El "colosal" reto de los fondos europeos desborda las capacidades de un Estado pendiente de reforma

Dos análisis de expertos en gestión pública detectan que el retraso en la modernización agrava el aluvión de desafíos, entre los que destaca el aprovechamiento de hasta 200.000 millones en el ciclo 2021-2027

 Sin una nueva política de recursos humanos, "lo más probable es que la Administración pública entre en decadencia, configurándose como un ente residual, ausente e impotente", señala el catedrático Carles Ramió

Revista de prensa. Infolibre. Ángel Munárriz y @angel_munarriz .  Los "deplorables antecedentes" en la aplicación de fondos europeos por parte del Estado español lanzan un negro pronóstico sobre la capacidad de las Administraciones públicas de afrontar el "colosal" desafío de los Next Generation, entre otros retos de futuro apremiantes. De hecho, el balance de gestión de los fondos en 2021 reafirma la urgencia de acometer la modernización de un Estado anclado en el siglo XX. Este es el diagnóstico que se extrae del trabajo de los investigadores Carles Ramió y Manuel Hidalgo, especialistas en gestión pública desde las ópticas de la Ciencia Política y la Economía, publicado en sendos artículos en el Informe sobre la democracia en España 2021, el análisis de referencia del estado de la democracia en el país, que año a año publica la Fundación Alternativas.

Problemas que exigen un cambio "ineludible"

El punto de partida del análisis de Ramió, catedrático de Ciencia Política y de la Administración y Comisionado para la Barcelona School of Management de la Universitat Pompeu Fabra, es la necesidad de una "urgente" reforma en profundidad para hacer frente a la variada lista de "retos" del ciclo 2020-2030, que incluye el envejecimiento de las plantillas y de la población en su conjunto –con unos sobrecostes previstos equivalentes al 12% del PIB en los próximos 25 años – y la extensión de las tecnologías de inteligencia artificial y la robotización. Y eso en una era de inestabilidad política y económica.

Todos estos problemas hay que encararlos al mismo tiempo que otro que ya está sobre la mesa, en forma de obligación: la gestión de los fondos europeos, que puede –o podría– suponer la movilización en seis años de 140.000 millones, de ellos 77.000 a fondo perdido. Y no es el único dinero europeo. España puede recibir en el próximo marco financiero (2021-2017) hasta 50.000 millones más. A ello hay que añadir los fondos sin ejecutar del anterior marco (2014-2020), que a 1 de enero de 2022 eran más más del 60%, lo que supera los 15.000 millones, explica en su artículo Hidalgo, profesor de Economía Aplicada en la Universidad Pablo de Olavide y senior fellow del think tank Esade Ecpol, que con todo ello ve por delante "un reto de gestión colosal". "Entre 2021 y 2027, nuestro país deberá gestionar no menos de 200.000 millones de euros de fondos europeos", añade Hidalgo.

Pagos con cargo a los fondos europeos por países. Porcentaje con respecto a los fondos asignados en diciembre de 2021.

Antecedentes preocupantes

¿Qué perspectivas ante ese desafío? Cuanto menos, preocupantes. Por dos motivos. 1) Por cómo ha rendido España –Administración central y autonomías– hasta ahora en exámenes más fáciles. 2) Por los resultados decepcionantes que arroja el primer balance de la gestión de los fondos, si bien es cierto que aún falta la nota definitiva.

"Los antecedentes son deplorables, ya que la Administración adolece de una merma en su sistema organizativo y en su modelo de gestión de recursos humanos que ha supuesto que apenas haya gastado un 34% de los fondos en el ciclo 2014-2020. De los 56.241 millones que puso a su disposición la Comisión Europea, España sólo ejecutó 19.374. De hecho, es el país de la UE que menos porcentaje ha logrado implementar", escribe Ramió, autor de una treintena de libros y 250 artículos sobre Administración pública. Hidalgo se suma: ha habido "enormes dificultades" para la gestión de "cantidades muy inferiores" a las previstas ahora, por lo que los retos "se antojan difíciles de superar".

"Cuellos de botella" y "capturas estructurales"

Los dos autores se afanan en discernir las causas de esta "debilidad". El economista enumera una serie de "cuellos de botella". Ejemplos: escasez de planificación estratégica, coordinación y evaluación de políticas públicas, así como confusión en la distribución de tareas... En resumen, detecta un "fallo a diferentes niveles", incluido el de recursos humanos, donde hay un "desconocimiento importante del know-how" sobre gestión de fondos europeos. Y alerta de un riesgo añadido: "Los fondos pueden verse como una fuente de ingresos que libere el uso de presupuesto autofinanciado [...]. Dicho en otras palabras, el riesgo es que los fondos no se conviertan en inversión complementaria, sino de carácter sustitutivo". Ello podría derivar en un "menudeo de proyectos" sin capacidad transformadora.

Ramió ve una serie de "capturas estructurales" que impiden la reforma de una Administración "conceptualmente reacia al cambio". Son las siguientes: 1) Falta de incentivo político para la reforma, que "no aporta réditos electorales, implica mucho esfuerzo y es una fuente inagotable de conflictos". 2) Resistencia sindical. 3) Corporativismo de los empleados públicos. 4) Batallas judiciales. "Cuando una Administración [...] logra el milagro de que converjan el Gobierno, los sindicatos y los empleados públicos, basta que un solo empleado presente un recurso para que todos estos esfuerzos hayan sido baldíos", señala Ramió, que en 2020 fue parte del grupo de expertos que analizó la metodología para la rendición de cuentas del Gobierno.

El panorama final que presenta Ramió, autor en un blog de referencia sobre la Administración, es sombrío. Un resumen en dos pinceladas: los mecanismos de selección de empleados públicos están "obsoletos" y "la arquitectura organizativa" se fundamenta en "una gestión de carácter feudal", totalmente fragmentada. De modo que la reforma, señala, es la "gran asignatura pendiente" tras más de 40 años de democracia: "Ninguna gran Administración –ni la General del Estado ni las autonómicas– ha sido capaz de implementar una auténtica reforma", concluye.

Una reforma "reactiva" que no impide que los problemas se repitan

Ramió considera que el decreto de 2020 "para la modernización de la Administración y la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia" se queda corto como reforma porque es "reactiva" y está centrada en un solo desafío: el aprovechamiento de los fondos europeos. "¿Podemos considerar esta iniciativa como una auténtica estrategia de modernización o de reforma? La respuesta es que, de momento, no, aunque no hay que desestimar la posibilidad de que esta primera iniciativa se convierta en el abrelatas", escribe el ex director de la Escuela Catalana de Administración Pública.

Hidalgo ve la reforma ya realizada como la "más ambiciosa hasta la fecha". Ahora bien, de momento no impide que los problemas se repitan. "La ejecución de los fondos asociados al plan [de Recuperación, Transformación y Resiliencia] ha evolucionado muy lentamente durante los primeros meses", señala Hidalgo, para quien la eficacia de la reforma realizada está "en entredicho".

En lo que respecta a los "cuellos de botella", añade, "no parece que haya habido grandes cambios, salvo el aumento en la contratación de personal o en procesos de formación para cuadros especializados". Concluye Hidalgo: "Los problemas de gestión de fondos son profundamente sistémicos", lo que significa que sus razones son "numerosas" y nacen "de los más pequeños y cotidianos actos" de la Administración.

Todo ello está afectando ya a la ejecución de fondos. Según cálculos del Observatorio de Fondos Next Generation de Esade EcPol y de Ernest & Young, a finales de 2021 sólo se habrían adjudicado 1.000 millones en licitaciones y 4.000 en subvenciones. "Es muy evidente que la lentitud es una clara característica, ya no sólo de la gestión de fondos en España, sino en general de la ejecución de cualquier partida", añade. Según datos oficiales de contabilidad de la Comisión Europea adelantados por El País, el Gobierno sólo gastó el año pasado 2.400 millones de los fondos, un 0,2% del PIB.

El Ministerio de Hacienda, en respuesta por escrito a una solicitud de información de infoLibre, reivindica la gestión realizada y cifra los pagos a 31 de diciembre del año pasado en 11.000 millones, un 45% del crédito total. La diferencia con el dato de 2.400 millones se explica así: el dato de Hacienda "incluye transferencias a las comunidades autónomas como consecuencia de conferencias sectoriales", según el departamento de María Jesús Montero (PSOE).

Hacienda señala además que el dato más relevante no es el de pagos, sino el de "obligaciones reconocidas", mediante las cuales ya se le puede exigir un crédito a la Administración. Ese porcentaje fue en 2021 del 82,8%, según Hacienda. En cuanto a 2022, a 2 de junio las obligaciones reconocidas eran de 3.109 millones, un 11,55% del crédito total. Hacienda recalca que lo autorizado supone más del 40% de los presupuestado. "Esto quiere decir que casi la mitad de lo presupuestado para 2022 ya está en movimiento. No es un nivel bajo de ejecución. El año pasado en los primeros meses el nivel de ejecución fue bajo porque primero tienes que poner el dinero en circulación, es decir, autorizar y comprometer, que son las fases del ciclo presupuestario que van más lentas porque se corresponden con la preparación de los pliegos, convocatorias, publicación, procedimiento de adjudicación", añade Hacienda.

Reformas pendientes

En cuanto a los desafíos de la Administración, el momento es exigente. España encara la salida de la crisis del coronavirus, que ha enseñado los costurones del Estado, las deficiencias de su diseño y los vicios de su funcionamiento. Ahora la recuperación se topa con la guerra en Ucrania, la inflación por controlar y la amenaza de otra posible crisis económica.

Pues bien, España llega a este punto con reformas pendientes. El plan normativo del Gobierno para 2020 ya recogía una Ley de Función Pública, cuyo objetivo era “impulsar la racionalización de la AGE y mejorar la calidad de los servicios públicos”. La norma se ha retrasado. El Ministerio de Hacienda afirma que "se está ultimando". El Gobierno sí ha avanzado en la Ley de Evaluación de Políticas Públicas, aprobada como proyecto en mayo.

La propuesta de Ramió va más allá de los planes del Gobierno. El investigador propone una serie de "medidas urgentes", que no sólo sirven para encarar el desafío de los fondos europeos, sino todos los que están por venir. En el punto de mira está sobre todo el personal. Ahí se dirige una medida a la que Ramió atribuye importancia capital ante el relevo generacional masivo: una planificación urgente de recursos humanos que incluya un catálogo de puestos por suprimir una vez se vayan jubilando sus titulares y otros por incorporar, como gestores de datos o especialistas en inteligencia artificial. También, señala Ramió, hay que transformar la selección para atraer "talento joven y digitalizado" e introducir la figura del "directivo profesional".

El autor de títulos como Burocracia inteligente cree que, de no realizarse la "perentoria" reforma, "lo más probable es que la Administración pública entre en decadencia, configurándose como un ente residual, ausente e impotente".

El eterno dilema: Continuidad vs transformación en el sector público español*

“La legitimidad legal de la Administración, aunque plenamente vigente, muestra notas de erosión e insuficiencia en las sociedades contemporáneas” (Francisco Velasco, “Reformas de la Administración Pública: fenomenología, vectores de cambio y función directiva del Derecho Administrativo”, AFDUAM, número 23, 2019, p. 120)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.

Planteamiento

Nadie duda que hay un sinfín de desafíos inmediatos y mediatos que deben atender las Administraciones Públicas. A los ya conocidos, se han añadido otros tantos en esta década de sobresaltos. Y, sin embargo, la sensación de esclerosis para hacer frente desde lo público a tales retos es evidente. Se masca la impotencia o, incluso, la esterilidad, que se manifiesta en que, bajo esa superficie de movimiento constante hacia no se sabe dónde, hay una percepción dominante de que nos encontramos en una suerte de “punto muerto” (Ross Douthat).

Cabe plantearse, así, por qué nuestro sector público es tan resistente a la transformación. Y la respuesta no es fácil. Tampoco puede ser expuesta en breves líneas. Convergen muchos factores que explican esa intransigencia frente al cambio. Muchos de ellos son históricos, que no trataré aquí. Otros son culturales. Los hay también políticos, sindicales y corporativos.

Reformas formales y el papel de freno del Derecho Administrativo

Lo que resulta cierto es que en España las reformas administrativas, por lo común, han sido básicamente formales; esto es, consistentes en cambios normativos que apenas transformaban materialmente el statu quo de las organizaciones públicas. El profesor Velasco, en el artículo citado, deja muy claro que en estos momentos la sociedad, en cuanto al funcionamiento de su sector público, “espera algo más que el cumplimiento de las normas”. Como bien señala este autor, la pérdida de la capacidad directiva de la Ley, más aún en un contexto parlamentario tan fragmentado y con un constante tejer y destejer que no va más allá de la propia coyuntura, no ayuda precisamente a la transformación. Los controles internos y externos, se proyectan sustancialmente (con muy pocas excepciones) sobre la legalidad formal. Así, no cabe extrañarse de que el Derecho Público español, y sobre todo las normas organizativas, de empleo público, procedimiento o de contratación, descansen en premisas de rigidez, y no faciliten lo que debería ser una Administración de resultados, que por su propia naturaleza exige flexibilidad organizativa y procedimental. Su conclusión es contundente: “El Derecho español dificulta o desincentiva el paso de una Administración burocrática, centrada en la correcta aplicación de la ley, a una Administración de resultados”. Y, como él mismo lo ha denominado, el Derecho Administrativo especial de gestión de los fondos europeos, apenas ha cambiado nada ese escenario, con las consecuencias que vendrán.

El mal español: quemar etapas sin haberlas transitado de forma efectiva

Hace más de quince años, Joan Prats publicó un estimulante libro, prologado por el entonces ministro Jordi Sevilla, titulado De la Burocracia al Management. Del Management a la Gobernanza (INAP, 2005). En esa obra el autor pasa revista a las tres fases o movimientos de reforma del sector público. Sus postulados conceptuales son distintos, pero las tres a lo largo de los últimos sesenta años han venido iluminando procesos de transformación de las Administraciones Públicas. Se trata, en efecto, de las reformas de orientación burocrática, de las reformas basadas en la Nueva Gestión Públicas y de las que se sustentan en la Gobernanza.

El problema de España es que, sin implantar aun plenamente un sistema burocrático como tipo ideal, que se basara, por ejemplo, firmemente en unas premisas de profesionalización e imparcialidad garantizadas, nos metimos a picotear probablemente los aspectos menos amables del New Public Management (externalizaciones, por ejemplo), desconociendo o ignorando de forma supina la gestión por resultados y la dirección pública profesional. Y, en fin, mal digerido el modelo burocrático y peor asumida el de la Nueva Gestión Pública nos hemos sumergido de sopetón (aunque metiendo solo el tobillo) en las complejas aguas (nunca bien entendidas y peor conceptualizadas) de la Gobernanza. De ahí es muy fácil concluir que, como ya hiciera Prats en 2005, las Administraciones españolas se han ido transformando, pero únicamente con cambios “incrementales, espontáneos y casuísticos”.

Final: El desorden de la contingencia

Los retos y desafíos a los que se enfrenta el sector público producen vértigo. Y no cabe, por conocidos, reiterarlos en esta entrada. Para afrontarlos, la receta de soluciones es amplia. Hay también un sobrecargado diagnóstico de los problemas que nos aquejan. La confianza de la ciudadanía en las administraciones públicas está hundida. Y, sin embargo, las reacciones desde los poderes públicos son timoratas y repetitivas, amén de autocomplacientes y endogámicas. Y, sobre todo, desordenadas, marcadas por la contingencia y la satisfacción de necesidades inmediatas. Existe una coraza que, al parecer, nadie sabe cómo romper. Lo expresa, a modo de paradoja, Carles Ramió: “Las instituciones públicas logran ser innovadoras en sus productos y servicios; pero, en cambio, son conservadoras e inmovilistas en sus sistemas de gestión” (Burocracia inteligente. Cómo transformar la Administración Pública, Catarata, 2022, p. 222).

En efecto, las resistencias al cambio desde el punto de vista de las estructuras, procesos y personas, siguen siendo brutales hoy día en nuestra organizaciones públicas. Si buceamos en la literatura especializada española de los últimos treinta años, encontraremos constantes propuestas para la reforma de la Administración que, al fin y a la postre, son repetitivas hasta el hartazgo. Los nimios avances producidos han sido resultado de una pobre visión de multiplicación del gasto público ajena a las coordenadas de la necesaria efectividad en los resultados. Y cuando llegan las crisis, como la que se anuncia, el reloj se para o retrocede. Falta una visión holística y estratégica, pero también ordenar el sistema administrativo sobre bases firmes en sus postulados burocráticos (por ejemplo, en la implantación efectiva del saber especializado y reforzar la garantía de imparcialidad y la integridad), incorporar de forma efectiva la gestión por resultados y la profesionalización del escalón directivo, como predicaba la NGP, nunca aplicada entre nosotros; y, en fin, es necesario armar consistentemente un sistema de Gobernanza multinivel que descanse, por un lado, en un modelo de Gobierno Abierto efectivo y no retórico o formal,  que aborde con rigor y seriedad las políticas de integridad, de transparencia, de participación, así como de rendición de cuentas, y, por otro, fortalecer la Gobernanza intraorganizativa (Administración digital, estructuras flexibles y transversales, una verdadera política de gestión de personas) que es, hoy por hoy, el talón de Aquiles que nadie sabe cómo afrontar ni tiene la valentía suficiente para hacerlo. El marco de disrupción en el que ya estamos inmersos, como bien apuntó Francisco Longo (RVOP núm. Especial 3, 2019), obliga a llevar a cabo reformas necesarias en las Administraciones. Tras la crisis Covid19 y el grave contexto actual, esa necesidad se transforma en urgencia existencial.  

Este país tiene una imposibilidad histórica de promover reformas sustantivas de su sector público; pues gusta mucho de cacarear grandes logros, que luego la prosaica realidad se empeña en demostrarnos que eran burdos parches o ni siquiera eso. Sólo se impulsan, y siempre a regañadientes, cuando nos las exige la UE o si estamos al borde del precipicio. Tal vez algún día habrá que tomarse este asunto en serio, aunque de momento nadie se atreva. Menos cuando ya huele a ciclo electoral. Lo de siempre.  

*Estas reflexiones forman parte de la ponencia que se presentará en las Jornadas del Cabildo de Gran Canaria Repensando la Administración ante los viejos problemas y nuevos desafíos, que se celebrarán los días 29 y 30 del mes de junio de 2022.

Carles Ramió: Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadano

"Diferentes administraciones públicas han generado manuales de estilo que son de gran ayuda para los funcionarios públicos en el momento de redactar todo tipo de documentos públicos"

Por Carles Ramió. EsPúblico blog.-  Los principios de simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos no suponen ninguna novedad legislativa (están presentes, por ejemplo,  en el artículo 3.1.e) de la LOFAGE) y desde un punto de vista interpretativo se trata de principios poco complejos, salvo el de proximidad, que puede dar motivo a diferentes consideraciones e, incluso, incongruencias.

Por lo que respecta al concepto de simplicidad, hace referencia al hecho de que las administraciones públicas deben utilizar técnicas y métodos que permitan la simplificación de trámites, la eliminación de procedimientos innecesarios y la disminución de los tiempos de espera. Con este principio se hace una llamada a favor de la descarga burocrática y de la agilización procedimental. Así como deben evitarse los gastos innecesarios, prescindibles o excesivos, lo mismo debe hacerse con los procedimientos o trámites superfluos, recurriendo a técnicas y métodos que permitan hacerlo (entre los que destaca la Administración electrónica que es una materia prolija en las LRJSP y la LPAC).

En cuanto a la claridad o principio de comprensión, éste guarda relación con la máxima que las normas y los procedimientos administrativos han de ser claros y comprensibles para los ciudadanos. Además, los medios públicos de información de los servicios han de usar un lenguaje accesible. Comprensión significa accesibilidad e inteligibilidad de los mensajes y documentos administrativos, superando el farragoso lenguaje administrativo, que ha llegado a requerir incluso manuales explicativos. Toda comunicación dirigida por la Administración a las personas debe ser clara y comprensible.

Lenguaje administrativo

Durante muchos años se criticó a la administración por su opacidad, no sólo en los procedimientos de toma de decisiones sino también en el lenguaje que empleaba con los ciudadanos, poco claro, ambiguo y que impedía que un principio tan importante como la gratuidad y libre acceso de los ciudadanos al procedimiento administrativo fuera real. Para no quedarse indefenso, el ciudadano tenía que buscar un abogado especialista en Derecho Administrativo o un gestor administrativo que le ayudara a interpretar el contenido de los documentos que recibía de la Administración. Esta situación no ha desaparecido, pero desde la Unión Europea, desde hace tiempo, se insiste en este principio como uno de los derechos que tiene el ciudadano en sus relaciones con las administraciones públicas. Diferentes administraciones públicas han generado manuales de estilo que son de gran ayuda para los funcionarios públicos en el momento de redactar todo tipo de documentos públicos, tanto de lectura externa (muy en especial) como interna (por ejemplo, UE, 2015 o una compilación de este tipo de documentos generados por especialistas en lenguaje administrativo: Novagob, 2016). Sirva como ejemplo un decálogo propuesto por un grupo de trabajo de Novagob (2016): 1) Adapta el lenguaje administrativo al perfil de ciudadano al que va dirigido; 2) Sustituye párrafos largos por frases claras, cortas y concisas; 3) Evita los arcaísmos, muletillas y frases hechas; 4) Evita el abuso del estilo nominal; 5) Evita la solemnidad del tratamiento a partir de ciertos cargos; 6) Sustituye la ambigüedad de los escritos administrativos por precisión; 7) Siempre que sea posible, personaliza; 8) Evita el tono imperativo, a menos que sea necesario, y suaviza las formas; 9) Utiliza palabras y locuciones sencillas que puedan ser comprendidas por todos. El décimo consejo tiene un carácter meramente introductorio y conceptual.

Proximidad

Finalmente, el principio de proximidad es el más proceloso de los que agrupa este apartado. Por proximidad hay que entender la cercanía de las administraciones públicas a los ciudadanos, y esto hace referencia a múltiples variables, como el grado de descentralización, el nivel de desconcentración, las ventanillas únicas, la utilización de mecanismos electrónicos vía TIC, etc. Además, el principio de proximidad ha sido muy ponderado y puesto a la práctica por la UE mediante el principio de subsidiariedad. En todo caso, se parte del principio de que a más proximidad en la prestación de servicios y en las diversas formas de interacción de las administraciones públicas con los ciudadanos mayor legitimidad social y más elevado nivel de eficacia se consigue.

A nivel macro, España cumple sobradamente con el principio de proximidad tanto en la prestación de los servicios como en los procesos de toma de decisiones y de gestión lo más cercana posible a los ciudadanos. España es un país descentralizado, y materialmente equiparable a los modelos federales. Sirva de ejemplo que la Administración General del Estado solo maneja el 50% de todo el gasto público y posee únicamente el 22% de los empleados públicos. El resto de recursos económicos y de personal lo manejan las administraciones territoriales o subestatales. Estos indicadores demuestran un elevado nivel de descentralización si se tiene presente que el Estado retiene la caja única de la Seguridad Social y que posee unas competencias muy extensivas en materia de recursos humanos (fuerzas armadas, fuerzas de seguridad del Estado, empleados de correos, etc.), que además operan de manera muy desconcentrada en el territorio. Las políticas y servicios públicos que más inciden en la calidad de vida de los ciudadanos (sanidad, educación y servicios sociales) están totalmente descentralizados no solo en el ámbito de la prestación sino también en la gestión y capacidad de decisión.

A un nivel más concreto, la utilización de las ventanillas únicas (las más conocidas tienen que ver con la actividad empresarial y todas ellas han explosionado gracias a la administración digital) y como operan estas ventanillas únicas como oficinas de registro de carácter interadministrativo tanto a nivel electrónico como presencial (aspectos regulados en la LPAC). Además, la Administración electrónica ha cambiado de manera radical el paradigma de la proximidad.

El tema proceloso es la relación poco pacífica entre el principio de proximidad y principio de eficiencia. Ambos principios tienen que convivir de forma lógica y razonable evitando interferencias negativas entre ellas. Hay que tener presente que los ciudadanos podrían exigir de forma poco razonable el principio de proximidad. Por ejemplo, todos los ciudadanos desean tener un hospital de primer nivel o una universidad cerca de sus domicilios. Pero es obvio que esta exigencia es poco razonable ante el principio de la eficiencia. Ahora, por ejemplo, hay un debate en algunas comunidades autónomas que desean una mayor centralización territorial de los juzgados. Los actuales términos y capitales judiciales poseen una organización territorial que responde a necesidades decimonónicas. El principio era que cualquier ciudadano tuviera una sede judicial a un día de distancia entre el viaje de ida y vuelta en carromato. Es obvio que ahora, con las modernas infraestructuras y medios transportes, se pueden fusionar muchos partidos judiciales y cerrar sedes judiciales y los ciudadanos seguirán teniendo una sede judicial a escasamente un par de horas de viaje. Los ciudadanos van a protestar por estas fusiones y cierres pero es evidente que no atentan en absoluto al principio de proximidad y, en cambio, atienden mucho mejor al principio de la eficiencia. 

En este sentido, el punto álgido de la polémica ha surgido a raíz de la  Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) por la medida que se refiere a los principios que identifican al ámbito municipal. Se sustituye el principio de «máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos» por el de «principio de proximidad», que junto a los de «eficacia, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera», delimitan el ámbito de actuación municipal. La explicación se encuentra en el papel alternativo en la prestación de servicios municipales que la reforma encomienda  a las entidades locales supramunicipales. Pues bien, esta medida, más allá de otro tipo de polémicas políticas y controversias jurídicas, no podría decirse, a mi entender, que atenta en absoluto con el principio de proximidad aunque algunos autores no lo contemplan de esta manera: “no estamos ante una cuestión de «economías de escala», sino de prestación efectiva y adecuada de los servicios públicos”  (Mellado, 2014).

La innovación en el empleo público: una necesidad ineludible

Reproducción de la Presentación del Número especial del Consultor de los Ayuntamientos de Noviembre de 2019  (Wolters Kluwer. La Ley), coordinado por Jorge Fondevila, "con la finalidad de aportar la necesaria información profesional y ayuda práctica en la planificación y en la  innovación en la gestión de los recursos humanos de las Administraciones Públicas".

Por Jorge Fondevila Antolín. (Coordinador del Especial) - Este monográfico que he tenido el honor de dirigir, nace con la finalidad de aportar información profesional y también una ayuda práctica, que estimo esencial para estos momentos de zozobra de nuestras Administraciones Públicas en la planificación y obligada innovación en la gestión de los recursos humanos a su servicio. Para ello, hemos reunido un grupo de los más destacados especialistas en esta materia, que desde hace tiempo llevan trabajando no solo mediante aportaciones teóricas sino con su implementación práctica en proyectos de innovación en la gestión de recursos humanos en diferentes Administraciones Públicas, lo que estimo aporta a este monográfico no solo las típicas exposiciones teóricas, en muchas ocasiones poco prácticas, sino también, y esto es muy importante, opiniones y criterios de actuación práctica.

Así, es preciso destacar que las primeras aportaciones de los profesores Jiménez Asensio y Ramió Matas, aportan una visión estratégica sobre las actuales insuficiencias y problemas, así como las alternativas para el futuro del empleo público, que resultan imprescindibles si queremos diseñar adecuadamente la innovación en esta área, y ello, porque precisamente la visión cortoplacista y clientelar de la función pública, es la que nos ha llevado a esta grave situación actual. No es posible incorporar a nuestras administraciones la innovación necesaria, para conseguir una administración profesional y objetiva, sino hemos sido capaces de detectar previamente los problemas y una prospección de lo que el futuro de nuestra sociedad va a demandar a nuestros servicios públicos, solo un adecuado diagnóstico nos permitirá incorporar las adecuadas decisiones para proceder a implementar las obligadas reformas.

Como podrá comprobar el lector, este especial en su segunda parte incorpora el examen de una serie de cuestiones que entiendo esenciales en este necesario proceso de innovación, como es la inexistente, en general, planificación de recursos humanos en nuestras administraciones, resultando de gran interés las aportaciones prácticas de los trabajos de Dapena y Cuenca. Posteriormente, nos enfrentamos al obsoleto sistema selectivo que se desarrolla en nuestras administraciones, que no garantiza el acceso de los mejores desde un criterio constitucional de capacidades y aptitudes, lo que no supone un rechazo, en absoluto, al procedimiento de oposición libre, sino a un cambio de los tipos de ejercicios, que es una cuestión diferente; y más en estos tiempos, donde nos enfrentamos a uno de los mayores ataques a la objetividad y profesionalidad en el empleo público. Me refiero a los inconstitucionales procesos de consolidación y estabilización; a este respecto, he justificado legalmente esta afirmación sobre su inconstitucionalidad, en mis obras: «Manual para la selección de Empleados Públicos» y también en «Problemas y soluciones al empleo público actual: Una Valoración a los 10 años de la aprobación del EBEP». Pues bien, este especial incorpora a este respecto novedosas aportaciones de innovación por parte de Gorriti y Fondevila.

Pero claro, tras la visión y examen estratégico de la planificación y la innovación en la selección, estimamos necesario incorporar también un examen práctico de aquellas áreas más conflictivas en la gestión de recursos humanos; en concreto, el personal laboral (Boltaina), la provisión de puestos de trabajo (Chaves) y, finalmente, los problemas que ha originado la aprobación del reciente RD 128/2018, norma esencial para los funcionarios de habilitación de carácter nacional (condición que también ostento con orgullo). Figura, a nuestro juicio, esencial para impulsar la innovación de nuestra Administración Local, y que por cierto lleva años sufriendo un ataque a su independencia y profesionalidad, resultando muy ilustrativo el examen crítico del mismo realizado por Casas.

Finalmente, un trabajo de estas características no podía obviar el estudio de otro de los pilares esenciales de la innovación en nuestras administraciones, en concreto, el «compliance», tema examinado por Campos. Y otra cuestión directamente conexionada con la anterior, en concreto, los códigos de conducta de los empleados públicos y su integridad en el servicio público (López), que afecta directamente a uno de los mayores problemas que desde hace años está afectando a nuestras administraciones: la corrupción.

Dicho lo anterior, no puedo evitar formular algunas consideraciones personales sobre el estado y problemas del empleo público actual, compartiendo totalmente el diagnóstico formulado por los profesores Jiménez y Ramió, quizás mis consideraciones puedan resultar conflictivas e incluso duras y pesimistas para el lector, pero entiendo que para poder ofrecer un correcto tratamiento ante una enfermedad es preciso determinar con toda la precisión y crudeza necesaria la situación de la enfermedad; solo así podemos tener la certeza de que las medidas que se puedan proponer para tratar la enfermedad son las adecuadas. Si bien, debo destacar que ese aparente pesimismo no es real, pues si tras más de treinta años en el servicio público todavía tengo la voluntad e interés de seguir investigando y proponiendo alternativas para la mejora de nuestras Administraciones Públicas, es porque creo en el futuro del servicio público y en la necesidad de que su actividad se desarrolle en los términos establecidos por los principios constitucionales de objetividad y eficacia.

Problemas que afectan al empleo público

Dicho lo anterior, en este momento voy a intentar resumir las principales causas, a mi juicio, de los problemas que actualmente afectan a nuestro empleo público en las siguientes notas:

1.- Especialmente desde el año 1984, se ha desarrollado un proceso normativo y de gestión con el único objetivo de desterrar la profesionalidad y objetividad en el empleo público, de manera que nos encontramos ante un sistema caracterizado por la politización y clientelismo político y sindical, cuyo escaparate principal han sido los ámbitos de la selección y la carrera administrativa (procedimientos de provisión de puestos de trabajo). Estas consideraciones que ya hemos manifestado en otros trabajos con anterioridad son compartidas por un sector de la doctrina (Olmeda Gómez, J.A., Parrado Diez, S. y Colino Cámara, C. (2017), Las Administraciones Públicas en España), donde exponen directamente que: «Todo parece indicar que con la politización creciente y la proliferación de asesores y gabinetes políticos esto ya no es así, ya que los políticos parecen haber prescindido cada vez más del asesoramiento técnico de los funcionarios, liberándose de su influencia y, para garantizar supuestamente la ejecución de sus decisiones, han tratado de amarrar políticamente a los altos funcionarios. En definitiva, actualmente se funciona sobre la idea de que parece que los políticos han de tomar las decisiones libremente y por su cuenta y el papel de los funcionarios queda limitado a facilitar a posteriori la cobertura legal que sea necesaria (Nieto 2008). Asimismo, según los estudios empíricos disponibles, también entre los altos cargos de confianza política suelen predominar los burócratas profesionales, aunque crecientemente se va dando más cabida a los activistas de los partidos o expertos en comunicación política con escasa o nula cualificación profesional en los temas del departamento». Y, posteriormente, añaden la siguiente consideración: «Esta situación provoca la pérdida del respeto profesional por parte de los funcionarios al jefe político y su falta de expectativas profesionales, acompañada del desánimo por ver que sus jefes han conseguido por la vía de la política lo que ellos nunca van a conseguir por méritos profesionales, incitando así a los funcionarios a politizarse […] Este proceso de "decapitación permanente" de las organizaciones del sector público se lleva por delante todo el capital directivo construido durante un largo periodo de tiempo», y todo ello, sin olvidar los peculiares procesos de funcionarizaciones masivas.

2.- Como consecuencia de la politización citada, no se ha desarrollado una necesaria gestión profesional de recursos humanos y tampoco en la gestión de los servicios públicos. Destaca así la ausencia de regulación e implantación de un auténtico modelo de Personal Directivo, ajeno al ámbito político y vinculado exclusivamente a la evaluación de los resultados profesionales de su gestión.

3.- Como consecuencia de la politización y clientelismo que han dirigido la gestión del empleo público, se ha originado otro problema muy grave, en concreto, el acceso al empleo público mediante los denominados «procesos de consolidación o estabilización», o como los califica Jiménez Asensio «Aplantillamiento» de un enorme grupo de empleados públicos que han accedido al empleo público mediante unos sistemas de acceso sin las más mínimas garantías y, además, en muchos casos con una clara vinculación política y sindical y dudosa cualificación profesional, lo que ha originado una pérdida de talento y profesionalidad en nuestras administraciones, y a su vez un fraude para el resto de los ciudadanos que han visto defraudadas sus expectativas de acceso al empleo público reconocido constitucionalmente en el art. 23.2. C.E.

4.- Es preciso añadir que todas estas situaciones han constituido el caldo de cultivo perfecto para el florecimiento y desarrollo de la corrupción, fenómeno que afecta a todas las administraciones públicas y a todos sus niveles. De manera que solo desvinculando la politización del empleo público e incorporando la exigencia de unos principios de ética pública a todos los empleados públicos, se podrá comenzar un nuevo camino ya despejado y acorde con el orden axiológico constitucional.

También quiero destacar que nos encontramos ante un momento muy importante para el futuro de nuestro empleo público, en concreto, me refiero a tres circunstancias que concurren y de gran importancia. En primer lugar, después de transcurrir 12 años desde la aprobación del EBEP, el mismo todavía está en gran medida pendiente de desarrollo. En segundo lugar, nos encontramos con un periodo de convocatorias de consolidación y estabilización de empleo temporal, procesos que merecen mi total crítica como ya he señalado, y que pueden condicionar la eficacia de las Administraciones Públicas durante muchos años. Y, en tercer lugar, el hecho de que entramos en una década de renovación masiva del empleo público; pues hay un fenómeno imparable que es el envejecimiento de las plantillas de funcionarios, lo que va a exigir que a medio plazo deberán producirse sustituciones masivas en la provisión de puestos de trabajo de responsabilidad y la incorporación de nuevas personas a las organizaciones. Y, todo ello, sin que se hayan desarrollado plan alguno de transferencia de conocimiento, un elemento esencial en toda organización profesional, y tampoco un necesario e imprescindible análisis de cuáles son las futuras necesidades que deberán atender los servicios públicos. Pues no se puede olvidar que nuestra sociedad es un elemento dinámico y evolutivo, de manera que las necesidades de recursos humanos serán diferentes en función de los nuevos servicios públicos a prestar.

Lo anterior supone que en estos momentos resulte imprescindible y esencial una reflexión y reforma de nuestro marco normativo del empleo público y, además, la adopción de medidas estratégicas. Porque ha llegado el momento esencial que puede condicionar para las próximas décadas qué clase de empleo público va a servir a nuestra sociedad, pues una mala gestión de estas situaciones nos puede llevar a un negro futuro para los servicios públicos y que se continúe incumpliendo el mandato constitucional de un empleo público objetivo y eficaz.

Finalmente, es obligado manifestar mi agradecimiento a todos los colaboradores en este monográfico, que a pesar de problemas personales y obligaciones profesionales han realizado un gran esfuerzo para que este trabajo vea la luz. Espero que este especial pueda ayudar al impulso y aportación de ideas y propuestas para innovar la gestión de los recursos humanos de nuestras Administraciones.

R. Jiménez Asensio: Algoritmos, ética y transparencia

"Los modelos son opiniones embebidas en matemáticas” (Paloma Llaneza)

“La segunda idea relevante tiene que ver con la forma de incluir valores a la superinteligencia (artificial). Con diferencia, este es el punto más delicado" (José Ignacio Latorre)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Cuando se publicó la Ley de Transparencia (diciembre 2013), los problemas relativos a la ética pasaron de puntillas (el título II de la Ley fue un fiasco absoluto). Asimismo, en aquel momento el algoritmo apenas inquietaba, ya que la automatización aún no se hacía presente y la Inteligencia artificial estaba muy lejana todavía.

Prueba de que los acontecimientos se aceleran es que esa triada que enuncia esta entrada va tomando cuerpo cada día que pasa con más intensidad; también en el sector público, siempre renuente a cambios, adaptaciones y transformaciones. Conforme la revolución tecnológica vaya ocupando espacios cada vez mayores en la actuación de los poderes públicos, también administrativos, las preguntas se irán acumulando y la trazabilidad de los algoritmos será más necesaria para identificar responsabilidades de todo tipo. Un tema en nada menor.

Harari, en su reciente libro 21 lecciones para el siglo XXI (Debate, 2018), ya nos advierte de uno de los riesgos que presentan los algoritmos en su constante tendencia a hackear a los humanos, dado que “podrán manipular nuestras emociones con asimétrica precisión”. Si lo primero es preocupante, no lo es menos lo segundo: su asimetría.

Pero lo realmente grave de este fenómeno, ya imparable, es la tendencia de los algoritmos a transformarse en auténticas “cajas negras”, algo que adquiere particular relieve en el tratamiento masivo de datos o Big Data, así como en el emergente Internet de las cosas.

Hace ya algunos años Mayer-Schönberger y Cukier ponían el acento en que los datos masivos, eran auténticas “cajas negras”, que “no ofrecen ninguna rendición de cuentas, trazabilidad o confianza”. Eso es algo que también nos ha recordado recientemente el sugerente libro de Paloma Llaneza titulado Datanomics (Todos los datos personales que das sin darte cuenta y todo lo que las empresas hacen con ellos, Deusto 2019), en donde ya sin ambages se hace eco de que los modelos matemáticos sobre los que se sustentan los algoritmos no son neutros, pues al fin y a la postre tales modelos, en determinadas circunstancias, pueden llegar a convertirse, tal como expuso en su día O’Neil, en “matemáticas de destrucción masiva”. En efecto, según nos recuerda en el libro indicado, “algunos algoritmos informáticos ya han exhibido prejuicios, como el racismo y el sexismo, basados en el aprendizaje de registros públicos y otros datos generados por humanos”. De ahí que deduzca su autora que nos encontramos de nuevo ante verdaderas “cajas negras”. Pero con la cualidad agravada de que en no pocos casos se cierra el acceso a sus contenidos alegando razones tan peregrinas como el secreto empresarial o la propiedad intelectual, como ahora veremos. Unos pretendidos límites al acceso a esa información que, de no interpretarse correctamente y con fuerte carácter restrictivo, pueden actuar como freno al acceso a la información pública recogida en la Ley de Transparencia antes citada. Y con consecuencias demoledoras.

Por eso, concluye Paloma Llaneza, “la transparencia algorítmica es tan importante”. Y, efectivamente, desde el punto de vista de garantías de los derechos y libertades que asientan el Estado Constitucional Democrático, esos modelos matemáticos que sustentan los algoritmos no pueden ser “cajas negras inescrutables”, pues ello conllevaría desapoderar a la transparencia como instrumento central de control del ejercicio del poder y dejar sin protección los derechos de la ciudadanía. Conforme la automatización de las Administraciones Públicas vaya creciendo exponencialmente, los problemas de control de los programas que se apliquen los tratamientos automatizados serán cada vez mayores y requerirán un escrutinio cada vez más intenso que sea capaz de definir su trazabilidad. La transparencia pública se juega su futuro en esta intensa y desigual batalla, pues la Administración apenas dispone de conocimiento interno para hacerla efectiva. Está, al menos hoy en día, totalmente en manos del mercado.

Hace algunos meses CIVIO hizo pública la impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa de una denegación de acceso a la información pública que tenía como base la mala aplicación de un sistema automatizado de adjudicación del bono social eléctrico (Ver: https://bit.ly/326pxNp), porque la citada entidad tras algunos análisis efectuados tenía fundadas sospechas de que el programa llevaba a cabo decisiones erróneas con perjuicios para determinadas personas. Solicitaban, así, tener acceso al “código fuente” (a la “caja negra” del programa) para identificar su diseño y detectar, en su caso, su trazado. Tanto la Administración del Estado como el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en este caso en una polénica resolución CTBG-CODIGO FUENTE-R-0701-2018,  denegaron ese acceso a tal información (código fuente) basándose en el límite de que tal acceso afectaba a la propiedad intelectual, lo que así expuesto puede tener unas consecuencias letales para los derechos de la ciudadanía (en este caso de un colectivo especialmente vulnerable). La voz ahora la tienen los tribunales de justicia. Una decisión judicial que, sin duda, será de enorme trascendencia futura.

La batalla no ha hecho más que empezar y será larga, así como cruenta, pues las resistencias “culturales” (organizativas y empresariales) son enormes y la legislación muestra una inadaptación brutal a una revolución tecnológica que se está colando de rondón silenciosamente en los procedimientos administrativos y en las resoluciones que los ultiman. Es la actuación silente y letal del algoritmo en la vida y derechos de los ciudadanos. También en la Administración Pública, como el Derecho Administrativo comienza a percibir recientemente. Si, como reconoció Lassalle (Ciberleviatán, 2019), “el algoritmo se ha convertido en la práctica en el sustituto de la Ley”, algo habrá que idear para que el Estado de Derecho no se quiebre como consecuencia del reinado del algoritmo. La lucha por su transparencia y trazabilidad es, así, una tarea pendiente e inaplazable. Aunque, en no pocos casos, con la llegada del Internet de las cosas (5 G) el problema se acreciente y conforme se avance en ese proceso sea más complejo determinar esa trazabilidad hasta determinar su origen. Algo habrá que inventar para evitar ese borrado fáctico. Todo por hacer.

Este es un problema que analizó con rigor José Ignacio Latorre en su excelente libro Ética para las máquinas (Ariel, 2018). Pues si bien es cierto que la transparencia es un presupuesto inevitable para paliar en la medida de lo posible la afectación directa o lateral a los derechos de la ciudadanía, también sobre aquellos derechos que tienen carácter de prestación, no lo es menos la imperiosa necesidad de “iniciar un proceso de legislación sobre el uso de los robots”. Como reconoce este autor, “la inteligencia artificial avanzada plantea problemas legales y éticos que requieren la colaboración de todas las visiones de la sociedad”. Tal como concluye: “La inteligencia artificial debe ser programada con ciertos principios plasmados en su código”. Es lo que se llama como “carga de valores” de un programa artificial.

Tales declaraciones de principios ya han sido incluso codificadas en algunos casos y han terminado influyendo en determinados ámbitos normativos. También el Grupo Europeo de Ética de la Ciencia y de las Nuevas Tecnologías ha formulado una serie de principios que debería inspirar las legislaciones de los diferentes Estados. Allí no solo se ahonda en la dignidad humana y en otros principios eje del Estado constitucional democrático, sino que se sitúa el acento en ámbitos clave como “la seguridad emocional con respecto a la interacción humano-máquina”, tal como expone Latorre.

La Unión Europea dio luz asimismo en 2017 a la Declaración de Tallin, que muy colateralmente todavía aborda esta cuestión (y que se analiza por Concepción Campos Acuña en un reciente trabajo: https://bit.ly/31QIaUP). Y, en fin, el documento de la Comisión Europea Inteligencia Artificial para Europa [COM (2018) 237 final], muy preocupado por los impactos económicos de tal proceso en los países miembros, también se hace eco tibiamente de esta problemática en su apartado “Garantizar un marco ético y jurídico adecuado”. Pero aún se dista mucho de sentar bases efectivas para afrontar ese enorme reto, tal como lo enunciara el profesor José Ignacio Latorre. Por su parte, Carles Ramió, en su libro Inteligencia artificial y Administración Pública (Catarata, 2019), también se hace eco de algunos retos que en materia de ética se plantean en ese ámbito.

En fin, por lo que a nosotros compete, solo hace falta que ese legislador durmiente acunado por el eterno gobierno en funciones despierte de su largo letargo y comience a asumir la transcendencia que los temas de ética y transparencia tienen en los procesos de automatización administrativa para el común de los mortales que nos relacionamos con los poderes públicos, articulando una verdadera protección de sus derechos frente a actuaciones que se basan en códigos fuente configurados como auténticas cajas negras y que han sido confeccionados habitualmente por empresas tecnológicas externas a las Administraciones Públicas sin un previo establecimiento de exigencias éticas, así como sin prever ningún tipo de medidas de acceso efectivo al diseño y ejecución de los programas informáticos. Cabe defender, en todo caso, que el propio RGPD puede dar algunos elementos en esa línea de defensa vinculada con la transparencia, cuando obliga a facilitar –al menos a los interesados- toda la información relativa a decisiones automatizadas y, en particular, “la información significativa sobre la lógica aplicada”. Esto es algo que se debería objetivar preservando, sin duda, los datos personales de los afectados, con la finalidad de conocer a ciencia cierta la “cara oculta” de tales tratamientos automatizados, si la hubiere, y qué consecuencias o efectos tiene en las decisiones administrativas.

Así pues, la lucha por la integridad y transparencia en la actuación de las Administraciones Públicas tiene un enorme desafío, al que se deberá hacer frente, con un conjunto articulado y plural de medidas normativas y de otro carácter, que cuanto antes se pongan en marcha mejor. Por el bien de todos y por el bien del Estado Democrático. El control del poder en un futuro inmediato se dirimirá en buena parte en ese terreno de los datos y del tratamiento automatizado de estos, cuando no de la propia Inteligencia Artificial.

Al fin y a la postre, como dice con acierto Paloma Llaneza, los algoritmos son algo así como “recetas de cocina”. Y es muy importante conocer qué ingredientes llevan, cómo se mezclan y quién es la persona que los “ha cocinado”, así como con qué principios culinarios se tratan. La salud democrática y los derechos más básicos de las personas están en juego.

Carles Ramió: Principios del empleo público del futuro ante los retos tecnológicos

"La robotización pública debe canalizarse mediante unos claros valores públicos y con una intensa y robusta implicación con los elementos de la ética pública"

Por Carles Ramió. EsPúblico blog- Para intentar dictaminar el futuro sistema del empleo público lo primero que hay que fijar es un conjunto de elementos conceptuales a modo de ordenación del modelo. Estos principios podrían ser:

1-Estar totalmente abiertos a la introducción de la inteligencia artificial y de la robótica. Resistencia cero es condición imprescindible para hacer sostenible en el futuro el sistema público. Intentar ser proactivos en esta materia y ansiar en buscar de manera activa los nuevos ámbitos susceptibles de ser robotizados. El sueño sería una Administración pública líder e innovadora en la introducción de la inteligencia artificial.

2.- La robotización pública no tiene que ser a nivel instrumental muy distinta a la robotización privada. Pero a nivel conceptual y estratégico hay que partir del principio que son radicalmente diferentes. La robotización pública debe canalizarse mediante unos claros valores públicos y con una intensa y robusta implicación con los elementos de la ética pública. El sueño sería que una parte de los elementos de la ética pública aplicadas a las nuevas tecnologías sean transferidos al sector privado por la vía de la imitación o emulación o, en algunos casos, por la vía de la regulación e imposición.

3.- Asumir con total naturalidad que los robots y los humanos van a compartir el trabajo, van a laborar juntos. Esto en principio, no debería ser tan difícil ya que máquinas y personas llevan centurias conviviendo juntos. Pero esta cohabitación se va a complicar con la inteligencia artificial (máquinas que toman decisiones) y con robots humanoides que van a compartir tareas con las personas. Hay que hacer toda una labor de formación para que esta convivencia no solo que sea pacífica, sino que genere también sinergias. La innovación real va a residir en las sinergias entre personas y robots. Los potenciales problemas y conflictos son múltiples: ¿cómo se sentirá un empleado público que domina una materia cuando un dispositivo de inteligencia artificial tome una decisión contraria a su criterio profesional? Los robots humanoides serán muy eficaces y tendrán capacidades afectivas e incluso seductoras; en cambio, las relaciones interpersonales son más subjetivas y más conflictivas ¿algunos empleados públicos podrían sentirse más cómodos trabajando con robots rechazar trabajos cooperativos con otras personas?  Curiosamente un nuevo problema que pueda aparecer es el contrario al que ahora se pronostica: que a los empleados públicos humanos les cueste más trabajar con otras personas que laborar con los robots.

4-Los empleados públicos robots van a reemplazar a los empleados públicos humanos en todas aquellas actividades que puedan asumir gracias al desarrollo de la tecnología. Por tanto, la variable independiente es el nivel de desarrollo e innovación que aporte la tecnología y en función de ella los empleados públicos humanos va a quedar liberados de las tareas robotizadas y van a pasar a asumir otras diferentes o nuevas. En principio, esta dinámica va a ser positiva ya que va a liberar a los empleados humanos de las tareas más tediosas, repetitivas y que no aportan un gran valor. Quien más y quien menos sueña con no tener que tramitar expedientes burocráticos, ni atender directamente a los ciudadanos, etc. Pero más complicada va ser este proceso de sustitución cuando los robots se vayan apropiado de actividades que aportan valor añadido como la toma de decisiones, la planificación o la evaluación. El problema aparecerá cuando los robots dispongan de un sistema de aprendizaje profundo que les dará total autonomía (Vidal, 2018b). Hay, por tanto, que cambiar la cultura conservadora y acomodada que propicia la resistencia al cambio. En este proceso de transformación radical las estrategias de resistencia al cambio y los “luditas” (profesionales que se resisten a la suplantación de su trabajo por las máquinas) no tienen ninguna capacidad para alterar los cambios. Es mucho mejor concentrar todas las energías en adaptarse y pensar y diseñar nuevos puestos de trabajo que aporten valor añadido.

5.-Habrá que abordar con solvencia los nuevos puestos profesionales vinculados a la inteligencia artificial y a la robótica. Puestos de ingenieros y programadores, etc. Pero el gran yacimiento profesional público y privado del futuro va a radicar en los entrenadores o docentes de robots. Es decir, los profesionales que contribuyan a que los robots vayan aprendiendo. Los entrenadores o docentes de robots deberán pertenecer a distintas disciplinas tanto técnicas, como de ciencias sociales como de humanidades. Y deberán dominar las técnicas docentes destinadas a los robots.  

Carles Ramió: La relación entre políticos y funcionarios

"El directivo político posee (la mayoría de las veces) o debería poseer competencias tan diversas como capacidad de liderazgo, de comunicación, de atender y entender las demandas sociales individuales y colectivas, de negociar, de conciliar intereses, de ser muy intuitivo y empático, etc. "

Por Carles Ramió. EsPúblico blog.- El buen hacer y rendimiento institucional de las administraciones públicas depende de la relación que se establece entre la dimensión política y la dimensión profesional o si se prefiere entre el político y el alto funcionario. Se podría formular de la forma siguiente:

Institución o política pública = Político X Alto Funcionario

Es decir, son clave las competencias profesionales y la calidad humana de la persona que ocupa el puesto político y de la persona que ocupa el puesto de alto funcionario. Pero también es igual de importante la multiplicación (X) que es la relación, el nivel de compenetración y de empatía que se establece entre ambos. Analicemos los variados vectores que convergen en esta aparente simple fórmula.

El político aporta la legitimidad democrática a las decisiones y actuaciones de la Administración pública. Es elemento esencial y condición imprescindible en democracia que la cúpula de las administraciones públicas esté bajo la dirección de una persona con la condición de político elegido de forma directa o indirecta por la ciudadanía. El político, vinculado usualmente a una formación política, garantiza la aplicación e implementación de un programa político que ha sido apoyado por la mayoría de los ciudadanos. No hay que discutir si el político debe tener conocimientos de gestión pública o no. Si los posee mejor sino no hay nada que decir y bajo ningún concepto pueden establecerse filtros de carácter elitista o meritocrático a la hora de acceder a un puesto directivo de carácter político. En cambio, si que es exigible a él y al partido político que lo ha seleccionado o filtrado que sea un buen político. Exigencia que es muy difícil ya que la labor de un político es muy compleja ya que consiste en articular los diferentes intereses particulares y egoístas de los ciudadanos en un bien común o interés general. Nada más y nada menos. En este sentido hay que vindicar la política como una profesión aunque no esté ni pueda ser reglada. El directivo político posee (la mayoría de las veces) o debería poseer competencias tan diversas como capacidad de liderazgo, de comunicación, de atender y entender las demandas sociales individuales y colectivas, de negociar, de conciliar intereses, de ser muy intuitivo y empático, etc. En este sentido puede considerarse equivocada y perversa la moda de ubicar  en puestos de dirección política a profesionales de la gestión, es decir a tecnocratizar las cúpulas políticas. Es un error ya que perfiles técnicos (como pueden ser los altos funcionarios) carecen de las competencias y habilidades antes descritas de forma sucinta. Pongamos algunos ejemplos cercanos en el tiempo: en los gobiernos de Zapatero abundaron ministros con un perfil tecnócrata y esta ha sido una de las mayores críticas que se han hecho al echarse de menos un liderazgo político en algunos ministerios y lo mismo podría decirse del actual gobierno de Rajoy en el cual 11 de sus 15 ministros atienden a la condición de funcionarios. El gobierno de Cataluña de finales de 2010 decidió ubicar a dos “independientes” como consejeros, término eufemístico para decir personas con un elevado perfil técnico y profesional como una forma de dar cobertura a un eslogan político “del gobierno de los mejores”. Transcurrido un año y medio de estos nombramientos supuestamente meritocráticos y no políticos hay un gran consenso en que precisamente estos dos son los peores consejeros de este gobierno y que las respectivas consejerías están más desorganizadas y paralizadas de lo que suele ser usual. Creo que es evidente la necesidad que los puestos directivos de carácter político sean ocupados por políticos de raza (por convicción, por competencia y por trayectoria) y no por altos funcionarios o excelsos especialistas técnicos en la materia. Existe, aunque sea difícil de precisar, unos valores y competencias estrictamente políticos que representan un ingrediente imprescindible para lograr un elevado rendimiento institucional y de sus políticas públicas. Recientemente se han alzado algunas voces criticando la funcionarización de la política y llegando a proponer que los funcionarios sean incompatibles para ocupar puestos políticos. Entiendo la crítica, pero creo que esta propuesta es llegar demasiado lejos ya que casi todo el mundo debe tener el derecho y la oportunidad a ocupar puestos políticos. Propongo más en este sentido una cierta autorregulación de los partidos políticos que establecer normas restrictivas de carácter general que lesionan derechos y pueden minimizar legitimidades.

Por otra parte, el alto funcionario aporta legitimidad técnica derivada de sus conocimientos en gestión pública y en como operan los difíciles y delicados entresijos de las organizaciones públicas. El funcionario aporta las competencias técnicas de carácter profesional pero también de conocimiento institucional.  Por este motivo hay que garantizar que los profesionales que ocupen estos puestos deben estar cualificados para ello, situación que no siempre sucede ante la ausencia de regulación en materia directiva.

Directivos políticos vs profesionales

El tercer elemento es el de la multiplicación, el de la relación entre el directivo político y el directivo profesional. Aunque tengamos la suerte de tener en la fórmula al mejor directivo político posible y al mejor directivo profesional nada nos garantiza en elevado rendimiento institucional y de política pública sino no se produce este efecto multiplicador. Que se produzca la multiplicación positiva tiene elementos básicamente subjetivos que nos hacen pensar más en magia blanca o en magia negra que en reflexiones de carácter racional. Pero se hace necesario hacer, por lo menos, el intento.

En primer lugar, hay que decir que existe un gran condicionante negativo para que esta relación se produzca de forma fructífera. Condicionante que hay que superar. La relación entre el político y el alto funcionario es como una relación de pareja que se inicia con mal pié. Como dice el maestro Zafra el sistema funciona sobre la base que “el inexperto (político) dirige al experto (funcionario)”. Es, sin duda, la grandeza del sistema democrático pero también representa la gran miseria a nivel de una gestión fluida eficaz y eficiente. Que un inexperto dirija a un experto es algo inaudito o patológico en cualquier organización que tenga la aspiración de ser eficaz y eficiente. Pero, en cambio, es condición imprescindible en las organizaciones públicas. Este principio supone un acto de violencia ya que violenta tanto al político como al funcionario. Es obvio que para el funcionario es de una gran incomodidad e incluso violencia verse dirigido por alguien que puede tener nulos conocimientos técnicos, hay que formar e informar sin caer en el error de la manipulación y con el difícil tacto de quién hace pedagogía a su superior. Este ejercicio de docencia y acompañamiento lo debe hacer el funcionario muchas veces durante su vida laboral y, como es normal, le produce cansancio, estrés y con frecuencia desmotivación (vive la sensación de despertar de nuevo en el día de la marmota en cada nueva legislatura o cambio de liderazgo (suele producirse como media cada tres años). Se trata de un coaching personalizado asimétrico, pero en sentido inverso al habitual. El político también vive mal esta relación ya que observa al funcionario informador con desconfianza y con desagrado. Puede sentir una desconfianza lógica por la información que le presenta el funcionario ya que éste puede tener su propia agenda (su proyecto e interés en la materia) además de una natural resistencia al cambio. Puede sentir desagrado al tener que exponer sus debilidades y lagunas a nivel de conocimiento técnico. El líder político, además, no es un ente autónomo que tenga discrecionalidad de decisión, sino que depende de un líder superior que le exige implementar determinadas decisiones y rendimientos. Es, de esta manera, muy fácil, que el líder político se sienta como un eslabón muy débil entre el cargo político superior que le exige resultados difíciles y el funcionario que pone dificultades y aporta aparentemente más problemas que soluciones.

Este es el tema clave, la cadena de mando suele ser clara entre los cargos políticos y todavía mucho más clara entre los cargos administrativos. Pero el punto de confusión, de incertidumbre y de riesgo está cuando entran en contacto el político con el alto funcionario, es decir: la política con la administración.