La temporalidad en el empleo público. Una nota breve a los últimos datos disponibles (julio 2022)

 "El personal laboral, eventual e interino representa ya el 47,6% de los trabajadores de la Administración”   

 Por Eduardo Rojo blog. La temporalidad en el empleo público

1. Se ha publicado muy recientemente un nuevo número del Boletín de estadísticas del personal alservicio de las Administraciones Públicas, que incluye los datos disponibles el mes de julio de 2022 

Un primer análisis, periodístico, de los datos se encuentra en el artículo del redactor de El País, Pierre Lomba, titulado “Los empleos públicos sin oposición acaparan todo el aumento de plazas desde la pandemia”, acompañado del subtítulo “El número de funcionarios de carrera se reduce en 1.000 puestos desde enero de 2020. El personal laboral, eventual e interino representa ya el 47,6% de los trabajadores de la Administración”   

Por ello, no están incorporadas las modificaciones que se operen en tales datos, tanto a efectos de la condición jurídica del personal (régimen funcionarial o laboral) como del número de personas ocupadas, como consecuencia de los procesos de estabilización que se han puesto en marcha desde la entrada en vigor de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, de acuerdo a lo previsto en las disposiciones adicionales sexta y séptima.

Sobre dichos procesos, y su diversidad y complejidad, me permito remitir a dos excelentes artículos de un muy buen conocedor de la materia, el profesor Xavier Boltaina:

“Los procesos deestabilización de la ley 20/2021 de reducción de la temporalidad: las ofertasde empleo público y sus convocatoria”  

“Elements críticsde la Llei de reducció de la temporalitat a l’ocupació pública: la norma i laseva aplicació práctica” 

2.- El conocimiento de estos datos es especialmente importante para poder efectuar su comparación, con respecto a las tasas de temporalidad, con el empleo en el sector privado, pudiendo constatarse que el núcleo duro de dicha temporalidad se encuentra en la actualidad justamente en el sector público, y más exactamente en sectores de actividad en los que las competencias jurídicas corresponden a las Administraciones autonómicas (educación y sanidad), ya que duplica (30 y 15 %, respectivamente) la del sector privado, que ha visto sensiblemente reducida la cifra como consecuencia de la reforma laboral operada por el RDL 32/2021 de 28 de diciembre.

Lógicamente, podrá efectuarse una valoración más exacta y detallada, con respecto al impacto de la Ley 20/2021 sobre la reducción del empleo temporal y la estabilización (como personal funcionario o laboral) de parte de las plantillas una vez que haya finalizado el grueso de las convocatorias, sin olvidar que ello puede dilatarse en el tiempo, tanto porque el art. 2 dispone que la resolución de los procesos selectivos “deberá finalizar antes del 31 de diciembre de 2024”, como por las numerosas impugnaciones que se han presentado a diversas convocatorias y que deben ser resueltas por los tribunales. Justamente, al presentar los datos de afiliación   del mes de enero, el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, manifestaba su satisfacción porque “Un año y un mes después de la entrada en vigor de la reforma laboral, se aprecian con más claridad sus efectos positivos sobre la estabilización del empleo y la mejora de su calidad. En enero, el porcentaje de afiliados con contrato temporal retrocede hasta el mínimo histórico del 15% (antes de la reforma la media era del 30%). En el caso de los menores de 30 años, la temporalidad ha retrocedido 30 puntos, del 53% al 23%. Hay 2,3 millones de afiliados más con contrato indefinido ahora que en diciembre de 2021, el último mes antes de la entrada en vigor de la reforma”.

A título de ejemplo, en el ámbito de la AGE podemos acudir al Real Decreto 408/2022, de 24 de mayo, “por el que se aprueba la oferta de empleo público para la estabilización de empleo temporal en la Administración General del Estado correspondiente a la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público”. Su art. 5 dispone que “Las convocatorias de los procesos selectivos correspondientes deberán publicarse antes del 31 de diciembre de 2022, debiendo finalizar los mismos antes del 31 de diciembre de 2024. En estas convocatorias se incluirán igualmente todas las plazas no convocadas de procesos de estabilización anteriores o las que habiendo sido convocadas y resueltas hayan quedado sin cubrir, a la fecha de entrada en vigor de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre”.   

También, la Resolución de 13 de enero de 2023, de la Secretaría de Estado de Función Pública, “por la que se convocan con carácter excepcional procesos selectivos, por el sistema de concurso, para la estabilización de empleo temporal en Cuerpos y Escalas de la Administración General del Estado”  

Importante, sin duda, es  la Resolución de la Secretaria de Estadode Función Pública de 14 de noviembre de 2022  “sobre las orientaciones referidas a la ejecución de los procesos de estabilización de empleo temporal derivados de la ley 20/2021, de 28 de diciembre”, dictadas “con la finalidad de facilitar el desarrollo homogéneo de las futuras convocatorias de estabilización para el acceso a los diferentes Cuerpos y Escalas de personal funcionario de carrera y a la condición de personal laboral fijo, en aplicación de las previsiones contenidas en el artículo 2 y en las disposiciones sexta y octava de la referida Ley 20/2021 y recogidas en el Real Decreto 408/2022, de 24 de mayo”.

3.- Hechas estas consideraciones previas, los datos disponibles son los siguientes:

A 1 de julio de 2022, había y 2.731.117 personas al servicio de las Administraciones Públicas, de las que 1.457.311 son personal funcionario, 609.083 personal laboral y 664.723 “otro personal”, con especial impacto del segundo y tercer colectivo en las Administraciones autonómicas y locales (207.960 y 562.081 las primeras, y 321.344 y 88.962 las segundas), y mucho menor en la Administración del Estado (79.779 y 13.680).   

La tipología de personal utilizada, y que toma evidentemente como punto de referencia la que consta en la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, incluye, además del personal funcionario de carrera, el personal estatutario de los servicios de salud y el personal laboral (“el que en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito en cualquiera de las modalidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta sus servicios retribuidos por las Administraciones Públicas”), el ya citado “otro personal”, en el que se incluye, en su gran mayoría el personal funcionario interino, es decir “el que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, es nombrado como tal para el desempeño de funciones propias de personal funcionario de carrera, cuando se dé alguna de las circunstancias recogidas en el artículo 10 del Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público”.

Con datos porcentuales, en el total de las Administraciones Públicas el 53,36 % es personal funcionario de carrera, el 24,34 % “otro personal” y el 22,3 % personal laboral, si bien los porcentajes cambian considerablemente cuando nos referimos a las tres Administraciones de forma separada: en efecto, en la AGE son 81,86, 2,65 y 15,48 % respectivamente; en las Administraciones autonómicas, 52,38, 12,86 y 34,76, y en las locales 31,45, 14,86 y 53,69 % respectivamente. Obsérvese, en definitiva, que es en las Administraciones Locales donde se concentra en mayor medida la problemática del personal interino laboral, que está por encima de la media del personal que presta servicios para las mismas.

También es especialmente interesante conocer las diferencias por razón de sexo, con la que podrá completarse la referencia anterior a la importancia de los ámbitos educativos y sanitarios en el sector público, en los que la presencia femenina es predominante. En efecto, si nos fijamos en el personal laboral, en la Administración General de las CC AA la diferencia es amplia pero no llega a ser significativa a mi parecer, 36.540 (hombres) y 80.445 (mujeres), respectivamente, y donde es ciertamente abrumadora es entre “otro personal”, es decir básicamente personal funcionario interino, ya que el número de personal masculino (142.845) casi es triplicado por el femenino (409.406). Por el contrario, en el sector público de la Administración Local, y más concretamente en los Ayuntamientos, las diferencias, que sí existen, en cualquier caso, son mucho más matizadas que en el ámbito autonómico: el personal laboral está compuesto por 132.230 hombre y 165.895 mujeres, mientras que el calificado como “otro personal” incluye a 33.205 y 55.757, respectivamente.

Si íbamos hacia una función pública del Siglo XXI, ¿qué nos hizo retroceder a la del siglo XIX?

"Resulta extraordinariamente llamativo que los conceptos de mérito y capacidad y la inamovilidad de los funcionarios públicos tengan ya más de ciento cincuenta años de historia y sin embargo no hayamos sido capaces de aplicarlos hasta el final de sus consecuencias en nuestros días"

 POR CONSUELO DONCEL RODRÍGUEZ.- Con Acento Jurídico blog.- Señala  Muñoz Llinás en «La función pública en España (1827-2007)«, que el Estatuto de O´Donnell de 1866, respecto del acceso a la condición de funcionarios se inspiró en “la consolidación de los principios de mérito y capacidad; y, como consecuencia de lo anterior, el fortalecimiento de la estabilidad de los funcionarios. Ambos elementos tenían como objetivo, no sólo favorecer el servicio y la buena marcha de los negocios administrativos sino, también, defender al Gobierno de las veleidades políticas, al no poder realizar nombramientos y separaciones arbitrarias».

Resulta extraordinariamente llamativo que los conceptos de mérito y capacidad y la inamovilidad de los funcionarios públicos tengan ya más de ciento cincuenta años de historia y sin embargo no hayamos sido capaces de aplicarlos hasta el final de sus consecuencias en nuestros días. Quizás se deba a que realmente nunca nos creímos que la aplicación de estos conceptos fuera posible o que simplemente, nunca se les dio la prioridad que merecían. 

¿Cómo es posible que después de una larguísima tradición en torno a la inamovilidad de los funcionarios públicos como garantía esencial del servicio público, hayamos asistido en los últimos años a la mayor creación de empleo temporal en las Administraciones Públicas de nuestro país? Si alguna vez creímos que esta estabilidad de los funcionarios era necesaria, hace años que esos pilares firmes sobre los que se construyó la Administración Pública española, sucumbieron ante la mirada impertérrita de algunos y la indiferencia de todos.

El acceso a la función pública ha estado muy marcado en los últimos años por las restricciones presupuestarias, sobre todo a partir de aquella vez que todo el país se vio al borde del abismo económico y la Administración Pública tuvo que sobrevivir al temporal. Fueron los años de la escasez de convocatorias públicas, la eliminación de la paga extra de los funcionarios y la que se ha convertido a mi juicio, en una de las responsables de la alta temporalidad que sufren hoy en día las Administraciones Públicas: la tasa de reposición de efectivos. Y de eso hace ahora una década. Era necesario controlar el déficit público y como consecuencia de la crisis económica, se instaló en nuestras Leyes de Presupuestos Generales del Estado la tasa de reposición de efectivos, cuya única finalidad ha sido siempre limitar el acceso al empleo público, de tal forma que en la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2011, establecía en su artículo 23.1 que «durante el año 2011, el número total de plazas de nuevo ingreso del personal del sector público delimitado en el artículo anterior será, como máximo, igual al 10 % de la tasa de reposición de efectivos”. Agravándose incluso en el año 2012, al establecerse en el Real Decreto-Ley 20/2011, que “a lo largo del ejercicio 2012 no se procederá a la incorporación de nuevo personal”.

Se contemplaban algunas excepciones para determinados sectores y a lo largo de los años siguientes estos criterios se fueron flexibilizando, pero lo cierto es que el daño estaba hecho: no se permitía, salvo de forma muy excepcional y justificada el acceso a la función pública mediante nombramiento definitivo. 

Sin embargo, la realidad en el contexto de crisis económica era otra, y las Administraciones Públicas seguían necesitando personal para desarrollar sus funciones y poder hacer valer sus competencias, pero con los recursos de los que disponían, cada vez más mermados, porque a su vez, se iba jubilando su personal, surgían incapacidades temporales o definitivas, el personal se trasladaba a otras Administraciones. La Administración seguía viva y seguía necesitando funcionar. Porque los expedientes tenían que salir, en un contexto, además, cada vez más exigente con el procedimiento y más garantista de la legalidad. Y al final, parece que las Administraciones encontraron en esas mismas Leyes, la propia vía de escape a esa asfixia administrativa. Veamos, por ejemplo, el salvoconducto de la Ley 39/2010: «durante el año 2011 no se procederá a la contratación de personal temporal, ni al nombramiento de personal estatutario temporal o de funcionarios interinos salvo en casos excepcionales y para cubrir necesidades urgentes e inaplazables«. 

Las reglas eran claras: no podía ingresar personal a la Administración Pública mediante nombramiento definitivo, ¡pero sí interinos cuando fueran necesidades urgentes e inaplazables! Y quizás en ese momento todo se volvió urgente e inaplazable. O quizás realmente lo fuera. En todo caso, no cabe duda de que ese fue el preciso instante en el que, seguramente sin ser plenamente conscientes de ello, la Administración Pública abrió aún más la brecha entre los funcionarios interinos y los funcionarios de carrera. Porque los primeros ocupaban los espacios que iban dejando los segundos, en una espiral de empleo público temporal que aún perdura en nuestros días.

Las advertencias de la Unión Europea, sobradamente conocidas por todos, nos hacían año tras año mirarnos en el espejo de la temporalidad, pero sin que se hallara una solución a un problema cada vez más complejo y que implicaba a cada vez más personas, hasta que la situación se volvió insostenible y ya la Unión Europea nos obligaba a resolver el problema que nosotros mismos habíamos creado.

Y la Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público llegó hace ahora un año. Y en su propia Exposición de motivos ya indicaba que las cosas no habían salido tan bien como hubiera sido lo deseable: “la experiencia acumulada nos presenta, por tanto, una realidad que se aleja de la deseable y que nos separa, en este campo, del modelo de función pública diseñado por el constituyente y por el legislador. Todo ello afecta al funcionamiento de la propia Administración y de los organismos públicos en el correcto desempeño de la prestación de los servicios públicos y perjudica directamente al propio personal interino o temporal que lleva mucho tiempo desempeñando sus funciones y que desea, como es lógico, la estabilidad profesional”.

Sin embargo, aunque se intente justificar en la misma Ley que uno de sus objetivos es cumplir con el compromiso con la Comisión Europea de aprobar las reformas estructurales en el ámbito del empleo público necesarias para el primer semestre de 2021, lo cierto es que puede ser cuestionable la forma en la que se ha abordado. O cabe plantearse si realmente no existían otras opciones para el diseño de los procesos selectivos sin que se arrinconara a los principios de mérito y capacidad. Haber valorado la superación de exámenes por el personal interino, que en numerosas ocasiones superaron procesos similares a los de los funcionarios de carrera, habría sido un buen punto de partida.

Sea como fuere, esta es la Ley que nos acompaña y nos acompañará durante los procesos de estabilización y en los próximos años, por lo que sobre ésta debemos verter las inquietudes que a día de hoy no están resueltas.

Porque esta ley, como bien ha advertido siempre Xavier Boltaina, mira hacia el pasado, pero ¿qué sucede con el futuro? Estamos pensando en evitar el problema de temporalidad que hemos venido sufriendo, ¿pero evitaremos que se pueda volver a producir en el futuro?

Y es aquí donde surgen las primeras dudas. Porque la ley modifica el artículo 10 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre Ley 20/2021, de 28 de diciembre, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, señalando que “no obstante, transcurridos tres años desde el nombramiento del personal funcionario interino se producirá el fin de la relación de interinidad, y la vacante solo podrá ser ocupada por personal funcionario de carrera, salvo que el correspondiente proceso selectivo quede desierto, en cuyo caso se podrá efectuar otro nombramiento de personal funcionario interino”.

Con lo cual, a los tres años necesariamente dicho personal deberá dejar de prestar servicios en la Administración y habrá que ocupar la vacante con funcionario de carrera. Pero, si se mantiene vigente -como así sucede en la actualidad- la tasa de reposición de efectivos, ¿cómo va la Administración a poder convocar los procesos selectivos para cobertura definitiva? Las limitaciones actuales de la tasa de reposición no permiten cubrir de forma definitiva numerosos puestos ocupados hasta ahora por interinos. La pregunta es evidente: ¿qué opciones tiene la Administración dentro de tres años? ¿Perder personal temporal sin poder cubrir de forma definitiva la vacante y volver nuevamente a vaciar de personal los departamentos administrativos? ¿Mantener en situación de irregularidad al personal interino prolongando nuevamente las interinidades y volviendo nuevamente al punto de partida? ¿Qué ley estará la Administración obligada a incumplir dentro de tres años, el TREBEP con su regulación del personal interino o la LPGE con su tasa de reposición de efectivos?

La Ley 20/2021 surge como fórmula para paliar los errores del pasado, pero ¿hay diseñada una estrategia para el futuro? ¿Cuándo llegaremos hacia la ansiada Función Pública del Siglo XXI? ¿Cuándo empezaremos a ver implantada la Dirección Pública Profesional, la evaluación del desempeño, la productividad, el desempeño por objetivos? ¿Cuándo se sentarán las bases sólidas de igualdad, mérito, capacidad e inamovilidad desde la que construir el futuro de la función pública?

Lo cierto es que va a comenzar el año 2023 y aún seguimos afrontando los mismos retos que hace ciento cincuenta años y eso nos impide desarrollar estrategias diferenciadas con lo que ha existido hasta ahora. Quizás sea el momento de construir una Función Pública diferente e innovadora dentro de nuestro marco constitucional. Queda mucho por hacer y son muchos los caminos que se pueden tomar. Eliminar la tasa de reposición puede ser uno de ellos. Cubrir, por fin, de forma definitiva las vacantes es la mejor forma de garantizar la estabilidad del empleo público y la calidad de los servicios que se prestan a los ciudadanos, que al final, es a los que se debe la Administración.

No volvamos a caer en los mismos errores que nos trajeron hasta aquí. Debemos ser conscientes de que es muy fácil repetir los patrones aprendidos, pero que es preciso cambiar de rumbo en la gestión de recursos humanos. Es una deuda pendiente con los ciudadanos, pero también con los empleados públicos que han sostenido a la Administración en uno de sus momentos más difíciles. Llevamos un año mirando hacia el pasado, ¿podemos finalmente mirar hacia el futuro?