"La transparencia es una obligación legal, que se concreta particularmente en todo lo que afecta a la publicidad activa; con muy pobres efectos prácticos hasta la fecha"
La ignorancia en materia
civil engendra desconfianza (…) Los poderes públicos no gozan de una confianza
plena porque gran parte de su trabajo se desconoce. Es necesario crear
instituciones que sometan a los servidores públicos a luz y taquígrafos a fin de
desvanecer cualquier sospecha de deshonestidad. La transparencia en el
ejercicio del cargo puede asegurarse impulsando la publicidad oficial más
allá de su estado actual. (Arland D. Weeks, The Pychology of Citizenship,
1917)
Rafael Jiménez Asensio.- Blog La Mirada Institucional.- Hay quien sueña con pasar
de la opacidad a la luz en un solo instante, con un click. La ingenuidad
es atrevida. Si en la anterior entrada tratamos sobre “Mentiras de la
transparencia“, toca ahora detenerse en las condiciones mínimas para caminar
hacia una transparencia efectiva. El recorrido es largo, más viniendo de donde
estamos.
Si se mira con
detenimiento, el imperativo de la transparencia no es más que un
instrumento, un medio o un recurso, nunca un fin en sí mismo. Un mecanismo
además con enormes limitaciones. Además, su naturaleza transversal, incluso
poliédrica, dificulta mucho definir su correcto alcance.
La transparencia es, en
primer lugar, un valor o principio. Nuestras leyes cada vez más hacen
referencia a esta dimensión. Sin embargo, los valores o principios (y entre
ellos la transparencia) deben internalizarse por quienes ejercen el poder o por
aquellos que gestionan los asuntos y recursos públicos. Y ahí comienzan las
dificultades. La política utiliza, como vimos, la transparencia con una carga
retórica innegable en muchos casos. Y la función pública sencillamente la
ignora o, cuando se trata del séquito de fieles que la han hecho suya, la
promueve sin demasiadas consecuencias reales. Actuar alejados del foco o de la
luz es algo a lo que el sector público está secularmente acostumbrado. Los arcana forman
parte de la esencia de la política, como subrayó Carl Schmitt y ha recordado
más recientemente Buyng-Chul Han. Una forma de hacer las cosas que no se cambia
en un día ni en una legislatura o mandato, por muchas estructuras que se creen
y por muchos recursos que se dediquen a ello.
El mito de la
transparencia “activa” y “pasiva”
La transparencia es,
asimismo, una obligación legal, que se concreta particularmente en todo lo
que afecta a la publicidad activa; con muy pobres efectos prácticos hasta la
fecha. Las leyes definen unos mínimos estándares que los poderes públicos deben
cumplir. El problema es cómo y cuándo se cumplen. El destino u objetivo de esa
información en masa –al menos el discurso ortodoxo así lo afirma- es mejorar el
control democrático del poder y de la gestión pública. Pero información no es
conocimiento. Los Portales de Transparencia o páginas Web son, además,
impulsados y gestionados por quienes deben ser objeto de control, lo que
desdibuja su efectividad. Nadie enseña sus vergüenzas voluntariamente, pues
estas se disfrazan, embozan o, incluso, ocultan. La gran esperanza de los
efectos taumatúrgicos de la publicidad activa se desvanece. Cuando menos
muestra un recorrido mucho más estrecho del que se le presumía.
Solo un rigor por
implantar una auténtica cultura de la transparencia y rendición de cuentas en
el sector público, así como un desarrollo de la conciencia ciudadana de
disponer y usar un instrumento de control efectivo mejorarán las cosas. Pero para
eso se necesita tiempo, mucho tiempo. La velocidad y el vértigo no son buenos
compañeros en ese viaje. La transparencia requiere mucho pensamiento lento y
menos precipitación propia del pensamiento rápido, que a ningún sitio conduce,
al menos en este tema.
La transparencia es
también un derecho, que la ciudadanía puede (y debe) activar y, tal como
vimos, apenas lo hace. Las solicitudes de información pública son escasas o,
incluso, de carácter anecdótico. Tanto ruido para esto. De ahí que hablar de “transparencia
pasiva” cuando nos referimos al ejercicio del derecho de acceso a la
información pública sea un error. Si un nivel de gobierno quiere ser
transparente debe estimular que la ciudadanía escrute, interrogue, indague y
demande información pública sobre lo que hace, también sobre lo que hace mal.
Ningún poder público se flagela a sí mismo si no hay alguien que le obligue a
hacerlo, salvo que interiorice el valor o principio antes enunciado. Si lo
anterior requiere tiempo, esto mucho más. No conozco ninguna campaña efectiva
dirigida a ese fin impulsada por quienes deben ser controlados. El poder, por
definición, huye de los controles, Más aún en nuestro caso, donde el control
del poder es una quimera (algo que he intentado demostrar en el “Epílogo” al
libro Los frenos del poder, Marcial Pons/IVAP 2016; una versión de tal
epílogo se puede leer en esta misma página Web en la sección Lecturas. “España,¿un país sin frenos?”). Pero sin ejercicio de este derecho, la transparencia se
queda en el escaparate, como objeto en exposición.
Transparencia, control del
poder y rendición de cuentas
Siendo lo anterior
importante, lo realmente relevante es que la transparencia tenga
resultados y, por consiguiente, mejore los escrutinios de control al poder
reforzando la rendición de cuentas de los gobernantes. Pierre Rosanvallon lo ha
identificado con claridad en su último libro (Le Bon gouvernement, Seuil,
París, 2015): el imperativo de la transparencia impone una “democratización”
del sistema de control del poder. En este punto el parentesco entre
transparencia y comportamiento ético de la política o de quienes gestionan los
asuntos públicos es estrecho. La transparencia ha venido para instalarse como
mecanismo de escrutinio de la conducta gubernamental y solo adjetivamente
de la actuación administrativa, que recibe así un carácter instrumental. Aunque
nuestras leyes enfoquen el tema de forma distinta, y con frecuencia
equivocada: no solo los gobernantes (políticos) deben ser íntegros, sino
también el conjunto de los servidores públicos, pues las demandas de
transparencia sobre este ámbito se desvanecen en una mala inteligencia de la
protección de datos.
La rendición de cuentas es
exigencia de responsabilidad a quien gobierna o administra. Ese proceso exige
escuchar sus razones y obrar en consecuencia. Pero aquí confundimos laaccountabiliity con
el linchamiento de la clase política (Innerarity), algo que poco ayuda a
la construcción de una sociedad responsable. Y menos aún a un uso cabal y
maduro de la transparencia. Este reto es ciudadano y, en especial, de los
medios de comunicación, que ya utilizan sectariamente la transparencia como
“técnica del calamar” con objeto de manchar al contrario, especialmente
al político de “bandas rivales”.
Transparencia y cambio de
cultura organizativa
Ni la política vacua o de
exposición mediática, ni tampoco la gestión pretendidamente innovadora que solo
busca el premio o el aplauso instantáneo, harán avanzar un ápice esa exigencia
previa para implantar efectivamente la transparencia. Para dar pasos
efectivos en esa dirección se requiere el asentamiento de una cultura de
profunda transformación organizativa, que debe implicar hacer de forma
distinta las cosas, cambiar los hábitos, modificar los modos de desarrollar la
actividad política, directiva o administrativa, erradicar el favor o la amistad
del ámbito de funcionamiento de lo público, alterar sustancialmente las formas
(viciadas) de conformar un expediente o de adoptar una resolución de subvención
o de contratación pública, asentar un sistema de mérito bastardeado hasta
externos inusitados (con el aplauso a veces indisimulado de los propios agentes
sociales) en la selección y provisión de puestos de trabajo, redefinir los
procedimientos, abrir las ventanas y airear las debilidades y mala praxis que
buena parte de las estructuras político-administrativas esconden por doquier.
Nadie hace eso voluntariamente. Al menos de momento. Porque prácticamente
nadie se toma realmente la transparencia en serio.
Cambiar radicalmente
hábitos, actitudes, comportamientos y modos de hacer las cosas es, al fin y a
la postre, el único resultado tangible de la transparencia. Y ese resultado no
se consigue solo imponiendo “el miedo” a través de sanciones o represalias. No
es buena vía. Pues la transparencia así aplicada se mueve solo en estándares de
legalidad y no de eficacia, menos aún de interiorización de valores. Cumplir
las obligaciones de transparencia o resolver las solicitudes de información
pública de conformidad con las leyes no garantiza una transparencia efectiva,
ni hoy ni mañana. Ahí es donde radican las dificultades de este proceso.
Transparencia y políticas
formativas
Y esas dificultades se
advierten, por ejemplo, en la enorme complejidad que muestra el diseño de
políticas formativas en este ámbito. Se han multiplicado las acciones
formativas de la transparencia, pero los límites del modelo puesto en marcha
están claros. Las diferentes leyes, no precisamente la estatal, apuestan por
llevar a cabo procesos continuos de formación, macro programas formativos o
acciones múltiples de ese carácter con la vana pretensión de inculcar cultura
de la transparencia “en vena”, como si fuera una inyección con efectos
inmediatos. Error mayúsculo.
En unas organizaciones
públicas en las que el imperio de los juristas y de las reglas formales ofrece
su hegemonía, formar en transparencia se convierte fácilmente en “contar” el
marco legal y sus posibles consecuencias en casos de incumplimiento. O, en “el
mejor de los casos”, se importan discursos de open government cargados
de lugares comunes en cuidadas presentaciones de power point que
ningún valor real añaden, salvo el estético.
Los programas formativos
de transparencia deben ser proyectados a lo largo del tiempo, con visión
estratégica y no de vuelo gallináceo. Se deben proyectar en el acceso o
acogida, en la promoción, en los procesos de evaluación del desempeño, así como
en los planes de mejora o innovación de la gestión, también en la carrera
profesional. La formación para la transparencia debe enmarcarse en una
formación en valores y, sobre todo, en un cambio de cultura y de hábitos dentro
de la política de gestión de personas de las organizaciones públicas. Los
resultados siempre se obtendrán a largo plazo. Pero en esta sociedad de la
inmediatez eso suena a música celestial.
La cita que abre este
comentario ilustra bien el correcto enfoque del problema. Ayunos de formación
en valores, despreciando el papel de los principios y olvidando que la
transparencia es un instrumento que se mueve en un sistema de Gobernanza
inteligente, por tanto obviando las interdependencias que este sistema tiene
(por ejemplo, con la integridad o ética pública, transparencia colaborativa,
Gobernanza “intraorganizativa”, Gobierno abierto o relacional y transparencia
colaborativa, así como las complejas relaciones entre transparencia y rendición
de cuentas, siempre por lo común frivolizadas o simplificadas), no se avanzará
un ápice en la implantación de la transparencia efectiva en la política ni
tampoco en las estructuras administrativas.
La transparencia:
instrumento de recorrido limitado a corto plazo
La única forma de
erradicar la retórica del discurso cotidiano de la transparencia es comenzar
por rebajar radicalmente las altas expectativas puestas en este limitado
instrumento. Un jarro de agua fría para la política espectáculo. También
para los fervientes seguidores de la transparencia, que no escasean
precisamente. Esto da poco de sí, al menos a corto plazo. Quien pretenda
grandes resultados efectivos en un plazo inmediato se estrellará contra el muro
de la evidencia y convertirá la política de transparencia o de formación para
la transparencia en retórica barata. También despilfarrará recursos públicos.
Para evitar ese indeseable
resultado es necesario reconocer que lo importante, en verdad, no está en
la transparencia, modesto e insuficiente medio o instrumento, sino en el
proceso de construcción de estructuras de gobierno y administración cada vez
más íntegras institucionalmente, con políticas de calidad institucional contrastada,
más eficientes, que restauren el vigor del principio de mérito y se conviertan
en sistemas profesionales también en los niveles directivos, abiertas y
tecnológicamente avanzadas, que aboguen por el desarrollo de la sociedad del
conocimiento, así como que tengan sistemas adecuados y razonables de rendición
de cuentas. Proceso de muchos años, más bien de décadas.
No hay atajos, por mucho que
se busquen. Alcanzar la transparencia efectiva requiere, continuidad,
constancia y tenacidad, pero sobre todo política estratégica y sostenibilidad
en el tiempo. Y, en especial, un cambio radical de enfoque de lo que son
nuestras estructuras de gobierno y administración. Además, visión y compromiso
público sincero de todos los actores que deben intervenir en ese complejo y
largo proceso (políticos, directivos, sindicatos, empleados públicos,
ciudadanía y medios de comunicación). Todo lo contrario del humo que queda
después de llenar el cielo político o administrativo de fuegos de artificio.
Así empezamos y así concluimos.
