Sabino Cassese: "Cuando desaparece la percepción de imparcialidad, se deteriora la confianza pública en la justicia"

"Un juez debe juzgar. Debe ser imparcial e independiente. Y, además, debe parecer imparcial e independiente"

"El mero hecho de iniciar una investigación ya tiene importantes efectos políticos", asegura el jurista italiano Sabino Cassese. En conversación con el editor y director de Agenda Pública, el exmagistrado del Tribunal Constitucional italiano insiste en que "la independencia judicial sigue siendo un valor fundamental", pero advierte de que ese principio exige distinguir con claridad entre dos planos: "Uno es la arena política. El otro es la arena judicial. Y lo peligroso es precisamente confundir ambos"

Revista de prensa. AgendaPública blog. Por Marc López. A sus noventa años, Sabino Cassese (Atripalda, 1935) se mantiene en plena forma. El exjuez del Tribunal Constitucional italiano y profesor emérito de la Escuela Normal Superior de Pisa volvió a recibirme en Roma casi un año después de nuestra primera conversación. Desde entonces, han cambiado muchas cosas, pero Cassese continúa usando su experiencia con lucidez e interpretando el presente de manera certera.

Hoy día, la relación entre la política y la justicia atraviesa una etapa convulsa y límite, tanto en Italia como en España. A este respecto, Cassese, que también cuenta con experiencia política tras haber sido ministro en el Gobierno de Carlo Azeglio Ciampi, apunta que "si la magistratura desarrolla una orientación predominantemente contraria al Gobierno, acaba convirtiéndose en un obstáculo para la acción gubernamental".

Sobre la judicialización de la política y de la politización de la justicia, remarca que "existe una influencia entre ambas esferas", pero "esa influencia debería ser de diez y hoy se convierte en cien". En este sentido, preguntado por la figura de la acusación popular —tan discutida en España, pero inexistente en Italia—, es tajante: "En cierto modo, constituye una llamada a que los jueces hagan política. Desde mi punto de vista, ese es un defecto importante del sistema", sostiene.

El jurista Sabino Cassese fue premiado con la Orden al Mérito de la República Italiana

Foto: Agenda Pública/Francesco Fotio. 

-Vivimos en un momento histórico en el que investigar a alguien tiene consecuencias inmediatas. Cuando se anuncia que una persona está siendo investigada, los medios de comunicación y las redes sociales hacen que, para mucha gente, esa persona sea ya culpable.

La respuesta, en mi opinión, exige distinguir tres aspectos. El primero es el "si", el segundo es el "cómo" y el tercero es el "cuánto".

Al "si" se responde de manera sencilla. Naturalmente, los jueces tienen la posibilidad de interpretar las normas y deben aplicar las leyes. Si consideran que existen pruebas suficientes —en el caso de los jueces penales, por ejemplo, de corrupción u otros delitos—, deben intervenir.

"Los jueces tienen la posibilidad de interpretar las normas y deben aplicar las leyes. Si consideran que existen pruebas suficientes [...] deben intervenir"

El "cómo" es el punto fundamental. En Italia, y creo que también en España, la actuación de los investigadores respecto de los políticos se sabe de forma inmediata de las acusaciones suele producirse en los medios de comunicación. De este modo, la acusación se convierte en juicio. Sin embargo, la acusación no es un juicio.

La persona acusada aparece en los periódicos como una persona corrupta o responsable de un delito. Además, se publican escuchas telefónicas descontextualizadas. Las escuchas se han convertido en la forma habitual de obtención de pruebas. Esta es una parte fundamental del "cómo".

Los instrumentos de investigación son muchos, pero, en general, el método preferido por las fiscalías italianas —prácticamente el único— es la interceptación telefónica. Una persona puede ser sometida a ella sin saberlo, sin saber siquiera que está siendo investigada y que su privacidad ha sido vulnerada.

Por tanto, el "cómo" afecta a dos cuestiones: qué tipos de pruebas se utilizan y cómo se utilizan. Existen otros instrumentos, como los seguimientos policiales, las investigaciones bancarias o el análisis de documentación financiera. Sin embargo, de toda la gama de medios probatorios, el recurso principal suele ser la interceptación telefónica.

"Se publican escuchas telefónicas descontextualizadasLas escuchas telefónicas se han convertido en la forma habitual de obtención de pruebas."

Existe además un segundo aspecto del "cómo": la acusación y las pruebas se hacen públicas de inmediato. De esta manera, una persona que todavía no ha sido juzgada queda sometida al juicio de la opinión pública. En alguna ocasión he escrito que esto es lo que Max Weber habría llamado justicia de cadí.

Y luego está el "cuánto". Es decir, cuántas veces un determinado sujeto o un determinado asunto se convierte en objetivo de una investigación. Cuando esto se repite de manera sistemática puede llegar a constituir una auténtica persecución.

Por tanto, en la experiencia italiana de los últimos treinta años, el problema no ha sido tanto el "si", sino sobre todo el "cómo" y el "cuánto".

Esa línea divisoria es muy clara en la mayoría de los casos, probablemente en el 80%, 90% o incluso el 95% de ellos.

Los problemas aparecen cuando se trata de asuntos con fuertes consecuencias políticas. En esos casos, incluso antes de una decisión definitiva, el mero hecho de iniciar una investigación ya tiene importantes efectos políticos. Y hoy más que en el pasado, porque la política es más rápida, más personalizada y está más centrada en el liderazgo. La personalización exige proyectar fortaleza y dificulta soportar una situación de sospecha permanente.

En este contexto, ¿es más fácil que los jueces tengan capacidad para interrumpir o alterar procesos políticos?

Eso depende del ámbito del que estemos hablando. Pongamos un ejemplo. Las fiscalías italianas han desarrollado numerosas investigaciones relacionadas con la inmigración. La magistratura sostiene que lo hace porque existen posibles vulneraciones de derechos humanos. La política responde que no, que la línea del Gobierno —por ejemplo, la defendida por Salvini— consiste en limitar la inmigración irregular y que, por tanto, determinadas investigaciones terminan dirigiéndose contra políticas impulsadas por el propio Gobierno.

Es una cuestión difícil de definir. En cualquier caso, vuelve a aparecer el problema de la cantidad. La cuestión se vuelve relevante cuando una fiscalía concentra una parte muy importante de su actividad investigadora en ámbitos especialmente sensibles para la acción del Gobierno.

La magistratura italiana suele defenderse apelando a un artículo de la Constitución que establece la obligatoriedad de la acción penal. A mi juicio, es una defensa bastante débil.

Porque ¿qué significa exactamente que la acción penal sea obligatoria? Significa, en teoría, que si un fiscal lee una noticia en el periódico y considera que puede existir un delito, está obligado a actuar. O que si recibe una denuncia, debe iniciar actuaciones.

Pero esta explicación es insuficiente. En muchos países existen escalas de prioridades. En Estados Unidos, por ejemplo, los fiscales establecen prioridades de actuación: determinados delitos reciben más atención que otros.

"¿Qué significa exactamente que la acción penal sea obligatoria? En teoría, si un fiscal lee una noticia en el periódico y considera que puede existir un delito, está obligado a actuar"

Si la acción penal es obligatoria para cualquier tipo de delito y las noticias sobre posibles delitos pueden llegar a las fiscalías por miles de vías distintas —e incluso ser buscadas activamente por las propias fiscalías—, en la práctica eso concede un amplio margen de discrecionalidad para decidir qué investigar.

Por eso, a mis tres criterios -el "si", el "cómo" y el "cuánto"- podría añadirse un cuarto: el "qué". Es decir, sobre qué asuntos se decide actuar. Y esto es políticamente relevante.

Imaginemos que una fiscalía desarrolla su actividad principalmente sobre una determinada categoría de delitos o sobre una determinada categoría de personas. Es evidente que está realizando una selección que puede tener consecuencias políticas.

En Italia es difícil conocer de forma completa todas las investigaciones iniciadas por una fiscalía porque gran parte de esa información no es pública. Sin embargo, la cuestión que usted plantea es importante porque afecta a la posible superposición entre las prioridades de un Gobierno y las prioridades de la magistratura.

Si la magistratura desarrolla una orientación predominantemente contraria al Gobierno, acaba convirtiéndose en un obstáculo para la acción gubernamental.

P.-¿Cómo puede definirse hoy esa responsabilidad cuando deciden abrir una investigación? Mucha gente sostiene que cualquier persona tiene derecho a ser investigada si existen indicios suficientes. Estoy de acuerdo. Pero también me pregunto si un juez no debería reflexionar especialmente cuando se trata de abrir una investigación contra alguien que ha ocupado la jefatura del Gobierno. ¿Cómo debemos entender esa responsabilidad del juez?

Es una cuestión muy difícil. Debería formar parte de la cultura profesional de jueces y fiscales la conciencia de que cuando se investiga a una persona que ha desempeñado responsabilidades públicas relevantes hay que actuar de forma especialmente cuidadosa y respetuosa con la función que esa persona ha ejercido.

Le pondré un ejemplo personal. Durante mi etapa en el Tribunal Constitucional fui ponente en numerosas cuestiones relacionadas con Berlusconi. En una de ellas, la decisión debía adoptarse pocos meses antes de unas elecciones generales.

Hablé con el presidente del Tribunal y con otros colegas para proponer que el asunto se resolviera después de las elecciones. No porque hubiéramos decidido ya cuál sería el fallo, sino porque cualquier decisión que se adoptara tendría inevitablemente consecuencias políticas.

Por tanto, estoy convencido de que los jueces y fiscales deben poseer una cierta sensibilidad política. No significa que deban hacer política. Significa que deben comprender el contexto en el que viven. Deben saber, y saben perfectamente, cuál puede ser el impacto de sus decisiones cuando estas se hacen públicas. Y, de hecho, sus decisiones siempre terminan haciéndose públicas.

Por eso deben ser conscientes de sus efectos. Porque, en determinadas circunstancias, pueden alterar el desarrollo de unas elecciones. Y esto ocurre tanto si la investigación favorece a un candidato como si le perjudica. Si le perjudica, queda marcado por la acusación. Si finalmente resulta exonerado, puede presentarse como una víctima de una investigación injustificada.

Por eso considero que la capacidad de distinguir entre la acción jurídica y sus efectos políticos debería formar parte de la formación y de la educación profesional de quienes ejercen estas funciones.

P.- Y luego está la cuestión de la efectividad. Si pensamos en Mani Pulite, por ejemplo, se abrieron muchísimas investigaciones. Cayó un sistema político entero. Sin embargo, si observamos el resultado final, el número de condenas o de personas que terminaron en prisión fue mucho menor de lo que podría haberse imaginado durante aquellos años. ¿Cómo evaluamos la efectividad de esas investigaciones? ¿Se deberían asumir responsabilidades en estos casos?

Efectivamente existió una desproporción entre el impacto mediático y político de aquellas investigaciones y sus consecuencias estrictamente jurídicas. Eso parece bastante evidente. Ahora bien, también es cierto que si el sistema político no fue capaz de resistir ese impacto, probablemente existían debilidades propias del propio sistema político.

No todo puede atribuirse a la actuación de los magistrados. Hubo muchos factores. La actitud de determinados líderes, la forma en que reaccionó el sistema político y otras circunstancias contribuyeron al resultado final.

Sin duda existe una parte de responsabilidad atribuible al equipo de Mani Pulite. La dificultad está en cómo medirla. Porque el problema existe, pero no veo una solución sencilla para resolverlo.

La independencia judicial sigue siendo un valor fundamental. Lo importante es entender correctamente qué significa independencia.

P.-Cuando una persona que no es juez quiere acudir al Consejo Superior de la Magistratura para denunciar la actuación de un juez, me pregunto: ¿qué ocurre con esas quejas? ¿Cómo funciona?

R.- Entiendo la pregunta, pero tendría muchas dudas respecto a la posibilidad de que el Consejo Superior de la Magistratura interfiera en decisiones judiciales concretas.

"La independencia judicial sigue siendo un valor fundamental. Lo importante es entender correctamente qué significa independencia"

La función del Consejo Superior de la Magistratura es garantizar que jueces y fiscales sean personas capaces, independientes, equilibradas y capaces también de practicar el self-restraint, la autolimitación. Pero no debe intervenir en las decisiones adoptadas por jueces concretos. El problema fundamental consiste en garantizar ex ante la calidad e independencia de quienes ejercen la función judicial.

Si el Consejo interviene en decisiones concretas, deja de ser un órgano de gobierno de la magistratura para convertirse él mismo en un tribunal. Y el Consejo Superior de la Magistratura no debe ser un tribunal.

P.-Me interesa la representatividad de quienes gobiernan la magistratura. Durante mucho tiempo se ha entendido el poder judicial como una institución contramayoritaria, encargada de limitar a las mayorías políticas. Pero hoy los ciudadanos exigen más legitimidad también a las instituciones no electivas. ¿Existe un problema de falta de representatividad política o ideológica de las élites judiciales cuando deciden sobre cuestiones políticamente sensibles?

R.-Lo que usted plantea es una cuestión fundamental. Si uno lee La democracia en América, de Alexis de Tocqueville, encuentra una observación muy interesante: la democracia estadounidense se apoyaba en buena medida en la elección de los jueces. Aunque esa es una gran diferencia entre Estados Unidos y Europa. En Estados Unidos muchos jueces estatales son elegidos, pero los jueces federales son nombrados por el presidente y permanecen en el cargo de por vida. No constituye necesariamente un modelo ideal.

Lo relevante es que la tradición democrática estadounidense conserva una participación popular directa en la función judicial. Los jueces son elegidos y los jurados también son elegidos entre los ciudadanos. De ese modo, la función judicial permanece, en cierta medida, vinculada a la soberanía popular.

Nosotros hemos abandonado ese modelo. Confiamos más en una magistratura profesional que actúa como contrapoder. Nuestros sistemas han evolucionado hacia una organización contramayoritaria basada en la selección por mérito. La legitimidad de los jueces descansa precisamente en el mérito: son seleccionados y promocionados según criterios meritocráticos. Ese es el fundamento que permite confiarles una función de checks and balances.

Cuando hablamos de estos problemas solemos hacerlo como si afectaran a toda la magistratura. Y no es así. En primer lugar, estamos hablando sobre todo de la magistratura penal, no de la magistratura civil. Y la magistratura penal representa una parte relativamente pequeña del conjunto de la magistratura italiana.

En segundo lugar, hablamos fundamentalmente de los magistrados militantes. Pues bien, la mayoría de los magistrados no son militantes. El objetivo sigue siendo el mismo: mantener un sistema basado en el mérito, pero evitando que se transforme en una corporación cerrada.

P.- Hablamos constantemente de la judicialización de la política y de la politización de la justicia. ¿Cómo explica usted estos fenómenos?

R.- La función de la justicia consiste en resolver casos concretos. La función de la política consiste en afrontar cuestiones de interés colectivo. La justicia protege derechos en situaciones específicas. La política opera en un plano más general. Si aceptamos la confusión entre ambos ámbitos, terminamos mezclando dos funciones completamente distintas.

Pongamos un ejemplo. Yo soy juez y debo decidir sobre quince inmigrantes que se encuentran en situación irregular y que podrían ser devueltos a su país. Usted es parlamentario y debe decidir si la inmigración irregular debe ser combatida, tolerada o regulada de una determinada manera.

"La función de la política consiste en afrontar cuestiones de interés colectivo. La justicia protege derechos en situaciones específicas"

Son dos decisiones completamente diferentes. La primera es una decisión caso por caso. La segunda es una decisión general sobre una política pública. Naturalmente, ambas esferas se influyen mutuamente, pero no son la misma cosa.

P.- Pero cuando se dicta una sentencia sobre inmigración, la interpretación pública suele ser inmediata: "el Gobierno ha ganado" o "el Gobierno ha perdido". Los medios de comunicación presentan la noticia de esa manera. Y cuando aparece un titular diciendo que el Gobierno ha perdido, el político piensa inmediatamente que debe hacer algo porque esa decisión afecta a su imagen pública, a sus posibilidades electorales y a la percepción de los ciudadanos. Por eso resulta difícil sostener que ambas permanecen completamente separadas.

R.-Entiendo perfectamente lo que plantea. Y estoy de acuerdo en que existe una influencia entre ambas esferas.

Lo que ocurre es que esa influencia debería ser de diez y hoy se convierte en cien. La diferencia está en la forma en que se interpreta. El problema no es el hecho en sí, sino la interpretación que se hace de él.

Si me preguntara cuál sería la solución, respondería medio en broma que habría que someter a todos los presentadores de televisión, locutores de radio y periodistas a un curso de formación de cinco años para enseñarles qué significa realmente una sentencia judicial.

Porque una sentencia sobre quince inmigrantes no es una sentencia sobre toda la política migratoria de un país. Pero los medios suelen presentarla como si lo fuera. Y ahí es donde la influencia pasa de diez a cien.

Le pondré un ejemplo concreto. El Gobierno que más ha criticado la inmigración en Italia es probablemente el Gobierno de Meloni. Sin embargo, ¿sabe cuál es el Gobierno que ha permitido la entrada regular de más inmigrantes? Meloni ha maximizado su beneficio político porque transmite a la opinión pública una imagen de dureza frente a la inmigración irregular. Pero, al mismo tiempo, ha respondido a las necesidades reales de la economía italiana. Porque dentro de poco no habrá suficientes fontaneros, carpinteros, obreros o trabajadores agrícolas italianos.

P-Querría preguntarle por la acusación popular.

R.-No existe en Italia.

P.-En España, un sindicato, una asociación privada o un partido político pueden participar en procedimientos judiciales mediante la acusación popular. Incluso asociaciones claramente identificadas ideológicamente.

R.-En Italia puede presentarse una denuncia. Si una persona tiene conocimiento de unos hechos que considera delictivos puede dirigirse a la fiscalía y comunicarlo. Pero eso no es una acción popular. Se trata de una denuncia individual. Debe estar firmada por una persona concreta. No puede formularse de manera colectiva ni convertirse en una iniciativa promovida por organizaciones.

-En España, la acusación popular no solo puede estar en el inicio de un proceso, sino que quienes la ejercen pueden convertirse en actores dentro del propio proceso.

Eso llama mucho la atención. Y precisamente ahí vemos un caso muy claro de intersección entre un proceso político y un proceso judicial. Porque quienes intervienen son asociaciones, sindicatos o partidos políticos.

Podría decirse incluso que existe una perversión de la idea original. La intención inicial era permitir que ciudadanos o asociaciones defendieran intereses generales. Pero en la práctica el resultado puede ser otro. Puede llegar a producirse una extensión de la lucha política dentro del ámbito judicial.

"El Gobierno que más ha criticado la inmigración en Italia es probablemente el Gobierno de Meloni. Sin embargo, ¿sabe cuál es el Gobierno que ha permitido la entrada regular de más inmigrantes?"

Esa es la palabra adecuada: una extensión. O, mejor aún, una confusión entre dos arenas diferentes. Una es la arena política. La otra es la arena judicial. Y lo peligroso es precisamente confundir ambas. El escenario propio de la política es el Parlamento, el Gobierno, los partidos. El escenario judicial es otro. Por eso considero que se trata de una institución problemática. Porque genera un cortocircuito. Invita a los jueces a desempeñar funciones que pertenecen a la política. Y, en cierto modo, constituye una llamada a que los jueces hagan política. Desde mi punto de vista, ese es un defecto importante del sistema.

-Antes me ha hablado de la judicialización de la política y de la politización de la justicia, pero todavía no me ha explicado exactamente qué significan para usted esos conceptos.

En primer lugar, que decisiones relativas a casos concretos pasan a convertirse en decisiones de alcance general. Y, en segundo lugar, que decisiones de carácter general terminan siendo activadas por cuestiones relativas a casos concretos.

Se produce una confusión entre actores completamente distintos. Los actores de la política no pueden ser los mismos que los actores de la justicia.

Pensemos en un ejemplo concreto. En Italia existe actualmente un magistrado que dirige incluso un programa de televisión. Expresa opiniones de manera habitual, semanalmente. Si soy ciudadano y un día debo comparecer ante ese magistrado, ¿cómo puedo confiar plenamente en su imparcialidad?

Permítanme poner un ejemplo personal. Durante los años setenta escribí regularmente en periódicos, además de publicar trabajos académicos. Sin embargo, cuando entré en el Tribunal Constitucional, donde permanecí desde 2005 hasta 2014, dejé de escribir artículos de prensa. Y, desde el punto de vista académico, me limité a escribir sobre cuestiones de globalización, precisamente para mantenerme alejado de cualquier debate relacionado con el derecho interno italiano.

Lo consideraba una regla elemental. Si uno desempeña funciones jurisdiccionales no debe expresar opiniones públicas sobre asuntos respecto de los cuales podría tener que pronunciarse en el futuro.

"En Italia existe un magistrado que dirige incluso un programa de televisión. Expresa opiniones de manera habitual, semanalmente [...] como ciudadano, ¿cómo puedo confiar plenamente en su imparcialidad?"

Porque puedo escribir hoy sobre una cuestión y dentro de tres años verme obligado a decidir judicialmente sobre ella. Y entonces mi opinión ya sería conocida de antemano. No estaría siendo valorada únicamente a la luz de las pruebas del caso concreto. Por eso los ingleses utilizan una expresión muy adecuada: self-restraint, autolimitación. Ni siquiera hablaba con periodistas. Muchos me llamaban y les respondía siempre lo mismo: "No puedo decir lo que pienso". A mi juicio, esa es una regla fundamental si queremos evitar determinados problemas.

Y creo sinceramente que el Consejo Superior de la Magistratura debería establecer criterios mucho más claros sobre esta cuestión.

Las manifestaciones públicas de los jueces deberían estar severamente limitadas. Un juez debe juzgar. Debe ser imparcial e independiente. Y, además, debe parecer imparcial e independiente. Porque hay una diferencia importante entre ser imparcial y parecerlo.

La ciudadanía no debe percibir al juez como una parte más del conflicto. Debe percibirlo como alguien situado por encima de las partes.

En el momento en que un juez aparece como un actor político o ideológico, esa percepción desaparece. Y cuando desaparece la percepción de imparcialidad, también se deteriora la confianza pública en la justicia.

  

P.-Hoy sabemos que cuando un juez o un fiscal adopta una decisión, a veces incluso antes de adoptarla formalmente, la información aparece en los periódicos. Las investigaciones, las filtraciones, las escuchas telefónicas… Todo termina publicándose. ¿Cómo puede mantenerse la confianza de los ciudadanos en la independencia judicial cuando las decisiones o incluso el contenido de las investigaciones aparecen constantemente en los medios de comunicación? ¿Cómo puede garantizarse un juicio imparcial? ¿Cómo puede construirse una opinión pública correctamente informada en estas circunstancias?

R.-La respuesta está ya en la Constitución italiana. El artículo 111 establece que el acusado debe ser informado de la acusación de manera reservada. La palabra clave es precisamente esa: reservadamente.

Si el acusado debe ser informado de forma reservada, eso significa que no puede enterarse al mismo tiempo que millones de personas a través de la televisión o de los periódicos. Y, sin embargo, eso ocurre con frecuencia.

 "Un juez debe juzgar. Debe ser imparcial e independiente. Y, además, debe parecer imparcial e independiente"

Por tanto, existe una contradicción evidente entre el principio constitucional y determinadas prácticas reales. Además, debo decir algo que quizá resulte delicado. El actual Gobierno italiano ha hablado mucho de este problema, pero ha hecho relativamente poco para resolverlo.

Porque la palabra "reservadamente" debería traducirse en una legislación precisa que estableciera mecanismos concretos de protección de la confidencialidad.