas y del pago. 

Otro de los derechos regulados en el Estatuto es el de la jornada de trabajo, permisos y vacaciones que, lógicamente, es un derecho condicionado a las necesidades del servicio y a la permanencia de la gestión y servicio en cualquier época del año y que es también un deber en cuanto a la jornada de trabajo. El cumplimiento de la jornada lleva a la organización del control del mismo, de las entradas y salidas del personal y a su permanencia. De otra parte, esta organización y la fijación en su caso de una jornada base, nos lleva a la cuestión de las dedicaciones del funcionario en el trabajo, reducción de jornada y a su influencia en las retribuciones y compatibilidades. Pero ya se ha destacado que más importante que esta permanencia es el desempeño del trabajo y su calidad, de modo que los procedimientos automáticos de control no hagan que las jefaturas eludan su responsabilidad directa en el rendimiento, gestión y eficacia.

Quizá sólo quede por comentar que la gestión de la jornada de trabajo, su reducción, su posibilidad de elección de diferentes tramos de horario de trabajo, las compatibilidades, los sistemas de trabajo por medios digitales que la pandemia del Covid incrementó, etc., fuerzan a un control de la dirección de cada unidad que, a su vez, implica la coordinación y organización en su seno, pero también con el resto de unidades y pueden tener una repercusión en el incremento de puestos de trabajo, y que en las necesidades del servicio, estas pueden estimarse teniendo en cuenta el gasto público y el principio de eficiencia. Es decir, la comodidad o “la buena relación” con el subordinado, no pueden repercutir en la eficiencia, ni en la eficacia de la unidad u órgano administrativo ni generar un incremento de puestos o estructura.

martes, 15 de febrero de 2022

La Oficina Virtual de Entidades Locales

Otro post de interés. Por Eduardo Rojo: La contratación temporal en el RDL 32/2021 y su necesaria adecuación a diversas realidades laborales. El impacto en el sector público

Por . El blog de espúblico.  Si mañana se realizara una encuesta a los interventores de las entidades locales preguntando qué hecho de la última década ha tenido más incidencia en el desempeño de su trabajo, sin duda alguna creo que las respuestas incluirían dentro de su top 5 la creación de la web de la Oficina Virtual de Entidades Locales (OVEELL).

Esta innovación nació, y a fe que lo ha conseguido, con el objetivo de ser el punto virtual de acceso a los servicios de comunicación e información de la Secretaria general de Financiación Autonómica y Local. Ya desde sus inicios se convirtió en la web más visitada, comentada y criticada de todas. Supongo que en todo ello influyó el hecho de que se empleara como plataforma de suministro de información y control de muchas de las actuaciones más destacadas de la última década, entre otras, de los novedosos planes de ajuste.

Así, convertida en puerto de acceso general para el suministro de información presupuestaria y económico-financiera, entre otras funciones, ha pasado a ser de visita obligada todos los meses y, en muchas ocasiones, varias veces durante el mes. Con todo ello, a día de hoy, la OVEELL es absolutamente necesaria y, bajo mi punto de vista, el mejor instrumento de comunicación posible de las distintas entidades locales con la Administración estatal.

Por todas estas razones creo que es interesante realizar una valoración, a modo de las conocidas reviews, de la experiencia como usuario de la web, siempre desde un punto de vista subjetivo y nada demoscópico. Quiero destacar que este artículo se escribe desde mi posición de simple usuario, no de técnico, advirtiendo que tengo los conocimientos informáticos necesarios para sobrevivir en la era tecnológica en la que nos encontramos. Es por lo que la metodología seguida ha sido poco o nada científica, no he buscado realizar un análisis técnico sobre el rendimiento de la web, su posibles vulnerabilidades o limitaciones de interoperatividad; muy al contrario, las opiniones que manifiesto son subjetivas y obtenidas del uso diario de la plataforma. Eso sí, para hacer una presentación ordenada he decido valorar la web en dos apartados:

Usabilidad. Entendida como la facilidad de uso para los que operamos e interactuamos con ella. A estos efectos, he tenido en consideración la experiencia de navegación, su facilidad de uso y la coherencia interna de su diseño.

Información y Respuesta. En este apartado he tenido en cuenta, como usuario, tanto la información que ofrece como la calidad de la atención al cliente de sus servicios técnicos : rapidez, acceso, soluciones aportadas, etc..

Para que la valoración resulte más visual, he otorgado a cada apartado un valor máximo que pondera su importancia en la experiencia de usuario; así, a la usabilidad le he concedido un valor de 7 puntos sobre un total de 10 y a la calidad de la información y respuesta el resto de los puntos, es decir 3.

Comenzando el análisis por la experiencia de navegación, sin duda, la primera conclusión es que se trata del apartado que más recorrido de mejora tiene: se navega por la web a través de menús, de forma poco o nada amigable y, a primera vista, resulta muchas veces complicado identificar las funciones. Esta sensación se retroalimente con el abuso que se hace del texto en toda la site y con el uso de tipografías pequeñas y nada integrada entre sí.

En cuanto a la coherencia de su diseño, el portal está alineado con el lenguaje empleado en el resto de las páginas oficiales del Ministerio; y este es, paradójicamente, su problema, ya que estamos ante un diseño anticuado y poco cuidado. La interface de la web se ha quedado obsoleta en relación con las ya no tan nuevas visualizaciones que se ofrecen actualmente en la red y necesita de una revisión.

En cuanto a su facilidad de uso, se agradece el esfuerzo que se ha realizado en la presentación de informes con las incidencias surgidas durante la carga de los datos, así como las verificaciones internas que realiza el sistema para evitar errores. Todo un acierto.

En resumen, en este apartado le puntúo con un 3 sobre 7 de máximo.

Pasando al examen de la información que ofrece y la calidad de sus respuestas, la web ofrece enlaces bien identificados a textos, manuales o documentos explicativos que resultan muy útiles y también ofrece acceso a multitud de direcciones de correos electrónicos específicos que facilitan el envío de consultas, siendo accesibles desde el lugar de la web en el que se surge el problema. A esta facilidad de acceso se le une la rapidez en la respuesta, lo que se agradece en esos momentos en los que el tiempo apremia y los errores no desaparecen; además, en mi experiencia, las respuestas son certeras y dan solución a las cuestiones que se han planteado.

Por lo tanto, en este apartado le puntúo con un 2,5 sobre 3 de máximo; sin duda, lo mejor de la OVEELL.

En total, la puntuación obtenida es de 5,5 puntos sobre 10. Dejo a la valoración de los lectores si es la puntuación dada coincide con su apreciación subjetiva.

Propuesta

Una vez llegados a este punto, no quiero terminar sin aportar alguna propuesta que considero mejoraría nuestra experiencia como usuarios de la OVEELL:

-Avanzar en la simplificación y accesibilidad de la web, rejuveneciéndola

-Mejorar la gestión de los avisos y anuncios

-Reutilizar en mayor medida la información suministrada favoreciendo su intercambio con otras unidades ministeriales o entidades públicas que igualmente la solicitan

-Ofrecer una solución integrada para la explotación y visualización, singularizada y agregada, de los datos que contiene.

 * es Interventor-Tesorero de la Administración Local, categoría superior. Promoción 1997. Actualmente, Interventor general del Ayuntamiento de Toledo

domingo, 13 de febrero de 2022

La (¿irreversible ?) descomposición de lo público

Todo acaba, todo termina. No dura siempre el mismo sol ardiente en el mismo cielo azul”  (José Hierro, Poesías completas 1947-2003, Visor, 2017, p. 255)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog. Preliminar.- Los datos de contexto más inmediato nos muestran algunas señales de alarma. Pero, no les oculto que no me interesan demasiado ahora: son mera sintomatología de una enfermedad mucho más profunda. Que el Índice de Transparencia Internacional sobre la percepción de la corrupción en 2021 nos haga bajar dos escalones y nos sitúe en el puesto 14 de la UE, es preocupante (por debajo de la media); pero no pasa de mero síntoma. Lo mismo se puede afirmar del reciente Democracy Index editado por The Economist que, sin perjuicio de las inteligentes objeciones que plantea Carlos Sánchez en su artículo dominical en El Confidencial, desciende a la democracia española al segundo escalón, fuera ya de los sistemas políticos más consistentes. Estas son noticias de inmediatez, siempre interesantes y que tantos comentarios mediáticos levantan, pero muestran solo una parte del problema.

Lo que aquí sigue, es una mirada personal e incompleta. Hay momentos en que cabe transcender de lo inmediato e intentar, al menos, analizar el presente y el futuro con una lente más amplia, que nos permitan identificar los movimientos sísmicos que realmente se están produciendo en nuestro panorama público-institucional, y sobre todo hacer un ejercicio de prospectiva sobre cuáles serán sus hipotéticos efectos. Esa mirada es necesaria, aunque nos incomode, disguste y perturbe, pues –al menos en mi caso y tras más de cuatro décadas trabajando desde y sobre lo público- se detecta un deterioro profundo del ecosistema público, que comienza a ofrecer muestras más que evidentes (más allá de los índices expuestos) de rasgos de descomposición. Lo grave de la situación no es tanto el presente, que lo es, sino especialmente el futuro; pues las muestras de deterioro del actual sistema político-administrativo en España tendrá inevitables consecuencias devastadoras sobre el futuro del país y de sus próximas generaciones. La pandemia ha consolidado (aunque venía de lejos) una forma de hacer política y de gestionar lo público basada en la contingencia (a veces chapucera) y en la inmediatez. Hay síntomas muy preocupantes de ineptitud política e ineficacia gestora, amén de dispendio constante de recursos públicos, ahora “abundantes” (por las vacaciones de las reglas fiscales, el endeudamiento y los fondos europeos) y dentro de poco escasos (por los planes de reequilibrio que habrá que aprobar). Y, en ese momento, no muy lejano, aflorarán crudamente los males nunca resueltos.

Una sintomatología (incompleta) del estado de descomposición de lo público en España

Estas son algunas muestras evidentes del estado de descomposición de lo público en este país llamado España y en todos sus niveles territoriales de gobierno:  

-a) No funciona (nunca lo ha hecho) el principio de separación de poderes: las instituciones de control están capturadas por el clientelismo partidista. No cumplen, o lo hacen de forma muy insatisfactoria, las misiones existenciales que tienen asignadas. No hay contrapesos efectivos, ni frenos institucionales del poder. Y sin ellos, ya se sabe: los atropellos son constantes.

-b) El sistema político institucional está devastado, sin legitimidad; en hundimiento imparable.

-c) El Parlamento es una institución sin pulso que ha cedido graciosamente su potestad legislativa al Ejecutivo, que “legisla” excepcionalmente sin freno ni control. El ruido parlamentario es un insulto a la inteligencia.

-d) Los partidos políticos ya no son lo que eran, están adosados al poder. Alejados de la ciudadanía, son ya partidos de cargos públicos. Viven en el poder o esperando alcanzarlo.

-e) Hay un connivencia espuria entre política gubernamental y sindicalismo del sector público, para defender el statu quo y paralizar de facto cualquier transformación de lo público que altere sus recíprocos intereses endogámicos.

-g) Disponemos de élites políticas de muy baja calidad y liderazgos efectivos inexistentes. La política no sabe gobernar con mirada estratégica, vive atada a la contingencia. Solo quieren ganar elecciones para estar en el Gobierno. No para hacer realmente la vida más feliz a la ciudadanía ni resolver los granes problemas siempre pendientes. Las decisiones incómodas se aplazan eternamente.

-h) La política actual está preñada de impotencia, sectarismo, fragmentación y polarización. Notas apropiadas para el triunfo (ya se anuncia) de las políticas populistas y de la pura demagogia. Las redes sociales fomentan una ciudadanía cada vez más ignorante que se mueve principalmente por estímulos primarios. El debate se ha enterrado. La deliberación apenas existe.  

-i) Todo se fía en política a una comunicación política de baratija, que vende discursos autocomplacientes que nada tienen que ver con la realidad, y que la ciudadanía ya no compra.

-j) No hay alineamiento real entre política y gestión. La realidad público-institucional vive en compartimentos estancos y con muy baja interacción. Desconfianza recíproca y aislamiento.

-k) Las políticas se cuartean en estructuras de gobierno multinivel descoordinadas y hasta cierto punto anárquicas, con costes elevadísimos de transacción. No funciona la Gobernanza. El Estado es un conglomerado de estructuras territoriales adosadas que hacen lo mismo (isomorfismo) o se diferencian en la nimiedad absurda y desconcertante (Covid19).

-l) Internamente los gobiernos se fragmentan en compartimentos estanco (silos) que apenas interactúan entre sí, agravado por estructuras de gobiernos de colación con lógicas internas disgregadoras y contradictorias. Sin cultura de colación. Los ministerios “legislan” sobre “su negociado”, dando lugar, por ejemplo, a disparatados complejos normativos incoherentes y absurdos en su aplicación al sector público (Ley 20/2021 y RDL 32/2021).

ll) La alta administración está colonizada por la política, sin resquicio alguno a la profesionalización efectiva. España es uno de los países de la UE con mayor politización de la Administración (que alcanza decenas de miles de niveles orgánicos de responsabilidad).

-m) Las Administraciones públicas no son tractoras de (casi) nada, son máquinas repartidoras de recursos públicos ya tasados (pensiones, retribuciones a empleados) o discrecionalmente distribuidos por medio de subvenciones, ayudas o contratos públicos, frecuentemente dirigidas por criterios clientelares o hacia grandes empresas, despachos y consultoras.

-n) La transformación digital está empeorando los servicios públicos, con abandono de la atención ciudadana y afectación brutal a la brecha digital. No hay una transición ordenada.

-ñ) El sector público está perdiendo a marchas forzadas capacidad ejecutiva viéndose cada vez más obligado a echarse en manos de un sector privado que ve en lo público un nicho de negocio de proporciones incalculables (algo que ya se visualiza con los fondos europeos).  

-o) La Agenda 2030 sigue sin calar, convertida en un marchamo publicitario (desarrollo sostenible), sin aplicación efectiva. Los ODS son, en buena medida, elementos decorativos. Las instituciones sólidas del ODS 16 se están transformando en instituciones gaseosas. Nadie (o muy pocos) se cree nada: ni la integridad, ni la transparencia, ni la participación.

-p) Las Administraciones Públicas son organizaciones del pleistoceno. No se trabaja por proyectos, se dispone de estructuras rígidas e inadaptadas, que nadie quiere tocar. El sector público empresarial sigue siendo, en buena medida, la cueva de Alí Baba de lo público.

-q) Las AAPP están perdiendo su (escaso) talento interno por las jubilaciones masivas. Y nadie piensa en cómo rehacerlo. La Administración se descapitaliza a marchas forzadas. Los recursos humanos del sector público son el gran nudo. Irresoluble.

-r) El declive del mérito y la capacidad es absoluto en el acceso. Las oposiciones libres son ya casi anecdóticas porcentualmente. Las Ofertas de empleo público, en buena parte mentira. Las RPT instrumentos rígidos y obsoletos.

t) El aplantillamiento automático (sin pruebas reales de acceso) de centenares de miles de plazas fruto de una política populista y demagógica de pretendido combate contra la temporalidad, comportará muy bajos estándares profesionales en las próximas décadas. Se han dado un tiro en la cabeza. Sin conocimiento interno, la dependencia del mercado será total. No puede haber conocimiento (talento) cuando no se exige en el acceso. No se crea por generación espontánea

-u) Sigue el reinado absoluto de la libre designación y la aplicación pésima de los sistemas de concurso. Los RRHH del sector público son compartimentos estancos e incomunicados. Es la cañería principal por donde se van los mayores costes de ineficiencia del sector público (también en el docente y sanitario) por incapacidad estratégica y de gestión.

-v) Ni hay evaluación del desempeño, ni carrera profesional efectiva, ni Dirección Pública Profesional. Los valores públicos juegan en retirada en un bastardo empleo público, contaminado hasta los tuétanos por la impronta laboral. La función pública (servicio público) ha dejado paso a la centralidad del empleado público, que de forma espuria y perversa se convierte en el centro endógeno de lo público.

x) La ciudadanía (la persona), por tanto, ya no está en el centro de las políticas (solo de boquilla), que se han convertido en endogámicas (garantizar el statu quo y los intereses endógenos y exógenos cruzados). No hay nadie ya que defienda al ciudadano. La digitalización lo hace aún más vulnerable.

-y) Un país que es incapaz de promover reformas y transformación si no nos las exige la UE (que siempre procuramos orillar), es un fracaso colectivo. No dispone de visión ni proyecto.

-z) El interés general se ha convertido en un eufemismo formal, pues está dando paso a una privatización creciente de lo público, tanto por los partidos políticos, por el sindicalismo del sector público, por un empleo público en zona de confort, así como por las grandes empresas que se benefician de todas las carencias indicadas. Los demás, a pasar por caja.

Final 

Quienes sean finos analistas del pasado, presente y futuro del sistema público objetarán al planteamiento anterior muchas limitaciones y una mirada muy cargada de elementos disfuncionales, sin poner el acento en lo positivo. No lo negaré. Tampoco pido que se comparta, sino que sirva de elemento de reflexión,. Cada uno es hijo de su pasado y de sus obsesiones. También se objetará que muchas de esas taras detectadas son globales, fruto de una sociedad en proceso de aceleración y descomposición permanente, y con unos retos o desafíos comunes. Esto es verdad, al menos parcialmente, pero en España se multiplican esas patologías por factores endógenos nunca bien analizados. O simplemente preteridos u olvidados.

Ross Douthat, en un libro editado en 2021,  ponía el foco  en cuatro notas que identificaban a la actual sociedad decadente: estancamiento, esterilidad, esclerosis y repetición. Las cuatro notas se reiteran de forma clara en el caso español y en todos sus ámbitos territoriales de gobierno, si bien en nuestro caso incrementan sus efectos hasta multiplicarse. Y no parece haber absolutamente nadie con capacidad de decisión y liderazgo en el ámbito de lo público que quiera darle la vuelta a este estado de cosas.

Hay, además, un modo de entender lo público enquistado, viejo y dominado por un conjunto de vicios innatos que proceden de la particular concepción de hacer política en España desde tiempos inmemoriales (herencia decimonónica), preñada de clientelismo y pegada a las ubres de los presupuestos públicos como fuente de absorción y reparto “de poder” (ahora incrementada la leche de la vaca con la gestión de fondos europeos, que corre el riesgo de transformarse en un enorme fiasco). Ahí y no en otro sitio están nuestras grandes dolencias. Las de siempre. Las que nadie quiere resolver, porque “siempre se ha hecho así”. El peso de las mentalidades (o de las patologías heredadas) es inmenso. Y ni siquiera las admoniciones permanentes de la UE sirven para mucho. Entran por un oído y salen por otro. Estamos instalados en el reino de la impostura y de la mentira, en el que la mala política abunda cada vez más y la burocracia empieza a dar muestras evidentes de esterilidad, y ambas tendencias se retroalimentan a sí mismas en ese espacio cerrado que es lo público, en plena era de Gobierno Abierto. Nada es como debiera ser, todo son apariencias. Se vive de vender humo. O, en su defecto, de trampear.  Así, hasta que el toldo se derrumbe. Nada es eterno, tampoco los sistemas público-institucionales.