Novedad editorial: La desigualdad en España

"La obra busca equipar a los lectores con datos y argumentos sólidos para luchar por una sociedad más justa y equitativa, desafiando los mitos que perpetúan la desigualdad y promoviendo un modelo de crecimiento inclusivo y sostenible" 

Por Berna León, Javier Carbonell y Javier Soria.- Nada es Gratis blog. "La desigualdad en España" (Lengua de Trapo y Círculo de Bellas Artes, 2024) surge de la constatación de que no existía un manual de referencia dedicado a la desigualdad en nuestro país, especialmente uno que ofreciera una perspectiva transdisciplinar. Este libro busca integrar las últimas investigaciones en ciencias sociales (desde economía y sociología hasta la ciencia política y la filosofía) sobre desigualdad económica y social en conjunto con temáticas tan diversas como la influencia de la genética y el impacto de las casas de apuestas en la desigualdad. Adaptando el curso sobre desigualdad que impartimos en Sciences Po, fruto de las discusiones entre los editores (un politólogo, un sociólogo y un economista), hemos plasmado las diversas maneras de abordar este fenómeno en el texto.

El libro no se limita a ser una recopilación académica, sino que también aspira a incidir en el debate público e ideológico, ofreciendo una guía sobre cómo actuar para combatir la desigualdad. Esta doble función, tanto de manual académico como de herramienta de acción, se refleja en su estructura, mientras que los capítulos recogen las investigaciones más recientes sobre la desigualdad en España, la introducción y la conclusión adoptan un tono más combativo y propositivo las implicaciones sociales de estos estudios. Nos enfocamos particularmente en criticar tres grandes mitos sobre la desigualdad, que desmontamos con la ayuda de todas las contribuciones. Estos mitos articulan la larga introducción del libro, y son los que aquí ofrecemos a modo de aperitivo del libro: la (falsa) oposición entre igualdad y libertad, la (también falsa) oposición entre igualdad y esfuerzo individual y la (adivinaste bien: de nuevo falsa) oposición entre igualdad y crecimiento.

Desigualdad y libertad

En línea con los trabajos filosóficos de Amartya Sen y, más recientemente, Joseph Stiglitz, este libro rescata la antigua idea de que la libertad y la igualdad no son valores contrapuestos, sino que se necesitan mutuamente. La oposición entre ambos valores surge de una comprensión de la libertad únicamente como ausencia de coerción externa (libertad negativa), olvidando la definición de libertad como la capacidad de hacer algo (libertad positiva). La desigualdad económica, restringe esta libertad positiva al limitar las oportunidades de educación y empleo, forzando a muchos a aceptar trabajos insatisfactorios y vivir en condiciones precarias.

Este énfasis en la libertad es también necesario porque, en muchas ocasiones, los investigadores de la desigualdad, al centrarse en los factores sociales que determinan nuestros resultados económicos, ofrecen una visión del mundo poco atractiva para el público general, que desea mejorar sus circunstancias. Por ello, el libro defiende una visión de la libertad no como algo que se posee o no de manera categórica, sino como algo que se conquista socialmente. La capacidad de realizar el proyecto de vida que los ciudadanos desean varía de una sociedad a otra y de una época a otra; en las sociedades más desiguales hay menos capacidad para escapar del poder de las circunstancias sociales en las que hemos nacido. Al concebir la libertad como la capacidad de realizar el proyecto de vida que uno desea y como un logro colectivo, el libro reformula el proyecto liberal como una lucha por ganarle espacios de libertad a la desigualdad.

Esfuerzo, meritocracia y desigualdad

El libro propone rescatar las nociones de esfuerzo y de mérito de la meritocracia. El libro defiende que criticar la desigualdad no es criticar el esfuerzo individual, sino remarcar que el esfuerzo no se recompensa igual para todos. La meritocracia, tal como se practica, favorece a los ya privilegiados, ignorando el esfuerzo extraordinario de aquellos que nacen en circunstancias adversas.

Asimismo, el ideal de la meritocracia asume que existen suficientes recompensas para todos aquellos que se esfuerzan. Sin embargo, las altas tasas de desempleo, la precarización del mercado laboral, y el aumento del coste de la vida hacen que las recompensas en forma de buen trabajo, vivienda y posibilidad de formar una familia sean cada vez más escasas o menos satisfactorias. Redistribuir la riqueza ayudaría a crear más y mejores recompensas en forma de salarios dignos y, por tanto, permitiría recompensar adecuadamente el esfuerzo de todos.

Crecimiento económico y desigualdad

Existe una creencia común de que la desigualdad incentiva a las personas a trabajar más duro y aumentar la productividad. Sin embargo, este argumento no considera las ineficiencias que la desigualdad genera. Investigadores del Banco Mundial han señalado que los niveles actuales de desigualdad pueden ser perjudiciales para el crecimiento económico a través de varios mecanismos como el debilitamiento de la demanda interna y el aumento de las tasas de ahorro de los más ricos, que suele conllevar mayores niveles de financiarización.

Además, la idea de que los países más desiguales son los que más valoran el mérito y el esfuerzo individual es errónea. La "Curva del Gran Gatsby" demuestra que los países con mayor movilidad social son también los más igualitarios. Estos países permiten que un mayor número de individuos exploten sus talentos, lo cual es beneficioso para el crecimiento económico y la innovación.

Figura 1: La curva del “Gran Gatsby” (Corak et al. 2013)

Propuestas para reducir la desigualdad

Tal y como se muestra en el Informe sobre la Desigualdad Global de 2022 del World Inequality Lab, el nivel de desigualdad económica en nuestro país no es precisamente bajo, especialmente el de la riqueza. Según el informe, en España el 10 % más rico posee casi el 60 % de la riqueza total mientras que el 50 % más pobre tiene menos del 7 % de la riqueza total, dato que sitúa a nuestro país entre aquellos con mayor concentración de riqueza de la zona Euro. Como mostramos en el libro, otra manera de entender la magnitud de la desigualdad de riqueza de una manera más cercana, es comparar el valor medio de la riqueza del grupo más rico y el grupo más pobre: mientras el 10 % más rico tiene una riqueza valorada aproximadamente en 830.000€ el valor de la riqueza del 50 % más pobre es tan solo de 19.000€. Esto supone que el grupo más rico tiene un valor medio de la riqueza 44 veces superior al de la mitad más pobre de la población.

Para reducir esta enorme desigualdad, el libro concluye con propuestas de políticas públicas a corto y largo plazo. Aquí describimos brevemente las líneas generales de propuestas en cinco ámbitos que se pueden llevar a cabo en el marco de una legislatura para paliar la desigualdad en España e invitamos al lector a descubrir las propuestas a largo plazo en la conclusión del libro.

1.- Educación: centrar los esfuerzos de la política educativa en reducir dos de los males endémicos de nuestro sistema de educación pre-universitario: las tasas de repetición y abandono escolar temprano, ya que afectan desproporcionadamente a los estudiantes de bajos ingresos. Adicionalmente, proponemos el establecimiento de la gratuidad de la educación de 0-3 años, período donde una inmensa literatura académica en ciencias sociales ha identificado como fase crítica donde las intervenciones para ayudar al desarrollo cognitivo de los niños son más efectivas.

2.-Reforma fiscal: proponemos reducir el uso excesivo de los tipos reducidos del IVA y hacer del IRPF el principal instrumento para aumentar la capacidad redistributiva del sistema fiscal, incrementando tanto los tramos de este impuesto como su tipo marginal máximo. Al mismo tiempo, esta reforma del IRPF debe ir acompañada de un reajuste en el Impuesto de Sociedades. En perspectiva europea, este impuesto tiene un peso recaudatorio inferior al de la media de nuestro entorno debido en gran parte a las compensaciones de pérdidas pasadas. Este, entre otros problemas del impuesto de sociedades, ha erosionado durante los últimos veinte años la progresividad fiscal en España, ya que el porcentaje de renta que representa este impuesto es muy elevado en la parte más alta de la distribución de la renta. En consecuencia, esto hace que el tipo efectivo medio pagado por los percentiles más altos y más bajos de la distribución sea bastante parecido a día de hoy en nuestro país, lo que es injusto.

3.- Redistribución de riqueza: ya que la concentración de la riqueza en España es especialmente marca y esta se transmite entre generaciones, proponemos redistribuir la riqueza hacia los más jóvenes a través de una herencia universal y otorgarles al menos una oportunidad de desarrollar sus vidas. La herencia universal consiste en proporcionar a toda persona cuando llegue a la mayoría de edad (o una edad entre los 18 y los 25) una suma de dinero. Sin embargo, esta transferencia no es un cheque en blanco ya que va condicionada a financiar un proyecto que tenga un beneficio social. Se puede usar para crear un proyecto cultural, financiar el estudio de oposiciones, pagar la entrada de un piso o crear un proyecto empresarial

4.-Rentas mínimas: proponemos ahondar en las políticas de garantías de ingresos, ya que son no solo un dique frente a la desigualdad, sino también frente a la pobreza. En este sentido, la experiencia del ingreso mínimo vital (IMV) ha sido determinante, pese a sus numerosos problemas de puesta en marcha. Este ingreso ha requerido de una coyuntura como la de la covid-19 para que finalmente se superaran las resistencias políticas de quienes asociaban esta renta a la destrucción de los incentivos al trabajo. Sin embargo, pese a los méritos de esta medida, ha habido problemas —entre otros, de información y burocracia— que han dificultado su potencial. Nuestra propuesta no se refiere exclusivamente a mejorar técnicamente su implementación para los grupos que ya se pueden beneficiar, sino que proponemos cambiar el enfoque de la prestación de una medida contra la pobreza extrema a una que apoye a todas las personas en riesgo de pobreza incluyendo no solo a la clase trabajadora, sino también a las clases medias empobrecidas.

5.-Política industrial verde: finalmente, proponemos una política industrial verde para reducir la dependencia de sectores precarios como el turismo y promover el desarrollo de infraestructuras sostenibles. Esta política incluye la inversión en energías renovables, fomento de la economía circular, apoyo a la innovación tecnológica, desarrollo de infraestructuras ecológicas y programas de educación y concienciación. El objetivo de esta estrategia es crear empleos sostenibles, mejorar la calidad ambiental, diversificar la economía y cumplir con los objetivos climáticos, para atajar los problemas de falta de “buenos” trabajos y reducir las desigualdades de ingresos.

En definitiva, el libro, escrito por expertos de diversas disciplinas, ofrece una visión integral de la desigualdad en España -y por lo tanto no ha sido sencillo de resumir para esta entrada-. Propone una "perspectiva igualitaria" para todas las políticas públicas, similar a la perspectiva de género, para garantizar que todas las decisiones consideren sus impactos distributivos. La obra busca equipar a los lectores con datos y argumentos sólidos para luchar por una sociedad más justa y equitativa, desafiando los mitos que perpetúan la desigualdad y promoviendo un modelo de crecimiento inclusivo y sostenible 

Claves para entender por qué Europa y España discrepan sobre la conversión de interinos públicos en fijos

El TJUE vuelve a señalar a la legislación nacional por no contar con elementos suficientes para rebajar la alta tasa de temporalidad en la Administración

Revista de prensa.  El País. GORKA R. PÉREZR. PASCUAL.- La respuesta judicial que esperan recibir decenas de miles de trabajadores que acumulan años de contratos temporales en el sector público, y cuya reclamación es la de convertirse en fijos, sigue sin llegar de forma definitiva. Y eso, a pesar de que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), el órgano sobre el que los juzgados españoles han elevado diversas dudas interpretativas (cuestiones prejudiciales), ya se ha pronunciado en varias ocasiones a favor de esta transformación. Este jueves, la justicia europea ha vuelto a dejar claro que las medidas que contempla la legislación española para combatir el abuso de la temporalidad en el sector público no son suficientes para atajar esta mala práctica, y que, por ello, es necesaria una conversión de las personas afectadas en fijas. Sin embargo, su solución choca con algunos de los fundamentos constitucionales que definen el acceso a la función pública, que exigen que esta sea mediante un proceso público, de mérito y capacidad (como son las oposiciones). A continuación, cuatro preguntas y respuestas para entender las discrepancias que han motivado el cruce de interpretaciones entre órganos judiciales.

¿Qué solución propone la justicia europea para rebajar la temporalidad en el sector público?

En las distintas respuestas a las cuestiones prejudiciales que han elevado los tribunales españoles al Tribunal con sede en Luxemburgo para intentar hacer una interpretación adecuada de la normativa comunitaria, este ha dejado claro que la elevada temporalidad que existe en el sector público —cercana al 30% y 22 puntos por encima de la que se ha comprometido a alcanzar España antes de final de año—, no parece que vaya a poder atajarse por medio de las sanciones que recoge la normativa española.

La razón principal de este cruce de interpretaciones tiene que ver con la diferente consideración que se le da en el escenario europeo y en el español a la figura del empleado fijo. La doctrina que ha venido aplicando el Tribunal Supremo hasta ahora en reclamaciones de este tipo era la de reconocer la conversión de un trabajador en situación de abuso de temporalidad en “indefinido no fijo”. Una figura laboral que para la justicia europea, sin embargo, sigue siendo equiparable a la de un trabajador temporal, y que, por tanto, a su juicio, no contribuye a rebajar la elevada tasa de temporalidad en la Administración. Por ello, cuando Europa se ha posicionado a favor de que se convierta a estas personas en indefinidas, en la práctica lo que está pidiendo es que pasen a tener una protección de la que disponen los funcionarios de carrera, quienes, para obtener esta salvaguarda, han tenido que pasar por un concurso de oposiciones y obtener una plaza, tal y como recoge el artículo 23.2 de la Constitución Española. El Supremo presentó el 30 de mayo una cuestión prejudicial para preguntar al TJUE a este respecto.

¿Qué diferencias hay entre un indefinido no fijo y un fijo?

Esta es, probablemente, la clave de bóveda de toda la controversia legal al respecto de la problemática que engulle a decenas de miles de personas. Para el Tribunal Supremo —que empleó por primera vez esta figura contractual como una cortapisa contra la temporalidad en una sentencia de octubre de 1996—, un indefinido no fijo es un tipo de trabajador que, aunque no tenga un contrato temporal, tampoco tiene la estabilidad laboral propia de un contrato indefinido de los funcionarios. Esto es, se trata de una figura intermedia entre ambas. Por ejemplo, su relación laboral puede finalizar cuando el puesto que este ocupa sea cubierto de forma regular mediante los procedimientos establecidos, como concursos o oposiciones. Sin embargo, cuando esto ocurre, la indemnización por despido que recibirá es equivalente a la prevista para causas objetivas. Es decir, 20 días por año trabajado, con un máximo de 12 mensualidades, mayor que la de un trabajador temporal.

¿Se reinterpreta la condición de empleado fijo en la última respuesta del TJUE?

En su respuesta de este jueves a las cuestiones prejudiciales presentadas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo n.°7 y 17 de Barcelona —entre las que se consultaba si la no conversión en fijos vulneraba la normativa europea o si es necesario definir una nueva figura de trabajador fijo diferente de la del funcionario de carrera, pero con una protección similar—, ha reiterado que es necesaria la conversión en indefinidos de estos trabajadores (por primera vez no ha hablado de fijos).

Del mismo modo, también ha respaldado la tesis del juzgado catalán que considera oportuna, como medida sancionadora conforme con el Acuerdo Marco europeo, el “convertir los sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada objeto de los litigios en una relación de empleo por tiempo indefinido en virtud de la cual las personas trabajadoras estuvieran sujetas a las mismas causas de cese y de despido que aquellas que rigen para los funcionarios de carrera”. Sin embargo, ha matizado que, a pesar de la prerrogativa, estas personas no adquirirán la condición de funcionario de carrera. Es de esperar que de producirse cambios en la norma española —con la creación (o no) de una nueva figura—, estos solo se den como consecuencia del pronunciamiento del TJUE a las preguntas elevadas por el Supremo.

Tipos de empelados públicos para no perderse

Funcionarios de carrera: Son el colectivo más numeroso y representan aproximadamente la mitad de los más de tres millones de empleados públicos que existen. Cuentan con una plaza en propiedad, adquirida mediante la aprobación de un proceso selectivo (oposición) que respete los principios de mérito y capacidad, como exige la Constitución. Su empleo es indefinido y solo pueden ser cesados en su puesto por cuestiones disciplinarias muy graves. En este grupo entra el personal estatutario formado por funcionarios que pasaron a depender de las comunidades autónomas cuando se transfirieron las competencias, sobre todo de sanidad y educación.

Personal laboral: Son trabajadores contratados a través de cualquier modalidad contractual prevista para los empleados del sector privado, pero el empleador es una administración en lugar de una empresa. Así, pueden ser temporales o fijos, pero se rigen por la legislación laboral del sector privado. Son algo más del 20% del total.

Otro personal: Así definen los responsables de la Función Pública al resto de personal de las Administraciones. En este epígrafe el colectivo más voluminoso es el del personal funcionario interino. Esta modalidad se formaliza en distintas situaciones: cuando las plazas vacantes no pueden ser cubiertas por funcionario de carrera; para realizar una sustitución del titular (funcionario de carrera) de la plaza; o para sacar adelante acumulación de tareas y realizar programas temporales. No obstante, dichos programas no pueden tener más de tres años de duración. En este grupo también se incluyen los asesores y cargos de libre designación.

Indefinidos no fijos: son aquellos trabajadores que han adquirido esta condición mediante sentencia judicial, y que, a pesar de no contar con una fecha preconcebida para dejar de prestar sus servicios, pueden ser despedidos si su puesto es cubierto mediante un proceso de oposiciones. 

No son escandalosas las retribuciones de los empleados públicos

"A nivel comparado internacional las administraciones públicas de España no poseen ni un exceso de empleados públicos ni sus retribuciones son elevadas"

Por Carles Ramió. - esPublico blog.- Últimamente ha estado circulando por las redes unos datos del Instituto Nacional de Estadística (INE) sobre la distribución total de trabajadores según su salario bruto mensual comparando las retribuciones de los empleados públicos con relación a los empleados privados del país. Haciendo una síntesis, los datos son los siguientes:

Sueldos que se pueden considerar como muy bajos (hasta 1.590 euros brutos mensuales): 57,9% de los trabajadores privados y 16,8 de los trabajadores públicos.

Sueldos medio-bajos (de 1.591 a 2.616 euros brutos mensuales): 27,9% de los trabajadores privados y 38,7% de los trabajadores públicos.

Sueldos medios (de 2.617 a 3.367 euros brutos mensuales): 6,4% de los trabajadores privados y 25,3% de los trabajadores públicos.

Sueldos elevados (Más de 3.367 euros brutos mensuales): 7,8% de los trabajadores privados y 19,2% de los trabajadores públicos.

Estos datos, aunque son anticuados (de 2017) se acercan bastante a la realidad. Actual. Más recientemente el INE ha también anunciado que los suelos públicos son el 32,2% superiores a los privados (2022). En este sentido el 60% de los empleados públicos poseen nóminas superiores a 2.342 euros frente al 22,3% de los privados.

La cuestión es que estos datos han encendido las redes sociales generando asombro, desconcierto y una cierta depresión colectiva. La tesis central implícita en el debate es que un país en el que los empleados privados son retribuidos claramente por debajo que los empleados públicos es un territorio en situación de declive. La ideología tácita, perversa y sumergida que sustenta esta controversia es lo escandaloso que resulta que la clase trabajadora activa, que es la que desempeña la función de motor económico del país, es parasitada por una clase pasiva (los empleados públicos) que llega a casi 3,5 millones de efectivos. Es obvio que no puedo estar de acuerdo con esta visión interesada, parcial y torticera. Analicemos este fenómeno con un cierto detalle:

-Un país que aspire a tener elevados estándares de calidad institucional y de prestaciones ligadas a un Estado del bienestar debe poseer unas administraciones públicas robustas, extensas y altamente profesionalizadas.

-Los colectivos más numerosos entre los empleados públicos no son precisamente sospechosos “burócratas” sino personal sanitario (personal médico y de enfermería) y docentes. Son puestos reservados a titulados superiores y deben ser retribuidos conforme a su función y a sus elevadas responsabilidades. No hay que olvidar, tampoco, el importante contingente de trabajadores sociales que también están conformados por personal altamente cualificado.

-Una Administración pública potente agrupa en su seno a colectivos altamente profesionalizados para los que se requiere titulación superior: abogados, economistas, ingenieros, informáticos, documentalistas, politólogos, diplomáticos, etc.  

-Para poder gestionar un mundo tan complejo que agrupa a 20 mil organizaciones, emplea a 3,5 millones de empleados públicos y gestiona un mínimo del 41% de la riqueza del país requiere a un numeroso grupo de gestores que ocupan puestos directivos, de mando o de elevada responsabilidad que también deben estar ampliamente profesionalizados y, por tanto, bien retribuidos.

-Hay importantes contingentes de empleados públicos a los que no se les exige titulación superior pero que desarrollan tareas cruciales, delicadas y sacrificadas que deben ser retribuidas dignamente: cuerpos policiales, personal penitenciario, bomberos, auxiliares del sector sanitario e incluso tramitadores de expedientes administrativos.

-Considero que estas informaciones pueden ser útiles para tranquilizar este espanto social que generan estos datos sobre la distribución retributiva del país. En todo caso esto no es óbice para realizar un análisis complementario entrando en matices y en elementos más críticos con esta situación:

-El problema no es tanto que los sueldos públicos sean excesivamente elevados, sino que las retribuciones privadas son realmente penosas. Es una evidencia que el sistema capitalista convencional está digiriendo mal la economía del conocimiento y de la tecnología, que acentúan de manera casi insoportable la desigualdad social. En nuestra economía contemporánea el núcleo con trabajo estable y razonablemente retribuido es cada vez más diminuto en comparación con una muy extensa corona de trabajo inestable y mal retribuido generando una enorme vulnerabilidad social que solo es amortiguada precisamente por unos servicios públicos que aspiran a ser potentes y de calidad.   

-No seamos ingenuos ni caigamos en imposturas. Según el Fondo Monetario Internacional (FMI) la economía sumergida en nuestro país alcanza el espectacular porcentaje del 17,2% del Producto Interior Bruto (PIB). Esta potente economía paralela nutre los bolsillos del sector privado y es casi impermeable en el sector público. Siendo groseros a nivel científico: si incrementamos a los sueldos privados un 17,2% del PIB las diferencias ya no resultan tan espectaculares.    

-No hay que olvidar que las retribuciones de los empleados públicos poseen una elevada tasa de retorno a las arcas públicas. Al tratarse de retribuciones dignas, medias o elevadas los empleados públicos sustentan en buena parte la recaudación vía impuestos junto con una clase media privada cada vez más exigua. Obvio que sería un disparate que con este razonamiento se llegara a la solución que todo el mundo fuera empleado público ya que es imprescindible que el motor económico privado sea la locomotora del país. Pero tampoco hay que desdeñar que un porcentaje significativo de lo que se retribuye a los empleados públicos regresa a las arcas públicas.

-A nivel comparado internacional las administraciones públicas de España no poseen ni un exceso de empleados públicos ni sus retribuciones son elevadas. Justo lo contrario, nuestro país se caracteriza por poseer una presencia de empleados públicos en la franja media-baja con unas retribuciones comparadas (haciendo los arreglos necesarios en función del poder adquisitivo de cada país) bajas. No escandalosamente bajas, pero si más bajas.

-Es cierto que en las posiciones profesionales más modestas de las administraciones públicas sus retribuciones son más elevadas que sus homólogos del sector privado. Estas diferencias pueden ser explicadas por los valores públicos (la Administración debe eludir las dinámicas de explotación laboral propias de una parte significativa del sector privado) y por el esfuerzo al acceso meritocrático del empleo público.

-El argumento inverso es que hay un grupo de empleados públicos altamente cualificados en los que objetivamente sus retribuciones están claramente por debajo del sector privado. Esto es cierto, aunque en menos casos de lo que se suele proclamar y revindicar. Es una evidencia que habrá que tomar algunas medidas al respecto para poder diseñar en el futuro administraciones que requieren perfiles profesionales muy competitivos y demandados. En todo caso tampoco hay que desdeñar la vocación de lo público de los empleados públicos y una muy preciada estabilidad laboral.

-Estas comparaciones siempre son interesantes para contextualizar el mundo laboral público que está instalado en una incesante cultura del lamento. Los empleados públicos no están en mala situación laboral y mucho menos si a las retribuciones económicas se les añaden las condiciones de trabajo propias del empleo público. El vaso está más lleno que vacío y, muchas veces, carecen de sentido algunos las caudalosas lágrimas y exigencias de los sindicatos y corporaciones del ámbito público.

P-ara finalizar una nota negativa vinculada este tipo de comparaciones. La juventud racional y con tendencia al acomodo puede aspirar a ocupar un puesto en la Administración pública solo por motivos instrumentales sin mediar valores públicos ni espíritu de servicio público. Esto sí que debería ser una fuente de preocupación ante el inminente y espectacular relevo intergeneracional que atañe tanto a las administraciones como al sector privado. Es necesario que cada palo aguante a su vela.  

Paso adelante en el control de la discrecionalidad técnica

"Si la decisión de discrecionalidad técnica está insuficientemente motivada y además el representante de la Administración no combate la prueba pericial practicada, el órgano judicial no está necesariamente obligado a retrotraer las actuaciones a la vía administrativa"

Por José R. Chaves. delaJusticia.com blog.- En la lucha frente a la inmunidad de la “discrecionalidad técnica”(parafraseando al gran Enterría) se ha dado un recientísimo paso de gigante, que parece haber pasado discretamente entre las filas administrativistas.

Veamos.

Se trata de la reciente sentencia de la sala contencioso-administrativa de 23 de mayo de 2024 (rec. 2999/2022) dictada al hilo de enjuiciar la valoración de la actividad investigadora de un profesor universitario realizada por la Comisión Nacional Evaluadora de la Actividad Evaluadora (CNEAI), órgano especializado que emite informes técnicos evaluativos de algo tan líquido como es la calidad investigadora.

La sentencia recurrida en casación, según resume el Tribunal Supremo se adentraba

"No solo a anular el acto administrativo recurrido -es decir, la evaluación negativa de la actividad del demandante- sino también a sustituir el juicio de la CNEAI por «otro que hemos considerado más acertado, el del perito cuyo informe permite acceder a las razones de ciencia en la que apoya sus decisiones», reconociendo así el derecho del demandante al tramo solicitado"

Al leer esto, pronto se advierte el ángulo de ataque del abogado del Estado para recurrir dicha sentencia, pues

"Sostiene que el efecto natural y necesario en el supuesto de insuficiente motivación del ejercicio de la discrecionalidad técnica es la retroacción de las actuaciones a la vía administrativa; y nunca, como hace la sentencia impugnada, la sustitución del criterio de los órganos técnicos de la Administración por el del juez o tribunal que conoce del recurso contencioso-administrativo. A este respecto cita varias sentencias de esta Sala en materia de discrecionalidad técnica».

La sala tercera, primero encuadra la cuestión del control de la discrecionalidad técnica:

"Ciertamente los jueces y tribunales no están en condiciones, por sí solos, de evaluar dicha actividad del profesorado universitario; evaluación que, sin duda alguna, se caracteriza por su discrecionalidad técnica. Pero ello no les priva de aptitud para juzgar con arreglo a criterios objetivos si el ejercicio de la discrecionalidad técnica, en el caso concreto, se ha motivado suficientemente"

Aquí añade dos líneas de inmenso valor:

"Y tampoco les priva de la facultad de valorar la prueba pericial practicada de conformidad con las reglas de la sana crítica. En esta valoración probatoria resulta perfectamente ajustado a derecho tomar en consideración si el representante de la Administración realizó o no una tacha del perito, o si aportó o no pruebas en contrario"

Y concluye fijando la, a mi juicio, correcta y loable doctrina casacional cuando afirma:

Si la decisión de discrecionalidad técnica está insuficientemente motivada y además el representante de la Administración no combate la prueba pericial practicada, el órgano judicial no está necesariamente obligado a retrotraer las actuaciones a la vía administrativa.

Es cierto que la propia sentencia reconoce que sigue la línea de la STS de 25 de abril de 2024 (rec. 4854/2022) pero en este caso se trataba del control de una entrevista de personalidad para acceso al cuerpo de policía bajo consideraciones psicológicas, y en este caso, se adentra al núcleo duro de la valoración por un órgano especializado en cuanto a sopesar y juzgar los méritos investigadores. Un paso adelante.

Merece la pena leerla con calma. Por los abogados de particulares para saber que las pruebas periciales para evidenciar el error manifiesto del juicio discrecional técnico son admisibles. Para los letrados públicos que deben saber que no pueden dormirse en los laureles cuando se aportan pruebas periciales por el demandante, sin limitarse a invocar el solitario mantra de la “discrecionalidad técnica”. Y para los jueces de lo contencioso-administrativo que deben estar alertas a estos avances en el control de la discrecionalidad.

O sea, parafraseando en tono lúdico las conocidas Coplas de Jorge Manrique:

Recuerde la discrecionalidad dormida,

avive el seso y despierte

contemplando

cómo debe motivar su juicio,

cómo se viene el control

tan callando;

cuán presto se va el placer;

cómo después de un feliz pasado

da dolor;

cómo al administrativo parecer,

cualquiera tiempo inmune pasado

fue mejor. 

En fin, bien viene que la jurisprudencia siga los pasos marcados por Tomás Ramón Fernández, paladín académico de la lucha contra la arbitrariedad y defensor del pleno control jurisdiccional (allí donde exista un escenario demostrado de «discrecionalidad cero»).

NOTA SOCIAL.- El día 10 de junio de 2024, en el Salón de Actos de la Asociación de la Prensa de Madrid tuvo lugar el acto de entrega de los prestigiosos galardones de los Premios Puñetas, XIII Edición, otorgados por ACIJUR (Asociación de Comunicadores e Informadores Jurídicos) y entre ellos precisamente se ha otorgado el Premio ‘Puñetas a una Trayectoria’ a Don Tomás Ramón Fernández, según ACIJU, «por ser el mayor referente actual del Derecho Administrativo en España. Tomás Ramón Fernández es, además, consejero de Estado y autor de más de 80 publicaciones sobre Derecho». Reitero mi entusiasta enhorabuena al maestro y artífice de la luminosa doctrina que da sentido al control judicial y al derecho administrativo como herramienta para la libertad.

Laia Màrquez: El nuevo municipalismo

"La dimensión de la agenda, recae en la creación de una Nueva Agenda Urbana en el Hábitat III (2016) con el fin de crear un futuro mejor y más sostenible, en la que todas las personas tengan igualdad de derechos y de acceso a los beneficios y oportunidades de los servicios que ofrecen los municipios"

Por Laia Màrquez Muñoz .-Mujeres en el Sector Público.- El municipalismo en España a partir de finales del siglo XX y especialmente a inicios del 2000, ha ido cambiando y se han ido creando unos ayuntamientos cada vez más complejos. Como indica Blanco, Gomà y Subirats (2018), hacia 2000 se inicia un nuevo período que viene dado por la presencia del ámbito local en las redes multinivel, la intensificación de la gobernanza relacional y la entrada en crisis de las estructuras tradicionales de participación.

Actualmente, los ayuntamientos están trabajando en políticas públicas de materias diversas, más allá de las competencias obligatorias, y con alta capacidad de gestión. Esta situación está llevando a un nuevo municipalismo que, para Blanco y Gomà (2016), es un proyecto transformador, de ampliación democrática, de empoderamiento social y de reconexión de las instituciones de bien común.

Municipalismo con dos perspectivas: estructural y agenda

Este nuevo municipalismo puede verse desde dos perspectivas: la estructural y la agenda.

En primer lugar, la apuesta estructural considera que los municipios aumentan su poder como actores políticos, gracias a su transformación en favor de su interdependencia. Es decir, actualmente se está avanzando hacia un mundo en el que los municipios participan de forma equitativa y trabajan para implementar políticas con otros ayuntamientos, o incluso otros gobiernos de diferentes escalas administrativas, como se verá en el caso de la perspectiva de agenda.

Un ejemplo de la dimensión estructural, en este caso de ámbito global, es el Observatorio Internacional de la Democracia Participativa (OIDP). Este ente es una red internacional abierta a todos los municipios, organizaciones y centros de investigación que quieran conocer, intercambiar y aplicar experiencias sobre la democracia participativa.

Probablemente el hecho de que algunos de los instrumentos de participación ciudadana, como los procesos participativos, se hayan expandido a nivel internacional desde la escala municipal ha sido, en parte, gracias al Observatorio Internacional de la Democracia Participativa.

En segundo lugar, la dimensión de la agenda, recae en la creación de una Nueva Agenda Urbana en el Hábitat III (2016) con el fin de crear un futuro mejor y más sostenible, en la que todas las personas tengan igualdad de derechos y de acceso a los beneficios y oportunidades de los servicios que ofrecen los municipios. En la práctica, esto ocurre para que la ciudadanía pueda realizar sus actividades, al menos las esenciales, en entornos sin riesgo o dicho de otro modo, sin exclusión. A modo de ejemplo, que todas las personas puedan acceder, si lo necesitan, a un centro de salud de forma rápida y fácil (que no esté muy lejos, con una carretera no peligrosa…).

Tres dimensiones

La Nueva Agenda Urbana tiene como misión trabajar en tres dimensiones o direcciones:

● Localizar derechos sociales. En primer lugar, reducir la desigualdad ya sea de manera predistributiva (antes de entrar el mercado), como es el caso de la renta básica. En segundo lugar, fortalecer a las comunidades, como a través de los equipamientos de proximidad bajo el concepto de Palacio del pueblo de Klinenberg (2021). En tercer lugar, reconocer la diversidad de género, edad y origen.

● Generar transiciones ecologistas. Tanto desde la perspectiva de la justicia del espacio que pasa por garantizar que todo el mundo tenga una vivienda digna, como la justicia ambiental con una movilidad sostenible, como invertir más en la cantidad y calidad de transporte público.

● Forjar economías comunitarias. Con la creación de economías verdes y cooperativas de proximidad, de cooperación, de colaboración y solidarias, en las que toda la ciudadanía tenga cubiertas las necesidades básicas y exista una apuesta en favor de la transición digital.

Es importante mencionar que, aunque muchas de las políticas públicas que deben aplicarse para dar respuesta a la Nueva Agenda Urbana tienen incidencia en los municipios, esto no quiere decir que las tengan que hacer los ayuntamientos. Como indican Blanco y Subirats (2012) no todas las políticas urbanas (objeto de estudio de los conflictos de las ciudades) son únicamente políticas locales, que además en función del territorio se organizan de forma diferente, en el caso de Cataluña son los municipios, veguerías, comarcas, provincias, entidades metropolitanas, entidades descentralizadas, mancomunidades de municipios y caso especial de Arán. Las políticas locales, sin lugar a dudas, desempeñan un gran papel en las políticas urbanas ya que son las administraciones más cercanas a la ciudadanía, pero no todas las políticas urbanas son competencia de los municipios. Cada vez más la tendencia es trabajar por unas políticas multinivel en las que diversas administraciones participan. A modo de ejemplo, la Ley de dependencia, aprobada en 2006 por parte del gobierno central, se está implementando por parte de la Generalitat de Catalunya y también desde los ayuntamientos.

Nuevos modelos más saludables

Un estudio más reciente, relacionado con la Nueva Agenda Urbana, es el de Nieuwenhuijsen (2020). Este autor considera que la pandemia ha dado paso a la construcción de de nuevos modelos urbanos en los que las ciudades deben ser más saludables, a partir de los siguientes objetivos:

● Ciudad compacta. La finalidad que se desea conseguir es reducir el CO2.

● Supermanzanas. La realización de políticas urbanísticas verdes, reduciendo la contaminación acústica y atmosférica.

● La ciudad está a 15 minutos. Para que las desigualdades se reduzcan, sería idóneo que toda la ciudadanía tuviera los servicios esenciales a un máximo de 15 minutos andando.

● La ciudad sin coches. Para que se cumpla este objetivo, sería necesario invertir en la cantidad y calidad de infraestructuras para el transporte público.

En conclusión, los ayuntamientos están caminando hacia un nuevo municipalismo en el que la gobernanza democrática será clave para sacar adelante políticas públicas, tanto en gobiernos de un mismo nivel, como es el caso del escenario que proporciona el Observatorio Internacional de la Democracia Participativa, como entre administraciones de distintos niveles, como es el caso de la Nueva Agenda Urbana.

*Laia Màrquez Muñoz.- Graduada en Ciencia Política y de la Administración Pública por la Universidad de Girona y master interuniversitario (UAB-UB-UPF-Escuela de Administración Pública de Cataluña) de Gestión Pública. Estudiante del doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad de Girona. Trabaja como investigadora en el Grupo de Administración Digital y Electrónica de la UOC (Universitat Oberta de Catalunya) y es técnica de participación en el COLPIS (Colegio de Politología y Sociología de Cataluña).

El Supremo facilita la expansión del silencio negativo a las solicitudes de los funcionarios

 "La sentencia no lo dice pero apunta a que podría acudirse al procedimiento de inejecución de acuerdos firmes del art.29.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa"

Por José R. Chaves. delaJusticia.com blog.- Paradójicamente, la propia Administración a la que sirve el funcionario, servida por sus compañeros y por decisión de las autoridades, no siempre responde a su solicitud de retribuciones, cambio de situación administrativa, cambio de condiciones de trabajo u otra reclamación de derecho.

El silencio administrativo se vuelve contra él. Se plantea la casuística de si debe considerar estimada o denegada su solicitud, y aquí viene al caso la reciente sentencia de la sala tercera de 20 de mayo de 2024 (rec. 1372/2022) que confirma la vigencia de un humilde reglamento de hace una treintena de años para alzar el muro del silencio negativo sobre la inmensa mayoría de las cuestiones realmente relevantes.

Esta sentencia, sale al paso de fijar doctrina casacional sobre el sentido del silencio cuando se solicita la convocatoria de la carrera profesional para personal funcionario contemplada en un Acuerdo autonómico, pues la Administración no efectúa la convocatoria aduciendo que está negociando con más pausa que prisa la evaluación.

Y al hilo de resolver esta cuestión se sienta la barrera general para las solicitudes de los funcionarios ante su Administración relativas a sus condiciones y vicisitudes estatutarias.

Veamos la sentencia, situación y consecuencias.

En primer lugar, se aborda la cuestión del sentido del silencio cuando mediando un acuerdo de establecimiento y aplicación de la carrera profesional para determinados grupos de funcionarios.

Primero, la sentencia efectúa una hábil e importante precisión:

"En puridad, el litigio debería haberse planteado, no como una cuestión de inactividad formal -eso es el silencio administrativo- sino de inactividad material: que el SESPA no estaría ejecutando lo pactado en el acuerdo…"

La sentencia no lo dice pero apunta a que podría acudirse al procedimiento de inejecución de acuerdos firmes del art.29.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Segundo, como la doctrina que se le pide es sobre el sentido del silencio se centra en este enfoque y afirma:

 "En cuanto al silencio administrativo, el Real Decreto 1777/1994, de 5 de agosto, sigue siendo aplicable para adecuar el régimen de la Ley 39/2015 a los procedimientos en materia de gestión de personal. Así y por aproximación a la que ha identificado el auto de admisión -«solicitudes relativas a convocatorias del sistema de carrera profesional»- tal disposición atribuye efecto de silencio negativo al reconocimiento de grado personal [artículo 2.b)] y lo relativo a los procedimientos, en este caso, de promoción profesional. El positivo lo prevé para cuestiones de alcance individual como permisos, licencias o situaciones administrativas"

En consecuencia fija doctrina casacional:

"Cuando se trata de solicitudes referidas a convocatorias dentro del sistema de carrera profesional, el efecto de la falta de resolución en plazo es el desestimatorio"

Quede aquí este dato jurisprudencial sobre el sentido del silencio. Va en la misma línea que la anterior sentencia del Tribunal Supremo de 28 de mayo de 2019 (rec. 246/2016) que aplicó el silencio administrativo negativo a una solicitud de comisión de servicios y que comenté extensamente.

Con ello, básicamente tenemos:

  -a) un primer bloque de cuestiones que se someten al silencio negativo por disponerlo expresamente la Ley formal, caso de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social (disposición adicional vigésima novena, 1 y Anexo 2), e indirectamente al establecer los supuestos de procedimientos que se consideran no iniciados de oficio negativo (disposición adicional vigésima novena, 2).

  -b) un segundo bloque de las previsiones sobre el sentido del silencio que establezcan las leyes autonómicas en su respectivo ámbito competencial.

  -c) Y luego, con carácter supletorio (estado ideal para la Administración, pues cualquier Ley sería más perjudicial a sus intereses) de forma tan sorprendente como ajena a la voluntad del legislador, pues se repesca y valida la relación de procedimientos con sentido negativo del viejo Real Decreto 1777/1994, pensado para adecuar la Ley 30/1992 (¡donde quedó!) que al ser elaboración y aprobación del gobierno, lógicamente no se iba a disparar en el pie y por eso contempla un amplio abanico de supuestos de silencio negativo para los empleados públicos.

Entre otros el silencio es negativo en los procedimientos de:

  -a) Asistencia a cursos de selección, formación y perfeccionamiento.

  -b) Reconocimiento de grado personal y servicios previos.

  -c) Autorización de comisiones de servicios.

   -d) Declaración de situaciones administrativas, salvo los supuestos incluidos en el artículo siguiente.

  -e) Autorización de permutas de destino entre funcionarios.

  -f) Adscripción provisional a puestos de trabajo.

  -g) Clasificaciones e integraciones en Cuerpos o Escalas de nivel superior.

  -h) Procedimientos de ingreso, provisión de puestos de trabajo y promoción profesional.

   -i) Procedimientos de resolución de las solicitudes formuladas en relación con la adscripción de puestos a determinados grupos de funcionarios, forma de provisión de aquéllos, titulaciones requeridas, Administraciones de procedencia para ocuparlos, localidad del puesto, exclusividad del mismo, temporalidad, consideraciones de amortización a un plazo determinado y de cualesquiera otras que tengan incidencia en las relaciones de puestos de trabajo o catálogos.

   -j) Evaluación de la actividad investigadora del profesorado universitario y del personal investigador del Consejo Superior de Investigaciones Científicas.

Sin embargo, el comodín es el postre:

"Cualquier otro procedimiento, no incluido en el apartado 1 del artículo 3 de este Real Decreto, cuya resolución implique efectos económicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento"

Ya puede la Administración dormir tranquila, mientras el coronel o su tropa esperan quien le escriba y responda a sus solicitudes.

La decadencia del perfil institucional en los cargos públicos

"En las relaciones entre Administraciones públicas, cualquier ocasión es buena para zaherir el rival político (incluso en el plano protocolario), aun cuando ello suponga una desconsideración con la comunidad que representa"

Por Severiano Fernández Ramos. esPúblico blog.- No hace tanto tiempo estaba implícita en la cultura política española, de forma transversal (con independencia del color político) y en todos los niveles territoriales del sistema democrático de gobierno, que los cargos públicos, ya fuesen electos (como alcaldes y concejales) o designados (desde ministros a subdelegados del Gobierno), debían actuar de acuerdo con un perfil «institucional», pues al fin y al cabo tales cargos públicos se integran con carácter coyuntural y no profesional en una estructura (un órgano o Administración pública) financiada con fondos públicos, no privativos, orientada a servir exclusivamente el interés público, no el propio de una organización, colectivo o sector social, y sujeta, tanto en su organización como actuación, a los principios de legalidad, eficacia, objetividad, transparencia y colaboración, entre otros.  

Esta concepción constitucional (republicana, si se quiere) del ejercicio del cargo público, más allá del evidente designio del cumplimiento de la legalidad, presenta múltiples manifestaciones, tanto en la esfera interna, como en la actuación ad extra.

En el ámbito interno, en su relación con el personal al servicio profesional de las Administraciones públicas (fundamentalmente con los funcionarios públicos de los subgrupos superiores), el cargo público de perfil institucional valorará a los funcionarios públicos como colaboradores necesarios para la acción de gobierno. Por ello, en la medida de lo posible, el cargo púbico tratará de mantener una colaboración fructífera, procurando alcanzar acuerdos para la consecución de los objetivos de gobierno, al tiempo que respetará, en el plano de la ejecución, los ámbitos propios de actuación directamente vinculados al desempeño profesional y por ello dotados de autonomía funcional. Básicamente, tratará de rentabilizar, en sentido positivo, el enorme capital humano que supone disponer de un personal altamente cualificado, procurando involucrar e incentivar, en la medida de lo posible (que ciertamente no es mucho) su apoyo a la acción de gobierno.

En las relaciones con la oposición, y sin caer en ingenuidades, el cargo político de perfil institucional procurará alcanzar acuerdos amplios allá donde sea posible, no ya por un mal entendido “buenismo”, sino para dotar de estabilidad a las políticas públicas, lo cual es imprescindible para su efectividad. Ni qué decir tiene que esta actitud se expresará en las relaciones con la oposición en las asambleas legislativas y plenos de las corporaciones locales con el necesario respeto y cortesía, sin por ello merma alguna en la firmeza de la defensa de las posiciones partidistas.

Por su parte, en las relaciones con otros gobiernos y Administraciones públicas, ya sean de superior o inferior nivel territorial, el cargo público institucional mantendrá una actitud de lealtad institucional, propicia a la cooperación y colaboración con otras instituciones, con independencia de que estén gobernadas por un partido de signo diverso. De nuevo no se trata de un mero “buenismo”, sino de una comprensión constitucionalista del Estado y de la evidencia de que los recursos públicos son siempre limitados y la coordinación interinstitucional posibilita su mayor eficiencia, al tiempo que evita duplicidades y lagunas en la atención al interés general. Y esta actividad de lealtad constitucional se manifestará en los actos públicos, concediendo y reconociendo a los representantes públicos de otras instituciones su posición y papel, evitando protagonismos que incomoden al resto de los partícipes.

O, en fin, en el marco de las relaciones con la sociedad civil, el cargo público procurará actuar conforme a la dignidad de la institución que representa en cada acto público, brindando un trato igualitario a los agentes sociales, o al menos en función de su representatividad.

Con todo esto no quiero decir en modo alguno que todos los cargos públicos o la mayoría hayan actuado en el pasado conforme a estos parámetros, sino que se trababa de un ideal compartido que, en mayor o menor medida, conforme a la honestidad, competencia y posición profesional de cada uno, se trataba de alcanzar.

Sin embargo, en algún momento de la praxis política de los convulsos últimos años se ha producido un giro radical en la cultura política, de tal modo que ese ideal de cargo público de perfil institucional se encuentra en franca decadencia, y está siendo rápidamente desplazado por otra especie de cargos políticos aparentemente más adaptados a la voracidad actual de la política española, en un claro ejemplo de darwinismo político.

Se trata de cargos políticos que cuando se integran en una Administración miran con abierta desconfianza a la clase funcionarial, a la que tratan ante todo de someter (sojuzgar) por diversas vías, entre otras, precarizando su posición y colonizando los puestos de trabajo de perfil profesional, al tiempo que se rodean de un corte de personal eventual (cuanto más mejor), que actúa a modo de burbuja hacia dentro y hacia fuera. Incluso en los peores casos no existe empacho en tratar de desprestigiar al personal profesional, pues su actitud de cumplimiento objetivo de la legalidad no solo es vista con recelo sino como una abierta e insoportable traición.

En las relaciones con la oposición, obvio decir que se aplica la máxima de «al enemigo ni agua», volando todos los puentes de entendimiento y posibles consensos: se aprueba y se aplica la política dirigida a un específico electorado. Evidentemente, esta actitud presenta su fiel reflejo en los debates e interpelaciones públicas, cuya finalidad no es la deliberación, sino la confrontación, incluso a nivel de la descalificación personal.

Igualmente, en las relaciones entre Administraciones públicas, cualquier ocasión es buena para zaherir el rival político (incluso en el plano protocolario), aun cuando ello suponga una desconsideración con la comunidad que representa. Y, en fin, en el ámbito de las relaciones con la sociedad civil, todo acto o actuación es motivo de clientelismo y objeto de patrimonialización. 

No deja de ser paradójico que sea precisamente cuando es cada vez más común que los distintos niveles de gobierno aprueben formalmente códigos éticos y de conducta por doquier, más lejana es la praxis política.  

En todo caso, en este escenario actual, que un cargo político presente un perfil institucional, lejos de constituir un activo a su favor, se ha degradado a roles marcadamente secundarios: cuando a nadie interesa acudir a un acto, se dirá aquello de “que vaya Menganito-a, que es muy institucional”.