Funcionarios e Inteligencia Artificial

"Lo dicho. La IA llegó para cambiarlo todo. A la administración y sus funcionarios, también. Y en ello debemos aplicarnos, nos jugamos el todo en ello" 

Por Manuel Pimentel. esPúblico blog.- La irrupción de la sociedad digital, visible desde principios del XXI, aunque iniciada algo antes, llegó para cambiarlo todo. En apenas un par de décadas, trabajamos, nos relacionamos, nos divertimos, nos informamos, compramos, leemos y nos conectamos, de una manera bien distinta a la de finales del siglo XX. En una sola generación hemos sido testigos de la disrupción más acelerada de cuantas conociera la humanidad en su largo recorrido de cientos de miles de años. Y, como no podía ser de otra forma, la educación y el empleo están sufriendo una profunda transformación que ya apreciamos en nuestro quehacer cotidiano. En las empresas, desde luego. Pero, ¿y en la administración? ¿Experimentan sus empleados y funcionarios la mutación vertiginosa de procedimientos, conocimientos y tecnologías de la misma manera que lo hacen los trabajadores de las empresas? ¿Ha mutado la relación del ciudadano con los servicios de la administración?

En teoría, la respuesta debería ser sí, ya que las administraciones han realizado un gran esfuerzo en adaptarse a los nuevos sistemas y tecnologías y algunas de ellas, como Hacienda y Seguridad Social, fueron desde siempre, pioneras tecnológicas en nuestro país. Pero, esto, solo es la teoría, ya que la realidad nos llega mucho más matizada. Podríamos decir que depende, ya que la realidad va por barrios. Ya hemos comentado como Hacienda, por ejemplo, es un portento tecnológico. Otros departamentos, sin embargo, le van a la zaga, sobre todo en su interacción con el ciudadano. Las interfaces de uso suelen ser complicadas y las personas mayores o las que no están familiarizadas con lo digital suelen encontrar muchas dificultades en su relación con la e-administración. Tenemos un gran camino por delante hasta conseguir un ecosistema amable, seguro y transparente en la relación digital con los ciudadanos, en el que la IA puede prestar una gran ayuda, sobre todo a partir de uso de asistentes de voz receptivos y cómplices.

Pero mientras todo esto ocurre, deberíamos reflexionar. ¿Qué ocurrirá con los funcionarios y empleados públicos? ¿Tendrán que convertirse en expertos tecnológicos? ¿Serán progresivamente sustituidos por sistemas inteligentes que trabajarán sin error ni cansancio las veinticuatro horas del día proporcionando un mejor servicio al ciudadano y enterrando para siempre aquello de “vuelva usted mañana”? ¿Cuáles serán los criterios de selección del talento en las oposiciones? ¿Continuará, como hasta ahora, ostentado el protagonismo el simple criterio memorístico? ¿Es posible incorporar nuevas competencias y habilidades tecnológicas? Preguntas esenciales que configurarán tanto la administración del mañana como el perfil del funcionario, que tanto cambiarán frente a la realidad que hoy conocemos.

Pues vayamos por partes. Los funcionarios y empleados públicos realizan una amplia variedad de tareas y responsabilidades, desde profesores a médicos, desde policías a bomberos y militares. Cada uno de estos oficios tendrá su propia evolución específica, todas ellas muy influidas por la IA, pero será una función transversal, la de la administración general, la que experimente las más rápidas y profundas transformaciones. Un bombero, a día de hoy, no puede ser sustituido por un avatar digital, mientras que un puesto de simple burocracia será mucho mejor desempeñado por la IA que por el más eficaz de los actuales funcionarios. Centrémonos en las simples tareas administrativas, que ocupan, en alto porcentaje, a los servidores de lo público. En principio todas sus tareas repetitivas, de tramitación de expedientes o de control, serán directamente desarrolladas por sistemas de IA, que lo harán mejor y más eficientemente. ¿Significa esto que sus puestos desaparecerán? Pues de alguna manera, sí, aunque nacerán nuevas responsabilidades a cubrir. La destrucción creadora de Schumpeter, como siempre a escena. La tecnología destruye empleo antiguo y obsoleto, al tiempo que lo crea en las nuevas demandas y oficios. En la administración pasará igual. Muchos puestos actuales serán amortizados en apenas una década, mientras que nacerán nuevas funciones o tendrán que reforzarse y modernizarse servicios ya existentes.

Los sistemas inteligentes deberán ser controlados. La administración puede externalizar su desarrollo e implantación, pero no su control ni su garantía pública. Su funcionamiento debe garantizar todos sus derechos a los ciudadanos y operar bajo el estricto cumplimiento de los procedimientos y de las leyes. Los funcionarios, nuevos y antiguos, tendrán la responsabilidad de conseguirlo. Y para ello, deberán ostentar una alta cualificación y especialización. Los sistemas son cada día más complejos y resulta del todo imposible que desde la administración se desarrollen y programen. Necesariamente se tendrá que recurrir a tecnológicas, consultoras e implantadores para que los pongan en marcha y mantengan. Pero la responsabilidad de su servicio continuará siendo pública y público deberá ser su control y garantía. Todo un reto para la futura administración, ya que, debemos ser muy conscientes de ello, la complejidad de los sistemas inteligentes hará que sus tripas sean ininteligibles para la inmensa mayoría de los altos funcionarios. ¿Quién lo garantizará entonces? ¿Quién tutelará a los tecnólogos? Pues el cuerpo de informáticos y expertos digitales con los que la administración tendrá que dotarse crecientemente.

Y, ¿quiénes serán estos funcionarios tecnólogos? El invierno demográfico ya nos condena a la continuada reducción de las cohortes jóvenes que se incorporan al mercado de trabajo. Si a esta realidad menguante unimos la fuerte demanda de profesionales digitales por parte de las empresas, a los que pagan y promocionan muy bien, ¿cómo atraer talento tecnológico a la administración, con sus limitaciones salariales y de carrera? No va a resultar tarea nada fácil. De hecho, estamos conociendo la novedad histórica de convocatorias públicas de empleo que se quedan desiertas para ciertas posiciones técnicas. ¿Cómo reaccionará la administración? ¿Apostando con mayor fuerza aún por la colaboración público-privada y la subcontratación? Podría ser una solución parcial, pero no resolvería por completo el reto, pues, en todo caso, se necesitaría un solvente cuerpo público de proyecto, desarrollo y control. ¿Creando, entonces, una escala y carrera específica de tecnólogos con mayor salario y promoción que los de otros puestos públicos? Desde luego, para atraer talento digital habrá que pagar acorde al mercado, pero eso complicaría extraordinariamente la gestión interna y los niveles profesionales y salariales de los servidores públicos, acostumbrado a grupos y complementos más o menos uniformes. El debate está servido y somos conscientes de las tensiones existentes y del esfuerzo por encontrar una solución viable a medio plazo. Veremos en lo que queda, estaremos bien pendientes.

La Inteligencia Artificial actual, a pesar del asombro que nos causa por su extraordinaria potencia y eficacia, apenas si está dando sus primeros pasos. Veremos cómo, a velocidad pasmosa, se hace mucho más potente y poderosa. La administración y sus funcionarios deberán estar a la altura de estos cambios vertiginosos y sus condicionantes y riesgos, como es el caso peligrosísimo de la ciberseguridad. No hay semana que los piratas digitales no intenten secuestrar los archivos de empresas y administraciones para pedir un rescate o cualquier otra finalidad delictiva, tal y como, desgraciadamente, sufrió el ayuntamiento de Sevilla recientemente. Toda precaución será poca. Y de nuevo el mismo problema. ¿Cómo garantizarla? ¿Exclusivamente por la contratación de sistemas de seguridad externos? ¿Y quién decide el mejor y los controla? ¿Quién diseña procedimientos y normas de seguridad? Pues sin duda, han de hacerlo, en conjunción, los responsables públicos con las consultoras contratadas. Una simbiosis exigente para las dos partes, pero de la que dependemos todos.

Lo dicho. La IA llegó para cambiarlo todo. A la administración y sus funcionarios, también. Y en ello debemos aplicarnos, nos jugamos el todo en ello. 

Lo que no me dejaron contar: 15 Reflexiones (de urgencia) sobre el (mal) estado de la función pública en España.

"El mal funcionamiento de la Administración parece ser una constante en muchos casos, y es debido principalmente a una desatención política por los temas de gestión pública. Una política sin mirada ejecutiva y con baja capacidad de gestión, es impotente"

Por Rafel Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Presentación

A raíz de una entrevista sobre el estado actual del empleo público concedida al diario digital El Confidencial con la excusa de la aparición editorial del libro El legado de Galdós. Los mimbres de la política y su “cuarto oscuro en España (Catarata, 2023), y muy bien conducida por el periodista Ángel Vilariño, recibí algunas invitaciones para reiterar el tratamiento de aquel tema en distintos medios. Una de ellas fue para participar en un programa televisivo de gran audiencia. La citada entrevista tuvo lugar, ciertamente en términos muy distintos a los pactados. Del cuestionario de seis temas a tratar que me enviaron, previa exigencia por mi parte, sorprendentemente solo se abordó el primero de ellos. Para los demás temas, “no hubo tiempo”. O no interesaban.

En fin, puede ser oportuno reproducir el cuestionario planteado por el programa y exponer a continuación cuál es escuetamente mi punto de vista sobre tales preguntas que finalmente no se hicieron (para quien esté interesado en una versión ampliada o más desarrollada técnicamente de las respuestas puede acudirse a la Capa 2 de esta entrada).

(CUESTIONARIO DE LA ENTREVISTA: ESQUEMA DE LAS RESPUESTAS)

Le voy a pedir un primer diagnóstico genérico sobre el empleo público en España ¿Cómo funciona?

1.- El empleo público deriva del Estatuto Básico del Empleo Público (EBEP, 2007), que creó una institución mestiza o bastarda. Personalmente, me gusta más hablar de función pública, por la idea objetiva de servicio a la ciudadanía que contiene. El EBEP puso el foco en el empleado y distorsionó la concepción tradicional de la función pública.

2.- La función pública española no existe. Está fracturada en compartimentos estanco. Lo único que les une es una cada vez más delgada legislación básica de fuerte componente dispositivo con pocas reglas. Hay, al menos, tres subsistemas de empleo público según los diferentes niveles de gobierno (estatal; 18 %, solo 8 % Administración del Estado (AE); autonómico, casi el 60 %; y local, el 21 %). El empleo público estatal tiene pocos efectivos. Aun así, es el más profesional, mientras que el autonómico y local, con excepciones, ofrecen más debilidades funcionales.

3.- El EBEP pretendió activar cuatro palancas de cambio: evaluación del desempeño; carrera profesional; dirección pública profesional; valores públicos e integridad. Ninguna de las cuatro se ha desarrollado satisfactoriamente. Un empleo público que retribuye por estar y no mide resultados premia a quien trabaja poco y castiga al funcionario responsable. Una carrera que se basa en la antigüedad no es profesional y resulta una pantomima solo para retribuir más. Y donde se admite el libre nombramiento y cese no existe dirección pública profesional. Un empleo público sin integridad, como un saco vacío, nunca se puede mantener recto.

4.- La reforma de la función pública no está en la agenda política, hay un desdén político. Esto tiene raíces históricas, pues la Administración y la función pública han sido en España “el cuarto oscuro de la política”, adoptando siempre una posición vicarial. Hoy en día la política sigue ocupando groseramente la zona alta de la Administración y de la función pública.

¿A qué desafíos hace frente ahora mismo el empleo público?

5.- Los retos a los que se enfrenta la institución son mayúsculos. Las respuestas insuficientes. La función pública debe adaptarse a los constantes cambios. Y no lo está haciendo. Debe hacer frente a una peligrosa erosión de la profesionalidad e imparcialidad de la función pública, principios constitucionales que se están poniendo en entredicho por una política voraz y un sindicalismo del sector público con mirada muy endogámica. El reto de la reducción drástica de la desorbitada temporalidad del empleo público en España, sobre todo en las administraciones territoriales (sin parangón en otros países de la UE), es un gran desafío (no se está ejecutando adecuadamente).

6.- El gran desafío inmediato/mediato es el relevo generacional. En los próximos doce años dejarán el empleo público más de un millón de personas (más de 1/3 de sus efectivos). Se está produciendo una salida en masa de funcionarios. La media de edad del personal del sector público oscila en una franja entre 52/56 años. Hay que captar talento joven. Es urgente. Y debe ser una tarea planificada estratégicamente, lo que no se está haciendo. La gestión de recursos humanos es el talón de Aquiles del empleo público.

7.- Otro gran reto es la digitalización de la Administración y el fortalecimiento de las competencias tecnológicas de los empleados del sector público, así como la creación de nuevos perfiles profesionales. Una vez más, la improvisación es la norma y la falta de estrategia (déficit constante de planificación) el agujero negro. Las Administraciones no han introducido apenas nuevos perfiles profesionales en sus estructuras de empleo, de tal modo que en este ámbito están capturadas (también en parte la AE) por el sector privado.

¿Cómo influye en esta situación el envejecimiento de la población en España?

8.- La muy baja tasa de natalidad existente en España, unida a unas expectativas de vida mayores que antaño, pueden generar un cóctel explosivo. Pero en lo que se refiere al empleo público las consecuencias más visibles de ese envejecimiento se muestran también en los ámbitos de sanidad, servicios sociales y educación. Son temas, no obstante, que requieren muchos matices; y que aquí no pueden recogerse.

9.- El envejecimiento de la población debe promover una ética del cuidado y una atención empática por parte de la Administración hacia las personas de la “cuarta edad”, muy vulnerables y objeto de políticas discriminatorias (pandemia), que tiene necesidades crecientes para paliar o atenuar sus dependencias. Es muy importante que la digitalización de la Administración no excluya a esos colectivos del trato directo que la Administración les debe satisfacer. No se les puede exigir, tampoco obligar de facto, a que se relacionen con la administración sanitaria, social o general por medios exclusivamente digitales. Clamamos cuando lo hacen las entidades bancarias, callamos cuando pisotea sus derechos la Administración. La atención a la ciudadanía está en el ADN existencial de la Administración.

Nos quejamos, todos, de cómo funciona la Administración, ¿terminaremos perdiendo la confianza en el sector público y acudiendo al sector privado?

10.- El mal funcionamiento de la Administración parece ser una constante en muchos casos, y es debido principalmente a una desatención política por los temas de gestión pública. Una política sin mirada ejecutiva y con baja capacidad de gestión, es impotente. No hay, salvo excepciones singulares, un correcto alineamiento política y gestión. Una política así se convierte en una suerte de fuegos artificiales y, además, empobrece la función pública y la conduce a ser una estructura vicarial.

11.- Los años de pandemia han sido letales para el deterioro cada vez mayor de los servicios públicos. La pésima aplicación de “la cita previa”, sin cobertura legal bastante, ha empeorado mucho las cosas. Una mala práctica del teletrabajo en el sector público tampoco ha ayudado a que la atención ciudadana mejore. No deja de ser desalentador que la Seguridad Social, que desde su proceso de modernización de la década de los noventa funcionaban magníficamente, haya terminado siendo un pésimo ejemplo de gestión.

12.- El derrumbe del sistema de gestión (o el déficit manifiesto de competencias administrativas) en todos los niveles de gobierno del sector público, a quien más afecta es precisamente a los colectivos más vulnerables de la sociedad. No todo ni mucho menos se resuelve con más gasto público ni con inyecciones desordenadas de fondos europeos extraordinarios. Se malgastan los recursos o, lo que es peor, se pierden. Tampoco arregla mucho subvencionarlo todo, a veces sin tino ni criterio. Ya Tocqueville advertía a los gobernantes que nada había peor que un pueblo de solicitantes.

¿Algún aspecto positivo, algunas fortalezas en nuestra función pública, de la que se pueda tirar para mejorar la situación?

13.- La función pública española ha tenido un azaroso proceso de construcción, muy dependiente de la volcánica e inestable política española durante los siglos XIX y XX. La estructuración de la función pública en cuerpos, fue inicialmente una fortaleza, ya que a tales estructuras se accedía mediante procesos selectivos rigurosos y, por lo menos en la AE, ha supuesto que existieran profesionales cualificados. Otra cosa es cuál era y es su extracción social, así como qué tipo de pruebas de acceso se exigen (obsoletas en muchos puntos y manifiestamente mejorables).

14.- La fortaleza mayor que tiene la función pública es que aún se sostiene por sus inercias y porque hay un buen número de funcionarios (de niveles superiores, intermedios o bajos) que tienen un elevadísimo sentido de pertenencia institucional y actúan y sirven a la Administración con una acusada responsabilidad. Eso es, en efecto, lo que mantiene en pie un edificio que desde hace mucho tiempo amenaza ruina y, por mucho que se apuntale, con medidas aparentes, puede derrumbarse en cualquier momento.

¿Nos podemos mirar en el espejo de algún otro país, de algún país vecino, para tratar de mejorar las cosas?

15.- Hay muy buenas experiencias comparadas en distintos ámbitos. España en este punto tiene un claro subdesarrollo institucional que afecta directamente a las bajas capacidades administrativas que ofrecen sus respectivas administraciones. En materia de selección, la Comisión Europea e Irlanda (esta última con un modelo muy consistente) son puntos de referencia. En lo que afecta a la función directiva, el ejemplo está al lado, en Portugal, que tiene además una función pública con estándares de integridad y unas estructuras directivas profesionales de las que en España carecemos.

(CAPA 2: ENTRADA AMPLIADA Y RESPUESTAS MÁS DETALLADAS. PUBLICACIONES PENDIENTES DE APARICIÓN EN ESTA MATERIA Y OTRAS CONEXAS): https://wordpress.com/page/rafaeljimenezasensio.com/6768

Leyes de Función Pública: ¿fin de un modelo?

"Apenas hay unos pocos casos de aplicación exigente de la evaluación del desempeño con impactos retributivos y en la carrera profesional, como tampoco hay directivos profesionales que ese modelo apliquen"

 Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog,.- Esta entrada perseguía inicialmente plantear una pregunta más que una respuesta. Aunque debo añadir de inmediato que, tras lo que se expondrá, se puede concluir que las actuales leyes de función pública, o (con esa expresión mestiza o bastarda) de empleo público, se muestran cada vez más como instrumentos normativos obsoletos e inadaptados para promover la inevitable transformación que deberá llevarse a cabo en nuestras organizaciones públicas, sobre todo si quieren atender mínimamente los enormes desafíos a los que se enfrenta el sector público a partir de esta tercera década del siglo XXI.

Aunque con precedentes históricos que ahora no interesa traer a colación, lo que se conoce como leyes de función pública son hijas de las reformas administrativas de mediados del siglo XX. Y en ese momento siguen ancladas (aunque se hayan aprobado en desarrollo de un EBEP que, como consecuencia del contexto, ha envejecido a marchas forzadas), con algunos aditamentos que se le han ido añadiendo, muchos de ellos decorativos o sin efectividad prácticamente alguna, como los cantos de sirena a la evaluación del desempeño, la carrera profesional (siempre citada y siempre preterida, aplazada o peor aplicada), la dirección pública profesional (un juego de máscaras carnavalescas de la vieja política, que es la de siempre y la de ahora) o las llamadas cínicas a la ética e integridad en el empleo público, que prácticamente nadie cree y menos aún se aplican o practican. Todavía hoy, casi cuarenta años después de la reforma de 1984, tampoco hemos resuelto cómo casar las agrupaciones funcionariales decimonónicas de los cuerpos (propias de un sistema de carrera cerrado) con la invención ya periclitada (dada la mutación profunda y acelerada de sus tareas) de los puestos de trabajo (elemento innato de un sistema de empleo abierto). Y, al final, nos ha salido un híbrido que nadie sabe bien cómo resolver cabalmente.

También con el paso de los años, descubriendo siempre el Mediterráneo, esas leyes han incorporado llamadas (nunca escuchadas por una política que solo juega al corto plazo o al regate corto) a la planificación estratégica de recursos humanos (el instrumentos menos utilizado en nuestro sector público, al menos en su verdadero sentido, abandono de consecuencias funestas más en estos años de jubilaciones masivas en el sector público); a la apuesta por ofertar públicamente las vacantes necesarias para que la Administración funcione (que,  en no pocos casos, se cubren con el truco del almendruco varios años después de identificadas, mediante el simulacro “selectivo” de estabilización de interinos); o, en fin, a esas relaciones de puestos de trabajo que se han convertido en instrumentos estáticos rígidos en términos de gestión y de blindaje de los derechos de los empleados, cuya inadecuación a las necesidades estratégicas futuras de la Administración son, más que evidentes, sangrantes.

Y, en fin, como son leyes pensadas exclusivamente en clave endógena, para resolver los problemas internos de personal de las organizaciones públicas, que son los únicos que preocupan a las visiones corporativo-burocráticas y corporativo-sindicales, así como a un empleador (político) de una debilidad supina, hay casos incluso en que la referencia legal a la ciudadanía (que es la destinataria última de esos servicios públicos), más allá de la retórica vacua de los preámbulos, es tangencial e incluso casi inexistente. Ese carácter endógeno o esa introspección vergonzante de la regulación de una institución que por esencia debe estar al servicio de la democracia y de los ciudadanos, se muestra cada vez más en que tales leyes están alejadísimas de las necesidades de la sociedad en la cual se insertan (creando, además, un empleo dual público/privado con diferencias abismales e insostenibles). Y ello se advierte en muchísimos datos, traigamos a colación algunos:

El primero es la penetración, incluso colonización, de la lógica laboral en la institución de la función pública (ahora rebautizada como empleo público), cuyo régimen estatutario ha quedado literalmente hecho trizas. Lo que queda de él, corre riesgo de desaparición.

Pero esa impronta laboral, en segundo lugar, que debiera conducir a una legislación formal menos intensa en su contenido al diferir su concreción a los instrumentos normativos de negociación colectiva (acuerdos y convenios), paradójicamente ha producido el efecto contrario. Las leyes de función pública (o de empleo público) son, hoy en día, el lugar normativo por excelencia para blindar las conquistas sindicales o corporativas, porque lo que está en la ley no se quita (o se quita con muchas más dificultades). No se congela el rango, sino más bien se hiberna glacialmente su contenido. Así nos encontramos con textos normativos que, amén de establecer una retahíla de órganos y procedimientos intrascendentes y formales, son un listado eterno de derechos, permisos, licencias y garantías a los empleados públicos y funcionarios. Los deberes y responsabilidades brillan (casi) por su ausencia. El presupuesto público, auténtico “restaurante nacional” como lo describiera Galdós, todo lo avala.

Por consiguiente, en tercer lugar, las leyes de función pública o de empleo público ya apenas contienen principios estructurales de esa institución, ni su imprescindible filosofía de valor público impregna la norma, pues lo que realmente importa es que regulen hasta la extenuación órganos, técnicas, procedimientos y garantías formales que actúen de pantalla frente a las impugnaciones judiciales y, en especial, salvaguarden los derechos y prerrogativas de unos funcionarios públicos (empleados públicos también) inamovibles de por vida, dado que el fin fundamental de tales textos normativos (explícito u oculto) no es otro que regular ventajas “estatutarias” aplicables a esos colectivos. Lo que pase extramuros, no interesa. Son ecos de “la sociedad”, inaudibles en una Administración cerrada a cal y canto en plena era de la ficticia transparencia y del no menos falso Gobierno abierto.

El cuarto dato es, sin duda, que las herramientas que harían posible racionalizar la gestión de la diferencia en las organizaciones públicas están inactivas o funcionando en modo avión. Apenas hay unos pocos casos de aplicación exigente de la evaluación del desempeño con impactos retributivos y en la carrera profesional, como tampoco hay directivos profesionales que ese modelo apliquen. Los responsables políticos y directivos (que actúan en un modelo de colonización intensiva de la alta administración, en el que ahora se comprobarán sus letales efectos con los innumerables cambios de gobiernos) están “de paso” y (piensan en su fuero interno y lo practican cotidianamente) cuantos menos líos mejor, que los asuntos de personal los carga el diablo. Mejor regalar lo que pidan y tener la tropa tranquila, aunque sea en estado de placidez o en zona de confort, aunque los servicios públicos funcionen peor. La disciplina en el sector público es algo innombrable.

Y el quinto y determinante dato es que esas leyes de función pública o de empleo público se han ido convirtiendo con el paso del tiempo en instrumentos normativos elefantiásicos alcanzando unas proporciones inmensas, porque allí debe estar todo (o eso creen algunos). En realidad, sorprende, por ejemplo, que la Ley de empleo público vasco de 2022 tenga casi 200 artículos (198), la muy reciente ley andaluza 181, la non nata Ley de la Función Pública de la Administración del Estado 145. A ese número ingente de artículos cabe añadir un número importante de disposiciones adicionales, finales y transitorias, lo que superaría con creces los más de 200 enunciados normativos. Pero el número de preceptos no dice nada, más lo hace las páginas que tales textos tienen (la ley vasca tiene 172 páginas de BOE, con letra pequeña; la Ley andaluza ocupa asimismo 172 páginas del BOPA, aún no se ha publicado en el BOJA). Me dirán que eso es un mal de los tiempos y me alegarán, sin duda, el mal ejemplo de otras leyes (por ejemplo, contratos del sector público); pero estamos hablando de un derecho estatutario que se determina(ba) por leyes y reglamentos (¿cuál será la extensión de estos si su norma habilitadora es literalmente diarreica?), sin perjuicio de los márgenes amplísimos que hoy en día se han dejado a los acuerdos y convenios. El “Derecho del Empleo Público” se ha convertido en un burdo listín de procedimientos y requisitos, que solo tienen valor formal; no sirve prácticamente para nada efectivo. La gestión de recursos humanos, dado que es mera aplicación de la norma (sin gestión de la diferencia), se puede automatizar prácticamente toda y se acabaron de un plumazo tantas direcciones, servicios y negociados. Y, además, hacer leyes con esa regulación hiperbólica solo puede tener un doble sentido: blindar derechos y prerrogativas, a espalda de la ciudadanía (que, por cierto, nada se entera de lo que pasa en “el cuarto oscuro” de la Administración; esto es, puertas adentro); y convertirlas derechamente en instrumentos inútiles por su rigidez para una gestión transformadora e innovadora en el ámbito de lo público; que, dicho sea de paso, a nadie importa, y menos aún a nuestra avejentada y ensimismada política.  

Mientras tanto, con un subsistema de función pública o de empleo público anclado en tiempos pretéritos y con una vocación endogámica insultante, la vida sigue. Quien piense que con esos mimbres la Administración Pública será un actor de transformación del sistema económico y social, o es un cínico mentiroso o un osado estúpido que nada entiende de lo que realmente está ocurriendo desde hace años en nuestro sistema político-institucional y, más concretamente, en el subsistema de empleo público.  Hace mucho tiempo, en efecto,  que se han encendido innumerables luces de alarma que nadie «desde el interior» quiere ver sobre el mal o pésimo funcionamiento de algunos servicios públicos, mientras tanto estamos en un país inmerso en batallas políticas existenciales (“el gran barullo”, que diría Galdós) que apenas nos dejan percibir, salvo cuando lo padecemos, lo que es más terrenal e importante: la institución de la función pública fue creada para servir a la ciudadanía, y solo garantizando su efectividad, profesionalidad e imparcialidad plenas podrá alcanzar ese digno papel que constitucionalmente tiene asignado en la prestación de servicios de auténtica calidad. Y nada o muy poco de ello se salvaguarda en estos momentos. Lo demás es cuento chino, o español. Que, a estos efectos, da lo mismo.

EL PROYECTO DE LEY DE FUNCIÓN PÚBLICA DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO (1): CONTEXTO

 “Era una disertación breve y sencilla, a propósito para esto que llaman público, que es como si dijéramos una reunión de muchos, de cuya suma resulta un nadie” (Benito Pérez Galdós, El amigo Manso, XVII).

¿Una reforma estructural?

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog. Tras casi dieciséis años desde la aprobación del EBEP, el proyecto de ley de función pública de la Administración del Estado se halla en el Parlamento, para su deliberación y aprobación. Mucha prisa se deberán dar sus señorías, si quieren que en esta legislatura declinante vea la luz. Pero, si se pretende cumplir el compromiso incorporado como reforma en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, no quedará otra salida que optar por una tramitación rápida. Más teniendo en cuenta que el próximo 1 de julio se inaugura la Presidencia española de la Unión Europea. No sería nada edificante cerrar ese período con un incumplimiento de una reforma estructural de tanta importancia –al menos nominal- como la expuesta.

Sin embargo, la función pública de la Administración del Estado que se regula en ese proyecto de ley (excluidos colectivos tales como Fuerzas Armadas, FCSE y Administración de Justicia), es proporcionalmente insignificante sobre el total del empleo público español en su conjunto; pues tan solo alcanza al 8,34 %; esto es, poco más de 225.000 empleados públicos; frente a los casi 1.500.000 que dependen de las Comunidades Autónomas (bien es cierto que aquí entran los sectores de educación y sanidad, que por sus cometidos asistenciales o de provisión de servicios directos son intensivos en necesidades de personal). Lo que sea la función pública del Estado (no del poder central) en España, ya hace tiempo que no se identifica con la Administración (central) del Estado. El cuarteado subsistema de personal del sector púbico español tiene otras variables definitorias que aquí no pueden ser expuestas. Se objetará a lo anterior que, siendo función pública del sector público estatal (en sentido estricto), el prestigio de la institución conlleva una importancia cualitativa mayor, como espejo en el que se miran otras Administraciones. Sin duda, ese puede ser su valor intangible. Pero poco más.

Además, la reforma estructural que se pretende es muy relativa. Una reforma estructural sería modificar las bases normativas aplicables a todo el sector público. Eso nadie se atreve a hacerlo; menos con la actual correlación de fuerzas. Pero esta es una ley que se califica a sí misma de desarrollo de la legislación básica del EBEP (aspecto discutible, pues la legislación básica se dicta para las CCAA y no, en principio, para el propio Estado, que podrá seguirla, como aquí se ha hecho, o introducir alguna regulación específica que se apartara de lo básico).  Como se ha dicho, tal marco regulatorio estatal podría actuar como efecto dominó sobre el resto de administraciones territoriales (especialmente, las autonómicas) que concentran lo que ya puede denominarse como un empleo público cantonal, configurado por compartimentos estanco sin comunicación entre sí y cuyo único hilo conductor es una cada vez más delgada normativa básica, además con un fuerte contenido dispositivo y un alto carácter de reinos de taifas donde, en la práctica, un territorializado sindicalismo del sector público impone, por los hechos, su propia ley corporativo-sindical. La función pública en España no existe; hay únicamente tantas funciones públicas como niveles de gobierno con facultades legislativas de conformar estructuras de personal propias.

Aun así, el que la Administración del Estado apruebe, por fin, una Ley de función pública que cierre de una vez por todas una situación –como dice acertadamente la Memoria del Anteproyecto- de transitoriedad permanente, es una buena noticia para el empleo público estatal, y sobre todo para la seguridad jurídica, pues se da carpetazo al “complejo sistema de vigencias y aplicaciones transitorias”. En efecto, esa transitoriedad permanente había sido implantada por el EBEP, diferida hasta que, por parte de los diferentes niveles institucionales de gobierno, tanto estatal como autonómicos, se aprobaran sus respectivos marcos jurídicos de concreción normativa de los importantes nudos críticos que aún restaban vigentes temporalmente. La plena efectividad de los principios y reglas del EBEP hubiese requerido que en el plazo de dos/tres años se hubiesen aprobado tanto la Ley estatal como las autonómicas. Nada de eso fue así, como sabemos. Tan solo se han aprobado unas pocas leyes autonómicas. Todas con un formato muy clásico y sin apenas innovaciones de relieve (hay alguna puntual diferencia), interpretando a su manera las previsiones dispositivas del EBEP. Un continuismo revestido de aparentes reformas que a ningún sitio conduce. La profunda crisis financiera que se abrió a partir de 2008 congeló, incomprensiblemente, una reforma del empleo público que una visión siempre estrecha equiparaba con más gasto público y no con más efectividad. A partir de entonces, si no lo estaba ya, la función pública (hoy, el empleo público) se transformó en una institución cada vez más endogámica y de defensa a ultranza de sus intereses corporativos, en la que la idea de servicio a la ciudadanía languidece día a día inexorablemente. Las actuales leyes de función pública no miran «ad extra» (a la ciudadanía y la sociedad), sino «ad intra» (a su propia organización y empleados). Son testimonio de un modelo ensimismado y agotado. La función pública es una institución al servicio del Estado democrático y de la Gobernanza Pública y, por tanto, de la propia ciudadanía. Si no es esto, no es nada. Y resulta inservible.

En ese contexto irrumpe, con tardanza evidente, este Proyecto de Ley. Sin grandes alharacas. En efecto, si bien es cierto que esta reforma ofrece un marco de seguridad jurídica mucho más estable, no lo es tanto que tal proyecto contenga –como se defiende tanto en la Memoria como en el preámbulo- elementos de innovación o de renovación estructural de la función pública, más allá de algunos puntuales destellos que se habrán de comentar en su momento. Importantes, sin duda, pero destellos.

Breve radiografía de la función pública de la Administración del Estado

Pero antes de exponer los objetivos de la futura Ley y, asimismo, los elementos más destacados de la regulación que se propone, conviene saber qué función pública tiene en estos momentos la Administración del Estado (AE, en lo sucesivo); esto es, sobre qué base personal, profesional y social, se despliega ese conjunto humano y, sobre todo, organizativo, de la AE.

Según se ha visto, tras las exclusiones indicadas, el número de servidores públicos de la AE es cuantitativamente reducido. Y este personal presta servicios en los servicios centrales y periféricos de los Ministerios, pero también en entidades del sector público. Sus tareas, por tanto, son esencialmente burocráticas (Administración General), pero no solo. En verdad, una AE en un contexto constitucional con tan fuerte descentralización territorial (especialmente, autonómica), debería poner su foco funcional en tareas estratégicas, de concepción y coordinación, más que en las propiamente de trámite. Sin embargo, llama la atención que casi el 60 por ciento del personal de la AE siga perteneciendo a los subgrupos de clasificación C1 y C2, mientras que los subgrupos A1 y A2 son algo más del 38 por ciento. Hay, por tanto, un grado medio de tecnificación de la plantilla; pero a todas luces insuficiente en un contexto de Administración cuyas tareas ejecutivas, salvo excepciones puntuales, han sido transferidas a las Comunidades Autónomas. El elevado riesgo de obsolescencia funcional de tales puestos de trabajo instrumentales es obvio, más aún en plena revolución tecnológica. No obstante, la buena noticia es que, por lo que respecta al envejecimiento de la plantilla (en torno a los 52 años de media), las plantillas más envejecidas son las de los subgrupos C1 y C2, lo que podrá permitir una redefinición funcional de tales puestos e, incluso, su transformación en plazas más tecnificadas. Una ventana de oportunidad, sin duda. Veremos si se sabe aprovechar.

Llama la atención, en todo caso, que tan solo el 3,42 % de los empleados públicos tenga menos de 30 años, mientras que los mayores de 50 años representan en torno al 65 % del total. Los datos lo dicen todo. El relevo generacional de la Administración del Estado es un reto de magnitudes estratosféricas, si bien no menor que el existente en otras Administraciones territoriales. La AGE algo ha hecho, pero insuficiente; el resto de administraciones territoriales más bien nada. En efecto, qué poco se está haciendo para diseñar ordenadamente una estrategia y una hoja de ruta que haga frente al problema del vaciamiento intensivo del capital humano de las organizaciones públicas como consecuencia de la jubilación del personal. Hay mucho de retórica vacua y pocas (o ninguna) medida efectiva alrededor del manido relevo generacional. Como siempre, la contingencia impera. Y los problemas terminan reventando en las manos del último responsable político o gestor, pues antes nadie previó los letales impactos que, con un mínimo análisis estadístico y prospectivo, así como con una adecuada hoja de ruta, se podían perfectamente diagnosticar y, en su caso, haber encauzado.  

La tecnificación es elevada, sin embargo, en las Agencias; lo que puede tener sentido si tales entidades son finalmente las que diseñan las políticas, las coordinan y, en su caso, supervisan su ejecución. Más llamativo es que los núcleos de decisión de las políticas gubernamentales, como son los Ministerios, dispongan, por el contrario, de una tecnificación más baja. En cualquier caso, no se puede generalizar, pues la AE está conformada ahora por veintidós ministerios, aunque bajo tales estructuras se acojan realidades que nada tienen que ver entre sí. En cuanto a la extracción del personal por género, la AE dispone hoy en día de más personas varones (50,6 %) que mujeres (49,4 %); pero en el ámbito ministerial y en lo que afecta a la función pública, los términos se invierten. La presencia de la mujer es mucho menos intensa en el sector público institucional y en el personal laboral. El valor añadido del empleo público de la AE, es su baja temporalidad (3 %), frente a más del 30 % de las administraciones territoriales. No es un dato menor. Al menos, la gestión selectiva funciona.

Menos sabemos de la procedencia territorial del personal de la AE, aunque sí conocemos que la concentración de las estructuras ministeriales y los mayores centros de decisión y ejecución están en Madrid. La presencia territorial de la AE es desigual y menguante; se mantiene en algunos ámbitos, pero en otros muchos es testimonial. El tema no es menor, puesto que el sistema de acceso por oposición, y sobre todo el formato de tales pruebas selectivas, así como de la formación ulterior, penaliza con fuerza (sobre todo económicamente) a quien no es de Madrid o no reside en los aledaños. Nada sabemos tampoco sobre la extracción de quienes acceden a la función pública del Estado, al menos con datos exactos. Las intuiciones son muchas y también algunas certezas. ¿Refleja la función pública de la AE la composición territorial del propio Estado y de los diferentes grupos sociales y lingüísticos de la sociedad? Parece obvio que no. Y como muestra un botón: la asignación del primer destino en la AE sigue, por regla general, sin valorar la lengua propia de una Comunidad Autónoma para prestar servicios en la Administración periférica. Tras cuarenta y cinco años de vigencia de la Constitución es algo que sorprende, cuando menos.

Final: los (inciertos) impactos de una futura reforma

En fin, sobre ese universo tan limitado, en términos de lo que es el empleo público en general, se proyecta esa reforma vendida a la Unión Europea como estructural. Que, efectivamente, lo es; pero, para una franja muy reducida del empleo público español. En cualquier caso, conviene detenerse en el análisis del Proyecto de Ley, pues ciertamente contiene elementos de interés que, de concretarse normativamente, pueden servir de palanca para que, en otros ámbitos territoriales, la función pública (o el empleo público, como ahora se le llama a esta institución) camine (aunque sea tibiamente) hacia una profesionalización mayor, que buena falta le hace. En esto, hay que reconocerlo, la Administración del Estado tiene mayores cotas de profesionalización que las Administraciones territoriales (lo cual tampoco es decir mucho, dado los débiles estándares de profesionalización media de las administraciones territoriales), al menos en sus cuerpos de élite (A1), aunque hay nubes que amenazan tormenta. La extracción social de esos miembros de los cuerpos de élite y la conformación de unos procesos selectivos que requieren revisarse en una parte importante de su trazado, que son las grandes debilidades del modelo, están sirviendo de punta de lanza para promover medidas que pueden aún erosionar más si cabe la ya de por sí frágil institución de función pública. La batalla continuará. Está claro que no sabemos buscar puntos de encuentro ni el manido justo medio. De un corporativismo acusado pasamos sin solución de continuidad a un populismo funcionarial falsamente igualitario, sin saber percibir la necesidad del conocimiento profesional y los valores de integridad como presupuesto existencial de la institución, ni tampoco sabemos aplicar la inevitable gestión de la diferencia, siempre olvidada interesadamente por estos pagos. Al menos este Proyecto de Ley, en sus presupuestos finalistas, parece ir por esta vía. La clave, una vez más, será cómo se aplique. Tal y como dijo un personaje de la obra de Balzac en La Comedia Humana: propuestas de reformas tenemos muchas, el problema siempre está en quién las ejecuta. Y ahí, siempre, el pulso tiembla. En fin, sin firmeza ejecutiva, que no se advierte, el empleo público correrá el serio riesgo de no ser de nadie, todo lo más de sí mismo. Con lo cual habrá perdido para siempre su esencia. Camino lleva.   

Si íbamos hacia una función pública del Siglo XXI, ¿qué nos hizo retroceder a la del siglo XIX?

"Resulta extraordinariamente llamativo que los conceptos de mérito y capacidad y la inamovilidad de los funcionarios públicos tengan ya más de ciento cincuenta años de historia y sin embargo no hayamos sido capaces de aplicarlos hasta el final de sus consecuencias en nuestros días"

 POR CONSUELO DONCEL RODRÍGUEZ.- Con Acento Jurídico blog.- Señala  Muñoz Llinás en «La función pública en España (1827-2007)«, que el Estatuto de O´Donnell de 1866, respecto del acceso a la condición de funcionarios se inspiró en “la consolidación de los principios de mérito y capacidad; y, como consecuencia de lo anterior, el fortalecimiento de la estabilidad de los funcionarios. Ambos elementos tenían como objetivo, no sólo favorecer el servicio y la buena marcha de los negocios administrativos sino, también, defender al Gobierno de las veleidades políticas, al no poder realizar nombramientos y separaciones arbitrarias».

Resulta extraordinariamente llamativo que los conceptos de mérito y capacidad y la inamovilidad de los funcionarios públicos tengan ya más de ciento cincuenta años de historia y sin embargo no hayamos sido capaces de aplicarlos hasta el final de sus consecuencias en nuestros días. Quizás se deba a que realmente nunca nos creímos que la aplicación de estos conceptos fuera posible o que simplemente, nunca se les dio la prioridad que merecían. 

¿Cómo es posible que después de una larguísima tradición en torno a la inamovilidad de los funcionarios públicos como garantía esencial del servicio público, hayamos asistido en los últimos años a la mayor creación de empleo temporal en las Administraciones Públicas de nuestro país? Si alguna vez creímos que esta estabilidad de los funcionarios era necesaria, hace años que esos pilares firmes sobre los que se construyó la Administración Pública española, sucumbieron ante la mirada impertérrita de algunos y la indiferencia de todos.

El acceso a la función pública ha estado muy marcado en los últimos años por las restricciones presupuestarias, sobre todo a partir de aquella vez que todo el país se vio al borde del abismo económico y la Administración Pública tuvo que sobrevivir al temporal. Fueron los años de la escasez de convocatorias públicas, la eliminación de la paga extra de los funcionarios y la que se ha convertido a mi juicio, en una de las responsables de la alta temporalidad que sufren hoy en día las Administraciones Públicas: la tasa de reposición de efectivos. Y de eso hace ahora una década. Era necesario controlar el déficit público y como consecuencia de la crisis económica, se instaló en nuestras Leyes de Presupuestos Generales del Estado la tasa de reposición de efectivos, cuya única finalidad ha sido siempre limitar el acceso al empleo público, de tal forma que en la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, establecía en su artículo 23.1 que «durante el año 2011, el número total de plazas de nuevo ingreso del personal del sector público delimitado en el artículo anterior será, como máximo, igual al 10 % de la tasa de reposición de efectivos”. Agravándose incluso en el año 2012, al establecerse en el Real Decreto-Ley 20/2011, que “a lo largo del ejercicio 2012 no se procederá a la incorporación de nuevo personal”.

Se contemplaban algunas excepciones para determinados sectores y a lo largo de los años siguientes estos criterios se fueron flexibilizando, pero lo cierto es que el daño estaba hecho: no se permitía, salvo de forma muy excepcional y justificada el acceso a la función pública mediante nombramiento definitivo. 

Sin embargo, la realidad en el contexto de crisis económica era otra, y las Administraciones Públicas seguían necesitando personal para desarrollar sus funciones y poder hacer valer sus competencias, pero con los recursos de los que disponían, cada vez más mermados, porque a su vez, se iba jubilando su personal, surgían incapacidades temporales o definitivas, el personal se trasladaba a otras Administraciones. La Administración seguía viva y seguía necesitando funcionar. Porque los expedientes tenían que salir, en un contexto, además, cada vez más exigente con el procedimiento y más garantista de la legalidad. Y al final, parece que las Administraciones encontraron en esas mismas Leyes, la propia vía de escape a esa asfixia administrativa. Veamos, por ejemplo, el salvoconducto de la Ley 39/2010: «durante el año 2011 no se procederá a la contratación de personal temporal, ni al nombramiento de personal estatutario temporal o de funcionarios interinos salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables«. 

Las reglas eran claras: no podía ingresar personal a la Administración Pública mediante nombramiento definitivo, ¡pero sí interinos cuando fueran necesidades urgentes e inaplazables! Y quizás en ese momento todo se volvió urgente e inaplazable. O quizás realmente lo fuera. En todo caso, no cabe duda de que ese fue el preciso instante en el que, seguramente sin ser plenamente conscientes de ello, la Administración Pública abrió aún más la brecha entre los funcionarios interinos y los funcionarios de carrera. Porque los primeros ocupaban los espacios que iban dejando los segundos, en una espiral de empleo público temporal que aún perdura en nuestros días.

Las advertencias de la Unión Europea, sobradamente conocidas por todos, nos hacían año tras año mirarnos en el espejo de la temporalidad, pero sin que se hallara una solución a un problema cada vez más complejo y que implicaba a cada vez más personas, hasta que la situación se volvió insostenible y ya la Unión Europea nos obligaba a resolver el problema que nosotros mismos habíamos creado.

Y la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público llegó hace ahora un año. Y en su propia Exposición de motivos ya indicaba que las cosas no habían salido tan bien como hubiera sido lo deseable: “la experiencia acumulada nos presenta, por tanto, una realidad que se aleja de la deseable y que nos separa, en este campo, del modelo de función pública diseñado por el constituyente y por el legislador. Todo ello afecta al funcionamiento de la propia Administración y de los organismos públicos en el correcto desempeño de la prestación de los servicios públicos y perjudica directamente al propio personal interino o temporal que lleva mucho tiempo desempeñando sus funciones y que desea, como es lógico, la estabilidad profesional”.

Sin embargo, aunque se intente justificar en la misma Ley que uno de sus objetivos es cumplir con el compromiso con la Comisión Europea de aprobar las reformas estructurales en el ámbito del empleo público necesarias para el primer semestre de 2021, lo cierto es que puede ser cuestionable la forma en la que se ha abordado. O cabe plantearse si realmente no existían otras opciones para el diseño de los procesos selectivos sin que se arrinconara a los principios de mérito y capacidad. Haber valorado la superación de exámenes por el personal interino, que en numerosas ocasiones superaron procesos similares a los de los funcionarios de carrera, habría sido un buen punto de partida.

Sea como fuere, esta es la Ley que nos acompaña y nos acompañará durante los procesos de estabilización y en los próximos años, por lo que sobre ésta debemos verter las inquietudes que a día de hoy no están resueltas.

Porque esta ley, como bien ha advertido siempre Xavier Boltaina, mira hacia el pasado, pero ¿qué sucede con el futuro? Estamos pensando en evitar el problema de temporalidad que hemos venido sufriendo, ¿pero evitaremos que se pueda volver a producir en el futuro?

Y es aquí donde surgen las primeras dudas. Porque la ley modifica el artículo 10 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, señalando que “no obstante, transcurridos tres años desde el nombramiento del personal funcionario interino se producirá el fin de la relación de interinidad, y la vacante solo podrá ser ocupada por personal funcionario de carrera, salvo que el correspondiente proceso selectivo quede desierto, en cuyo caso se podrá efectuar otro nombramiento de personal funcionario interino”.

Con lo cual, a los tres años necesariamente dicho personal deberá dejar de prestar servicios en la Administración y habrá que ocupar la vacante con funcionario de carrera. Pero, si se mantiene vigente -como así sucede en la actualidad- la tasa de reposición de efectivos, ¿cómo va la Administración a poder convocar los procesos selectivos para cobertura definitiva? Las limitaciones actuales de la tasa de reposición no permiten cubrir de forma definitiva numerosos puestos ocupados hasta ahora por interinos. La pregunta es evidente: ¿qué opciones tiene la Administración dentro de tres años? ¿Perder personal temporal sin poder cubrir de forma definitiva la vacante y volver nuevamente a vaciar de personal los departamentos administrativos? ¿Mantener en situación de irregularidad al personal interino prolongando nuevamente las interinidades y volviendo nuevamente al punto de partida? ¿Qué ley estará la Administración obligada a incumplir dentro de tres años, el TREBEP con su regulación del personal interino o la LPGE con su tasa de reposición de efectivos?

La Ley 20/2021 surge como fórmula para paliar los errores del pasado, pero ¿hay diseñada una estrategia para el futuro? ¿Cuándo llegaremos hacia la ansiada Función Pública del Siglo XXI? ¿Cuándo empezaremos a ver implantada la Dirección Pública Profesional, la evaluación del desempeño, la productividad, el desempeño por objetivos? ¿Cuándo se sentarán las bases sólidas de igualdad, mérito, capacidad e inamovilidad desde la que construir el futuro de la función pública?

Lo cierto es que va a comenzar el año 2023 y aún seguimos afrontando los mismos retos que hace ciento cincuenta años y eso nos impide desarrollar estrategias diferenciadas con lo que ha existido hasta ahora. Quizás sea el momento de construir una Función Pública diferente e innovadora dentro de nuestro marco constitucional. Queda mucho por hacer y son muchos los caminos que se pueden tomar. Eliminar la tasa de reposición puede ser uno de ellos. Cubrir, por fin, de forma definitiva las vacantes es la mejor forma de garantizar la estabilidad del empleo público y la calidad de los servicios que se prestan a los ciudadanos, que al final, es a los que se debe la Administración.

No volvamos a caer en los mismos errores que nos trajeron hasta aquí. Debemos ser conscientes de que es muy fácil repetir los patrones aprendidos, pero que es preciso cambiar de rumbo en la gestión de recursos humanos. Es una deuda pendiente con los ciudadanos, pero también con los empleados públicos que han sostenido a la Administración en uno de sus momentos más difíciles. Llevamos un año mirando hacia el pasado, ¿podemos finalmente mirar hacia el futuro?

El fracaso del empleo público como institución

 La naturaleza de las instituciones burocráticas es igual o incluso más importante que la naturaleza de las instituciones políticas” (Dahlström y Lapuente, Organizando el Leviatán, Deusto, 2018, p. 243)  

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog. De la Función Pública al Empleo Público

Cuando han transcurrido más de quince años desde la aparición normativa de esa institución bastarda denominada Empleo Público (Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público; hoy en día, TREBEP), bien se puede concluir que su inserción se ha saldado, en términos analíticos, como un rotundo fracaso.

Desdibujada la institución secular de la Función Pública y sumergida en los evanescentes contornos de lo que es esa entidad emergente del Empleo Público, que ya se ha extendido –rompiendo las costuras normativas del propio TREBEP- al sector público empresarial y fundacional (algo que ya hicieron las leyes de PGE de la anterior crisis, y han reforzado la Ley 20/2021, el Real Decreto-Ley 32/2021 y el reciente Acuerdo Marco para una Administración del siglo XXI), el foco de la nueva institución se puso en la dimensión subjetiva (el empleado público), que  se convierte así en el punto determinante del problema, y, por tanto, la finalidad de la institución se reduce a la mejora de las condiciones laborales (muy superiores, por lo común, a las del sector privado), más retribuciones, y más derechos de los empleados públicos. Las responsabilidades, la ética del servicio público o el viejo concepto de los deberes, son cosas del pasado. Ya no interesan. El empleo público ha laboralizado hasta los tuétanos la función pública, difuminando su rol institucional. El paralelismo empresarial trasladado al sector público resulta grotesco.

La tradicional institución de la Función Pública, como su propio enunciado indica, tiene su fundamento histórico en ser una institución del Estado cuya legitimidad democrática implica servir a la ciudadanía como razón última de su existencia. En efecto, en un Estado democrático y social de Derecho en el ADN de la institución de Función Pública está la idea de servicio público efectivo, pues la ciudadanía es su razón existencial. El Empleo Público (creado por el Estatuto Básico del empleado público), sin olvidar retóricamente esos fines, pone por delante la necesidad existencial de atender primero a las exigencias y reivindicaciones de quienes deben prestar tales servicios (empleados); legítimas, pero no existencialmente determinantes. El ciudadano pasa a ser, así, un mero receptor anónimo y pasivo de tales servicios, abandonando su posición central de fuente última de legitimidad del poder burocrático en un Estado democrático, así como de patrono efectivo de quienes prestan tales servicios públicos, pues al fin y a la postre sus emolumentos proceden en última instancia de las contribuciones fiscales de la ciudadanía. En Empleo Público los patronos son los políticos, con los cuales se trata de trenzar una comunión espuria de intereses (partidos-sindicatos) al margen de la ciudadanía. La Administración se traviste de “empresa”, con la gran ventaja de que vive enchufada a los presupuestos públicos y de cuyos resultados nadie al parecer rinde cuentas.

Los subsistemas de empleo público en la AGE y en las administraciones territoriales.  

Bien es cierto que la institución de la Función Pública derivó en diferentes momentos de nuestra historia administrativa en corporativismo, hoy en día aún existente, por ejemplo, en diferentes cuerpos de élite de la Administración General del Estado. La alta función pública de la AGE tiene, en efecto, algunos problemas endémicos de notable gravedad (sistemas de acceso basados en algunos parámetros obsoletos, lejanía y falta de expresión de la diversidad territorial, social y lingüística de España, acantonamiento corporativo en estructuras cerradas e incomunicadas, etc.), que no son precisamente menores, aún así representa en estos momentos el último vestigio de lo que fue una institución tradicional de Función Pública en fase de extinción, lo que es un incentivo más para plantear también su necesaria reforma.

Las Administraciones territoriales (Comunidades Autónomas y entidades locales, entre otras), aparentemente guiadas por un isomorfismo institucional, en la práctica han construido subsistemas de empleo público vicarios en buena medida del poder político de turno, dotados de una evidente falta de capacidades ejecutivas y asimismo de una más que notable imposibilidad fáctica de atraer talento a su sector público, conformando –con mayor o menor intensidad, según los casos- burocracias administrativas generosas en su número y condiciones (mejores que las de la AGE), volcadas al trámite o gestión departamental o sectorial,  a las que se accede  en algunos casos (lo cual es un fuerte déficit) sin especiales exigencias técnicas (tampoco idiomáticas, salvo sus lenguas propias donde las haya), no fomentando, salvo excepciones puntuales y como tampoco lo hace la AGE, la creatividad, la innovación, incluso de la capacidad de iniciativa, por no citar en algunos casos la perversa tendencia a una baja implicación, solo limitada por el esfuerzo siempre generoso de algunos funcionarios clave. El resultado son subsistema de empleo público planos alejados de los desafíos actuales y de la inevitable transformación de lo público. Dicho en palabras más llanas: inservibles, amén de caros, para lo que España y sus territorios necesitan y necesitarán en los próximos años.

Además, el empleo público como institución se retroalimenta a sí mismo. Crea burocracia y cargas administrativa para justificar su propia esterilidad existencial. Lo importante a sus efectos es que haya empleados públicos, cuantos más mejor, lo que hagan y cómo lo hagan pasa a ser una cuestión adjetiva, puesto que atender los servicios públicos, en ese enfoque hoy día dominante, es cuestión de número, no de calidad de las prestaciones ni menos aún de gestión de la diferencia. Sorprende así que, en el reciente Acuerdo Marco para una Administración del siglo XXI, suscrito el pasado 19 de octubre de 2022, cuando ya hemos entrado de lleno en la tercera década de este siglo, se hable de “retener y potenciar el talento”, pero no se haga ninguna mención a cómo atraerlo y menos aún a cómo captarlo, como si tal atributo fuera un don de la humanidad en general y de la juventud en particular. El relevo generacional se viste de “juventud”, condición necesaria, pero en ningún momento se habla de atraer a los mejores. Hablar de talento público se ha convertido hoy en día en un mito o eslogan vacío, más aún cuando el sesgo dominante de los actuales procesos de incorporación de efectivos al sector público (unos por exceso formal y la mayor parte por defecto material) van precisamente por el camino contrario. La atracción de la función pública de élite en la AGE convence sobre todo a hijos de altos funcionarios (por razones de estatus), a aquellos que pretenden utilizar el acceso a un cuerpo como trampolín al enriquecimiento en el sector privado o a quienes quieren vivir de la nómina pública el resto de sus días. También los hay que son llamados por la idea de servicio público, pero no tantos como debiera. En el empleo público territorial, la opción dominante es por la comodidad existencial (proximidad) y por la seguridad que proporciona trabajar en lo público, con bajas o inexistentes exigencias de acceso. Tengan claro que nunca habrá talento en el sector público si el acceso está reñido con la gestión de la diferencia y la promoción del mérito. Nada se retiene y menos aún se promueve, cuando no existe. El llamado talento público es expresión hoy en día fortuita de una individualidad, algunas veces incluso extravagante e incómoda en estructuras planas e inservibles, no es una política de recursos humanos de la función pública. No nos engañemos.

Un modelo fracasado. Tres ejemplos: Digitalización, gestión de fondos europeos y (falta de) continuidad de los servicios públicos.

Hay muchos ámbitos donde el fracaso de la institución del Empleo Público se palpa de modo diáfano. Uno de ellos es la digitalización mal entendida, proyectada esencialmente en clave endógena (más recursos tecnológicos para la Administración “electrónica” y más competencias digitales para su personal), con el efecto placebo de mejorar (aparentemente) la eficacia de los servicios internos, pero que, sin darse cuenta, está configurando en muchos casos  una Administración distante  y antipática como fortín inaccesible a la ciudadanía que, tras la fría pantalla y la despersonalización del trato maquinal, está empezando a ofrecer rasgos de fuerte deslegitimación y, por añadidura, también hacia quienes a ella dicen servir. Una Administración Pública que funciona de modo intermitente a pleno rendimiento escasamente siete meses al año, mientras que en el resto del período anual (por cierto, casi toda a la vez) buena parte de su plantilla vaca, disfruta de permisos y licencias, o se construye “puentes o acueductos”, difícilmente puede garantizar el también tópico de la continuidad de los servicios públicos. Guste más o guste menos, con excepciones que sin duda las hay, y por muchas más razones que no se pueden sintetizar aquí, los servicios públicos a la ciudadanía funcionan cada día peor, por mucho de que, tras más de treinta años, se siga insistiendo en la persistencia inútil de modernizarlos (expresión, por cierto, gastada ad nauseam).

Los ejemplos se podrían multiplicar. Pero el más lacerante en estos momentos se halla en el fracaso de conducción y gestión que están suponiendo los fondos europeos vinculados al Plan de Recuperación. Tras casi año y medio desde la aprobación del PRTR por la Comisión, parece obvio resaltar que los fallos de gestión son clamorosos. Como ya indiqué en su momento, las posibilidades de que tal gestión se atragantara era un riesgo evidente, que parece confirmarse. La Administración General del Estado se echó bajo sus espaldas un pesado fardo de gestión (con evidentes intenciones políticas de rentabilizarlo políticamente en el próximo año electoral), articulando un modelo de Gobernanza cuarteado en Departamentos y con un liderazgo ejecutivo orientado a la fiscalización de los recursos, pero sin apenas liderazgo coordinador efectivo. Además, la AGE pretendía modificar su estructura de funcionamiento a través de la multiplicación de las unidades provisionales de gestión departamental de fondos que tenían como misión captar talento interno en una materia en la que los recursos personales de gestión no abundaban y que más bien había que crearlos ex novo con programas formativos, que han sido impulsados con notable tibieza. Pero lo más serio es que se olvidaba que la AGE podía tal vez ser una organización con fuertes atributos de concepción y coordinación, pero sin apenas músculo ejecutivo (salvo en departamentos puntuales). Gestionar fondos europeos sin capacidades ejecutivas detectadas, tal como advirtió Mariana Mazzucato, se convertía así en una misión imposible. Que es lo que está pasando. Unos (AGE) echan la culpa a otros (CCAA) y estos a aquellos. Y la casa sin barrer.

El enorme retraso en el proceso de gestión de fondos europeos se ha pretendido resolver en algunos casos puntuales con el recurso fácil de la externalización. En otros casos se ha acudido a la búsqueda inútil de “talento externo” (contrataciones) o la captación de directivos temporales provenientes del sector privado (lo mismo que meter un pulpo en un garaje). Llama así la atención que, tanto en la Administración General del Estado como en numerosas Comunidades Autónomas (en algunos casos de forma muy reciente), se haya llegado a la lapidaria conclusión de que no existen recursos personales internos (esto es, que no hay el tan manoseado talento interno del RDL 36/2020) para llevar a cabo tal gestión de fondos europeos. Si una institución de función pública o de empleo público es incapaz de proveer del talento y de la capacidad de gestión necesaria para afrontar un desafío contingente en el que el país se juega parte de su futuro existencial, sencillamente cabe concluir que no sirve para los fines que fue creada.

Los desafíos pendientes y la oportunidad perdida: ¿Reconstruir la Función Pública?

El reiterado Acuerdo Marco para una Administración del siglo XXI, aboga por reformas en el marco legislativo actualmente existente para insertar las mejoras en el estatuto de los propios empleados públicos. La visión estratégica de este Acuerdo es muy limitada y timorata. Da la impresión de que se ha perdido una oportunidad histórica para llevar a cabo un verdadero diálogo social estratégico, que pusiera frente al espejo los verdaderos problemas por los que atraviesa esa institución que se rebautizó con el enunciado de Empleo Público. Tal vez ha llegado el momento de repensarla por completo y abrir un proceso de reflexión estratégica que redefina su inevitable transformación para que las Administraciones Públicas se enfrenten a los enormes desafíos que se plantean en esta tercera década del siglo XXI, ya que con este destartalado empleo público actual nunca se podrán abordar de forma cabal.

Algo habrá que hacer para afrontar, entre otras muchas cosas, la recuperación económica y la necesaria resiliencia de nuestro sector público, amén de su inaplazable transformación; la revolución tecnológica y sus inmediatos impactos en su afectación tanto al número como al perfil de los empleos (funciones y tareas) que requerirá la Administración Pública antes de 2030; el imparable relevo generacional que implica un desafío de magnitudes estratosféricas frente al cual las Administraciones Públicas, conducidas por una política miope, no tienen aún ni siquiera una hoja de ruta clara sobre cómo enfrentarse a ese problema; y en fin, por no seguir, cómo encarará el sector público los monumentales desafíos, que ya no son amenaza sino realidad palpable, de los devastadores efectos del cambio climático o de la propia gestión de los ODS de la Agenda 2030, cuya transversalidad exige una organización distinta, mucho más flexible y adaptable, que trabaje por misiones (véase, por ejemplo, el interesante caso del Ayuntamiento de Valencia: Misión Climática 2030), module el rol de los silos o departamentos, y, por lo que ahora nos convoca, que disponga de servidores públicos con una mirada, un marco conceptual, así como unas herramientas de gestión absolutamente distintas y distantes de las que actualmente manifiesta un empleo público que, como institución, se muestra obsoleto, caro e incapaz, por lo menos hasta ahora, para dar una respuesta  mínimamente convincente a todos y cada uno de los problemas expuestos.  En suma, se constata fehacientemente el fracaso de un modelo.

Pasos delicados hacia la participación de interinos en la provisión de puestos

 Por José R. Chaves .- delaJustica.com blog.- Veamos la apretada síntesis del caso zanjado por sentencia dictada por la sala contencioso-administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.

Un sindicato recurre las bases de una convocatoria municipal para provisión de puesto de trabajo por concurso de méritos. El requisito para participar era ostentar la condición de funcionario o personal laboral fijo. Desestimado el recurso por el Juzgado, la Sala estima el recurso de apelación y la revoca (inicialmente lo desestimó, pero el Tribunal Supremo anuló esta sentencia de la Sala y dispuso la retroacción para que entrase en el fondo). La sentencia ahora dictada, de fecha 25 de marzo de 2022 (ap.234/2018) es firme al no plantearse recurso de casación y tiene notable interés por su potencial contagio aplicativo.

 Ello en línea con lo que califiqué de la cansina expansividad de la igualdad de interinos, laborales y funcionarios de carrera. Veamos.

La sustancia de la demanda consistía en lo siguiente, según resume la propia sentencia:

El recurso contencioso administrativo se dirige contra la Base 4 de la convocatoria, solicitando su modificación para que se permita la participación de funcionarios interinos y personal laboral no fijo, en las mismas condiciones que los funcionarios y personal laboral fijo, o subsidiariamente a los que sean “de larga duración”, es decir a los que acumulen cinco años de antigüedad en tal condición, retrotrayendo las actuaciones al momento inmediatamente anterior a la publicación de la convocatoria, que deberá incorporar dicha modificación.

Basa su recurso en al art. 23.2 de la Constitución Española, la cláusula 4 del Acuerdo marco sobre trabajo de duración determinada, del 18 de marzo de 1999, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo de Europa de 28 de junio de 1999.

La sentencia de la sala contencioso-administrativo del TSJ Cataluña de 25 de marzo de 2022 (rec. 234/2018) tras invocar la fuerza del principio de igualdad y en particular la STS de 6 de marzo de 2019, relativa al derecho a promoción mediante participación en la carrera profesional horizontal de funcionaria interina, se estima el recurso y anulan las bases por la discriminación en la participación y dispone la retroacción de actuaciones para facilitar la participación, pues

Se anulan las bases del concurso y la misma convocatoria en cuanto a la declaración de no inclusión de los trabajadores interinos y del personal laboral no fijo en la base 4 de la convocatoria impugnada vulnera el principio de no discriminación».

Esta sentencia supone un paso adelante en la fuerza de la igualdad entre interinos y funcionarios de carrera, y sin duda se debe a la habilidad del abogado (el administrativista Marc Vilar Cuesta) unido a la sensibilidad de la Sala ante el fenómeno expansivo de la igualdad entre personal temporal y definitivo.

No obstante, siendo firme la sentencia, y a título estrictamente personal y puramente doctrinal, comentaré que me resulta conceptualmente arriesgado llevar la igualdad al ámbito de la participación en procedimientos de provisión de puestos de trabajo cuando están en juego “destinos definitivos”; la participación indistinta de personal con relación tanto temporal como definitiva, debería llegar a las convocatorias de comisión de servicios, destinos provisionales o puestos temporales, pero no cuando se trata de adjudicar puestos de trabajo definitivos, en una estructura que debe estar presidida por la estabilidad.

Una cosa es la necesaria valoración de la experiencia como interino para participar en un concurso de provisión de puestos y otra muy distinta que la provisión de puestos deba estar abierta a todo el personal fijo y temporal, funcionarios y laborales.

Por otra parte, tampoco comparto que un puesto de trabajo pueda ser cubierto indistintamente por personal funcionario (de carrera e interino) y personal laboral (fijos y temporales), pues distintas categorías y distinta reserva funcional impiden que se unifiquen para cubrir un mismo puesto (en algún artículo califiqué de “puestos siameses” los que las relaciones de puestos de trabajo abrían a cobertura indistinta entre laborales y funcionarios, cuando “lo que el legislador ha separado no lo debiera unir el hombre”).

Sin embargo, quede aquí esta sentencia territorial razonada y congruente con los vientos que borran las diferencias, aunque estaremos atentos a las respuestas de otras salas y a la voz del Tribunal Supremo, sin olvidar, claro está, la posible palabra del Tribunal de Justicia Europeo.

Y todo ello será reflejado en futuras ediciones del Vademécum de oposiciones y concursos, 2022.

Los perfiles profesionales que dominan en la Administración

 "Tengo la intuición que cuando se asiente la inteligencia artificial en la gestión pública estaremos en condiciones de que el perfil profesional dominante en la Administración pública sea conceptual: el de gestor por valores y que tenga un papel de cohesionador y de liderazgo sobre los perfiles netamente instrumentales"

Por Carles Ramió. El blog de esPúblico- Si adoptamos el enfoque de que la Administración pública es un contenedor muy amplio y variado pero que su esencia es gestionar la información ello debería tener su eco en materia de gestión de personal. A nivel organizativo esto se sustancia, como se ha hecho referencia, en el incremento de las capacidades institucionales para la gobernanza de datos. ¿Pero cómo se instrumentaliza esta necesidad en materia de gestión de personal? Muchas pueden ser las respuestas y sus derivadas, pero aquí voy a centrarme en la necesidad de poseer un nuevo perfil profesional de gestor de la información.

Si observamos longitudinalmente los últimos cien años de evolución de la Administración podemos detectar que perfiles profesionales son los que han dominado en cada periodo histórico. No creo que haya ninguna duda que hace cien años y durante un largo período de tiempo el perfil profesional dominante en la Administración era el jurídico. Los juristas eran los mandamases de la gestión pública ya que se partía de la concepción de que la Administración era básicamente un instrumento jurídico. El resto de perfiles profesionales eran meros comparsas (ingenieros, economistas, etc.). Como la Administración es en esencia también gestión ésta era asumida estratégicamente por los juristas y a nivel instrumental resuelta por administrativos y auxiliares administrativos.

 A partir de los años 60 del siglo pasado se va produciendo un cambio de tendencia al ir asumiendo las instituciones públicas un rol activo en la conformación de un incipiente Estado del bienestar (sanidad, educación, etc.) y el gran reto organizativo ya no era estrictamente jurídico sino de gestión (eficacia y eficiencia en la prestación de servicios públicos). En la AGE, por ejemplo, se creó el mítico cuerpo de Técnicos de Administración Civil. A partir de este momento el perfil profesional dominante en la gestión pública eran los gestores y ya no los juristas. En mi opinión en esta crucial década 2020-2030 estamos ante un momento de inflexión parecido al relatado. La inteligencia artificial, las dinámicas de innovación y la gestión del conocimiento se canalizan mediante la gestión de la información y, por tanto, el perfil profesional que debería dominar en el futuro es el de los gestores de la información incluso por encima de los gestores puros y duros y obvio que por encima de los juristas. Por encima conceptualmente  no significa que los gestores de la información estén por arriba jerárquicamente de los gestores o de los juristas ya que los retos hay que afrontarlos de manera colectiva y colaborativa entre los distintos roles profesionales presentes en la gestión pública.

En este punto creo que es necesario presentar dos reflexiones adicionales a este análisis y propuesta:

-Interpreto que muchos observadores consideran que la introducción de la inteligencia artificial demanda que el perfil profesional dominante en la Administración debería ser el de tecnólogo (informáticos y/o ingenieros). Creo que es un error. Obvio que los informáticos y los ingenieros tienen un papel muy relevante pero no hay que confundir los instrumentos operativos con el gran instrumento que es una buena gestión de la información.

-La Administración pública lleva demasiado tiempo anclada en el dominio de perfiles profesionales de carácter meramente instrumental: primero juristas para domeñar el derecho público, posteriormente gestores para dominar el management público y ahora gestores de la información para liderar la gobernanza de datos como ingrediente fundamental de la inteligencia artificial. En este sentido, durante estos cien últimos años no ha habido ningún cambio significativo ya que nos limitamos a dar simbólicamente la vara de mando a unos perfiles instrumentales a otros distintos pero también meramente instrumentales. Para los amantes de la prospectiva quiero comentar que, a mi entender, este dominio de los profesionales de la gestión de la información va a ser el último escalón profesional de carácter estrictamente instrumental. Tengo la intuición que cuando se asiente la inteligencia artificial en la gestión pública estaremos en condiciones (quizás en dos o tres décadas) de que el perfil profesional dominante en la Administración pública sea conceptual: el de gestor por valores y que tenga un papel de cohesionador y de liderazgo sobre los perfiles netamente instrumentales (juristas, gestores, economistas, tecnólogos, gestores de la información, etc.)

El eterno dilema: Continuidad vs transformación en el sector público español*

“La legitimidad legal de la Administración, aunque plenamente vigente, muestra notas de erosión e insuficiencia en las sociedades contemporáneas” (Francisco Velasco, “Reformas de la Administración Pública: fenomenología, vectores de cambio y función directiva del Derecho Administrativo”, AFDUAM, número 23, 2019, p. 120)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.

Planteamiento

Nadie duda que hay un sinfín de desafíos inmediatos y mediatos que deben atender las Administraciones Públicas. A los ya conocidos, se han añadido otros tantos en esta década de sobresaltos. Y, sin embargo, la sensación de esclerosis para hacer frente desde lo público a tales retos es evidente. Se masca la impotencia o, incluso, la esterilidad, que se manifiesta en que, bajo esa superficie de movimiento constante hacia no se sabe dónde, hay una percepción dominante de que nos encontramos en una suerte de “punto muerto” (Ross Douthat).

Cabe plantearse, así, por qué nuestro sector público es tan resistente a la transformación. Y la respuesta no es fácil. Tampoco puede ser expuesta en breves líneas. Convergen muchos factores que explican esa intransigencia frente al cambio. Muchos de ellos son históricos, que no trataré aquí. Otros son culturales. Los hay también políticos, sindicales y corporativos.

Reformas formales y el papel de freno del Derecho Administrativo

Lo que resulta cierto es que en España las reformas administrativas, por lo común, han sido básicamente formales; esto es, consistentes en cambios normativos que apenas transformaban materialmente el statu quo de las organizaciones públicas. El profesor Velasco, en el artículo citado, deja muy claro que en estos momentos la sociedad, en cuanto al funcionamiento de su sector público, “espera algo más que el cumplimiento de las normas”. Como bien señala este autor, la pérdida de la capacidad directiva de la Ley, más aún en un contexto parlamentario tan fragmentado y con un constante tejer y destejer que no va más allá de la propia coyuntura, no ayuda precisamente a la transformación. Los controles internos y externos, se proyectan sustancialmente (con muy pocas excepciones) sobre la legalidad formal. Así, no cabe extrañarse de que el Derecho Público español, y sobre todo las normas organizativas, de empleo público, procedimiento o de contratación, descansen en premisas de rigidez, y no faciliten lo que debería ser una Administración de resultados, que por su propia naturaleza exige flexibilidad organizativa y procedimental. Su conclusión es contundente: “El Derecho español dificulta o desincentiva el paso de una Administración burocrática, centrada en la correcta aplicación de la ley, a una Administración de resultados”. Y, como él mismo lo ha denominado, el Derecho Administrativo especial de gestión de los fondos europeos, apenas ha cambiado nada ese escenario, con las consecuencias que vendrán.

El mal español: quemar etapas sin haberlas transitado de forma efectiva

Hace más de quince años, Joan Prats publicó un estimulante libro, prologado por el entonces ministro Jordi Sevilla, titulado De la Burocracia al Management. Del Management a la Gobernanza (INAP, 2005). En esa obra el autor pasa revista a las tres fases o movimientos de reforma del sector público. Sus postulados conceptuales son distintos, pero las tres a lo largo de los últimos sesenta años han venido iluminando procesos de transformación de las Administraciones Públicas. Se trata, en efecto, de las reformas de orientación burocrática, de las reformas basadas en la Nueva Gestión Públicas y de las que se sustentan en la Gobernanza.

El problema de España es que, sin implantar aun plenamente un sistema burocrático como tipo ideal, que se basara, por ejemplo, firmemente en unas premisas de profesionalización e imparcialidad garantizadas, nos metimos a picotear probablemente los aspectos menos amables del New Public Management (externalizaciones, por ejemplo), desconociendo o ignorando de forma supina la gestión por resultados y la dirección pública profesional. Y, en fin, mal digerido el modelo burocrático y peor asumida el de la Nueva Gestión Pública nos hemos sumergido de sopetón (aunque metiendo solo el tobillo) en las complejas aguas (nunca bien entendidas y peor conceptualizadas) de la Gobernanza. De ahí es muy fácil concluir que, como ya hiciera Prats en 2005, las Administraciones españolas se han ido transformando, pero únicamente con cambios “incrementales, espontáneos y casuísticos”.

Final: El desorden de la contingencia

Los retos y desafíos a los que se enfrenta el sector público producen vértigo. Y no cabe, por conocidos, reiterarlos en esta entrada. Para afrontarlos, la receta de soluciones es amplia. Hay también un sobrecargado diagnóstico de los problemas que nos aquejan. La confianza de la ciudadanía en las administraciones públicas está hundida. Y, sin embargo, las reacciones desde los poderes públicos son timoratas y repetitivas, amén de autocomplacientes y endogámicas. Y, sobre todo, desordenadas, marcadas por la contingencia y la satisfacción de necesidades inmediatas. Existe una coraza que, al parecer, nadie sabe cómo romper. Lo expresa, a modo de paradoja, Carles Ramió: “Las instituciones públicas logran ser innovadoras en sus productos y servicios; pero, en cambio, son conservadoras e inmovilistas en sus sistemas de gestión” (Burocracia inteligente. Cómo transformar la Administración Pública, Catarata, 2022, p. 222).

En efecto, las resistencias al cambio desde el punto de vista de las estructuras, procesos y personas, siguen siendo brutales hoy día en nuestra organizaciones públicas. Si buceamos en la literatura especializada española de los últimos treinta años, encontraremos constantes propuestas para la reforma de la Administración que, al fin y a la postre, son repetitivas hasta el hartazgo. Los nimios avances producidos han sido resultado de una pobre visión de multiplicación del gasto público ajena a las coordenadas de la necesaria efectividad en los resultados. Y cuando llegan las crisis, como la que se anuncia, el reloj se para o retrocede. Falta una visión holística y estratégica, pero también ordenar el sistema administrativo sobre bases firmes en sus postulados burocráticos (por ejemplo, en la implantación efectiva del saber especializado y reforzar la garantía de imparcialidad y la integridad), incorporar de forma efectiva la gestión por resultados y la profesionalización del escalón directivo, como predicaba la NGP, nunca aplicada entre nosotros; y, en fin, es necesario armar consistentemente un sistema de Gobernanza multinivel que descanse, por un lado, en un modelo de Gobierno Abierto efectivo y no retórico o formal,  que aborde con rigor y seriedad las políticas de integridad, de transparencia, de participación, así como de rendición de cuentas, y, por otro, fortalecer la Gobernanza intraorganizativa (Administración digital, estructuras flexibles y transversales, una verdadera política de gestión de personas) que es, hoy por hoy, el talón de Aquiles que nadie sabe cómo afrontar ni tiene la valentía suficiente para hacerlo. El marco de disrupción en el que ya estamos inmersos, como bien apuntó Francisco Longo (RVOP núm. Especial 3, 2019), obliga a llevar a cabo reformas necesarias en las Administraciones. Tras la crisis Covid19 y el grave contexto actual, esa necesidad se transforma en urgencia existencial.  

Este país tiene una imposibilidad histórica de promover reformas sustantivas de su sector público; pues gusta mucho de cacarear grandes logros, que luego la prosaica realidad se empeña en demostrarnos que eran burdos parches o ni siquiera eso. Sólo se impulsan, y siempre a regañadientes, cuando nos las exige la UE o si estamos al borde del precipicio. Tal vez algún día habrá que tomarse este asunto en serio, aunque de momento nadie se atreva. Menos cuando ya huele a ciclo electoral. Lo de siempre.  

*Estas reflexiones forman parte de la ponencia que se presentará en las Jornadas del Cabildo de Gran Canaria Repensando la Administración ante los viejos problemas y nuevos desafíos, que se celebrarán los días 29 y 30 del mes de junio de 2022.