Administración pública. ¿La gran olvidada?

 “De nada me sirve hacer una organización, si no tengo quién la maneje”  (Manuel Azaña, Memorias políticas 1931-1933, Grijalbo, 1978, p. 268)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Administración Pública y pactos para la investidura

Una de las personas a quien habitualmente envío las entradas que se editan en este Blog, al remitirle este post que me solicitó en su día la lanzadera de políticas públicas #Españamejor (VER: https://drive.google.com/file/d/1tYjeczRZTQ9jUCWgXT4gYl0UrAMhiXbN/view), me recordaba atinadamente la clamorosa ausencia de cualquier referencia a la Administración Pública en lo que son los pactos multilaterales para hacer viable la investidura del actual presidente del Gobierno en funciones. Tan solo en el pacto PSOE-Sumar aparecen, al final del texto, una suma desordenada de ocurrencias sobre Administración Pública. Muy pobres, por lo común.

En verdad, eso es así, puesto que cuando la política existencial entra por la puerta, los temas prosaicos de gestión y prestación de los servicios públicos salen por la ventana; más cuando –como mucho- la letra pequeña de los pactos, que por cierto desconocemos por completo, se queda (casi) siempre en medidas de populismo presupuestario, fiscal, social, administrativo o funcionarial.  

Sin embargo, si lo pensamos bien, la Administración Pública sí que ha estado muy presente en todo este proceso de mercadeo político. No hay que ser ingenuos, menos a estas alturas: en esa letra pequeña pendiente aún de concreción, es donde aparece con fuerza inusitada el papel de la Administración, como pieza codiciada por las élites políticas clientelares de determinados territorios. El apoyo en la investidura comporta pasar por caja a cobrar. Nada nuevo. Así entendemos la política en España. Y es solo el principio, los apoyos puntuales innumerables en el tiempo de esa constelación de los partidos que conformarán la presumible mayoría parlamentaria, también exigirá caras facturas. En esas condiciones no solo hará falta una extraordinaria capacidad de equilibrismo político, sino que gobernar este país se asemejará –como decía Schumpeter- a hacerlo “sobre una pirámide de bolas de billar”. Pero no hay que sorprenderse, siempre queda el recurso, como decía Galdós, a la “olla presupuestaria” o, en términos, más gráficos al presupuesto como “la forma numérica del restaurante nacional”. Por eso ansían los partidos el poder estatal, en lo demás poco margen tiene de maniobra un Gobierno que dirige una cada vez más escuálida Administración del Estado. Y que sigue adelgazando, salvo por la zona alta. El Estado como máquina repartidora cargos y de recursos presupuestarios es, al parecer, su (casi) único sentido existencial. Lo demás, está en el alero.

De hecho, la Administración estatal (como “sujeto pasivo”) está presente en buena parte de las líneas genéricas que se han pactado, pues efectivamente se trata de un gradual desguace del poder central en el territorio, mediante interpretaciones “ad hoc” de un marco constitucional que, paradojas de la vida, desconstitucionalizó la organización territorial del Estado. Con esas premisas no es difícil justificar que se cumple la Constitución, aunque sus resultados pongan en cuestión el papel cada vez más secundario y desdibujado de la Administración del Estado en España. 

Lo cierto es que la Administración, como “sujeto activo”, también está presente en los citados pactos, pues lo que “pierde” la Administración del Estado (sea en gestión tributaria, gestión ferroviaria o traspaso de vías férreas, gestión de la Seguridad Social, mejor financiación, gestión de fondos europeos, inversiones y un largo etcétera), lo “ganan” los territorios que tienen valedores políticos en tales pactos, que al fin y a la postre venden votos por recursos, como se hacía antaño en el viejo sistema caciquil decimonónico. La España cantonal, de momento asimétrica, asoma de nuevo. La primera ya sabemos cómo acabó, la segunda veremos.

Política «menuda» y política auténtica en la transformación del sector público: el déficit de capacidades administrativas y hoja de ruta básica para reforzar las Administraciones Públicas.

De lo que no se habla en tales pactos, ni por asomo, es del papel existencial de la Administración Pública y de su sector público como instancia que en su ADN tiene por objeto la mejora e implantación de servicios públicos de calidad a unos costes eficientes en función de los resultados, que es al fin y a la postre lo que se hace en las democracias avanzadas y por lo que suspira la ciudadanía. Los pactos, por lo común, olvidan, la calidad de los servicios en términos de efectividad, hablan de territorios y del lenguaje del poder desnudo; esto es, sobre cómo acrecer las competencias o la financiación de cada nivel de gobierno o territorio. Si bien es cierto que en estos momentos, y especialmente en los últimos años, la Administración General del Estado muestra (lo que no era el caso) auténticos agujeros negros en materia de gestión pública (seguridad social, IMV, inmigración, transporte ferroviario, etc.), no lo es menos que las capacidades administrativas de las Comunidades Autónomas, también de las más beneficiadas por los pactos (dado el valor imprescindible de los votos de los partidos independentistas/nacionalistas para la investidura), no se caracterizan en estos momentos precisamente por su excelencia en la gestión pública.

En general, como ya analicé en otro lugar, el déficit de capacidades ejecutivas de las CCAA en España es muy elevado (VER: 10 HIPÓTESIS DÉFICIT CAPACIDADES EJECUTIVAS CCAA). Y está empeorando con el paso del tiempo. No parece preocupar mucho a los gobiernos autonómicos este problema, una muestra más de que viven en su propia “burbuja política” endogámica, aislada de la sociedad y alejada de lo que realmente pasa. Ya no nos vale aquella suerte de plegaria de que la proximidad de las CCAA a la ciudadanía iba a implicar una mejora de los servicios públicos. Eso ya no es así en muchos casos, por cierto cada vez más. Y esas organizaciones públicas autonómicas con estructuras muy politizadas, ancladas en modelos añejos de isomorfismo institucional, con procedimientos tradicionales y un personal con bajos niveles de profesionalización e imparcialidad, difícilmente podrá prestar mejores servicios, probablemente los empeorará. Pero eso es solo una parte del problema. Lo grave, lo que no perciben los gobernantes, es que sin buenas o excelentes capacidades administrativas y de gestión, es materialmente imposible hacer buena política o ejercer el buen gobierno. Es una quimera.

Me objetarán que pactar lo que se quiera o se pueda es la esencia de la política. Y que quienes pactan están haciendo, así, política con mayúsculas. Más bien, en muchos casos, cuando de este objeto (Administración Pública) tratan, hacen política menuda, de la que también se hacía eco Galdós, y que a pesar del tiempo transcurrido sigue siendo la misma ahora que antes. Aquella forma de hacer política pensada siempre a favor “de los nuestros” (por cierto, muy bien descrita por Muñoz Molina en un artículo reciente: https://elpais.com/opinion/2023-11-11/la-corrupcion-tranquila.html), sectaria y excluyente, de impronta clientelar, ahora remozada en vulgar populismo, es la que sigue plenamente vigente en las derechas e izquierdas españolas, que en esto no hay distingos.  

La política de verdad, la auténtica, la que mira por mejorar la vida de los ciudadanos, requiere de forma imprescindible incorporar en la agenda política (olvidada desde la primera década del siglo XXI) la transformación de la propia Administración Pública, lo que exige visión estratégica, liderazgo político y medidas efectivas para articular un correcto alineamiento entre política y gestión, mediante la creación de un modelo de Alta Administración Profesional, alejado del clientelismo y amateurismo hoy en día dominante en términos absolutos en el ejercicio de cargos directivos y de la alta función pública en nuestras Administraciones y en el sector público. Y sobre todo exige mucho coraje político-ejecutivo y continuidad para aplicar en el tiempo las medidas necesarias. Nada de esto se da en nuestros días. Y, en el futuro contexto gubernamental, dominado por las urgencias existenciales y las reivindicaciones permanentes de una amplia hilera de pedigüeños, de quienes depende la continuidad del Gobierno, introducir en la agenda política la reforma integral de la Administración será un objetivo prácticamente imposible.

Pero asimismo esa política de verdad sobre la imprescindible (y, al parecer, imposible) transformación del sector público implica dotarse de unas estructuras organizativas que superen el modelo de silos departamentales y trabajen por proyectos transversales y con una gran capacidad de adaptación. Hagan efectiva la gobernanza multinivel, y no ese pleonasmo propio de ignorantes que se denomina cogobernanza. Remocen y reduzcan el sector público institucional y empresarial, que se asemeja a veces a la cueva de Alí Babá. Igualmente, se requiere la implantación de procesos o procedimientos ágiles, pensados en clave de facilitar la vida a la ciudadanía (y no de empeorarla), simplificar trámites y eliminar cargas administrativas, también las digitales que acosan y desasisten al ciudadano de forma efectiva. La transición digital es una urgencia, como lo es también la transición verde.

Nada se logrará sin un sistema de gestión de personas que capte realmente el talento, mida de verdad (y no con trampas en el solitario) el mérito y la capacidad, abandone esos procesos de acceso que regalan o abaratan las plazas a quienes ya están y abocan a la función pública a estándares de profesionalización muy bajos, así como, last but not least, se implante un modelo de gestión de la diferencia en el empleo público basado en el desempeño. También se debe acotar el papel distorsionador que tiene hoy día el sindicalismo público, de fuerte impronta corporativa en la exclusiva defensa de derechos y privilegios funcionariales, que busca mejoras continuas sin contrapartidas apenas de derechos y responsabilidades, y con olvido de los derechos de la ciudadanía. La función pública atraviesa una profunda crisis como institución, y las soluciones no se atisban porque el problema es cada momento que pasa más grave. El profundo relevo generacional se está acometiendo de forma chapucera, lo que también tendrá serios efectos.

De todo lo anterior, la ristra de pactos (permítaseme la licencia de lenguaje, “choriceros”) que se han hecho en las últimas semanas, nada dice. En realidad, he llegado a la conclusión de que estos políticos son tan cínicos o miopes que ni siquiera ven la necesidad de disponer de estructuras directivas y funcionariales altamente profesionales para hacer mejor gestión, que al fin y a la postre es hacer mejor política. Les da igual, creen en su fuero interno que ellos mismos, con la ayuda “de los suyos” (sus clientelas de partido), se bastan y sobran. Tremendo error. Y ya lo debían haber entendido. Pero, al parecer, son duros de mollera.

¿El reverdecer de la tensión entre politización y corporativismo en España?: Algunos síntomas.

La publicidad de los acuerdos que deben facilitar la investidura ha presentado desgarros sociales, políticos y ciudadanos evidentes. Pero, interesa más aquí destacar la contestación de los altos cuerpos del Estado (al menos de algunos), a través de sus asociaciones, frente a lo que se considera un atropello, mayor o menor en cada caso. Aun así, no es un contexto deseable ni una buena carta de presentación para esa política que todo lo legitima en unos votos que le dio la ciudadanía para hacer otras cosas diferentes a las que se propone llevar a cabo, que tengan que ser los cuerpos de élite del Estado los que le refresquen la existencia de unos límites que la propia política no debiera traspasar nunca y cuáles son las consecuencias de hacerlo. La cruzada política contra los cuerpos de élite viene de lejos, y todo apunta que tras este inicio se acrecentará en los próximos meses y años. La tensión entre politización y corporativismo enfoca muy mal el problema de la Administración, que es holístico e integral y debe resolver adecuadamente esa contraposición falsa. Pues en esa batalla, si se sigue con ella, los dos actores tendrán pérdidas, aunque el eslabón más débil, por su fragmentación y posición institucional, sean los cuerpos del Estado. De ahí a tener un Estado más frágil todavía, va un paso.

Quienes piensan en el ámbito de la política, y son legión, que la democracia es meramente el recuento de los votos y su traducción en mayorías y minorías, y que a partir de ahí todo vale, es muy probable que en su fuero interno no hayan entendido (ni quieran entender, lo que es más grave) absolutamente nada de lo que es un Estado Constitucional social y democrático de Derecho, cuya esencia última es la limitación del poder. Nada nuevo bajo el sol. Ya ha pasado otras veces en nuestra historia. Y testigo y actor de ello fue precisamente Manuel Azaña como Presidente del Gobierno, como expuso en un artículo publicado hace cuarenta años en el diario El País, el profesor Teodoro González Ballesteros: https://elpais.com/diario/1983/03/01/espana/415321202_850215.html. Mejor, no les digo como acabaron estas experiencias de confrontación directa entre política y gestión funcionarial. Pero se lo pueden imaginar: con la ruina de ambas. Y del país.