Las dotaciones económicas de los grupos políticos

"Las dotaciones económicas otorgadas a los grupos políticos municipales no pueden considerarse subvenciones"

Por  El blog de Montse Carpio.- LOS GRUPOS MUNICIPALES Y SUS CARACTERÍSTICAS

a) Constitución, finalidad y ámbito de actuación.

Tanto la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL, en adelante) como el Real decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF, en adelante) vienen a determinar, como regla general, que los miembros de las corporaciones locales, a efectos de su actuación corporativa, se constituyen en grupos políticos, perfilándose esta cuestión en el siguiente marco:

El art. 73.3 de la LRBRL dispone que: “A efectos de su actuación corporativa, los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los derechos y las obligaciones que se establezcan con excepción de aquellos que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la cual fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia, que tendrán la consideración de miembros no adscritos (…).

De forma reglamentaria, el ROF dedica el Capítulo II de su Título I a los grupos políticos, abordando cuestiones tan importantes, entre otras, como que los miembros de las Corporaciones Locales, a efectos de su actuación corporativa, se constituirán en grupos, y que nadie puede pertenecer simultáneamente además de un grupo (art. 23).

A la vista de lo anterior, se podría decir que los grupos políticos en el ámbito local tienen como principal función, facilitar el funcionamiento municipal, al mismo tiempo que se configuran como el medio del ejercicio del derecho constitucional a acceder a cargos públicos (STC de 21 de diciembre de 1989 y 15 de enero de 1993), configurándose su creación como un derecho, y al mismo tiempo un deber de los concejales (STC30/1993).

El TS en su Sentencia de 8 de febrero de 1994 los definío como “un elemento organizativo de la estructura de los órganos de gobierno del municipio que se constituyen  como  medio esencial para que los representantes populares que forman las respectivas corporaciones, participen en la actividad democrática de estas”.

 b) Personalidad jurídica

A pesar de que no existe norma jurídica que, de forma expresa, indique la carencia de personalidad jurídica de los grupos políticos, ha sido la jurisprudencia la encargada de perfilar esta circunstancia después de la STS de 27 de noviembre de 1985 (“los grupos no están dotados de personalidad jurídica independiente de las personas que los componen, siendo únicamente uniones de parlamentarios a efectos de mejor funcionamiento de las actividades propias de las Cámaras”).

Sírvase como ejemplo los siguientes pronunciamientos:

STS de 16/12/1999: “ (…)Y, por otro lado, no se puede decir que, siendo así las cosas, falte la interposición del previo recurso de reposición, puesto que este fue interpuesto por el Grupo y no por los Regidores. Es la verdad, sin embargo, que «ad extra» el Grupo no tiene personalidad jurídica y, por lo tanto, el hecho por él en el ámbito de la Corporación vale como hecho por todos y cada uno de sus miembros (…)”.

 STSJ Asturias de 27/06/2014: “Existe, pues, en el ámbito municipal, una atribución legal a los Regidores de capacidad y legitimación para impugnar los acuerdos municipales de los cuales disientan, actuando el Grupo Municipal, en el caso examinado por la sentencia, en representación de los Regidores que lo integraban y en defensa de los derechos que, en su condición de tales, los otorga, en este caso el precitat artículo 63.1.b) de la Ley de Régimen Local: el ejercicio de acciones contra los actos y acuerdos de la corporación frente a los cuals hubieran emitido su voto discrepando, y este pronunciamiento no es aquí trasplantable porque el denunciante lo fue en representación del Grupo Municipal Socialista (ente sin personalidad jurídica ), y porque los Regidores en el mismo integrados no tendrían tampoco la condición de interesados en el procedimiento que regula la Ley autonómica 6/2006, al ostentar únicamente una representación política a efectos de participar en los asuntos públicos, según garantiza el artículo 23.1 de la CE, con exclusión de otras posibles representaciones, como las de carácter corporativo”.

 TSJ Islas Baleares de 15/10/2008. “Los grupos políticos de las corporaciones locales carecen de personalidad propia e independiente por el que se trataría de una unión sin personalidad a la cual el segundo párrafo del art. 18 le reconoce capacidad procesal en la orden jurisdiccional contencioso-administrativo sólo «cuando la Ley lo declare expresamente» y no se puede entender que porque la Ley concede acción pública en materia de urbanismo, con esto los declara capacidad para recorrer en vía judicial, puesto que la acción pública el que concede es legitimación, no capacitado procesal. La Ley sí reconoce capacidad procesal a los grupos políticos de la corporaciones locales, pero en limitado ámbito de la actuación corporativa. Así lo establece el art. 73.3 de la LBRL y 76 de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre municipal y de régimen local de las Islas Baleares”.

Cómo se desprende de las sentencias anteriores, a pesar de no tener reconocida personalidad jurídica, la jurisprudencia sí que reconoce a los grupos políticos ciertos derechos y obligaciones, como puede ser la legitimación procesal ante los tribunales ordinarios.

La falta de personalidad jurídica de los grupos municipales es una de las principales características que los diferencian de los partidos políticos, respecto de los cuales ya la propia exposición de motivos de la LOPP propugna la misma, al indicar:  “La inscripción en el Registro de Partidos Políticos del acta fundacional y de los estatutos confiere al partido personalidad jurídica, hace pública la constitución y los estatutos del mismo, vincula a los poderes públicos, y es garantía tanto para los terceros que se relacionan con el partido como para sus propios miembros. Esta inscripción tiene que llevarse a cabo por el responsable del Registro en un plazo tasado y breve, transcurrido el cual se entiende producida la inscripción”. 

Esta calidad, queda así mismo recogida en el articulado de la norma, disponiendo el art. 3.4 de la Ley Orgánica 6/2002/ de 27 de junio, de Partidos Políticos (LOPP, en adelante) que: “Los partidos políticos adquieren personalidad jurídica por la inscripción en el Registro de Partidos Políticos que, a estos efectos, existirá en el Ministerio del Interior, previa presentación en aquel del acta fundacional subscrita por sus promotores, acompañada de aquellos documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos previstos en la presente ley Orgánica”.

 c) Forma jurídica

Partiendo del concepto que los grupos políticos municipales son “uniones de concejales”, que aunque sin personalidad jurídica, sí que ostentan ciertos derechos y deberes y, una gran parte de la doctrina los encaja dentro de los sujetos pasivos recogidos en el art. 35.4 de la LGT,  cuando obligados tributarios.

Este sector doctrinal defiende que el oportuno es que el Grupo se constituya en comunidad de bienes, y de esta forma, en sujeto pasivo de los tributos, teniendo, a este fin, un código de identificación fiscal (CIF).

Y todo esto, atendiendo al hecho que la Disposición Adicional 6 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT, en adelante), en su punto primero, recoge la obligación de toda persona física o jurídica, así como las entidades sin personalidad al hecho que se refiere el apartado 4 del artículo 35 de esta ley, de tener un número de identificación fiscal para sus relaciones de naturaleza o con trascendencia tributaria. 

Así, la Dirección General de Tributos, en varias consultas, entre las cuales podemos señalar la 0595-04 de 11 de marzo de 2004 llega a la conclusión que los grupos políticos son entidades sin personalidad jurídica de las recogidas en el art. 35 de la LGT, que tienen que solicitar NIF para su ocupación en todas sus relaciones de naturaleza o trascendencia tributaria, siendo los Secretarios de tales grupos los encargados de comunicar al AEAT el cese de la actividad, cuando se disuelva el grupo. 

LAS ASIGNACIONES A LOS GRUPOS MUNICIPALES

a) Características generales

 Regula el art. 73.3 de la LRBRL, que “El Pleno de la corporación, con cargo a los Presupuestos anuales de la misma, podrá asignar a los grupos políticos una dotación económica que tendrá que contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos y otro variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos, dentro de los límites que, si procede, se establezcan a todos los efectos en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y sin que puedan destinarse al pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación o a la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial.

(…) Los grupos políticos tendrán que traer con una contabilidad específica de la dotación al hecho que se refiere el párrafo segundo de este apartado 3, que pondrán a disposición del Pleno de la Corporación, siempre que este lo pida. (…)”.

Esta asignación guarda cierta similitud con la cual se prevé que el Congreso ponga a disposición de los Grupos Parlamentarios (Resolución de 24 de febrero de 1982, por la cual se ordena la publicación en el BOE del nuevo Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero de 1982, art. 28), si bien, la dotación económica a favor de los grupos políticos municipales se configura como una potestad, y no como un deber, pudiendo el Pleno, dentro de los límites legales, determinar qué gastos son los que los grupos pueden atender con las mencionadas asignaciones.

Dadas las características definitorias del grupo y la redacción del art. 73.3 de la LRBRL, la mayoría de la doctrina considera que esta asignación a los grupos políticos, reviste el carácter de subvención finalista, siendo su destino natural (tal como señalan varias sentencias del Tribunal de Cuentas, como las de 19 de diciembre de 2011, y 4 de febrero de 2010) el facilitar el funcionamiento del grupo político en su actividad corporativa municipal, teniendo que justificar el uso de tales fondos, quedando la misma sometida al control administrativo, e incluso, jurisdiccional.

Se trata de asignaciones finalistas, que tienen que destinarse a financiar el funcionamiento del grupo, con la prohibición legal de ser destinadas a retribuir personal de cualquier tipo al servicio de la corporación, o adquirir bienes de carácter patrimonial.

Estas dotaciones económicas, pues, son recursos públicos que se destinarán a pagar los gastos de funcionamiento del grupo y de su actividad, por lo cual la atribución de estos recursos a otras finalidades sería ilegal, especialmente el destino de estos recursos a la retribución de personal de cualquier tipo al servicio de la corporación (incluidos los propios regidores, consejeros comarcales o diputados provinciales) o la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos de carácter patrimonial.

Así, la jurisprudencia ha declarado la nulidad de los presupuestos municipales o de los reglamentos orgánicos municipales que preveían que estas dotaciones se destinaran a mejorar la retribución, por cualquier concepto, de los regidores de los grupos o de los regidores no adscritos a ningún grupo municipal (STS de 3 de julio de 2012, ECLI:ES:TS:2012:5493).

De acuerdo con esto, a pesar de la discrecionalidad con que el grupo político puede administrar estas aportaciones dentro de los límites de la finalidad legalmente establecida, sólo pueden ser admisibles con cargo a estos fondos los gastos directamente relacionados con el funcionamiento del grupo, de acuerdo con la Exposición de Motivos de la Ley 11/1999, de 21 de abril, que modifica la LRBRL e introduce esta previsión de dotación económica a la LRBRL (Sentencia del Tribunal de Superior de Justicia de Andalucía de 29 de noviembre de 2002, Ar. RJCA\ 2002\137).

Por lo tanto, respecto al destino de estas asignaciones, la regulación  es tajante cuando establece que  tienen que destinarse en la realización de los gastos de funcionamiento del grupo, no pueden emplearse en el pago de remuneraciones de personal de cualquier tipo al servicio de la Corporación, ni tampoco en la adquisición de bienes que puedan constituir activos fijos. Estas limitaciones comportan:

Que no se pueda contratar personal en régimen laboral al servicio del grupo al no tener personalidad jurídica. Lo cual no es obstáculo para la contratación de servicios profesionales. Si bien estas prestaciones al grupo y cualquier otras, tienen que consumarse en el acto o tener un trato único.

Los propios concejales del grupo son personal al servicio de la corporación y por lo tanto no pueden percibir cantidades de estas asignaciones.

Aunque en artículo 2 Uno e) de la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre la financiación de los Partidos Políticos (LOFPP, en adelante) al referirse a los recursos de los partidos políticos señala las aportaciones de los grupos de los entes locales, este apartado tiene que interpretarse de acuerdo con el articulo 3 de la misma ley y con el 73.3 de la LRBRL, para concluir que   estas aportaciones no pueden servir a la financiación de los respectivos partidos políticos.

 b) Sujetos destinatarios de la asignación

A pesar de que el art. 73.3 de la LRBRL, cuando regula la asignación económica que puede fijar el Pleno, se refiere de forma clara, concisa e indudable al hecho que esta vaya destinada a los “grupos políticos”, algunas voces defienden que nada obsta porque esta asignación se realice directamente a favor del “partido político” en que se ampara el grupo.

Esta postura es mantenida ante lo dispuesto por el art. 2. uno. c), y sobre todo, e) de la LOFPP, que prevé como recursos económicos de los partidos políticos, entre otros: 

“c) Las subvenciones anuales que las Comunidades Autónomas establezcan para gastos de funcionamiento en el ámbito autonómico correspondiente, así como las otorgadas por los Territorios Históricos vascos y, si procede, por las Corporaciones Locales.

 e) Las aportaciones que si procede los partidos políticos puedan recibir de los Grupos Parlamentarios de las Cámaras de las Cortes Generales, de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos y de los grupos de representantes en los órganos de las Administraciones Locales”.

Una vez señalada esta línea interpretativa, se trae a colación la justificación que en contra esgrimió la Dirección general de Cooperación Local en informe de 2007 (Informe de la Dirección general de Cooperación Local sobre diferentes cuestiones en relación a la dotación económica a los grupos políticos municipales y la Ley 8/2007, de 4 de julio sobre financiación de los partidos políticos), que abordaba diferentes cuestiones en relación con la dotación económica a los grupos políticos municipales y la Ley 8/2007, de 4 de julio, de financiación de los partidos políticos, donde recogía expresamente: “ (…) La LRBRL, en cualquier caso, está refiriéndose a grupos políticos corporativos, concepto diferente del de partido político (piénsese en la posible existencia de grupo mixto formado por los electos de dos o más partidos, cuando el correspondiente reglamento orgánico exija un número mínimo para formar grupo propio). Se trata de financiar a los grupos que necesariamente tienen que constituirse en la Corporación en forma similar a cómo se establece en los Reglamentos de las Cámaras de las Cortes Generales para los grupos parlamentarios (…)”.

Respecto a la financiación de los partidos políticos, señala esta Dirección General en su informe que “(…) No se establece, sin embargo, una regulación general en relación con las aportaciones que los grupos políticos de las Corporaciones Locales puedan realizar a los partidos políticos. Corresponderá, por lo tanto, en cada Ayuntamiento determinar a través de sus Reglamentos o normativa específica los criterios de asignación o usos que habrán da darse a estas dotaciones. En este sentido, el art. 14.6 de la LOFPP prevé que “para la rendición de cuentas de los … Grupos de las Corporaciones Locales, se estará a lo que dispongan sus respectivos Reglamentos o normativa local específica. (…)”.

Además, del citado informe se extraen una serie de conclusiones, tales cómo:

-“(…) Finalmente, el art. 16 atribuye al Tribunal de Cuentas la competencia en exclusiva del control de la actividad económico-financiera de los partidos políticos, sin perjuicio de las competencias de fiscalización de las Comunidades Autónomas previstos en sus respectivos Estatutos. Por lo tanto, hay que deducir las siguientes conclusiones

-La LBRL prevé la posibilidad que el Pleno de las Corporaciones Locales asignen dotaciones económicas a los grupos políticos de esta Corporación, con ciertas limitaciones ya mencionadas (art.73.3).

L-a LOFPP autoriza a los grupos políticos de las Corporaciones Locales a realizar aportaciones a los partidos políticos, considerados fuentes de financiación pública, si bien no especifica las cuantías, criterios de reparto o destino de estos recursos (artículo dos, apartado uno, letra e).

-Corresponde a las Corporaciones Locales, a través de sus respectivos reglamentos o normativa específica, la concreción de los criterios o procedimientos de rendición de cuentas de los grupos políticos a estas adscritos (artículo 14.6 LOFPP).

-Corresponde al Tribunal de Cuentas la competencia exclusiva del control de la actividad económico-financiera de los Partidos Políticos, sin perjuicio de las competencias de fiscalización de las Comunidades Autónomas previstos en sus respectivos Estatutos (16.1 LOFPP) (…).

 Finalmente, las dotaciones económicas otorgadas a los grupos políticos municipales no pueden considerarse subvenciones de las previstas en el artículo 2.un. c), puesto que, como se ha explicado, estas son subvenciones destinadas a los partidos, no a los grupos (…).

No parece, sin embargo admisible la petición de los grupos políticos que la asignación municipal sea ingresada en la cuenta de la Coalición provincial en vez de ser transferida a su cuenta específica. En dedo supòsit habría que entender que el Ayuntamiento está subvencionando directamente a la Coalición o partido político. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2. Ud.e) son los Grupos quienes hacen, si procede, las aportaciones a los partidos (…)”

Refuerzan tal postura, varios documentos emanados de los órganos de control externo. El Tribunal de Cuentas, en su Moción del Pleno del Tribunal de 30 de octubre de 2001, referida en el Acuerdo de la Cámara de Cuentas de la Comunidad de Madrid, de 28 de marzo de 2014, analiza la situación de la normativa sobre financiación y fiscalización de los Partidos Políticos. En tal documento, además de criticar la redacción del art. 73.3 de la LRBRL, dada por la Ley 11/1999, por indeterminada y creadora de inseguridad jurídica, manifiesta que, «habiendo observado frecuentes traspaso a los partidos desde los grupos parlamentarios, recomienda que cada subvención se destine estrictamente a la finalidad por la cual ha sido concedida», reconociendo el carácter finalista de la subvención del art.  73.3 de la LRBRL. Concluye además, proponiendo a la Comisión Mixta Congreso-Senado, para las relaciones con el Tribunal de Cuentas, establecer una «completa separación en la contabilización y fiscalización de la financiación de la actividad ordinaria de los partidos políticos respecto de la financiación de los grupos parlamentarios y de los grupos políticos de las corporaciones locales», sentando las bases de la existencia y exigencia de contabilidades separadas, encara que consoliden posteriormente, y la fiscalización independiente de las mismas.

Recientemente, la Sindicatura de Cuentas del principado de Asturias, ha emitido informe que apoya esta postura, y no considera destino adecuado a derecho para estas subvenciones, la transferencia al partido en virtud del art. 2.uno.e) de la Ley Orgánica de financiación de partidos, concluyendo que «la dotación a los grupos municipales no puede tener otro destino que sufragar gastos relacionados con la actuación corporativa de estos grupos. Actuación corporativa que se erige y sirve como elemento conformador y justificador de la existencia del propio grupo municipal» (…)”.

A la vista de todo el anterior, se pueden extraer las siguientes conclusiones

La asignación económica que el art. 73.3 de la LRBRL prevé, tal como expresamente indica el precepto, va destinada a los grupos políticos que se constituyen en sede municipal, en ejercicio de los derechos-deberes que asisten a los miembros de la Corporación, favoreciendo su función representativa. 

La finalidad de esta asignación es la de favorecer la actividad corporativa de los miembros del grupo, facilitando el funcionamiento del mismo en la sede municipal en que han sido constituidos (tiene carácter transitorio, el de la legislatura y vigencia del grupo).

Se podría decir que, dentro de los límites que marca la Ley, esta asignación está pensada para colaborar con los gastos del grupo en el desempeño de las funciones que tiene encomendadas como tal.

Si bien es cierto que el art. 2.uno.e) de la LOFPP prevé como recursos económicos de los partidos políticos, las aportaciones que si procede puedan recibir de los grupos de representantes en los órganos de las Administraciones Locales, tal afirmación no puede traernos a concluir, sin más, que la norma establezca una identidad de sujetos a efectos de esta asignación, máximo cuando el propio art. 73.3 hace una referencia expresa a los grupos políticos, y atendiendo a la finalidad con que nace la misma.

Los grupos políticos, sin personalidad jurídica (a diferencia de los partidos políticos, que sí la tienen), tienen que ser incluidos dentro de los sujetos pasivos del art. 35.4 de la LGT, como titulares de obligaciones tributarias, obligando esta norma a solicitar su correspondiente número de identificación fiscal.

Es decir, una cosa es que el Pleno de la Corporación decida otorgar la asignación económica al grupo político, y otra diferente es que este último pueda ayudar con sus recursos al partido político en que se encuadran. 

Y todo esto teniendo en cuenta que, tal como informa la Dirección General de Cooperación Local, si bien esta posibilidad está prevista en la LOFPP, los criterios  y circunstancias para llevar a cabo el uso de esta aportación, no está previsto en la normativa estatal, por lo cual, atendiendo a la potestad reglamentaria de las Corporaciones Locales, estas podrán aprobar normas en las cuales determinen que es válida esta transferencia del grupo al partido, en virtud del art. 2.uno.e) de la LOFPP, si bien, el destino del importe escapará al control local, al ser los partidos políticos, un ámbito de fiscalización que corresponde exclusivamente al Tribunal de Cuentas.

Se trata de una dotación pública, y por lo tanto es imprescindible tener claro quién tiene que gestionar la misma, que en este caso, será el propio grupo, que a su vez tendrá la obligación de rendir  cuentas, justificando el destino de la misma ante el Pleno, si así lo solicita, gestionándolo con una contabilidad específica, no estando además fuera del alcance de la función interventora local (art. 214 del TRLHL).