La Diputación provincial. Evolución histórica. Animadversión generalizada de la ciudadanía frente a esta Administración local.

 Desde antes de la aparición de la citada Ley de Racionalización, era objeto de debate político y discusión pertinente dada la delicadeza de las arcas públicas, la desaparición o no de las diputaciones provinciales en aras a su supuesta inutilidad y al gasto público que suponen

Por Tamara Muñoz Pinto  esPúblico blog.- 

EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES

Dado que pertenezco a la Diputación provincial de Cádiz, comenzaré esta exposición partiendo de la Constitución de origen popular que se aprobó en 1812 el día 19 de marzo en dicha ciudad, pues la Nación española, representada por las Cortes generales y extraordinarias, se dio a sí misma la Constitución, sin el concurso de ningún otro poder. La misma establecía en su artículo 11 que «luego que las circunstancias políticas de la Nación lo permitan, se hará una división conveniente del territorio de español por una ley constitucional».

El nacimiento como tal de las provincias lo podemos situar mucho más adelante en el tiempo, el 30 de noviembre de 1833, siendo ministro de Fomento el granadino Francisco Javier de Burgos y del Olmo (1778-1848), cuando se aprobó la división del territorio nacional en 49 provincias, dividiéndose más tarde Canarias en dos (Las Palmas y Santa Cruz de Tenerife), quedando entonces las 50 provincias actuales que todos conocemos y que el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local[1] menciona en su artículo 25. La división territorial aprobada en el año 1833, no creó las diputaciones provinciales sino sólo las provincias, como división del territorio para los servicios del Estado. Fue la Constitución de 1845, de signo conservador (pues venía a cambiar el texto progresista de 1837) la que en su artículo 72 estableció que en cada provincia habría una diputación provincial elegida en la forma que determine la ley. Así pues, sobre la base territorial de la provincia nace una administración: La Diputación provincial. La posterior Constitución de 1869 promulgada el 1 de junio (texto revolucionario y progresista) mantuvo estas citadas Diputaciones Provinciales; y más adelante en el tiempo, siendo proclamado Alfonso XII como Rey de España (año 1874) la Constitución de 1876 del mismo modo las mantiene, al igual que lo hizo en el siglo posterior la Constitución republicana de 1931.

Si bien es cierto, con anterioridad al año treinta y uno, se habían dictado los Reglamentos municipal y provincial de los años 1924 y 1925, años importantes para la Administración Local. Comúnmente estos textos son conocidos como los “Estatutos de Calvo Sotelo”, por el joven abogado José Calvo Sotelo[2] y constituyen el avance más importante hasta entonces en lo que se refiere a la descentralización y autonomía de los entes locales. Fue ya en el régimen franquista cuando se promulgó la Ley de Bases de Régimen Local de noviembre del año 1975[3], que incluía la regulación de los municipios y las provincias. Posteriormente, la Ley de Cataluña de 17 de diciembre de 1980 vino a suprimir las cuatro diputaciones existentes en la Comunidad Autónoma de Cataluña, pero al año siguiente de su promulgación, la sentencia n.º 40/1981 del Tribunal Constitucional, de fecha 28 de julio de 1981, declaró inconstitucional citada ley.

Pero lo que supuso un decisivo punto de inflexión en la evolución del régimen local fue la Constitución de 1978 (CE), esencialmente porque incorpora la autonomía local al conjunto de los principios nucleares que la Constitución contiene para la total estructuración del Estado. La decisión básica constitucional de garantizar la autonomía local se complementa con la misión encomendada al legislador estatal de formular el Estatuto jurídico básico de los entes locales, que se complementa y enriquece con las legislaciones territoriales según la distribución de competencias establecida.

En este marco, en el año 1985 se promulga la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) como  norma  institucional de la Administración local, en la que un solo texto regulaba tanto a los ayuntamientos (municipios) como a las diputaciones (provincias), y que es la norma básica que en la actualidad regula la Administración Local, en virtud de la competencia exclusiva que el artículo 149.1.18º CE atribuye al Estado en lo que a las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas se refiere.

La LRBRL desarrollando lo prevenido en el artículo 141 CE, dedica a la provincia el Título III. En su artículo 31 la Ley define la provincia diciendo que “es una entidad local determinada por la agrupación de municipios con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines”. Este precepto además establece cuáles son los fines propios y específicos de la provincia, que en general, consisten en garantizar los principios de solidaridad y equilibrio entre los municipios, dentro del marco de la política económica y social del Estado, y en particular (art. 31.2):

a) Asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal.  

b) Participar en la coordinación de la Administración local con la de la Comunidad Autónoma y la del Estado.

Son la propia Constitución y la LRBRL las que recogen aspectos sustanciales de la provincia que se habían ido repitiendo a través de la historia. Estos textos legales nos ofrecen – ya sin ninguna duda – la verdadera naturaleza de la provincia. De sus aportaciones sobre la provincia queda claro que nos hallamos ante un ente local territorial, un ente público que goza de personalidad jurídica propia; que es titular de potestades públicas y tiene además autonomía constitucionalmente garantizada que impide el ejercicio de controles genéricos o indeterminados por parte del Estado y de las Comunidades Autónomas.

La LRBRL deja claro que las provincias gozan de la misma autonomía que los municipios, al disponer, en su artículo 2.1 que tanto éstas como aquéllos y las islas gozan de autonomía, y para garantizar la efectividad de las mismas, les reconoce su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses. Igualmente, el artículo 5 LRBRL[4], afirma la capacidad jurídica de las Entidades Locales y, por ende, la de la provincia.

No podemos terminar este análisis de la figura de la provincia, sin referirnos siquiera brevemente, a la especial importancia que adquiere la provincia en las Comunidades Autónomas pluriprovinciales. Los Estatutos de Autonomía de estas Comunidades consideran a la provincia como ámbito territorial para el desarrollo y gestión de las competencias de la Comunidad Autónoma, asignándole una función no prevista constitucionalmente: la de ser división territorial para el cumplimiento de los fines de la Comunidad Autónoma,planteamiento que se ha visto refrendado tanto por la jurisprudencia  del Tribunal Constitucional en su Sentencia n.º 84/1992, de 23 de diciembre, como por la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, así como por la propia LRBRL.

PUNTO DE INFLEXIÓN: LA LEY 27/2013, DE 27 DE DICIEMBRE (LRSAL).

En el momento actual y como consecuencia de los Pactos o Acuerdos Autonómicos de 1981[5], las diputaciones ya no existen en ocho de nuestras diecisiete comunidades autónomas: En todas las que son uniprovinciales (Asturias, Baleares, Cantabria, La Rioja, Madrid, Murcia y Navarra) es el ente autonómico quien las absorbe, junto a Canarias en donde existen los denominados cabildos insulares. Por otra parte, en la comunidad autónoma de País Vasco se superpone a la existencia previa de los Territorios Históricos de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa la forma de diputaciones forales. De manera que, cuando se ha mencionado en distintos momentos del tiempo desde su creación el denominado “problema de las diputaciones provinciales”, es importante que resaltemos que el mismo sólo afectaría a las comunidades autónomas pluriprovinciales menos Canarias y el País Vasco.

La LRBRL hace una insuficiente definición del papel de las diputaciones, cabildos y consejos, que constituyen junto con los municipios, una única comunidad local para la Comunidad Autónoma o el Estado. La necesidad de que las competencias locales se ejerzan por la comunidad local, delimitando con precisión a nivel interno ambas instituciones, las obligaciones y prerrogativas que cada una tiene, no se encontraban contempladas en la LRBRL, lo que impedía a las diputaciones desarrollarse como instituciones complementarias de los municipios.

El diciembre pasado se cumplieron diez años desde la modificación más trascendental de la LRBRL a través de La Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) la cual trajo como objetivo clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones para hacer efectivo el principio de “una Administración una competencia” que adaptase un nuevo marco competencial de las entidades locales, a raíz de la reforma del art. 135 de la Constitución en su nueva redacción dada en 2011. Es aquí cuando se consagra la estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las actuaciones de todas las Administraciones Públicas.

Esta reforma vino igualmente a racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas. Es en este momento (transcurridos casi treinta años desde la entrada en vigor de la LRBRL) cuando se somete a una revisión profunda el conjunto de disposiciones relativas al completo estatuto jurídico de la Administración local.

Según indica la exposición de motivos de la Ley, a las Diputaciones Provinciales, así como a los Cabildos, Consejos insulares o entidades equivalentes se les pretende reforzar a través de la LRSAL. Se propone la coordinación por las Diputaciones de determinados servicios mínimos en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes o la atribución a éstas de nuevas funciones como la prestación de servicios de recaudación tributaria, administración electrónica o contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, su participación activa en la elaboración y seguimiento en los planes económico-financieros, o las labores de coordinación y supervisión, en colaboración con las Comunidades Autónomas, de los procesos de fusión de Municipios (artículos 26 y 36 LRBRL).

Pero ahora diez años después la pregunta que nos planteamos es ¿efectivamente se ha llevado a la práctica ese reforzamiento?

Con carácter general no parecen cuantiosas las actuaciones realizadas por las Diputaciones provinciales para coordinar la prestación de los servicios municipales en los términos previstos en el citado artículo 26 LRBRL en su apartado segundo.

Del mismo modo ocurre con las actuaciones realizadas en torno a las competencias de contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes o de seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia (artículo 36.1 g) y h) LRBRL).

Por otra parte, es cierto reconocer que, según la provincia, el ejercicio de la competencia de asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios recogida en la LRBRL se lleva a cabo de forma distinta. Esto hace difícil por una parte la comparativa, y por otra el afirmar o no, el total cumplimiento de citada competencia.

Ocurre además, que tampoco se ha logrado garantizar adecuadamente en ciertos casos la prestación de los servicios de secretaría e intervención en los municipios de menos de 1.000 habitantes.

Ante el contexto sobre el que se encontraba la figura de la Diputación provincial, debemos reconocer que la reforma del año 2013, normativamente vino acompañada del concepto de competencias propias, nuevas funciones ya mencionadas de coordinación o cooperación, transferencia y delegación de competencias, gestión de servicios…todo un conjunto que nos obligaba a desechar (al menos temporalmente) la idea de innecesaridad o inutilidad de esta administración local.

ANIMADVERSIÓN GENERALIZADA. LA PERCEPCIÓN CIUDADANA DE ESTA ENTIDAD LOCAL.

Desde antes de la aparición de la citada Ley de Racionalización, era objeto de debate político y discusión pertinente dada la delicadeza de las arcas públicas, la desaparición o no de las diputaciones provinciales en aras a su supuesta inutilidad y al gasto público que suponen. En no pocas ocasiones se ha mencionado que no hubiese quien defendiese a estas instituciones salvo, claro está, quienes dependen directamente de ellas.

Es importante preguntarse en opinión de quien suscribe, si es que las diputaciones no prestan determinados servicios a los municipios más pequeños que son de principal utilidad. Aunque para muchos cueste creerlo e incluso sea difícil de entender, para quien conoce la realidad local, las Diputaciones también tienen cualidades – que son desconocidas para muchos – y nada bien ponderadas para el resto.

Estas administraciones que analizamos y que son continuamente tan cuestionadas asumen una elemental e innegable tarea de asistencia y coordinación de municipios (artículo 26.2 LRBRL). Precisamente en momentos de constricción económica, es donde más se reivindica el papel provincial socorriendo financieramente administraciones pequeñas.

Las diputaciones provinciales son las encargadas de desarrollar en numerosas ocasiones políticas de mejora de infraestructuras y equipamientos en nuestros pueblos, o incluso son las administraciones que lanzan planes de empleo en colaboración con los ayuntamientos (atendiendo a la competencia impropia que para ello les otorgaría el artículo 7.4 LRBRL); todo para que puedan dirigirse todos los esfuerzos posibles directamente al sostenimiento económico y laboral de nuestros vecinos.

Es cierto que, para un municipio de un determinado tamaño y población, la figura de la diputación no es de utilidad. Pero esa realidad no debe ensombrecer que para un municipio de menos de 5.000 habitantes el apoyo que analizamos tanto de medios materiales o de recursos financieros, que puede llegar a ofrecer la entidad provincial es en ocasiones crucial. Piénsese en cuanto a medios humanos, el apoyo provincial para desarrollar un proceso selectivo o emitir un informe jurídico preceptivo en un expediente sin el cual no podría tener continuidad el mismo, entre otros ejemplos.

Por lo que se refiere a medios económicos, supongamos una aportación provincial para llevar a cabo obras de infraestructuras e inversión sin las cuales el municipio no tendría capacidad económica ni de ahorro para la misma.

En otro orden de cosas, parece importante también distinguir bien entre lo que sería disolver las corporaciones provinciales nacidas en el siglo XIX; y si procediera acometer una reorganización del sector público en su conjunto con la finalidad popular de reducir costes sin necesidad de tocar los denominados servicios públicos esenciales.

Cierto y verdad es que para una efectividad plena de determinadas modificaciones de las que hemos hecho evocación es sin duda necesario reformar además el actual sistema de financiación de las entidades locales, si verdaderamente se quiere introducir materialmente el término “racionalidad” en la hacienda local (artículo 142 CE).

La sociedad viene hace años reclamando una administración moderna, transparente (Ley 19/2013, de 9 de diciembre – LTBG -), sin duplicidades, más eficaz y verdaderamente próxima al ciudadano (artículo 2 CE 1978). Esta demanda social implica una revisión profunda del modelo vigente ya modificado en 2013 (incluidas las autonomías) pues diez años después ya podemos hacer un balance crítico y objetivo de si la LRSAL ha cumplido el objeto de su puesta en funcionamiento o no.

El déficit democrático de las Diputaciones, cuyos miembros son elegidos en un sistema de elección de segundo grado, no es el mejor marco para que los municipios asuman la posibilidad de sustituciones e intervenciones forzosas en la vida municipal para trasladar la gestión de los servicios a las Diputaciones. La Provincia precisa racionalización, transparencia, eficacia y eficiencia.

No deberíamos, además, en ningún caso dejar a un lado al hablar de las diputaciones provinciales y su funcionalidad, las distintas leyes de autonomía local autonómicas, las cuales asignan un marco competencial bastante abierto a esta tipología de Administración local lo cual empodera su supervivencia.

Es importante en último lugar reseñar, que cualquier modificación del mapa administrativo requiere un consenso mínimo entre las fuerzas políticas mayoritarias, sin olvidar que además implica una reforma de índole constitucional: 

“El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo” (artículo 141.2 CE).

La Constitución reconoce la autonomía propia de las provincias y designa para el Gobierno de éstas a las Diputaciones. Los estatutos de autonomía organizan el territorio autonómico en base a las provincias que integran la comunidad autónoma y establecen que el Gobierno de éstas corresponde a las diputaciones, lo que nos lleva a destacar que la supresión de estas requerirá la reforma simultánea de la Constitución de 1978 y de bastantes de nuestros estatutos de autonomía.

En base a todo lo ya expuesto, aún con defensores y detractores, hay que reconocer a nivel de Administración local que muchas competencias o proyectos municipales no podrían llevarse a cabo si no existiese la figura de la Diputación provincial sirviendo de respaldo a esos municipios que pertenecen a su delimitación territorial (máxime como hemos matizado, en los de menor población).

 

[1] Aprobado por Real decreto legislativo 781/186, de 18 de abril (TRRL).

[2] Político conservador que Primo de Rivera situó al frente de la Dirección General de Administración Local.

[3] Ley 41/1975, de 10 de noviembre.

[4] En su redacción dada por la Ley 11/1999, de 21 de abril.

[5] Que definieron la estructura del Estado a partir de la Constitución fijando el mapa autonómico, respetando las autonomías de País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía; definiendo todas las comunidades autónomas con estructuras organizativas semejantes a las de art.151 CE se fijó un plazo para ese proceso (1.02.1983) y se pretendió a armonización de este (citada Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico).