EL “NUEVO” GOBIERNO: UN (PRIMER) ANÁLISIS DE ESTRUCTURAS

"Sorprende sobremanera que se sigan multiplicando los micro ministerios, algunos de ellos sin apenas competencias efectivas" 

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- De los numerosos análisis que han vertido estos últimos días los medios de comunicación sobre la formación del nuevo Gobierno de España, han sido escasas las reflexiones que ponen el foco en la estructura, mientras que abundan los artículos que se fijan en las personas, el perfil político, territorial o de género de quienes componen el Ejecutivo.

En lo que afecta a la estructura gubernamental, limitándonos ahora a lo que conocemos (la determinación de las vicepresidencias y de los órganos superiores de los respectivos ministerios), se pueden extraer las siguientes observaciones:

1.- La Presidencia del Gobierno, pendiente aún de la estructura orgánica presidencial, no parece configurarse como directora de esa macro orquesta, sino como una instancia por encima de ella acompañada por la protección de cuatro Vicepresidencias y un macro departamento que, de facto, tiene más poder que aquellas al presidir la Comisión de Secretarios de Estado y Subsecretarios, donde se cocina lo que pasa por Consejo de Ministros, y que pilotará, también, la máquina de la Justicia y Presidencia (Relaciones con las Cortes).

2.- Las cuatro Vicepresidencias siguen teniendo las mismas funciones gaseosas que antaño, representando más una suerte de reconocimiento jerárquico formal que efectivo. Sus atribuciones de coordinación de departamentos ministeriales son inexistentes, más allá de las consabidas llamadas a que presidirán las Comisiones delegadas del Gobierno que se constituyan. Queda en el aire quién coordinará ese denso y extenso Gobierno con la finalidad de dotarle de una mínima coherencia política y que tenga buenos resultados de gestión, aspecto al que, una vez más en este país, no parece prestársele ninguna importancia.

3.- Además, un dato tampoco irrelevante es que se trata de un Gobierno de coalición, pero no de dos partidos, sino del segundo partido en escaños en el Congreso con la cuarta fuerza política que está conformada por un adosado de partidos con un equilibrio aún inestable, y con una fuerza política con acomodo complejo. Este dato ha impregnado, sin duda, el reparto de Ministerios (teñido con algunos vetos) y ha hecho necesaria la multiplicación estructural de departamentos, esto es, de los panes y los peces, para dar acogida a (casi) todas las fuerzas políticas que en la coalición apoyan al Gobierno, y resituar algunos descolgados.

4.- El modelo gubernamental en lo que a estructura respecta se caracteriza, en efecto, por una marcada elefantiasis departamental (Presidencia, 4 Vicepresidencias y 22 Ministerios). Nada “nuevo”, porque es el mismo número que en el inicio de la Legislatura anterior. Es bien obvio que, por tanto, los Gobiernos de coalición en España empujan a la proliferación indiscriminada de vicepresidencias y ministerios, también de Secretarías de Estado, que en este último caso suman la nada despreciable cifra de un total de 36, por cierto, mucho mejor retribuidas que los propios Ministerios (paradojas hispanas, que nadie entiende).

5.- Es una estructura gubernamental que puede terminar sufriendo obesidad mórbida en su actividad, pues se asemeja a una asamblea (la fotografía del Consejo de ministros ya es muy evocadora), y no es de extrañar, más bien todo lo contrario, que los costes de transacción para poner en marcha políticas que superen los estrechos muros de los silos departamentales serán cuantiosos y complejos. Mucho se tendrán que esmerar en el complejo de La Moncloa para coordinar tal desbarajuste ministerial y de secretarías de Estado, además con los bailes de responsabilidades departamentales que se han producido con este “nuevo” Gobierno.

6.- Efectivamente, sorprende sobremanera que se sigan multiplicando los micro ministerios, algunos de ellos sin apenas competencias efectivas (propias de una Dirección General o, como mucho, de una Secretaría General), por lo que se trata de cascarones cuasi vacíos, que no tendrán otra gestión que el poder de gasto (subvenciones) o la elaboración de leyes echando mano de competencias horizontales siempre muy discutidas desde el ámbito autonómico (149.1.1, 149.1.13 y 149.1.14 CE). Operación mucho más compleja en esta legislatura porque las fuerzas políticas que garantizan la mayoría parlamentaria son todas ellas de ámbito nacionalista o independentista, y no dejarán fácilmente que se transite por esas vías legislativas de ampliación de la competencia legislativa estatal.

7.- Por tanto, en ese contexto, la ya reducida Administración del Estado es muy probable que se encoja mucho más en los próximos años, más aún si se concretan los traspasos pactados en distintos ámbitos. No se olvide que, sin FCSE y sin FFAA, la AGE representa hoy en día poco más del 8 por ciento del total de la función pública. No deja de ser un tanto fantasmagórico y excesivo un Gobierno tan sobredimensionado en estructuras políticas para dirigir una escuálida Administración, sometida en los próximos años, además, a una fuerte dieta de adelgazamiento como fruto de los pactos de investidura.

8.- Crear 22 Ministerios implica inevitablemente también disponer, así se ha hecho para todos los departamentos (lo que no siempre fue así), de al menos una Secretaría de Estado, aunque hay Ministerios que tienen dos, tres o cuatro, incluso, pero asimismo son necesarias 22 Subsecretarías con sus respectivas 22 Secretarías Generales Técnicas, así como multiplicar el número de Gabinetes Ministeriales y de Secretarías de Estado a un total de 58, con su correspondiente personal asesor que, junto con la inflada estructura de eventuales de la Presidencia (los conocidos como “fontaneros de La Moncloa”), superará con creces los mil efectivos.

9.- Como es obvio, unas estructuras ministeriales tan artificialmente hinchadas por la zona superior, tienden a multiplicar el número de Direcciones Generales, pues nada evoca mejor externamente el poder ministerial que disponer de más estructuras político-gubernamentales que los otros departamentos. Los silos departamentales se replican en silos de las unidades directivas básicas que son las Direcciones Generales, no siempre intercomunicadas entre sí. También hay más para repartir, aunque las Subsecretarías y las Secretarías Generales Técnicas se deban cubrir necesariamente con funcionarios A1, al igual que las Direcciones Generales, si bien estas últimas el decreto de estructura orgánica del departamento puede establecer excepciones tasadas y motivadas por el ámbito funcional. Ese límite tampoco nos dice mucho, pues tales funcionarios pueden proceder de cualquier Administración Pública y solo se requiere para su nombramiento la confianza política del órgano competente (esto es, del partido que regenta las riendas de cada Ministerio). En eso España sigue siendo un sistema de spoils system abierto (Secretarías de Estado, Secretarías Generales y Direcciones Generales no reservadas a funcionarios A1) o de spoils system de circuito cerrado (Subsecretarías, Secretarías Generales Técnicas y el grueso de Direcciones Generales). Lo importante para ser nombrado directivo es que “sea de los nuestros”. La alta dirección pública profesional ni está ni se le espera. Otro rasgo distintivo de nuestro singular Estado clientelar de partidos.

10.- Pero, como ya advertía, el número de estructuras que se encuadran dentro de esa también hispana noción de altos cargos no es lo más importante, aunque llame siempre la atención de los medios, lo realmente disfuncional son, por un lado, los problemas que siempre genera sobredimensionar artificialmente los Ministerios en torno a la puesta en marcha de políticas transversales (que hoy en día son innumerables), pues cuando más se cuartean la estructuras político-administrativas y directivas más actores intervienen en su definición y puesta en marcha, con las complejidades que se comportan, además, en un Gobierno de coalición. Y, por otro, si ya es disfuncional en sí mismo multiplicar las divisiones (silos) departamentales, mucho más lo es que ni por asomo aparezca en la Administración del Estado un modelo organizativo que conviva con el caduco y persistente sistema divisional aportando transversalidad, flexibilidad, adaptabilidad, polivalencia funcional y ductilidad organizativa, así como con respuestas estructurales innovadoras a retos cada vez de mayor calado (piénsese, por ejemplo, en el cambio climático). Las únicas estructuras por proyectos con base departamental serán las ya recogidas para los PERTE en la ejecución de fondos europeos (especialmente, aunque no solo, en Industria). Con ese cuarteado modelo y atomizado tradicional, poner en marcha políticas transversales con las soluciones convencionales (comisiones interdepartamentales) es un objetivo, por su ya muy transitado y poco efectivo, conducido al fracaso.

11.- Piénsese, por ejemplo, en el órgano interdepartamental por excelencia que coordina las políticas y prepara los Consejos de ministros: la Comisión de secretarios de Estado y Subsecretarios. Tal como ha quedado configurado el Ejecutivo en cuanto a órganos superiores respecta, esa Comisión tendrá en esta Legislatura 58 miembros más su presidente (ministro de Justicia y Presidencia). Si ya el Consejo de ministros se aproxima a una asamblea, la citada Comisión tiene muchos más miembros que algunas Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. ¿Tendrá con esa composición un funcionamiento efectivo? Difícil es afirmar que sí. Las consecuencias estructurales nunca son menores en la gestión política de un Gobierno, aunque eso la política actual (encerrada en su propia cápsula) apenas lo entienda.

12.- Pero, además, este mandato 2023-2027 (en el caso que se agote la Legislatura), no cabe olvidar que viene marcado (más allá de la agenda territorial que vendrá empujada por los socios parlamentarios de la mayoría: la necesidad obliga) por dos cuestiones claves en la agenda política: la primera, es la gestión de fondos europeos; y la segunda la Agenda 2030 que ya ha superado el ecuador de su aplicación con resultados más bien magros en plena década de la acción, como así acuñó Naciones Unidas al decenio 2021-2030. La gestión de los fondos europeos NGEU está absolutamente departamentalizada (un modelo de Gobernanza equivocado, que está pasando fuerte factura) con una deficiente digestión y capilarización en lo que a su ejecución se refiere. El vaivén funcional entre Ministerios, con trasiegos materiales de uno a otro lado, afectará a ámbitos clave de la gestión de fondos, tales como la digitalización, la transición verde en lo que afecta a Agenda Urbana o políticas de vivienda y transportes, así como a otros reajustes funcionales que tardarán un tiempo en aquilatarse, cuando el retraso en la ejecución es más que evidente. Y la Agenda 2030 sigue igual que estaba o peor: cuarteada en varios Ministerios, alguno con la denominación de marca, pero sin competencias efectivas para activarla (pues los ODS son de una manifiesta transversalidad y esa política de Agenda 2030 solo se puede afrontar desde Presidencia del Gobierno o desde una Vicepresidencia con poderes efectivos de transversalidad). Trabajar en “silos” (departamentos ministeriales) no resuelve aquellos problemas que requieren una visión transversal u holística, y que solo se pueden abordar desde una concepción integral de las estructuras de gobierno. Surge aquí, por tanto, la estrategia de misiones que en su día defendió con acierto Mariana Mazzucato, de la que nada se ha aprendido realmente en España (salvo, quizás, con la excepción del Ayuntamiento de Valencia)

En suma, las estructuras tanto gubernamentales como de la Alta Administración son piezas centrales para facilitar o dificultar una buena acción política. Por lo visto hasta ahora, la continuidad más rancia ha sido la nota dominante de ese “nuevo” Ejecutivo que se ha anunciado a bombo y platillo. En realidad, se ha impuesto una visión conservadora de la organización gubernamental. Quizás la ilusión impostada del comienzo (que no es tal, pues en el fondo es continuidad) o el afán insuflado artificialmente de cambio acompañen a esas fuerzas políticas que conforman ese Ejecutivo en franca minoría, pero con esos mimbres estructurales difícilmente podrán construir un cesto transformador, pues una y otra vez se darán de bruces con esos compartimentos estanco que son los veintidós Ministerios, con 36 Secretarías de Estado que cada una irá a lo suyo, con las respectivas 44 estructuras de back office en cada departamento (22 Subsecretarías y 22 Secretarías Generales), cuya competencia y mirada es exclusivamente interna, y con ese presumible mosaico de varios centenares de Direcciones Generales que, inevitablemente, en muchos casos tendrán que converger, aunque no lo quieran, para poder activar políticas que por la naturaleza de las cosas son y serán cada vez más transversales, pues los desafíos lo son. El laberinto estructural creado no pondrá las cosas fáciles para que el éxito acompañe. Eso sí dará acomodo a no pocos políticos quemados y altos funcionarios cuya única ambición, parafraseando a un ilustre personaje galdosiano, es alcanzar la meta de calzarse un Ministerio, Secretaría de Estado o Dirección General. Ya veremos, en fin, para qué algunos quieren llegar “tan alto”.