"Un sistema de atribución de competencias que provoca el solapamiento en la titularidad de competencias y la consiguiente esterilidad en la duplicidad de su ejercicio"
Por Manuel Zafra Víctor es Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración Pública en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad de Granada
Las comunidades autónomas de Galicia, Andalucía y Castilla León han desarrollado la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. La lectura de las tres normas suscita sorpresa porque, además de un evidente carácter reglamentario, su objetivo es una determinada interpretación de la ley básica. La originalidad de la normativa autonómica no está en un desarrollo singularizado de la legislación estatal; la razón de ser de los dos reales decretos (Andalucía y Castilla y León) y la ley (Galicia) es descartar una interpretación propuesta por el Consejo de Estado (también por el Consejo Consultivo de Andalucía).
Quizás este propósito explique la extensa y detallada exposición de motivos de las normas gallega y andaluza. En la Exposición de Motivos de la Ley 5/2014, de 27 de Mayo, de medidas urgentes derivadas de la entrada en vigor de la Ley 27/2013 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, figuran los siguientes reveladores criterios:
Salvaguarda por la Ley 27/2013 de las competencias autonómicas de régimen local (Disposición Adicional Tercera).
La vigencia del artículo 2.1 de la LBRL demuestra que la Ley 27/2013 no altera el modelo originario y, por tanto, no articula un modelo cerrado de atribución de competencias locales.
La interpretación que cabe hacer es la sentada por el Tribunal Constitucional en la STC 214/1989, de 21 de diciembre.
Ante la ausencia de reglas legales que señalen con claridad el régimen aplicable a las competencias (municipales) atribuidas en la legislación autonómica anterior a la entrada en vigor de la ley, la disposición adicional primera de la Ley 5/2014 dispone la continuación de su ejercicio en las condiciones entonces establecidas.
Necesidad de distinguir entre las competencias complementarias desempeñadas por los municipios al amparo del derogado artículo 28 de la LRBRL y las atribuidas por el legislador sectorial autonómico que ha atribuido competencias a los municipios para prestar servicios que, de interrumpirse por el carácter retroactivo de la ley, provocaría inevitable menoscabo a los derechos de la ciudadanía.
En coherencia con estos principios, el articulado de la ley refleja la regulación de las competencias municipales, significativamente el artículo 2, dedicado a la delegación de competencias, condiciona el reconocimiento de competencias delegadas en las materias previstas en el artículo 27 a que las leyes de la Comunidad Autónoma no hubiesen atribuido su titularidad a los municipios como propias.
Colaboración y cooperación
Por su parte el Decreto-Ley 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen medidas urgentes para aplicación de la Ley de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local promulgado por la Consejería de Administración Local y Relaciones Institucionales de la Junta de Andalucía, destaca los siguientes apartados:
Análoga interpretación del artículo 2.1, de conformidad con la jurisprudencia constitucional (STC 214/89) advirtiendo que otra lectura implicaría la inversión del modelo. Las competencias atribuidas a los entes locales en su momento por el legislador autonómico conservan su vigencia.
Idéntico sentido de la disposición adicional tercera de la Ley 27/2013.
La rebaja del mínimo garantizado por las bases estatales no impide su elevación por los legisladores autonómicos. El legislador autonómico fija un mínimo ampliable por las comunidades autónomas.
La conclusión de los puntos anteriores resultan evidentes: tanto las competencias atribuidas por la legislación autonómica a los entes locales antes de la promulgación de la Ley 27/2013 como las que les pueda atribuir con posterioridad tendrán, según la nueva clasificación establecida en el artículo 7, la condición de propias.
Son propias todas las competencias recogidas en la Ley 5/2010, de 11 de junio de Autonomía Local de Andalucía y las atribuidas por el correspondiente legislador sectorial.
Si la Ley 27/2013 prohibiera a las comunidades autónomas atribuir competencias a los municipios en materias distintas de a las enumeradas en el apartado 2 del artículo 25 o a las provincias en las funciones del artículo 36.1, incurriría en inconstitucionalidad.
Finalmente el Decreto-Ley 1/1014, de 27 de marzo, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos en Castilla y León, derivado de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, reproduce, de manera más sumaria, los argumentos de las normas gallega y andaluza, singularmente la STC 214/89 y la advertencia sobre otra interpretación de la reforma local aprobada por el Estado que implique la inversión del modelo recogido en el artículo 2.1 de la LRBRL.
Para la cabal comprensión de esta regulación autonómica es necesario volver al Anteproyecto en sus diferentes versiones, a la tramitación parlamentaria del Proyecto, la Ley 27/201, al Dictamen 567/2013 del Consejo de Estado emitido sobre el Anteproyecto de 26 de mayo y al más reciente 338/2014 solicitado por el Alcalde de Barcelona.
Una consideración previa. El confesado propósito tanto del anteproyecto como de la ley aprobada aparece claramente expuesto en la exposición de motivos: suprimir las competencias impropias ejercidas por los municipios y eliminar los gastos correspondientes. Irónicamente satisface las reivindicaciones del municipalismo: competencias impropias y gastos de suplencia o no obligatorios. El lema, pese a lo discutible que resulta, no deja lugar a dudas: una administración, una competencia. La exposición de motivos hace un diagnóstico de los males:
Un sistema de atribución de competencias que provoca el solapamiento en la titularidad de competencias y la consiguiente esterilidad en la duplicidad de su ejercicio.
El origen de esta irregularidad se halla en la indeterminación de los criterios para el ejercicio de competencias municipales, sobre todo las competencias complementarias y las desempeñadas al amparo de la cláusula general de competencia.
Los remedios a los males:
Distinción entre competencias propias y delegadas, por una parte y, por otra, en el anteproyecto, competencias impropias, y en la ley, tras las objeciones del Consejo de Estado, distintas de las propias y atribuidas por delegación.
Orden de prelación en el ejercicio de las competencias. Sólo cabe el ejercicio de competencias impropias cumpliendo las exigencias de sostenibilidad financiera sin incurrir en duplicidad, igualmente tras las salvedades del Consejo, en el ejercicio simultáneo del mismo servicio y se cuenta con un doble informe favorable, en el anteproyecto, del interventor y de la comunidad autónoma; en la ley de la comunidad autónoma (administración competente por razón de la materia y la titular de la tutela financiera) de carácter preceptivo y vinculante. Por tanto obligación primaria de competencias propias y delegadas y, de forma subsidiaria y bajo condiciones estrictas, competencias impropias.
A esta clasificación de competencias y en consonancia con el orden de prelación en su ejercicio, corre pareja, subyacente, la financiación. Para las materias (competencias) enumeradas en el artículo 25.2 los municipios cuentan con la participación en los ingresos del Estado; las atribuidas o delegadas por los legisladores sectoriales (sobre todo autonómicos) deben prever dotación económica y las competencias impropias afrontadas con los ingresos propios de los municipios.
Un aspecto más controvertido que se analizará a continuación: tanto el anteproyecto como la ley pretenden reducir las competencias propias, dificultar las delegadas y sujetar a requisitos onerosos las impropias. Ante los municipios el panorama sería el siguiente: pocas competencias propias; eventuales competencias delegadas e infinitas pero casi imposibles competencias impropias.
La controversia surge al comprobar el recorrido de las competencias propias. Mientras que el anteproyecto las limitaba con claridad al listado del artículo 25.2, la ley ofrece indefinición para una interpretación inequívoca.
Tomando como punto de partida este último apartado, analizaré en lo que sigue las diferencias entre la regulación del anteproyecto y la de la ley. Antes concretaré el objetivo enunciado más arriba, añadiendo una cualificada precisión: el objetivo del anteproyecto y de la ley es reducir la autonomía municipal y dificultar e impedir en determinados casos que las comunidades autónoma la amplíen(1). Como la reducción de la autonomía municipal no puede ser alcanzada por la legislación básica, el Estado impone limitaciones al ejercicio en la titularidad de las competencias autonómicas y en las materias de servicios sociales, educación y sanidad, les prohíbe el reconocimiento de competencias propias a los municipios y solo permite la delegación.
En el anteproyecto el recorte de competencias propias era evidente según la disposición transitoria novena:
Las competencias distintas de las previstas en los artículos 25.2 y 27 de la Ley 7/85 Reguladora de las Bases de Régimen Local que hasta la entrada en vigor de esta Ley vinieran ejerciendo los Municipios sólo podrán seguir ejerciéndolas si cumplen con lo previsto en el apartado 4 del artículo 7 de la Ley 7/85.
Este precepto no aparece en la Ley. En la tramitación parlamentaria del proyecto el Grupo Popular presentó una enmienda aprobada en Comisión el 7 de noviembre que extendía las competencias propias municipales a las reconocidas por los legisladores autonómicos en materias distintas al listado del artículo 25. La propuesta añadía un apartado 6 al artículo 25:
Cuando por Ley, las Comunidades Autónomas en sus respectivos ámbitos competenciales atribuyan a los municipios competencias propias en materias distintas a las previstas en el apartado 2 del presente artículo, deberán tener en cuenta los criterios señalados en los apartados 3, 4 y 5 anteriores.
La FEMP
Paradójicamente la FEMP pidió la supresión de la enmienda porque, conservando el subconsciente político de las competencias impropias y viendo al Estado el protector frente a la voracidad autonómica, teme la proliferación de competencias impropias sin financiación:
Este párrafo modifica el eje central de la Ley en cuanto al sistema de atribución de competencias, ya que deja la puerta abierta a que las CC.AA puedan atribuir como propias a las EELL distintas de las referidas en el Artículo 25.2... La introducción de este apartado 6 supone dar carta de naturaleza, nuevamente en el Régimen Local, a las competencias impropias. Permitiría que los municipios tuvieran que atender competencias autonómicas que las Comunidades Autónomas les encomendaran, y además sin financiación paro ello, sin un lazo mínimo y sin la garantía regulada en esta Ley.
Cuando la ley gallega recuerda la falta de reglas expresas en la Ley 27/2013 alude a la inexistencia de un precepto semejante a la disposición transitoria novena del anteproyecto y, por tanto, a la legalidad de atribución, anterior o posterior a la promulgación de la ley básica, de competencias sectoriales distintas a las contenidas en el listado del artículo 25.2. Una interpretación que también parece avalar el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en un escrito donde proporciona criterios para la adecuada interpretación de la Ley. Precediendo a las modificaciones introducidas en la enumeración del artículo 25.2 se incluye la cláusula siguiente:
Sin perjuicio de lo que puedan prever las leyes sectoriales estatales y autonómicas, el apartado 2 del artículo 25 LrBRL, recoge las materias sobre las que se pueden ejercer competencias propias que pueden desarrollar los municipios. Leer+
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