Así se rompe España de verdad

 El país que tantas crisis ha resistido se romperá por esa esquina a la que, como las discotecas de los polígonos murcianos, nadie prestaba atención

Revista de prensa. El País. Por Sergio del Molino. Cuando Antonio Navarro, concejal de Urbanismo de Murcia, dijo que era “imposible tener constancia de si un local está abierto o no, pese a tener la orden de cierre”, pretendía exculparse. 

Era una forma ceremonial de quitarse literalmente los muertos de encima. Sin embargo, la frase le cargó de culpa. Pocas veces se ha escuchado a un político atribuirse sin querer tantísima responsabilidad. Pudo haber dicho que era difícil tener constancia, y se habría entendido que la Administración está saturada, pero dijo imposible, adjetivo absoluto, y al decirlo, constató que su cargo y su institución eran del todo inútiles. Al Ayuntamiento le resultaba imposible saber si funcionaba un local que media población de Murcia conocía y que, al incendiarse, estaba lleno de personas que parecían bien informadas de que la discoteca estaba abierta.

¿Para qué sirve un Estado (un Ayuntamiento, como una comunidad autónoma o una Diputación, es parte del Estado) si este no sabe si se cumplen sus sanciones? Un Estado moderno y fuerte como el español puede capear crisis institucionales, intentos golpistas, boicots parlamentarios, corrupciones varias y declaraciones unilaterales de independencia, pero no puede sobrevivir a la falta de confianza.

Un Estado sirve para comernos tranquilamente cualquier alimento, porque sabemos que alguien se ha preocupado de que sus ingredientes coincidan con los declarados en la etiqueta. Un Estado sirve para que yo avance al ver el semáforo en verde, porque sé que está en rojo para los que vienen en la otra dirección. Un Estado sirve para que escriba esta columna sin miedo a que el techo se me caiga encima, porque el inmueble ha sido inspeccionado por técnicos acreditados. Un Estado sirve para dejarme tratar por los médicos del hospital, con la tranquilidad de que están capacitados. Un Estado sirve para que pueda dejar a mi hijo en la puerta del colegio sabiendo que lo cuidarán bien y le enseñarán cosas. Un Estado sirve, en fin, para acudir con mis amigos a una discoteca dando por supuesto que esta es legal y cumple la normativa contra incendios, porque los inspectores así lo han certificado.

España ha demostrado ser un país resistente por arriba, pero si se descose por abajo, por las costuras de una Administración que, de pronto, se ve incapaz de cumplir sus funciones más elementales, no habrá goles de la selección, ni raquetazos de Nadal, ni dieta mediterránea, ni marca España que lo salven. El país que tantas crisis ha resistido se romperá por esa esquina a la que, como las discotecas de los polígonos murcianos, nadie prestaba atención.

Evaluación Económica de Políticas Públicas: buscando atajos razonables

"La ley recientemente aprobada sobre la institucionalización de la evaluación de políticas públicas defiende la función social de la evaluación y su utilización en la Administración Pública española como procedimiento habitual"

Por Ginés de Rus, Javier Campos, M. Pilar Socorro y Jorge Valido. Nada es gratis blog.- Una de las funciones del economista que genera una mayor rentabilidad social es ayudar en la selección de políticas públicas. Su contribución – la evaluación económica de las mismas – consiste en estimar el efecto neto sobre el bienestar social de la intervención examinada antes de que esta sea aprobada, ya sea una nueva regulación medioambiental, inversiones en infraestructuras, o un programa educativo o sanitario. La tarea no es fácil, pero renunciar a ella por su dificultad, o sustituirla por sucedáneos como los estudios de impacto, aumenta la discrecionalidad del político en las decisiones de asignación del gasto público y en la elección de cualquier otra intervención que modifique variables esenciales que acaban afectando al bienestar social.

La evaluación económica ex ante o, en otras palabras, el análisis coste-beneficio (ACB) es, en su acepción más genérica, la plasmación de la manera de pensar del economista o, definido como herramienta, la comparación cuantitativa de beneficios y costes sociales de una política comparada con contrafactual. El ACB es la metodología utilizada por los gobiernos de los países más avanzados y agencias supranacionales. Hay manuales de evaluación disponibles (véanse por ejemplo los del BEI, el ADB o la Comisión Europea) que contienen reglas sencillas de medición a partir de cantidades, precios y costes iniciales. También nos proporcionan valores de referencia para los parámetros más utilizados (por ejemplo, el valor del tiempo o el de una vida estadística) y algunas elasticidades (procedentes de estudios econométricos previos) que permiten proyectar los efectos de los cambios en las variables afectadas por la intervención.

Es evidente que los costes y beneficios de algunas actividades son más sencillos de valorar que los de otras; en el caso de las infraestructuras y servicios de transporte, por ejemplo, el ACB se ha desarrollado de manera extraordinaria, generándose un sólido cuerpo teórico y empírico que permite evaluar con cierta garantía una gran cantidad y variedad de proyectos y políticas (aquí).

En diferentes posts anteriores (véase aquí, aquí, aquí, o aquí, entre otros) hemos tenido la ocasión de discutir tanto las ventajas como las limitaciones del ACB, resaltando la necesidad de plantearlo en permanente búsqueda de un compromiso entre reglas sencillas (es decir, fáciles de aplicar y de explicar a los políticos y a la sociedad en su conjunto) pero que al mismo tiempo estén respaldadas por fundamentos teóricos que justifiquen los atajos que se toman para la medición. Dichos fundamentos teóricos minimizan los riesgos de obtener resultados espurios, provocados por dobles contabilizaciones, o por incluir o ignorar efectos en otros mercados afectados por distorsiones significativas.

En esta entrada queremos subrayar la importancia de partir de un marco analítico que permita utilizar dichos atajos razonables en la comparación con otras intervenciones que compiten por la utilización de fondos públicos. En este sentido, hay que insistir en que la evaluación económica de políticas públicas no debe confundirse con los estudios de impacto, como pueden ser la medición de efectos sobre el valor añadido bruto, el empleo, o el efecto multiplicador en la economía. Este no es el objetivo del ACB. Con el ACB buscamos el efecto neto en el bienestar social de una intervención que tendrá efectos en la utilidad de un conjunto amplio de individuos, heterogéneos en preferencias, en renta, afectados a lo largo de diferentes momentos en el tiempo y sometidos a shocks estocásticos que modifican la utilidad obtenida por cada individuo, y en cada periodo, de manera diferente. Un reto nada trivial porque hay que realizarlo situados en el presente, respetando las preferencias individuales y, entre otros retos, valorando bienes para los que no hay mercado. Todo esto sujeto a la disponibilidad de datos.

En un libro reciente, fruto del trabajo metodológico realizado por los autores de este post para la AIReF, con la colaboración de FEDEA e IVIE, y financiación de la Comisión Europea,[1] tomamos como punto de partida un sencillo modelo del que se extraen los criterios y reglas de medición de los beneficios y costes de intervenciones en los mercados de transporte. Posteriormente, aplicamos esta metodología a la evaluación de inversiones ferroviarias (aquí) y a una política de subvenciones al transporte aéreo (aquí y aquí). También analizamos la relación entre la fijación de precios y la inversión en el contexto de la evaluación económica (aquí), y en sus consecuencias para la configuración de equilibrios irreversibles a largo plazo que no serían óptimos con otros sistemas de tarificación.

La idea central que motiva esta entrada es insistir en que la base teórica del ACB no es otra que el equilibrio general y la economía del bienestar, además de la utilización concienzuda de técnicas econométricas. A veces se contrapone, erróneamente, el ACB con los modelos computables de equilibrio general (CGE), aunque en realidad los dos se nutren de la misma base conceptual y analítica. Lo único que hay que hacer es utilizarlos correctamente porque ambos métodos tienen sus limitaciones dependiendo de para qué se utilizan y con qué intención (aquí). Para muchas intervenciones, el ACB es suficiente y menos costoso que construir un modelo CGE específico. La agregación que caracteriza al modelo CGE estándar concebido para analizar grandes shocks en la economía (por ejemplo, liberalización del comercio) suelen ser de poca utilidad para intervenciones específicas. Un modelo CGE concebido para shocks macroeconómicos (con sus tablas input-output nacionales) es incapaz de discriminar, por ejemplo, entre los efectos de una inversión en infraestructuras ferroviarias interurbanas y urbanas.

Hemos afirmado que el ACB no es sinónimo de estudio de impacto y que lo que trata de cuantificar es el efecto neto en bienestar. También hay que recalcar que la aproximación a la evaluación de la intervención es incremental. Sólo cuentan los cambios netos, no la relocalización de actividad (equidad al margen), y todos los cambios cuentan, no solo los del mercado directo sino de otros mercados secundarios sujetos a distorsiones, que se ven afectados de manera significativamente diferente con relación al contrafactual.

La ley recientemente aprobada sobre la institucionalización de la evaluación de políticas públicas defiende la función social de la evaluación y su utilización en la Administración Pública española como procedimiento habitual, incluyendo la creación de una agencia independiente de evaluación. Bienvenida sea, aunque como economistas recalcitrantes no podemos cerrar esta entrada sin llamar la atención sobre las imprecisiones e indefiniciones que contiene la ley con respecto a lo que es la evaluación económica, y como llevarla a cabo; así como la poca independencia real que contempla la ley para aislar de las presiones políticas a los futuros responsable de la evaluación en España (véase el debate aquí).

[1] El informe técnico, encargado a los autores por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) para el Spending Review en Infraestructuras de Transporte 2018-2021, fue financiado por la Unión Europea a través del Programa de Apoyo a las Reformas Estructurales (SRSS). Dicho informe refleja únicamente las opiniones de los autores y no implica una posición política de la Comisión Europea o de la AIReF.

Carles Ramió: Resiliencia y gestión pública

"A partir de ahora el entorno de las administraciones públicas va a ser turbulento con la potencial aparición de crisis y sucesos sobrevenidos, sorpresivos y extraordinarios a los que la Administración pública deberá dar una rápida respuesta"

 Por Carles Ramió. esPúblico blog.- Desde la sobrevenida crisis de la Covid-19 se ha puesto de moda en la jerga administrativa un término bastante odioso: la resiliencia. La necesidad que las administraciones públicas posean, a partir de ahora, elevadas capacidades de resiliencia. La idea es sencilla y no especialmente novedosa. A partir de ahora el entorno de las administraciones públicas va a ser turbulento con la potencial aparición de crisis y sucesos sobrevenidos, sorpresivos y extraordinarios a los que la Administración pública deberá dar una rápida respuesta. En efecto, a partir de ahora la excepción puede transformarse en la regla y desde las instancias públicas es probable que tengamos que atender a acontecimientos excepcionales derivados de crisis de salud pública, problemas vinculados al cambio climático, crisis medioambientales, nuevas situaciones socioeconómicas derivadas de las pendulares crisis económicas que ahora son más agudas y con más externalidades negativas que las crisis acontecidas durante las décadas anteriores, etc.

Por tanto, va a ser necesario disponer de unos modelos de gestión pública más flexibles y contingentes que tengan capacidad para transformarse y poder atender estos escenarios tan cambiantes y sorprendentes. Aquí es donde entra en juego la resiliencia y es necesario reflexionar con profundidad sobre lo que implica exactamente poseer o no esta capacidad. Las respuestas públicas a la crisis de la Covid-19 nos pueden dar pistas sobre los tipos de resiliencia y aprender de los aciertos y, especialmente, de los errores acontecidos durante esta crisis.

Desde mi punto de vista hay varios tipos de resiliencia: a) la resiliencia clásica (que suele ser pasiva); b) la resiliencia activa (que es la que será necesaria a partir de ahora); c) la no resiliencia y, el peor de los supuestos: d) la resiliencia reaccionaria.

La resiliencia clásica consiste en que la Administración posee un modelo de gestión con un conjunto de arreglos institucionales y organizativos que no es capaz de absorber una crisis sobrevenida. Ante esta situación la Administración debe introducir cambios rápidos en su modelo de gestión para atender la nueva excepcionalidad y una vez logrado superar el problema regresar al modelo inicial de gestión. Es decir, la cacareada resiliencia consiste en tener capacidad para cambiar el modelo, pero con el objetivo de regresar lo más rápido posible al modelo de gestión inicial y de carácter estructural. Un buen ejemplo de este escenario es lo que se hizo durante la crisis de la Covid-19 con los mecanismos de contratación pública. La contratación es cada vez más garantista y posee la externalidad negativa, entre otras, que es lentísima. En su momento se requerían con urgencia vital respiradores, mascarillas, etc. y se decidió dejar en suspenso las reglas del juego vigentes de la contratación pública. Una vez superada la situación extraordinaria se volvió a aplicar el régimen de contratación pública exactamente igual que antes.

La resiliencia activa se considera que es la que va a ser necesaria que adopten las administraciones públicas a partir de ahora ya que no es suficiente ser solo resilientes a secas. La resiliencia activa consiste en ser capaces de adaptarnos a una crisis extraordinaria e imprevista pero luego no regresar al modelo anterior sino aprender de esta experiencia e incorporar los aspectos positivos de la misma y limitar las externalidades negativas y así configurar un nuevo modelo de gestión. La resiliencia activa apela a un proceso continuo de transformación y mejora de los modelos de gestión. Siguiendo el ejemplo anterior sobre contratación la sugerencia sería que habría que valorar las buenas prácticas y ventajas de la contratación excepcional durante la fase dura de la Covid-19 y aprender de los errores. Este proceso de aprendizaje debería facilitar alumbrar un nuevo modelo de contratación después de la experiencia. Por tanto, un sistema de contratación en continuo proceso de cambio y de mejora.

Pero también puede acontecer el escenario en que la Administración pública es incapaz de ser resiliente. Un buen ejemplo de ello durante la crisis de la Covid-19 fue el modelo de gestión de recursos humanos. En esta dimensión no se hizo ningún cambio como en el caso de la contratación pública y siguieron las reglas de juego de siempre y no se optó por dejarlas transitoriamente en suspenso. Por ejemplo, no fue posible redimensionamientos de plantilla exprés con transferencias de personal de los servicios públicos en estado de hibernación durante la pandemia (cultura, deportes, etc.) para reforzar los ámbitos de gestión más tensionados (servicios sociales, gestión de expedientes de empleo, etc.). Ahora mismo sería el caso de la tramitación de los expedientes de jubilación que reclaman más efectivos de personal. Por tanto, en materia de gestión de personal se ha manifestado que no tenemos capacidad de resiliencia y habrá que trabajar para que ello sea posible ya que si no se va a convertir en el cuello de botella de la Administración pública para poder atender con ciertas garantías las próximas crisis.

Finalmente, existe un escenario perverso que es la resiliencia reaccionaria que es la peor de todas y que suele pasar desapercibida. Con la crisis de la Covid-19 nos emocionamos con las potencialidades de la Administración digital y con las amplias posibilidades que ofrecía el teletrabajo. Se solía comentar con orgullo que en ambas materias gracias a esta crisis habíamos avanzado muchos años y habíamos podido superar una dinámica de carácter incremental extraordinariamente lenta y desesperante de la mano de múltiples pruebas piloto que no llegaban a ningún puerto (como es el caso del teletrabajo). Aparentemente con la Administración digital y con el teletrabajo hemos logrado la resiliencia activa. Pero considero que no es cierto sino todo lo contrario ya que ha sido un ejercicio de resiliencia reaccionaria que, en diversos aspectos, el nuevo modelo de gestión es peor que el que teníamos antes de la crisis. Si analizamos la atención pública hacia la ciudadanía creo que no hay ninguna duda que ahora es peor que la que practicábamos antes de la crisis sanitaria. Por tanto, se trata de una dinámica de cambio no orientada a la mejora sino todo lo contrario. Es obvio que hay que apostar por profundizar más en la Administración digital y por introducir el teletrabajo en la gestión pública pero lo que no es admisible es implementarlo en detrimento de la calidad de la atención ciudadana. Por tanto, no hay que confundir la resiliencia activa con la resiliencia reaccionaria.

Lecciones del deporte para la gestión pública moderna

"Tenemos que seleccionar y formar a los empleados públicos para que sepan y dominen el trabajo colaborativo. El otro ingrediente fundamental de la ecuación es estimular la promoción de un nuevo perfil de líder"

Por Carles Ramió - espúblico blog.- Hace ya la friolera de tres décadas en conversaciones con algunos colegas académicos internacionales éstos celebraban algunos éxitos deportivos protagonizados por españoles (la época de Severiano Ballesteros, Miguel Indurain o Arancha Sánchez Vicario). 

Pero los elogios iban acompañados de una crítica: el reiterado fracaso de los hispanos en los deportes colectivos a pesar de atesorar grandes individualidades. El análisis era sencillo y seguramente superficial: los españoles destacamos a nivel individual, pero fracasamos a nivel colectivo. El problema de una sociedad mediterránea y latina que es incapaz de una buena acción colectiva. Mucho ha llovido y todo ha cambiado: éxitos en el fútbol, enormes éxitos en el baloncesto, en la natación sincronizada, etc. Los deportistas españoles siguen destacando en el plano individual pero ahora sobresalen incluso más en la dimensión colectiva: buenas asociaciones, búsqueda de la complementariedad, solidaridad grupal, sacrificios individuales a favor de la sinergia de lo colectivo. Estos éxitos también se explican por una superación de una mentalidad colectiva perdedora frente a los rivales. Ahora sucede justo lo contrario: la mentalidad colectiva ganadora es capaz de superar la falta de genialidad individual. El máximo ejemplo es el baloncesto de la más reciente selección española. Más desconcertados nos tiene el mundo del fútbol en el que transitamos de una mentalidad estructural perdedora a una explosión de confianza ganadora (2004 a 2014), para posteriormente peregrinar a un estado intermedio que no es una cosa ni la otra. Este ejemplo creo que ejemplifica bien el ingrediente principal de un grupo ganador: el del líder formal que no es otro que el entrenador. Hay dos tipos de líderes: a) el líder discreto que ejerce de facilitador que permite maximizar la calidad de los jugadores y dotarlos de fortaleza colectiva (Vicente del Bosque); b) el líder con fuerte personalidad y con algún ingrediente mesiánico que impone su modelo al colectivo (¿Luis Enrique?). Un punto intermedio entre los dos estilos de liderazgo colectivo sería el del seleccionador nacional de Baloncesto Sergio Scariolo.

Reflexiones

Esta reflexión deportiva viene a colación en relación con algunos déficits estructurales presentes en la gestión pública en España. Hasta ahora los éxitos en nuestras políticas y gestión pública suelen explicarse por relevantes aportaciones individuales de líderes políticos y de líderes profesionales. Es indudable que hay mucho talento individual en nuestras administraciones públicas. Pero en cambio, a nivel colectivo no logramos ser brillantes en un momento en que los retos públicos son cada vez más complejos y exigen respuestas multidisciplinares y de inteligencia profesional de carácter colectivo. Las soluciones individuales suelen ahora ser desacertadas ya que están condicionadas a la especialidad y competencias de determinados profesionales que empatizan mal con otros puntos de vista vinculados a otros enfoques y especialidades. La generación del conocimiento es pobre cuando se deriva del contraste y del conflicto entre dos posiciones distintas sin posibles puntos de encuentro. Gana uno sobre el otro, restan siempre y nunca logran sumar enfoques y sensibilidades. La gestión pública del siglo XXI exige la cooperación, complementariedad y dialéctica entre distintos puntos de vista para lograr una buena lógica profesional de carácter colectivo para resolver problemas complejos y multidimensionales. Por tanto, ahora la exigencia no es poseer primeros espadas profesionales (si los tenemos mejor) sino tener buenos profesionales que sepan trabajar y colaborar en equipo. Lo lógica profesional colectiva por encima de las dinámicas profesionales de carácter individual. Tenemos que seleccionar y formar a los empleados públicos para que sepan y dominen el trabajo colaborativo. El otro ingrediente fundamental de la ecuación es estimular la promoción de un nuevo perfil de líder. De momento, ya hemos abandonado la pretensión que los máximos especialistas en la materia deban ocupar las jefaturas administrativas. Confundir dominio especializado con competencias de liderazgo es un gran error. Ahora apostamos por líderes formales con competencias en dirección, en definición de objeticos, en el dominio de instrumentos de control y de manera subsidiaria en sus capacidades para la motivación de empleados públicos. Se trata de líderes clásicos que aportan una visión (a veces excesiva e incluso mesiánica) pero que no saben trabajar en equipo y que eluden las lógicas colaborativas. El nuevo tipo de liderazgo que requieren las administraciones públicas es el del líder facilitador. Tal y como afirma Xavier Marcet «un líder que sirve y no que le sirvan», un líder inspirador que ejerce de catalizador para lograr dinámicas colectivas colaborativas que aprovechen la inteligencia colectiva de los empleados públicos. Este nuevo tipo de líder puede expresarse con dos estilos de liderazgo: uno discreto pero efectivo que básicamente busca la potencialidad del colectivo de profesionales (podríamos decir modelo Vicente del Bosque), un líder similar al anterior, pero con mayor visión estratégica (modelo Carlo Ancelotti). Ambos tipos de liderazgo suelen ir asociados a perfiles seniors, muy experimentados y que la veteranía profesional ha ido suavizando sus aristas y defectos. El tercer tipo de líder es el que a pesar de poseer una enorme personalidad y una gran visión estratégica y que, por tanto, no se conforma con ser un simple primus inter pares pero que es capaz de inspirar sin castrar al colectivo y empatizar con el grupo y ser a la vez líder y uno más del equipo. Se trata de una combinación compleja pero posible (modelo Sergio Scariolo).

Starter Pack del Directivo Público Profesional

Por Borja Colón de Carvajal - esPúblico blog.- El concepto de Directivo Público Profesional (DPP) está tan manoseado últimamente que es difícil saber a qué nos estamos refiriendo cuando aludimos a dicha figura. 

La gente que sabe de verdad, como Rafa Jiménez Asensio, ya lo han dejado claro en alguna que otra ocasión al referirse a ésta como «una institución que cumple un doble rol: servir eficientemente al Gobierno para realizar una mejor gestión pública de sus propios asuntos y, en paralelo, reducir los espacios de discrecionalidad política y reforzar la objetividad e imparcialidad creando un núcleo estratégico capaz de llevar a cabo una interlocución efectiva recíproca y de retroalimentación entre el Gobierno y la Administración (Política y Gestión)»[1].

 Sin comentarios.

No obstante, hace falta aterrizar el concepto para saber realmente qué representa y cómo se incardina en la vida y milagros de nuestros trabajadores públicos, de ahí que yo me haya atrevido a formular esta pequeña definición que contempla, como no podría ser de otra forma, una visión personal y profesional de los hechos, fundamental si queremos mantener el equilibro de la figura: «La Dirección Pública Profesional es un proceso más que un destino, que permite mantener intacta nuestra vocación de servicio público mientras nos realizamos personal y profesionalmente».

Pero ¿con qué debe contar el Directivo Público Profesional para comenzar su andadura?, ¿qué elementos debe meter en su mochila para empezar con buen pie?, ¿qué le va a hacer falta desde un primer momento? Pues a mi modo de ver, solo tres cuestiones trascendentales deberían ser necesarias para desarrollar su trabajo, más allá de que luego deban ir acompañadas de un conjunto de habilidades y competencias que han sido perfectamente identificadas por la Asociación de Dirección Pública Profesional de España y descritas en su Modelo certificado HEAD – Habilidades Esenciales de Alta Dirección – y que son: la conducta ética, la gobernanza y estrategia, el liderazgo e innovación, la creación y gestión de equipos, la orientación a resultados, la comunicación y transparencia, y la gestión de Recursos públicos.

Volviendo al tema que nos ocupa, en primer lugar, yo situaría en la mochila del Directivo Público Profesional la visión estratégica, pero ojo, sin confundir en ningún momento planificación y estrategia, que ya nos conocemos. Releeros si no os importa esta estrada de Xavier Marcet muy clarificadora, donde nos dice que «La estrategia es escoger las mejores opciones y focalizarse en ellas. La planificación es el orden, la lógica que se establece de prospectiva, logística y recursos para poner la estrategia en acción. No son lo mismo. La estrategia nos dice dónde los trenes deben ir. La planificación procura que sean puntuales» [2]. Esa visión estratégica es la que le va a permitir al DPP otear el horizonte con mejor perspectiva, desarrollar proyectos complejos aun con pocos recursos, e impulsar una cultura organizativa fuerte basada en principios y valores más que en humo.

Una verdadera visión estratégica debe permitir también al DPP conjugar y alinear estrategia política con estrategia de gestión, que tampoco son lo mismo, siendo capaz, además, de seducir al resto de compañeros para que le acompañen. Y esto, señores y señoras, en mi pueblo se llama liderazgo, lo miremos por donde lo miremos.  

El segundo elemento que el Directivo Público Profesional deberá desempolvar será su capacidad para gestionar el caos, los tiempos líquidos, la incertidumbre. Porque no nos engañemos tampoco, la aceleración permanente con la que se vive en las organizaciones –y por qué no decirlo, en la vida en general– no es un rasgo puntual y coyuntural de este momento, sino que podríamos considerarlo como la mayor de las patologías del s. XXI.

Impulsar cambios transformadores, sentar las bases de proyectos de cambio y liderar procesos internos es difícil por sí mismo, pero más aún cuando el escenario se tambalea a menudo y nada parece ser estable ni tener continuidad. Así no, de esta forma no se puede. Por eso, los DPP deben aportar serenidad ante la incertidumbre, sentido común ante las decisiones precipitadas y mucho conocimiento técnico para ser capaces de distinguir los verdaderos problemas de los retos puntuales. Saber navegar en aguas turbulentas sin marearse será una habilidad imprescindible para nuestros Directivos Públicos Profesionales

Y finalmente, quizá la más importante de las capacidades personales que deberá desarrollar el DPP sea la de establecer vínculos permanentes con otras organizaciones y personas que le permitan aprender de los mejores y conocer experiencias de auténtico éxito que sirvan de espejo para todos los trabajadores e impriman un carácter fuerte y resistente en el conjunto de la organización. Hablamos, cómo no, de networking, de buscar sinergias interesantes que te refuercen internamente, de atraer talento a nuestras Administraciones e impedir que se vaya a otras, de hacer benchmarking, de fomentar las alianzas, de desarrollar pactos, de colaborar. Porque en un mundo tan globalizado como en el que nos movemos, es fundamental ser capaz de establecer vínculos cercanos, alianzas próximas y conexiones estrechas.

En un momento en el que todo fluye y casi desaparece en un abrir y cerrar de ojos, marcarán la diferencia aquellas organizaciones y personas que puedan hacer del cambio su modo de vida y de la incertidumbre su razón de ser.

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[1] Entrada en el Blog de Rafa Jiménez Asensio – La Mirada Institucional – de fecha 11 de junio de 2020, que se puede consultar aquí: https://rafaeljimenezasensio.com/2020/11/06/por-que-profesionalizar-la-direccion-publica/

[2] Entrada en el Blog de Xavier Marcet de fecha 28 de mayo de 2010, y que se puede consultar aquí: https://xaviermarcet.com/2010/05/28/no-es-lo-mismo-planificacion-que/

La nueva arquitectura organizativa necesaria para adoptar un modelo de gestión social e inteligente

"El modelo burocrático debería mantenerse, pero con baja intensidad y vinculado a elementos internos de gestión y operar de la manera más automatizada posible para garantizar la seguridad jurídica del sistema organizativo"

Por Carles Ramió – esPúblico blog.- Las administraciones públicas, como las corporaciones locales, poseen actualmente modelos excesivamente fragmentados y especializados dominados por unas lógicas transversales interorganizativas obsesionadas por el uniformismo y el control formal. Por tanto, en el modelo actual dominan dos fuerzas antagónicas: la diferenciación y la homogeneidad dando como resultado un modelo matricial de doble entrada en el que los distintos ámbitos de gestión manifiestan lógicas conservadoras y autistas que bloquean las posibilidades de innovación y de lograr una mirada integradora de carácter multisectorial.

 A todo ello hay que añadir la falta de estímulos de un sistema de gestión de recursos humanos obsesionado por el uniformismo y el control formal que no se preocupa por los incentivos vinculados al rendimiento, a la aportación de valor y a la innovación. El resultado de estos ingredientes perversos son organizaciones incapaces de adaptarse, de trabajar de manera colaborativa y también impermeables a la gestión del conocimiento, a alentar la inteligencia colectiva e ineptas para gestionar la información para poder introducir en condiciones los ingredientes necesarios para implementar la inteligencia artificial.

El nuevo modelo organizativo que se propone debería atender a las siguientes características o ingredientes:

1.- Diseñar una estructura organizativa lo más sencilla posible que presente un número muy limitado de grandes ámbitos de gestión: dibujar solo tres o cuatro grandes ámbitos que respondan a las objetivos y funciones estratégicas de la organización. Por ejemplo, en un ayuntamiento intermedio: a) ámbito de servicios personales y derechos de los ciudadanos; b) ámbito vinculado al territorio; c) ámbito de promoción y disciplina económica; b) ámbito se servicios generales El personal estaría adscrito a estos ámbitos con un anclaje blando en el sentido que su adscripción a estos sectores no implica que su trabajo transcurra siempre dentro de los mismos. Los grandes ámbitos estarían dirigidos y coordinados por directivos y debería evitarse al máximo generar una estructura de jefaturas de carácter intermedio. Este ingrediente representaría la estructura blanda.

2.- A este sistema básico de organización deberían incorporarse estructuras variables y contingentes basadas y canalizadas por la vía de la organización por proyectos. Los proyectos pueden ser tanto sectoriales como multisectoriales, liderados por los mandos intermedios e integrados por equipos de empleados públicos tanto a tiempo completo como a tiempo parcial. Un efectivo de personal está adscrito a uno de los grandes ámbitos, pero su identidad profesional está vinculado al proyecto o a los proyectos en los que está adscrito. Los proyectos (con sus objetivos concretos, con su plan de acción vinculado a un cronograma, con sus recursos financieros, etc.) deberían ser los motores y máximos protagonistas de la organización. Los proyectos pueden cambiar de manera radical con el tiempo tanto en sus objetivos como en sus recursos. Pueden renovarse pero nunca cristalizar en modelos y dinámicas de trabajo de carácter estructural o estable. Este ingrediente representaría la estructura dura y nuclear del nuevo modelo organizativo.

3.- Los servicios comunes tradicionales (gestión de personal, gestión económica y apoyo tecnológico) y los responsables de los grandes ámbitos de la organización deberían transformar su natural rol e inercias de controladores y uniformizadores por el de facilitadores para que los distintos proyectos puedan desempeñar de manera fluida y ágil sus competencias. El alma o núcleo de la organización son los proyectos y la ambición de alcanzar con éxito sus objetivos variables. Por tanto, los servicios comunes formarían parte también de la estructura blanda.

Para que los proyectos organizativos puedan tener éxito deberían contar con el apoyo de unas nuevas unidades transversales que les aporten mayores capacidades de estrategia y de gestión del conocimiento. Estas nuevas unidades, más de staff que de línea de mando, deberían ejercer de motores del cambio. Habría que incorporar, al menos, dos tipos de estas nuevas unidades: unidad de prospectiva y gobernanza y unidad de administración digital y de gobernanza de datos. Estos nuevos ingredientes representarían la superestructura del sistema.

4.- En este nuevo modelo de organización debería dominar de manera conceptual el modelo de gobernanza inteligente como máximo referente conceptual basado en la visión estratégica y de prospectiva y en la gestión del conocimiento que introduzca dinámicas colectivas que faciliten la inteligencia colectiva y la interlocución con la inteligencia artificial. El modelo gerencial debería estar presente a nivel operativo para asegurar la eficacia y la eficiencia en la consecución de los objetivos. Finalmente, el modelo burocrático debería mantenerse, pero con baja intensidad y vinculado a elementos internos de gestión y operar de la manera más automatizada posible para garantizar la seguridad jurídica del sistema organizativo. El modelo burocrático debería estar presente, pero limitándose a garantizar la seguridad jurídica de manera silenciosa y sin imponer lógicas patológicas de burocratización. 

El eterno dilema: Continuidad vs transformación en el sector público español*

“La legitimidad legal de la Administración, aunque plenamente vigente, muestra notas de erosión e insuficiencia en las sociedades contemporáneas” (Francisco Velasco, “Reformas de la Administración Pública: fenomenología, vectores de cambio y función directiva del Derecho Administrativo”, AFDUAM, número 23, 2019, p. 120)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.

Planteamiento

Nadie duda que hay un sinfín de desafíos inmediatos y mediatos que deben atender las Administraciones Públicas. A los ya conocidos, se han añadido otros tantos en esta década de sobresaltos. Y, sin embargo, la sensación de esclerosis para hacer frente desde lo público a tales retos es evidente. Se masca la impotencia o, incluso, la esterilidad, que se manifiesta en que, bajo esa superficie de movimiento constante hacia no se sabe dónde, hay una percepción dominante de que nos encontramos en una suerte de “punto muerto” (Ross Douthat).

Cabe plantearse, así, por qué nuestro sector público es tan resistente a la transformación. Y la respuesta no es fácil. Tampoco puede ser expuesta en breves líneas. Convergen muchos factores que explican esa intransigencia frente al cambio. Muchos de ellos son históricos, que no trataré aquí. Otros son culturales. Los hay también políticos, sindicales y corporativos.

Reformas formales y el papel de freno del Derecho Administrativo

Lo que resulta cierto es que en España las reformas administrativas, por lo común, han sido básicamente formales; esto es, consistentes en cambios normativos que apenas transformaban materialmente el statu quo de las organizaciones públicas. El profesor Velasco, en el artículo citado, deja muy claro que en estos momentos la sociedad, en cuanto al funcionamiento de su sector público, “espera algo más que el cumplimiento de las normas”. Como bien señala este autor, la pérdida de la capacidad directiva de la Ley, más aún en un contexto parlamentario tan fragmentado y con un constante tejer y destejer que no va más allá de la propia coyuntura, no ayuda precisamente a la transformación. Los controles internos y externos, se proyectan sustancialmente (con muy pocas excepciones) sobre la legalidad formal. Así, no cabe extrañarse de que el Derecho Público español, y sobre todo las normas organizativas, de empleo público, procedimiento o de contratación, descansen en premisas de rigidez, y no faciliten lo que debería ser una Administración de resultados, que por su propia naturaleza exige flexibilidad organizativa y procedimental. Su conclusión es contundente: “El Derecho español dificulta o desincentiva el paso de una Administración burocrática, centrada en la correcta aplicación de la ley, a una Administración de resultados”. Y, como él mismo lo ha denominado, el Derecho Administrativo especial de gestión de los fondos europeos, apenas ha cambiado nada ese escenario, con las consecuencias que vendrán.

El mal español: quemar etapas sin haberlas transitado de forma efectiva

Hace más de quince años, Joan Prats publicó un estimulante libro, prologado por el entonces ministro Jordi Sevilla, titulado De la Burocracia al Management. Del Management a la Gobernanza (INAP, 2005). En esa obra el autor pasa revista a las tres fases o movimientos de reforma del sector público. Sus postulados conceptuales son distintos, pero las tres a lo largo de los últimos sesenta años han venido iluminando procesos de transformación de las Administraciones Públicas. Se trata, en efecto, de las reformas de orientación burocrática, de las reformas basadas en la Nueva Gestión Públicas y de las que se sustentan en la Gobernanza.

El problema de España es que, sin implantar aun plenamente un sistema burocrático como tipo ideal, que se basara, por ejemplo, firmemente en unas premisas de profesionalización e imparcialidad garantizadas, nos metimos a picotear probablemente los aspectos menos amables del New Public Management (externalizaciones, por ejemplo), desconociendo o ignorando de forma supina la gestión por resultados y la dirección pública profesional. Y, en fin, mal digerido el modelo burocrático y peor asumida el de la Nueva Gestión Pública nos hemos sumergido de sopetón (aunque metiendo solo el tobillo) en las complejas aguas (nunca bien entendidas y peor conceptualizadas) de la Gobernanza. De ahí es muy fácil concluir que, como ya hiciera Prats en 2005, las Administraciones españolas se han ido transformando, pero únicamente con cambios “incrementales, espontáneos y casuísticos”.

Final: El desorden de la contingencia

Los retos y desafíos a los que se enfrenta el sector público producen vértigo. Y no cabe, por conocidos, reiterarlos en esta entrada. Para afrontarlos, la receta de soluciones es amplia. Hay también un sobrecargado diagnóstico de los problemas que nos aquejan. La confianza de la ciudadanía en las administraciones públicas está hundida. Y, sin embargo, las reacciones desde los poderes públicos son timoratas y repetitivas, amén de autocomplacientes y endogámicas. Y, sobre todo, desordenadas, marcadas por la contingencia y la satisfacción de necesidades inmediatas. Existe una coraza que, al parecer, nadie sabe cómo romper. Lo expresa, a modo de paradoja, Carles Ramió: “Las instituciones públicas logran ser innovadoras en sus productos y servicios; pero, en cambio, son conservadoras e inmovilistas en sus sistemas de gestión” (Burocracia inteligente. Cómo transformar la Administración Pública, Catarata, 2022, p. 222).

En efecto, las resistencias al cambio desde el punto de vista de las estructuras, procesos y personas, siguen siendo brutales hoy día en nuestra organizaciones públicas. Si buceamos en la literatura especializada española de los últimos treinta años, encontraremos constantes propuestas para la reforma de la Administración que, al fin y a la postre, son repetitivas hasta el hartazgo. Los nimios avances producidos han sido resultado de una pobre visión de multiplicación del gasto público ajena a las coordenadas de la necesaria efectividad en los resultados. Y cuando llegan las crisis, como la que se anuncia, el reloj se para o retrocede. Falta una visión holística y estratégica, pero también ordenar el sistema administrativo sobre bases firmes en sus postulados burocráticos (por ejemplo, en la implantación efectiva del saber especializado y reforzar la garantía de imparcialidad y la integridad), incorporar de forma efectiva la gestión por resultados y la profesionalización del escalón directivo, como predicaba la NGP, nunca aplicada entre nosotros; y, en fin, es necesario armar consistentemente un sistema de Gobernanza multinivel que descanse, por un lado, en un modelo de Gobierno Abierto efectivo y no retórico o formal,  que aborde con rigor y seriedad las políticas de integridad, de transparencia, de participación, así como de rendición de cuentas, y, por otro, fortalecer la Gobernanza intraorganizativa (Administración digital, estructuras flexibles y transversales, una verdadera política de gestión de personas) que es, hoy por hoy, el talón de Aquiles que nadie sabe cómo afrontar ni tiene la valentía suficiente para hacerlo. El marco de disrupción en el que ya estamos inmersos, como bien apuntó Francisco Longo (RVOP núm. Especial 3, 2019), obliga a llevar a cabo reformas necesarias en las Administraciones. Tras la crisis Covid19 y el grave contexto actual, esa necesidad se transforma en urgencia existencial.  

Este país tiene una imposibilidad histórica de promover reformas sustantivas de su sector público; pues gusta mucho de cacarear grandes logros, que luego la prosaica realidad se empeña en demostrarnos que eran burdos parches o ni siquiera eso. Sólo se impulsan, y siempre a regañadientes, cuando nos las exige la UE o si estamos al borde del precipicio. Tal vez algún día habrá que tomarse este asunto en serio, aunque de momento nadie se atreva. Menos cuando ya huele a ciclo electoral. Lo de siempre.  

*Estas reflexiones forman parte de la ponencia que se presentará en las Jornadas del Cabildo de Gran Canaria Repensando la Administración ante los viejos problemas y nuevos desafíos, que se celebrarán los días 29 y 30 del mes de junio de 2022.

Gestión Pública, la gran asignatura pendiente de la política

 “Los estadistas exitosos se comportan como artesanos que comprenden su medio”. (Isaiah Berlin, El poder de las ideas. Ensayos escogidos, Página indómita, 2017, p. 253)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.-

El desinterés por la gestión de una política cada vez más cosmética

Lo que aquí pretendo exponer es una epidérmica reflexión sobre dos cuestiones que me preocupan desde hace tiempo. La primera tiene que ver con la importancia de la gestión a la hora de hacer política, pero particularmente sobre la necesidad de que, para que una gestión política sea mínimamente exitosa, requiere basarse sobre una buena gestión pública. Y ello, aparte de asentarse en unas condiciones específicas de liderazgo político, solo puede descansar sobre una Administración profesional, efectiva e íntegra. Lejos estamos de ese ideal.

Es cierto que puede haber construcciones de liderazgos políticos más o menos sólidos alejados de los problemas terrenales; pero más temprano que tarde se derrumban como una pirámide de bolas de billar. Una buena política no puede entenderse si no viene acompañada de una gestión pública correctamente alineada y con fuertes capacidades ejecutivas que la hagan operativa. Aun así, erre que erre, la política actual vive inmersa en el ensimismamiento absoluto de la comunicación como eje que (ingenuamente se piensa) todo lo cubre, abandonando casi totalmente la gestión como sustrato nuclear de esa buena política. La burbuja de la comunicación política está bastardeando esa digna actividad hasta límites insospechados y convirtiendo a los partidos y, sobre todo, a sus actores (políticos) en títeres absurdos, papagayos y hasta personajes patéticos, a quienes la ciudadanía inteligente abandona (incluso ya desprecia) a la primera de cambio, sobre todo cuando repiten una y otra vez sin salirse del guion los eslóganes o el “argumentario” político del día cocinado apresuradamente por comunicadores embozados en gabinetes en la sombra que analizan cotidianamente el contexto político-institucional como si fuera un mapa de guerra, cuyo objetivo es exterminar al enemigo y ganar la pírrica batalla cotidiana de la opinión para invertir (o pretender hacerlo) las volátiles encuestas de opinión. Todo lo más, empujados por sus asesores, ven únicamente la gestión como medio de ponerse medallas. Los políticos si adoptan el lenguaje de la gestión es para emitir anuncios a la galería. Error infantil y cansino.

Siempre echo mano de Isaiah Berlin cuando trato de explicar qué es un buen político. A mi modo de ver, su enfoque del problema es insuperable. En uno de sus múltiples estudios (“El juicio político”), el autor letón destaca que una de las capacidades más importantes que ha de tener el político de éxito es el saber práctico. A quienes carecen de esa cualidad, los tacha de ineptos. No vale con ser culto, listo, atractivo, amable o genial, pues es insuficiente, hay que saber traducir la política en acción, pues como recordara Hanna Arendt la acción está en el corazón de la actividad política. Aun así, esa acción debe encuadrarse en los principios y en la ejecución de una buena gestión pública, que con tanta frecuencia se olvida.

En efecto, donde mejor se manifiesta ese saber práctico del político es en el ámbito de la traducción de sus políticas en hechos tangibles y efectivos, que comporten transformaciones y, sobre todo, mejoren la vida de la gente a quienes pretendidamente gobiernan. Lo demás es coreografía y fuegos artificiales, que una vez terminados no queda de ellos más que una capa de humo y cohetes quemados por los suelos. 

Además de ese saber práctico, un estadista (o un político con responsabilidades elevadas) requiere disponer, como también exponía Berlín, de un especial sentido de la realidad, no disfrazarla constantemente ni embozarse en un discurso altisonante lleno, según se esté en el gobierno o en la oposición, de mentiras piadosas o de vaticinios apocalípticos. Y aquí juega un papel esencial la intuición, pues como exponía este autor el oficio de estadista consiste en “el arte de gobernar y de transformar las sociedades”, y el político genial –concluía, a diferencia de quienes son expertos académicos en tales materias- “no pueden enseñar un conjunto específico de reglas”, ya que la “experiencia política es más comprensión que conocimiento”, pues en esa actividad tan volátil y de contornos tan difusos “existe un elemento de improvisación, de tocar de oído, de ser capaz de valorar la situación, de saber cuándo saltar y cuándo quedarse quieto” (El sentido de la realidad, Taurus, 2017). Nada de esto se enseña en ningún sitio, salvo en la arena política y en la práctica política inteligente.

La política se ensalza (y los grandes líderes de la historia así lo acreditan) por los hechos o evidencias concretas que hacen progresar a un país y, en especial, a sus gentes, buscando siempre hacerlas –como decía Pepe Mujica- más felices. Y para lograr tales metas quien piense que se pueden alcanzar sin una auténtica capacidad ejecutiva o de gestión de las estructuras y personas que deben poner en marcha semejantes retos, no ha entendido nada y probablemente nunca lo entenderá. Hará, en este caso política circular para ganar la silla y, una vez perdida, volver de nuevo al mismo juego: cómo recuperarla. Los liderazgos y los gobiernos no solo fracasan por malas políticas, sino también por mala gestión o pésima comprensión de lo que la gestión implica para la propia política.

No basta con vender paraísos terrenales que ninguno de nosotros alcanzará a tocar con los dedos (como decía A. Herzen, “un objetivo que es infinitamente remoto no es un objetivo, es sencillamente un engaño”), tampoco es suficiente –según reconocía Berlin- con pretender como talismán mágico buscar siempre la suerte, también es arriesgadísimo jugar la partida a los fallos del adversario político (aunque en ocasiones puedan tener un papel importante de desenlaces electorales. Los comunicadores políticos y expertos en “asuntos públicos” que abundan por doquier siempre tendrán a mano su catálogo de soluciones contextuales para disfrazar la tozuda realidad de quienes realmente nos gobiernan. Tal vez ganen elecciones, aunque a veces ni siquiera eso, pero lo que realmente nunca consiguen es mejorar la vida de los pueblos y sus gentes. Son especialistas consagrados en vender humo (político) para ensalzar liderazgos no pocas veces artificiales e inconsistentes. Y ejemplos de ellos tenemos por doquier; no es menester recordarlos. La política actual está preñada de mediocridad, a veces alarmante.

Una política burocratizada y endogámica

Y de aquí viene la segunda reflexión: en nuestro contexto político la política se ha burocratizado hasta límites insospechados. La política se ha convertido en un trasiego circular cerrado de cargos públicos sin apenas entrada alguna de talento externo. Todos creen servir para todo, lo cual es falso. Además, la política actual es aburridamente previsible. Inclusive, a quienes nos apasiona esa actividad, nos resulta hoy en día insufrible. Falta frescura, hay carencia absoluta de discurso inteligente y propio, todo se reduce a cacarear consignas y a una batalla por el poder estar (las poltronas) o cómo seguir enchufado al Presupuesto. Se trata de una política cada vez más alejada de los problemas reales, con una concepción endogámica, autista y desgajada de su aparato ejecutivo (Administración Pública), con el que no sabe qué hacer realmente, aparte de invadir groseramente un espacio que no le compete, y anular su (cada vez más escasa) efectividad y capacidad de ejecución. Necesita una urgente refundación, y nadie sabe (e intuyo que tampoco se quiere) cómo hacerla.

Quien piense que un estado, un país, un territorio, una ciudad, saldrán adelante solo con políticos que venden imagen, emociones vanas, palabras huecas o que toda su ambición es colonizar espacios institucionales, tiene mucho de ignorante o, lo que es peor, de temerario o de caimán de una política, de quien todo lo ve desde la atalaya sectaria de la victoria absoluta de su líder (o partido) y el arrumbamiento del contrario. Una política que promueve la impotencia de las estructuras gubernamentales y burocráticas profesionales, termina echándose abiertamente en brazos del mercado para que pretendidamente le resuelva lo que ella no sabe cómo ejecutar (porque no sabe cómo dirigir ni reformar sus propias estructuras de gestión), y probablemente el mercado tampoco (lo cual ya es entrar en un bucle de ineficiencia y hasta incluso a veces de corrupción). El gobierno estatal o los territoriales simulan que gobiernan, pero no lo hacen realmente. Han llegado a un punto que ya no saben cómo gestionar, que es tanto como no saber nada de lo que es la política. Y esto es lo que está pasando, y pasará mucho más en los próximos años si nadie lo remedia: la política, con fuertes dosis cruzadas de cosmética y de endogamia autista aderezada de populismo, lleva tiempo burocratizándose y vaciándose de sentido de la realidad; y, por si fuera poco, está conduciendo, además, irresponsablemente a una descapitalización y desprofesionalización de la Administración Pública que se manifiesta también impetuosamente en una ocupación cada vez más grosera de las instituciones y de los niveles directivos o de la alta burocracia por personas inanes sin formación ni competencias efectivas para el liderazgo ejecutivo o (en el mejor de los casos, si es que algo tienen de esto último) sin margen de maniobra para hacer nada, ya que han sido incorporadas (y serán cesadas) por criterios de confianza (política) o de lealtad mal entendida, proceso que viene acompañado por una concepción cada vez más vicarial y adjetiva de una descapitalizada función pública profesional y un arrumbamiento extendidísimo y letal del principio de igualdad, mérito y capacidad en el acceso a la función pública, que también pretende indirectamente de paso beneficiar a los amigos políticos y sindicales incorporados en su momento por el poder de turno. Los efectos inmediatos, pero sobre todo mediatos, si no se atenúa rápidamente esta grave deriva de vaciamiento de las capacidades ejecutivas del Estado en su conjunto, serán irreparables. Y no habrá que esperar mucho para notarlos.

La (eterna) receta: resituar la política supone reforzarla y exige profesionalizar la gestión.   

En consecuencia, no hay otra solución cabal que reforzar la gestión y la profesionalización de la Administración Pública para hacer buena política, lo que comporta (tarea hercúlea) resituar a la política en su esfera natural propia y en el ejercicio de sus verdaderas y transcendentales funciones en el marco de un Estado social y democrático de Derecho que, a diferencia de las democracias  más avanzadas, en España nunca hemos sabido construir de modo efectivo a lo largo de la historia de este país. Todo se ha quedado en formas vacuas. El desnivel que ofrece España en este punto, frente a las democracias avanzadas, es desgarrador. Muy superior ya al que Julián Marías situaba en una generación. Estamos anclados en patologías decimonónicas.

De no hacerse así, las consecuencias –como decía- serán visibles a corto plazo: el proceso de recuperación y transformación del país, puede sufrir un fiasco gravísimo, pues se habrá perdido un tren que nunca más volverá. Habrá algunos recursos para hoy, y hambre para mañana. La política se mostrará (ya lo está haciendo) cada vez más impotente y la Administración Pública menos efectiva, hasta resultar decorativa formalmente la primera y (casi) prescindible la segunda, salvo para pagar nóminas, contratar intensiva y externamente sus servicios y evitar que la tasa de desempleados se dispare más. Y la pretendida resiliencia se convertirá en un queso gruyere. Más aún con el letal escenario geoestratégico, económico, social y sobre todo humanitario que la invasión/guerra de Ucrania por parte de la Rusia del despiadado Putin está provocando, cuyos reales efectos están aún por manifestarse, pero que serán muy graves.

Si nada de esto les hace reaccionar,  se constataría finalmente que nuestros políticos ni tienen saber práctico, ni sentido de realidad, pero tampoco intuición, amén de que se han convertido, apenas sin advertirlo o darse cuenta, en meros burócratas de la política a quienes solo les interesa subjetivamente mantener su zona de confort y objetivamente el poder sectario de su partido o tribu y cómo distribuir prebendas a su clientela, con indiferencia casi absoluta a lo que pase con este país y con sus gentes. Con estos mimbres, fiar la recuperación en los años de crisis que ya se avecinan a la suerte es una auténtica frivolidad, por ser suave en el juicio.

Dirección pública profesional en la Administración local: ¡Ya! (Segunda Parte)

 Por Carles Ramió .  EsPúblico blog .- ¿Cuáles son los ingredientes básicos de una dirección pública profesional?: Los dos ingredientes críticos son la meritocracia y la estabilidad. Por una parte, los directivos públicos deben ser elegidos de manera estrictamente meritocrática en función de sus competencias como directivos de alto nivel en sus respectivos ámbitos de especialización (en el caso que sean imprescindibles estos conocimientos especializados).

Las vías de selección pueden ser múltiples pero la clave es que sea un proceso transparente, de libre concurrencia entre personal interno y externo al ayuntamiento, y argumentada la elección final. Sería lógico que una parte de los directivos tuvieran una procedencia externa (directivos de otros ayuntamientos o administraciones públicas) pero también una es necesario que algunos tengan una procedencia interna (personal predirectivo que ocupa jefaturas tipo servicios o equivalentes en el propio ayuntamiento). El otro ingrediente fundamental es la estabilidad y continuidad de este personal directivo. Al ser profesionales, aunque con características politécnicas, deberían ser directivos estables (incluso ante posibles cambios en el gobierno) si acreditan un buen desempeño profesional y no generan desconfianza política. Establecer unos contratos de gestión con una duración hasta el final del mandato y renovables ligados a objetivos podría ser un buen mecanismo para asegurar que primen criterios objetivos en el mantenimiento o no de estos puestos. Por tanto, la evaluación del desempeño de estos directivos cada dos años sería otro elemento esencial.

¿Qué medidas complementarias requiere la dirección pública profesional?: La aplicación de un modelo de dirección pública profesional debe ir acompañada de un conjunto de medidas para que puedan maximizarse sus beneficios institucionales. Estas medidas básicas serían las siguientes: a) Definir un modelo de dirección política que se adapte al modelo de dirección pública profesional: que cada gerente o cargo similar tenga un claro referente y superior jerárquico de carácter político. Que la alcaldía disponga de un gabinete con personal eventual de confianza que puede encargarse del apoyo político (ejerce de contrapeso al modelo gerencial) en materias de asesoramiento, comunicación política (la comunicación institucional debería formar parte de las competencias de la gerencia municipal) y de protocolo. El personal eventual puede estar en contacto con el ámbito gerencial pero no con el resto de jefaturas del ayuntamiento. Por otra parte, es muy importante que los miembros del equipo político del gobierno se dediquen a la toma de decisiones estratégicas (planificación, decisión, contactos con el entorno, etc. pero en la dimensión política) y se abstengan de interferir en el ámbito de la gestión o en determinados temas de carácter operativo. El “qué” es la función de la política, el “cómo estratégico” es la función de la dirección pública profesional bajo la supervisión política y el “cómo operativo” es la función de las jefaturas administrativas bajo la supervisión de los directivos públicos. La política puede discutir con los directivos públicos los mecanismos del “cómo estratégico” pero sin participar en su implementación y bajo ningún concepto inmiscuirse en el “cómo operativo”. Liberar a la dimensión política de las tareas de gestión y administración es una gran oportunidad para fortalecer la estrategia política. Los cargos electos en el gobierno necesitan tiempo y espacio para poder redefinir sus políticas. Necesitan tener más presencia en la sociedad civil municipal pero también más presencia en los foros locales de segundo nivel (área metropolitana, diputación de Barcelona) y tener una potente agenda de contactos para conocer las experiencias de otros ayuntamientos en sus respectivos ámbitos de actuación. b) Definir un modelo de jefaturas administrativas (servicios o similares) estrictamente meritocráticas y no mediatizadas por la libre designación. c) Empoderar a las jefaturas de servicios para que ejerzan su función de dirección administrativa de las unidades básicas de la organización municipal. Su rol es primordial para que opere la maquinaria administrativa de gestión con fluidez y para que se transfiera la información de arriba abajo y de abajo arriba. Las personas que ocupen estos puestos deben autoconsiderarse responsables administrativos con mando y no como personal cualificado de “tropa”.  d) En la medida de lo posible evitar puestos administrativos de carácter estructural inferiores a las jefaturas de servicios. Este tipo de estructura (secciones y negociados) encorsetan y empequeñecen el modelo organizativo. En este ámbito inferior se debería gestionar mediante proyectos y responsables de proyectos con una arquitectura variable en función de las contingencias y de las prioridades políticas y de gestión. En todo caso, la ausencia de jefaturas de nivel medio y bajo debería ser compensada por una carrera administrativa horizontal.

¿Cómo lograr una cultura gerencial con ingredientes de gobernanza social?: El modelo gerencial posee unas esencias que priorizan la eficacia, la eficiencia y la innovación. Pero también puede generar un tipo de cultura de carácter empresarial algo alejada de la sensibilidad política y de los valores públicos. En algunos ayuntamientos el modelo gerencial ha mostrado una cultura empresarial que convive con dificultad con determinadas ideologías de los equipos de gobierno y, en especial, con los valores públicos (en algún momento diversos ayuntamientos han padecido esta cultura excesivamente empresarial). Para ello hay que preservar que el estamento gerencial esté siempre bajo el mandato directo de los políticos y definir unos valores no solo de servicio público sino de servicio social con valores sociales y de ética pública. Las lógicas eficientistas deben ejercerse en un marco de una sólida cultura de lo público.

Ver. Dirección pública profesional en la Administración local: ¡Ya! (Primera Parte)

Dirección pública profesional en la Administración local: ¡Ya! (Primera Parte)

"Los argumentos de las causas sobre el motivo de la presencia de estos ayuntamientos durmientes en materia de innovación en la gestión y sus políticas son muy variados, pero todos tienen un elemento crítico en común: la ausencia de una dirección pública profesional"

Por Carles Ramió.- EsPúblico blog.- Todos estos retos y oportunidades de regeneración del modelo de organización y de la política local requieren de un ingrediente fundamental totalmente imprescindible: la implantación de la dirección pública profesional. Sin este ingrediente es totalmente imposible hace frente a estos retos y lograr un modelo de gestión eficaz, eficiente e innovador.

Ayuntamiento de Alcobendas (Madrid)

A pesar que hay una ausencia de regulación en la materia de dirección pública (ausencia de legislación estatal o autonómica) el EBEP de 2007 faculta e incentiva la introducción de esta estrategia en su artículo 13. Hay que resaltar que la dirección pública no forma parte del ámbito de los recursos humanos sino de la organización y de la estructura. La definición de un modelo organizativo propio es la esencia de

la autonomía institucional y, en nuestro caso de la autonomía local.

Es curioso detectar, por ejemplo, en el rico ecosistema municipal que hay dos tipos de ayuntamientos de notables y medianas dimensiones (a partir aproximadamente de unos 20.000 habitantes). Por una parte, está presente un grupo de ayuntamientos con modelos de gestión todavía tradicionales anclados en el modelo burocrático con una relativa presencia de elementos distorsionadores de carácter clientelar. Se trata de ayuntamientos que son capaces de prestar servicios públicos de calidad, pero con soluciones organizativas muy precarias que los hacen poco viables para afrontar los retos de presente y de futuro. Son ayuntamientos en los que las iniciativas innovadoras brillan por su ausencia. Se podría afirmar que se trata de ayuntamientos reactivos que se limitan a sobrevivir y sus esfuerzos se concentran en tapar los agujeros de una maltrecha cultura burocrática y parcialmente clientelar. Los argumentos de las causas sobre el motivo de la presencia de estos ayuntamientos durmientes en materia de innovación en la gestión y sus políticas son muy variados, pero todos tienen un elemento crítico en común: la ausencia de una dirección pública profesional. Algunos ayuntamientos de este grupo han realizado un esfuerzo en la introducción formal de este ingrediente, aunque todavía no han logrado transformar la cultura burocrática en una nueva cultura de carácter gerencial y de gobernanza social.

Por otra parte, hay un grupo de ayuntamientos muy dinámicos, innovadores y con una cultura moderna de gestión. Todos estos municipios poseen un ingrediente común que se refiere a que han introducido desde hace tiempo la dirección pública profesional. Algunos casos son tan maduros que ya poseen en su casi total integridad una cultura gerencial y de gobernanza. Algunos otros, a pesar que ya poseen dirección pública profesional, todavía están en proceso de transición para lograr mudar todo el ayuntamiento hacia el nuevo paradigma de gestión gerencial y de gobernanza.

Gestión clásica Vs gestión profesional

En definitiva, la dirección pública profesional es el ingrediente clave para discriminar los ayuntamientos con un modelo de gestión clásico, reactivo y escasamente innovador de los ayuntamientos con un modelo de gestión moderno, proactivo e innovador.  

Para definir lo que significa e implica a nivel concreto y de contexto introducir en el ayuntamiento una dirección pública profesional hay que responder a las siguientes preguntas: qué es la dirección pública profesional, cuáles son sus ingredientes imprescindibles, qué elementos institucionales hay que cambiar para el correcto funcionamiento de la dirección pública, cómo lograr que un modelo gerencial no genere una cultura empresarial alejada de la sensibilidad política y de los valores públicos fundamentales.

¿Qué entendemos por dirección pública profesional?: La dirección pública profesional se refiere a establecer una lógica meritocrática y de estabilidad en el primer nivel directivo de un ayuntamiento. Se considera primer nivel directivo aquellos puestos de dirección que se encuentran justo debajo de la línea de dirección política. Estos puestos de dirección agrupan dos grandes competencias: a) las competencias para ejercer de intermediario o de “rótula” entre el espacio político y el espacio administrativo. Es decir, tener la capacidad de interpretar las decisiones políticas y saberlas traducir en proyectos viables de gestión. Para poder ejercer esta función se requieren competencias de conocimiento y empatía hacia las dinámicas y el lenguaje político y conocimientos y complicidad con el funcionamiento organizativo y el lenguaje administrativo. b) Competencias en la dirección del aparato y de las jefaturas de carácter administrativo. Para ello es necesario conocer la lógica y la cultura administrativa del ámbito municipal.

En un ayuntamiento de las dimensiones antes anunciadas tiene sentido diseñar un modelo de dirección pública con dos niveles: por una parte, el puesto de gerente municipal o equivalente como máximo responsable del ámbito directivo y de todo el aparato administrativo. Su función, además de ejercer la interlocución directa con la alcaldía y el consejo de dirección político, es el de coordinar las distintas gerencias (o sus equivalentes) de carácter sectorial. Esta coordinación facilita unas políticas y una gestión orientadas a la necesaria transversalidad para solucionar los problemas de interferencia de políticas y servicios y para fomentar sinergias positivas entre las mismas. Por otra parte, deberían existir unas gerencias sectoriales (o equivalentes) en un número variable. Al menos son necesarias tres: a) servicios personales; b) urbanismo, movilidad y servicios vinculados a las infraestructuras; c) régimen interno (presupuesto, finanzas y personal). Estas gerencias pueden desagregarse en un número más amplio, pero sería razonable no poseer más de 6. En todo caso es importante que cada gerencia tenga un referente jerárquico claro (teniente de alcaldía o concejal) intentando que no existan dobles o triple dependencias de carácter político ya que las multidependencias suelen generar conflicto y descoordinación. Estas múltiples dependencias entre varios cargos políticos (altos cargos) sobre un único puesto directivo profesional generan, paradójicamente, debilitamiento de la política y una independencia excesiva de las gerencias.

Balance de cuatro décadas de gestión pública democrática

"El resultado es un desequilibro entre unas marginales fuerzas progresistas deseosas de impulsar una auténtica renovación de la gestión pública española atenazadas por unas fuerzas reaccionarias con absoluta aversión al cambio"

Por Carles Ramió. EsPúblico blog.-Antes de mirar el parabrisas para decidir el camino a recorrer en el futuro inmediato debemos observar el retrovisor para evaluar el camino trazado hasta el momento. 

El balance de las más de cuatro décadas de gestión pública democrática es desigual. En la dimensión instrumental hay que destacar la elevada calidad de buena parte de los servicios y de las políticas públicas. Pero en la dimensión conceptual hay que ponderar la incapacidad manifiesta para acometer una auténtica reforma administrativa que vaya más allá de ajustes y mejoras parciales de carácter incremental. La gestión pública española se ha alimentado para bien y para mal de la cultura política de los distintos partidos con responsabilidades en los diferentes gobiernos. Positiva ha sido la ambición política de construir un Estado del bienestar basado en un modelo descentralizado con una amplia cartera de servicios gestionada con bastante eficacia y eficiencia. Negativa ha sido la total falta de visión política sobre la necesidad de modernizar las arquitecturas organizativas y el modelo de gestión de recursos humanos. Esta abulia política por la reforma de la gestión pública ha facilitado la supervivencia de un modelo institucional y organizativo obsoleto y capturado por agentes conservadores como los sindicatos, los empleados públicos con lógicas corporativas y la interpretación restrictiva del compendio normativo de carácter administrativo por parte de la judicatura.

El resultado es un desequilibro entre unas marginales fuerzas progresistas deseosas de impulsar una auténtica renovación de la gestión pública española atenazadas por unas fuerzas reaccionarias con absoluta aversión al cambio. Muy escasos han sido los destellos de reforma administrativa: solo destacar en la AGE la ambiciosa, pero non nata, modernización planteada por Almunia en 1988 y las novedades legislativas introducidas por Sevilla en 2006 (Estatuto del Empleado Público y Ley de Agencias del Estado). En el mesogobierno de las Comunidades Autónomas el desierto de auténticas reformas es casi absoluto salvo el amago del gobierno vasco con el proyecto CORAME de 1994. En cambio, el gobierno local en su amplio ecosistema ha mostrado mayor capacidad para renovar sus modelos de gestión con iniciativas más aisladas que sistémicas (Barcelona, Málaga, San Sebastián, Vitoria, Alcobendas, Gavà, Mollet, etc.). Es obvio que ha habido más iniciativas de reformas administrativas que, en realidad, no han sido más que imposturas políticas y administrativas para intentar justificar que se atendía a esta demanda, pero sin convicción para darle una mínima respuesta efectiva.

Déficits

¿Cuáles son los déficits más destacables de reforma de la gestión pública durante estas cuatro décadas? La carencia más destacada por los especialistas es la ausencia de una regulación de la dirección pública profesional. Esta omisión no es un tema menor ya que la mayor parte de las iniciativas de mejora organizativa y de gestión de recursos humanos pivotan sobre esta institución todavía ausente en nuestro panorama administrativo. Otro gran déficit ha sido la falta de una auténtica modernización del modelo de gestión de los empleados públicos. El EBEP representó un intento serio de reforma, pero no tuvo ningún efecto realmente modernizador. Esta ley de 2007 supuso un intento de renovación de nuestro modelo de función pública vehiculada por tres instrumentos bastante potentes: la instauración de la dirección público profesional, la implantación de la carrera profesional horizontal y la evaluación del desempeño. Catorce años después ninguna Administración pública del país ha implementado de manera seria, más allá de algún burdo intento de maquillaje, estas tres novedades. Durante este lapsus de tiempo se han incorporado novedades en la agenda de la Administración pública (envejecimiento de la plantilla y renovación intergeneracional, una Administración digital que avanza sin darse cuenta hacia la inteligencia artificial y la robótica) que hacen que el actual modelo de gestión de personal no se limite a reclamar meras reformas sino una auténtica revolución. Las reglas del juego en la gestión de los recursos humanos, los mecanismos de incentivos y desincentivos juegan un papel fundamental para el desempeño de las administraciones públicas. Y para que estas nuevas reglas del juego en la gestión de los recursos humanos estén en sintonía con el objetivo de recuperar el protagonismo de la Administración pública son imprescindibles no solo nuevas técnicas de gestión sino también introducir un discurso disruptivo que permita sublevarse a un marco conceptual claramente anticuado que ha logrado tan elevado grado de mineralización que se contempla como una red de axiomas intocables y totalmente inalterables. Hay que dinamitar los viejos conceptos y los axiomas cristalizados o será imposible generar un nuevo modelo organizativo e implantar nuevas técnicas de gestión de recursos humanos. Por ello es necesario realizar un diagnóstico preciso sobre los principales problemas actuales vinculados a la gestión de los recursos humanos. Estos problemas son los siguientes: 1) el reverdecimiento del modelo clientelar en las administraciones subestatales; 2) la política se entromete en exceso en el ámbito de la gestión de personal; 3) el déficit de una auténtica política de personal; 4) la burocracia como encubridora o pretexto a las lógicas de carácter corporativo; 5) las capturas sindicales; 6) una cultura administrativa excesivamente acomodada y la grave falta de motivación de muchos empleados públicos, y 7) unas unidades de recursos humanos conservadoras y capturadas por los problemas anteriores (Ramió y Salvador, 2018).

Hay otros déficits vinculados a la decadencia del modelo organizativo de las administraciones públicas: un modelo de estructura fragmentado en una insularidad feudal que solo logra la integración mediante unos servicios comunes (tecnoestructura) sobredimensionados y burocratizadores. Una ausencia de modelos e instrumentos organizativos solventes para hacer frente a las distintas actividades que debe atender la Administración: planificación (déficit de unidades de inteligencia con visión de prospectiva), decisión (invasión mutua y caótica de roles entre la política y la tecnoburocracia), implementación (ausencia de una organización instrumental con el suficiente empoderamiento gerencial y capacidad flexible para la ejecución –recordemos el fracaso de la Ley de agencias ejecutivas de la AGE-), incapacidad de un control efectivo más allá del mero control económico formal (la Administración nuclear tiene una manifiesta incapacidad para controlar sus respectivos holdings organizativos). Finalmente, una inexistente evaluación más allá de la labor meritoria pero meramente simbólica de impotentes organismos como la AEVAL (AGE) o Ivàlua (Cataluña).

Por último, otro déficit importante de nuestra arquitectura institucional es la transparencia, la rendición de cuentas y la permeabilización de las administraciones públicas a las iniciativas ciudadanas y de la sociedad civil. Mucho se ha escrito sobre el gobierno abierto y sobre las diversas fórmulas de participación ciudadana pero poco se ha implementado a nivel efectivo. La Ley de transparencia ha generado una transformación más simbólica que real. Se podría denominar como una “transparencia traslucida”. Portales ad hoc de transparencia que representan una paradoja ya que ¿una Administración realmente transparente para qué necesita un apartado específico o web de transparencia? Y hay dos omisiones muy significativas para los ciudadanos: primero, éstos no logran saber cómo, de qué manera y bajo qué influencias se toman las decisiones reales. Segundo, no pueden conocer cuál es el coste real de cada política o servicio público ya que los presupuestos y su estado de ejecución son públicos, pero se trata de artefactos de contabilidad interna que no están vinculados a los costes económicos reales de políticas y servicios públicos directos (entre otros déficits no hay manera de imputarles los costes indirectos que, en cambio, sí están presentes en la contabilidad analítica pero que no suele ser nunca pública). Por su parte, la participación ciudadana ha quedado, en muchas ocasiones, encapsulada en lógicas neoburocráticas poco fluidas y efectivas. La participación ciudadana deber avanzar hacia la codecisión y la cogestión de servicios y políticas públicas.