LEYES DE FUNCIÓN PÚBLICA: ¿UN MODELO INSERVIBLE Y AGOTADO? (*)

 Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Las macro leyes de función pública (o de empleo público), densas en contenido y extensas en articulado, tal como expusimos hace algunos meses, no tienen apenas futuro alguno (https://rafaeljimenezasensio.com/2023/06/04/leyes-de-funcion-publica-fin-de-un-modelo/) . No solo por la mala técnica normativa que comportan (muchas de tales decisiones normativas podrían ser perfectamente desarrolladas por medio de reglamentos o acuerdos colectivos; o ser objeto de delegación legislativa a través de principios o bases para su desarrollo ulterior por medio de decretos legislativos), sino especialmente porque, desde un plano formal, su rigidez normativa implica dificultades adicionales de modificación y adaptación, esclerotizando la función pública en un contexto cada vez más abierto y volátil que requiere flexibilidad y adecuaciones permanentes para que la obsolescencia de la institución no se transforme en auténtica esclerosis. Tampoco ayuda la cada vez más intensa imagen de leyes corporativas (de “autodefensa” funcionarial o del empleo público, una técnica que –se ha analizado recientemente- se prodiga cada vez más en un Estado que tiene todavía, a mi juicio, mucho de corporativo), que multiplican los derechos, prerrogativas o ventajas competitivas del personal de las administraciones públicas en relación con el sector privado (dualidad cada vez más hiriente), transformándose en normas de alto contenido endogámico sin prestar atención alguna a los problemas de la ciudadanía (razón existencial del servicio civil).

Llama poderosamente la atención que el EBEP de 2007 optara por dejar amplios espacios de configuración normativa, reguladora o de decisión a las “Administraciones Públicas”, una locución que se refería obviamente a todos y cada uno de los niveles de gobierno y entidades del sector público, relajando la reserva formal de ley, y, sin embargo, las leyes de la función pública de las Comunidades Autónomas (sobre todo algunas de las más recientes) multipliquen el número de los artículos y la densidad de los contenidos de los diferentes enunciados normativos hasta el punto de aprobar disposiciones legales que ofrecen síntomas evidentes de obesidad mórbida. Ni que decir tiene que tales herramientas normativas no sirven ni lo que es peor servirán prácticamente para nada, salvo para multiplicar la burocracia interna, frenar los necesarios procesos de adaptación y transformación de la función pública, y hacerse viejas prácticamente –como ya se han hecho- al día siguiente de haber sido publicadas en el diario oficial correspondiente. Instrumentos inútiles e inadaptados para hacer frente a los innumerable desafíos a los que se enfrenta el sector público en los próximos años.

En suma, las leyes de función pública de la tercera década del siglo XXI tienen ante sí un cúmulo de retos que difícilmente se pueden abordar en un texto normativo tradicional, menos aún con la extensión y el detalle con el que se están aprobando las últimas leyes autonómicas (y el proyecto estatal[1]) en estos años, puesto que necesitan recuperar las ideas fuerza que sustentan la institución de función pública desde su momento fundacional, y que ya han sido expuestas (profesionalidad, imparcialidad e inamovilidad), pero además reforzarlas con otras nuevas (valores públicos, democracia, cohesión e inclusión).

Tales leyes deberían ser capaces de reforzar el modelo tradicional weberiano cada día más atacado por una política que no quiere contrapesos internos, sin perjuicio de adherirle otros aditamentos tales como la cultura de gestión, la gestión de la diferencia y la dirección pública profesional. Sin duda, aún quedan pendientes de articular las exigencias derivadas del EBEP, que fueron diseñadas para adaptar nuestro empleo público al existente en otras democracias avanzadas, y que no hemos conseguido implantar de modo efectivo: integridad y códigos de conducta en el empleo público; evaluación del desempeño; carrera profesional; y dirección pública profesional. Pero estos objetivos, con ser importantes, ya no son los únicos. Una Ley de función pública del siglo XXI debe enfrentarse a otros desafíos que son mayúsculos, como son los relativos a la disrupción tecnológica y la adecuación de los perfiles profesionales de la administración pública a esos retos, el profundo relevo generacional que ya se está produciendo y que se intensificará en los próximos años, la adecuación del subsistema de función pública a unos nuevos diseños de organizaciones públicas que sean más transversales, flexibles, que trabajen por proyectos y misiones, más planas en sus estructuras y sobre todo más dúctiles, a la necesidad de atraer talento al sector público y, en fin, entre otros muchos retos, a la configuración de un empleo público atento a la ciudadanía y que ayude a la necesaria transición ecológica y sea capaz de dotar de capacidades administrativas al sector público para enfrentarse al cambio climático y a los ODS de la Agenda 2030.

Las leyes de función pública, ante tal panoplia de objetivos, deben ser leyes principios (pero con principios robustos y de significado preciso), con pocas reglas y delegando la concreción de las regulaciones de detalle a decretos legislativos, reglamentos o, incluso, instrumentos de soft law, así como acuerdos y convenios. El modelo tradicional de leyes de función pública que emerge a partir de la década de los sesenta del siglo pasado está ya profundamente avejentado. Más aún esas leyes de centenares de artículos y enunciados normativos eternos, que han sido aprobadas para pretender resolver problemas internos de unas organizaciones esclerotizadas. Tales marcos normativos densos y extensos, desproporcionados y endogámicos no sirven ni mucho menos servirán en tiempos venideros. Se debería, por consiguiente, abrir un proceso de reflexión sobre esos marcos reguladores de la institución del empleo público (no es de recibo que desde 2005 no se haya hecho una reflexión monográfica sobre la función pública española), pues nadie al menos hoy en día parece cuestionar la utilidad y sentido que esas disparatadas leyes en cuanto a su número de preceptos y contenidos realmente tienen.

[1] Cuando este texto se publica, como es sabido, se ha aprobado el Real Decreto-ley 6/2023, de 19 de diciembre, cuyo Libro segundo incorpora una serie de medidas en materia de función pública, aplicables únicamente a la Administración General del Estado. En realidad, esas medidas normativas trasladan al real decreto-ley algunas de las previsiones recogidas en el proyecto de ley de función pública de la Administración del Estado que decayó con el fin de la legislatura pasada y la convocatoria de las elecciones legislativas de 23 de julio de 2023. Como el plan de recuperación, transformación y resiliencia aprobado por el Gobierno de España y remitido en su día a la Comisión, incorporaba como reforma estructural (¿?) la aprobación de tal proyecto de ley antes del 31 de diciembre de 2023, ante la imposibilidad de aprobar tal reforma en el plazo previsto (de cuyo cumplimiento dependía el cuarto desembolso de fondos europeos NGEU por la Comisión), se incorporaron algunas medidas al citado real decreto-ley que afectan únicamente a la planificación estratégica de recursos humanos, la evaluación del desempeño, la carrera profesional y la dirección pública profesional, que desarrollan, casi diecisiete años después, lo establecido en el EBEP (ahora TREBEP). También en las disposiciones adicionales y finales se contienen otras medidas puntuales que afectan al empleo público (por ejemplo, la conversión del INAP en Agencia). Con todo ello se da la apariencia formal (otra cosa es cuando se implanten tales medidas de reforma, algunas de las cuales requieren desarrollo reglamentario, negociación colectiva y sobre todo voluntad política) de que la reforma estructural se ha realizado (¿?). Tardarán meses, si no años, en materializarse tales normas, al margen de que la efectividad de aquellas medidas que reconozcan derechos a los empleados públicos (por ejemplo, carrera profesional) retrotraigan sus efectos a partir de la fecha de entrada en vigor del citado real decreto-ley.

Esta entrada recoge las breves conclusiones de una ponencia presentada el 19 de diciembre de 2023 en el Seminario de Relaciones Colectivas de la Federación de Municipios de Cataluña, cuyo título era “Leyes de función pública: ¿Un modelo agotado? (una visión crítica sobre el presente de la institución y la obsolescencia regulatoria de los marcos normativos del empleo público)”. Una versión íntegra de la ponencia puede hallarse en el siguiente enlace: LEYES DE FUNCIÓN PÚBLICA. Una ampliación de lo recogido en la primera parte de ese documento, se puede consultar en este artículo publicado recientemente: RJA-Retos-y-perspectivas-de-la-función-pública-2023-INAP

Asimismo, como se expondrá en breve, esta entrada cierra el Blog de “La Mirada Institucional”, que se redefinirá próximamente en términos menos prosaicos tanto en enunciado como en contenidos, así como en frecuencia, aunque las distintas entradas hasta ahora publicadas podrán seguir siendo consultadas a través del nuevo Blog que se pondrá en marcha a principios de 2024.