Imagen social de las instituciones ante la crisis sanitaria

"A la opinión pública le cuesta valorar en positivo a las instituciones y a su dirección política y, en cambio, aplaudan con entusiasmo a determinados colectivos de empleados públicos"

Por Carles Ramió. EsPúblico blog.- -Según la encuesta realizada por el CIS (2020) que analizaba la opinión de la población española sobre las instituciones durante la pandemia de la covid-19, de marzo a octubre de 2020, las tres instituciones públicas peor valoradas por sus actuaciones en relación con la pandemia son (realizando la aritmética  entre las opiniones que consideran que han mejorado o han empeorado su imagen con la crisis de la covid-19): Gobierno de España (-42%), CC.AA. (-20%), Gobierno local (-3,7) y UE (-13%). Este estado de opinión es dinámico y seguro que de octubre a la actualidad este balance habrá cambiado suavizando un poco la negativa valoración del Gobierno de España, mejorando mucho la valoración de las CC.AA. gracias a la exitosa campaña de vacunación y empeorando la valoración de la UE por los problemas al inicio de la campaña de vacunación. En cambio, a nivel de colectivos de empleados públicos el balance es que con la crisis de la pandemia han mejorado en su valoración: destacan los cuerpos de seguridad del Estado (Guardia Civil +49%, Policía Nacional y Fuerzas Armadas +43%, profesorado, +38% y sanitarios +25%). Por otra parte si las Administraciones públicas como instituciones fracasan con la crisis de la covid-19 en la valoración de los españoles, las asociaciones privadas sin ánimo de lucro salen claramente favorecidas (+49%).

Más allá que los españoles han valorado los aciertos y fracasos de las diversas administraciones públicas y del nivel de entrega de los empleados públicos hay algunos elementos de este estado de opinión que deberían matizarse. Estas percepciones de la opinión pública no son ninguna sorpresa para los analistas ya que los españoles siempre se han mostrado especialmente duros en su valoración de las administraciones públicas (burófobos en términos de Eloísa del Pino). También es tradicional que la percepción ciudadana sea más dura con los centros de poder más alejados (Estado) y más benevolente con los más próximo (CC.AA. y especialmente los ayuntamientos). En todo caso es cierto que durante los primeros meses de pandemia el sistema institucional español apostó por un modelo centralizado que propició un desgaste evidente del Gobierno de España. Periodo que coincidió, ante la novedad del fenómeno, con la concatenación de los mayores errores en la toma de decisiones y en los mecanismos intergubernamentales de coordinación (y hay que recordar que el coordinador con mando en plaza era el Gobierno de España).

Burofobia y tercer sector 

Por otra parte, seguramente que si la encuesta hubiera preguntado por el comportamiento de las grandes empresas la percepción habría sido también negativa (la burofobia española no es solo con las administraciones sino con todas las organizaciones grandes y complejas). En cambio, el tercer sector sale claramente favorecido en la opinión pública tanto por sus indudables méritos como por su imagen de alternativa a los grandes poderes públicos y empresariales. No tengo dudas que si se hubiera preguntado por las pequeñas empresas su valoración positiva también hubiera sido alta. También es estructural y típico que la sociedad española tenga una percepción positiva de los empleados públicos que trabajan en la vanguardia (front office) de los servicios públicos: policías, docentes y personal sanitario. Y, en cambio, una tradicional valoración negativa de aquellos empleados que se encargan de la gestión interna que son vistos como burócratas perversos en connivencia con los monstruos institucionales y con los liderazgos políticos. Finalmente, las percepciones sobre los distintos colectivos de empleados públicos también están plenamente cristalizados en la opinión pública española: en momentos de crisis siempre, con argumentos robustos o sin ellos, valoran de manera muy positiva a los cuerpos de seguridad del Estado y a las fuerzas armadas. Con fundamento valoran el esfuerzo de los docentes y del personal sanitario pero no deja de ser sorprendente que los docentes estén por encima de los sanitarios cuando el nivel de esfuerzo y, especialmente, de predisposición colectiva para superar la crisis ha sido bastante distinta. Por tanto, de estas percepciones no se pueden extraer grandes conclusiones ya que es habitual que ante cualquier acontecimiento las instituciones se desgasten junto a los empleados públicos vinculados al back office y los empleados públicos de frontera con más glamour tienen elevadas valoraciones (¿y los empleados de los servicios sociales?). Si la encuesta hubiera contemplado a los bomberos, que han tenido una escasa participación en esta crisis, hubieran sido seguramente los mejora valorados. Lo mismo puede decirse con la disonancia en que en el momento que más denostaba la opinión pública al Gobierno de España mejor valorado era el ministro de sanidad como máximo responsable apreciando su buen hacer comunicativo y conciliador pero valorando también de manera excesivamente positiva su tranquilidad y flema británica. Nada nuevo bajo el sol y siguen en boga los clichés tradicionales.  

Finalizo con un ejemplo: El mayor éxito de las instituciones públicas españolas ha sido mantener las escuelas abiertas durante todo el periodo en que se ha prolongado la pandemia (salvo los primeros meses de confinamiento total). España es el país europeo (y del mundo más afectado por la covid 19) que ha logrado mantener las escuelas más tiempo abiertas y en pleno funcionamiento. Es un caso de éxito alabado a nivel internacional. Un grupo de expertos científicos asesoró al gobierno y presentó una propuesta de grupos burbuja para mantener las escuelas funcionando con bastante normalidad. Para su propuesta se basaron en la experiencia danesa (que no cerró las escuelas en la fase de confinamiento total) y en evidencias científicas de los campamentos de verano de 2020 donde se demostró que la trasmisión del virus en los niños era residual. Su propuesta era sólida a nivel científico pero arriesgada a nivel social y mucho más aventurada a nivel político e institucional. Los dirigentes políticos y las administraciones públicas (Estado y CC.AA.) aceptaron el riesgo, fueron valientes, invirtieron recursos y esfuerzos institucionales (contratación de profesorado para que los grupos burbuja tuvieran reducidas dimensiones), se dejaron aconsejar por unos expertos rigurosos a nivel científico y discretos a nivel mediático. El resultado de este indudable éxito es que las instituciones públicas (en este caso Estado y CC.AA) no se han visto reforzadas ante la opinión pública pero, en cambio, sí los docentes que indudablemente realizaron un trabajo extraordinario más allá de sus funciones ordinarias. Es por tanto un clásico que a la opinión pública le cueste valorar en positivo a las instituciones y a su dirección política y, en cambio, aplaudan con entusiasmo a determinados colectivos de empleados públicos.

Los interinos como síntoma de la extrema rigidez laboral

El 22% de los asalariados en la empresa privada contaba con un empleo temporal, mientras que en el sector público superaban el 30%

Revista de Prensa. El Confidencial. Juan Ramón Rallo. Aunque se suele criticar (con razón) la alta tasa de temporalidad del sector privado, lo cierto es que, ahora mismo, la tasa de temporalidad del sector público es todavía mayor. En el primer trimestre de 2021, el 22% de los asalariados en la empresa privada contaba con un empleo temporal, mientras que en el sector público superaban el 30%. Y no pensemos que esta elevada tasa de temporalidad pública es responsabilidad de los gobiernos autonómicos neoliberales y antiprogreso que pueblan España: las autonomías con una tasa de temporalidad más elevada son País Vasco (41,6%), Canarias (40,9%), Cantabria (37,2%), Navarra (36,9%), Aragón (36,8%), Baleares (36%) y Extremadura (34,3%). En Madrid, por el contrario, la tasa de temporalidad es del 28,7%.

Poco coherente, pues, plantear una reforma laboral dirigida a prohibir en el sector privado (¡pero no en el público!) los contratos temporales en la inmensa mayoría de los supuestos cuando es el propio Estado quien más está abusando de la figura de la contratación temporal. Acaso por ello, el PSOE y sus socios parlamentarios están ahora mismo promoviendo (con sus dimes y diretes) la conversión de 300.000 empleados temporales en empleados fijos.

Sin embargo, y a diferencia de la táctica que utiliza la izquierda para criminalizar a los empresarios, lo que deberíamos plantearnos al observar estas cifras es por qué las administraciones públicas han abusado hasta la fecha de la figura del funcionario interino. Y la razón es muy similar a la que explica por qué el sector privado también usa excesivamente la figura del contrato de trabajo temporal: porque es uno de los pocos mecanismos de flexibilidad interna disponibles.

Funcionarios de carrera

En España, el 53% del personal de las administraciones públicas son funcionarios de carrera, frente a lo que sucede en otros países habitualmente considerados como ejemplos de sector público moderno y bien organizado: las socialdemocracias nórdicas. Menos del 1% del personal público son funcionarios de carrera en Suecia y poco más del 4% en Dinamarca. En Finlandia, el porcentaje sí supera el 80%, pero por el distinto régimen de extinción de la relación laboral. En Finlandia, la Administración puede despedir a un funcionario por razones disciplinarias o de reestructuración administrativa (simplificación de cargos, reorganización interna o eliminación de departamentos), y en Dinamarca por razones disciplinarias, de reestructuración administrativa, de baja productividad e incluso por restricciones presupuestarias de la Administración. Es decir, en estos países contratar a un funcionario no equivale a hipotecarse durante décadas en un tipo de organización burocrática que puede quedar obsoleta con el paso del tiempo o con el cambio en las preferencias de los votantes.

En España, por el contrario, los funcionarios de carrera solo pueden ser despedidos por razones disciplinarias: dicho de otro modo, si la tarea para la que fueron contratados deja de ser necesaria o si las administraciones están atravesando un periodo de restricción presupuestaria en el que necesitan prescindir de parte de su personal, no están autorizadas a ajustar su plantilla. Por ello, por esa inflexibilidad, aquellas plazas de la Administración que no puedan ser ocupadas por personal laboral, sino que necesariamente deban de ser desempeñadas por funcionarios, han sido abusivamente cubiertas hasta el momento por funcionarios interinos para que las administraciones puedan asegurarse el margen de maniobra que tal vez necesiten en el futuro. 

Desde luego, no tiene ningún sentido que un empleo fijo se cubra sistemáticamente con un contrato temporal, pero tampoco tiene ningún sentido que las alternativas al contrato temporal sean empleados inamovibles. Es del todo razonable que se convierta en fijo a aquel personal temporal de las administraciones públicas que cubra plazas fijas; no es razonable que, en paralelo, no se modifiquen las leyes de acceso y permanencia en la función pública para evitar que un funcionario posea una plaza de por vida al margen de la productividad del trabajador, de la necesidad de la plaza o de la capacidad de la Administración para financiarla. Estabilidad sí; rigidez absoluta no.

Post relacionado: Acuerdo sobre interinos: riesgos legales de la solución pactada entre Gobierno y sindicatos

El Pleno del Congreso decide el miércoles si convalida el decreto sobre los interinos y la bajada del IVA de la luz

Revista de prensa. eldiario.es.- El Congreso celebrará este miércoles, 21 de julio, un Pleno extraordinario para debatir y votar los decretos acordados en los últimos Consejo de Ministros, entre ellos el destinado a reducir la temporalidad en las administraciones públicas, el que sirvió para bajar el IVA en la factura de la luz y el que fijó el fin de las mascarillas en exteriores.

La sesión, que arrancará a las nueve de la mañana, podría suponer el estreno en el banco azul del hemiciclo de siete nuevos ministros nombrados la semana pasada por Pedro Sánchez, así como el debut en su nueva ubicación de Miquel Iceta, que sigue en el Consejo de Ministros, ya no como responsable de Política Territorial sino como titular de Cultura.

De hecho, Iceta se dirigirá por primera vez al Pleno en su nueva condición cuando defienda el decreto promovido por su antecesor, José Manuel Rodríguez Uribes, que da carta de naturaleza al acuerdo firmado el pasado enero por Carmen Thyssen para que se quede en España la colección de la baronesa por un plazo de 15 años, por un pago anual de 6,5 millones de euros.

Además, Iceta verá como su compañera, la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, que ha sumado a su cartera la de Función Pública que venía desempeñando el catalán, se encarga de defender el decreto con las medidas para reducir la temporalidad en las administraciones públicas.

Unidas Podemos pone pegas

El texto establece que la tasa de cobertura temporal deberá situarse por debajo del 8% de las plazas estructurales, pero es insuficiente para algunas formaciones como Unidas Podemos, socio de Gobierno del PSOE, que ha pedido modificarlo, entre otra cosas, para que las pruebas que se establezcan no sean eliminatorias para los interinos y que cualquier aspirante pueda usar su mejor nota de procesos anteriores.

Además, en la sesión del miércoles también se discutirá el decreto que flexibilizó el uso de las mascarillas tras más de un año de su obligatoriedad, permitiendo su retirada en exteriores siempre que se mantenga la distancia de metro y medio y no haya aglomeraciones.

Esta decisión, que se adoptó en el Consejo de Ministros del pasado 24 de junio aunque entró en vigor 48 horas después, llega a la Cámara Baja en medio de la quinta ola de coronavirus, con la tasa de incidencia subiendo pese al buen ritmo de la vacunación en España, y días después de que el Tribunal Constitucional declarara ilegal el confinamiento del primer estado de alarma.

Al Pleno de esta semana también llega el decreto relativo a la bajada de IVA en la factura de la luz del 21% al 10% hasta finales de este año y la suspensión del impuesto del 7% a la generación eléctrica durante tres meses, una medida que entró en vigor el pasado sábado 25 de junio.

Con esta decisión, según explicó la entonces portavoz y ministra de Hacienda, María Jesús Montero, el Gobierno busca contener el impacto en el recibo de la tensión alcista en el mercado mayorista de la electricidad, con el fin de "atender de forma urgente y aliviar la situación de las familias y del tejido productivo". 

La del miércoles será una sesión centrada exclusivamente en la discusión de estos decretos ley, así como en la votación de distintos dictámenes de la Comisión de Asuntos Exteriores sobre convenios internacionales, y no habrá Pleno de control al Gobierno.

La última sesión de control tuvo lugar el pasado 23 de junio, cuando aún Sánchez no había llevado a cabo su remodelación del Gobierno, y el último Pleno, una semana después, cuando el presidente compareció para explicar los motivos para indultar a los presos del 'procés'.

Regular grosso modo. Una nueva forma de legislar

 "Estamos ante un fenómeno curioso, en virtud del cual los efectos concretos pretendidos no se cumplen, sobre todo por referencia a los sujetos a los que va dirigida la norma, pero consiguiendo empero -en términos globales- unos objetivos generales positivos"

Por Santiago González-Varas Ibáñez . El Blog de EsPúblico.es.- -La forma de legislar a la que me refiero consiste en dictar leyes o normas que después no consiguen cumplirse, ni cumplir su efecto propio, pero que han conseguido un objetivo social genérico positivo.

Hay dos ejemplos de esta tendencia, sin perjuicio de otros muchos, ilustrativos, para basar las reflexiones teóricas en la realidad: el primer ejemplo trata de las sanciones en tiempos de pandemia; proliferan noticias de periódico aludiendo a que el 90% de las multas que se han impuesto por razón del Covid-19 se han anulado después por los tribunales. Cierto. Nada que objetar. Un fracaso jurídico. Pero el caso es que esta forma de legislar, a pesar de ser improcedente desde punto de vista subjetivo de los ciudadanos afectados, y de los fines concretos propuestos, y por tanto del Derecho, sin embargo ha causado en el plano objetivo de la colectividad de los ciudadanos un efecto implícito positivo, esto es, el relativo a que, gracias a las sanciones referidas, se ha podido conseguir el propósito normativo final, relativo a que no más personas pueden haberse contagiado por esa enfermedad. Estamos ante un fracaso desde el punto de vista jurídico, a priori, pero ante un triunfo encubierto, en cierta medida, en cuanto al planteamiento global del mecanismo en cuestión empleado. Por tanto, estamos ante una nueva forma de legislar, aceptable en tanto en cuanto “a peso” termina legitimándose, aunque en términos estrictamente jurídicos haya sido inaceptable. El problema es si se toma consciencia de este fenómeno y se generaliza.

El segundo ejemplo lo propicia el experimento de la promulgación de la LRSAL 2013 (Ley 27/2013, de 27 de diciembre). Como es bien sabido, en esta Ley se imponían a las administraciones locales determinadas obligaciones para la racionalización y sostenibilidad del gasto. A estas alturas, bien podemos decir que esta ley a priori es un rotundo fracaso, porque no consigue su aplicación en prácticamente ninguno de los objetivos que se propuso, ni por tanto de los distintos preceptos concretos que contiene. No consiguió aplicarse en su sentido propio, ni tampoco consiguió que (por ser más eficiente y rentable la actuación de la Diputación) se impusiera ésta en ámbitos municipales, por ser más eficiente, ni las fusiones de municipios para rentabilizar gastos, etc, etc. Sin embargo, en términos generales creó una mentalidad, actitud o ratio de ahorro que, curiosamente, como práctica general, en términos globales, consiguió el efecto general pretendido, de reducir el gasto público.

En conclusión, estamos ante un fenómeno curioso, en virtud del cual los efectos concretos pretendidos no se cumplen, sobre todo por referencia a los sujetos a los que va dirigida la norma, pero consiguiendo empero -en términos globales- unos objetivos generales positivos. Porque al final el efecto esencialmente pretendido a través de un fenómeno punitivo, para que la población no se contagie, o el efecto globalmente considerado de que se ahorre para que las arcas públicas puedan mejorarse y sanearse, sí se han conseguido.

En definitiva, fracasa legislador, pero triunfa. ¿Una curiosa forma de apreciar que lo que está mal en Derecho, pero bien al final socialmente? Una nueva perspectiva del Derecho que creo no se observa y que acaso merecería alguna calificación, no sé si por un jurista o por un psiquiatra. 

En suma, la crítica acaso desde esta perspectiva, gobierne quien gobierne, deba atenuarse, o deba tenerse en cuenta estas formas del Derecho subrepticio; porque aunque el fin pretendido inicial no se cumple, se cumple el fin último. El efecto social persuasivo de toda ley por definición persigue, se cumple, pese a ser un fracaso jurídico. “Regular grosso modo”, he ahí una nueva tendencia. ¡Aceptable!

Confirmación de la jurisprudencia sobre los abusos del personal funcionario interino

 Por José Ramón Chaves. delaJusticia.com blog: La doctrina jurisprudencial sentada en relación con los abusos del personal funcionario o estatutario interino en 2018 se ha confirmado en la reciente sentencia de la sala contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 23 de junio de 2021 (rec. 8327/2019); el alto tribunal aclara que mantiene su criterio “sin que haya razones para alterar o matizar el juicio de esta Sala expuesto en esas sentencias”.

En otras palabras, el Alto tribunal no ve razones para cambiar de criterio o matizarlo pese al ruido mediático y en redes sociales de las sentencias del orden jurisdiccional social, o de las sentencias de otros órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos de inferior rango, lo que resulta coherente con el papel unificador de la Sala tercera del Tribunal Supremo y estrella polar en las cuestiones controvertidas.

En el presente caso, se recurría la sentencia de la Sala contencioso-administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, que confirmaba la sentencia del Juzgado contencioso-administrativo y tras razonado planteamiento, se ultimaba confirmando la estimación de la pretensión del personal estatutario recurrente en los siguientes términos

Debe garantizarse su estabilidad y el mantenimiento en la relación de servicio mediante el reconocimiento de su condición de personal temporal indefinido, asimilado a interino como solución disuasoria y proporcionada a la contratación fraudulenta de la que ha sido objeto durante más de seis años. Queda así amparada ante posibles ceses que sólo serán posibles de amortizarse el puesto o por cubrirse por los procedimientos legales.

 El Servicio Gallego de Salud recurrió esta sentencia y solicitó

Se fijase doctrina casacional “en el caso de que se constate ese uso abusivo, cuáles deben ser las consecuencias que se anudan en dicha declaración de abuso”. A juicio del SERGAS debería fijarse doctrina: “en el sentido de que la solución jurídica aplicable estando vigente la relación de empleo, no es la conversión del personal estatutario eventual de los servicios de salud en personal indefinido, sino únicamente la continuación de la relación de empleo con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella, hasta que la Administración sanitaria cumpla en debida forma lo que ordena la norma de carácter básico establecida en el artículo 9.3.”

Pues bien, el Tribunal Supremo en esta reciente sentencia ampara esta pretensión del SERGAS y vuelve a recordar su jurisprudencia constante sobre la respuesta a las situaciones de abuso del personal estatuario que:

No es la conversión del personal estatutario temporal de carácter eventual de los servicios de salud en personal indefinido no fijo, aplicando de forma analógica la jurisprudencia del orden social, sino, más bien, la subsistencia y continuación de tal relación de empleo, con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella, hasta que la Administración sanitaria cumpla en debida forma lo que ordena la norma de carácter básico establecida en el art. 9.3, último párrafo, de la Ley 55/2003, de 16 diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud.

 Y en consecuencia reconoce

Que se ha incurrido en abuso de sus nombramientos como personal estatutario eventual, subsistiendo y continuando la relación de empleo que venía manteniendo, con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella, hasta que se cumpla con lo ordenado por el artículo 9.3, último párrafo, del Estatuto Marco.

Así que, tal y como reiteradamente he expuesto en anteriores artículos, y aludido desde un principio a las incesantes cartas de los afectados ante el Tribunal europeo, esa es la doctrina vigente en el ámbito contencioso-administrativo, fijada como doctrina casacional, del máximo rango y uniforme. La cual, coincide con la seguida, por ejemplo, por la Sala Valenciana revocando una sentencia de Juzgado que reconocía la fijeza del nombramiento abusivo del interino.

Otra cosa es que dicha doctrina casacional podrá ser alterada:

a) Por el legislador (pero parece que opta por procedimientos selectivos de consolidación);

b) Por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (pero hasta ahora no ha entrado en imponer consecuencias específicas de fijeza ni indefinición para el personal estatutario con contratación abusiva, por pertenecer la aplicación de las Directivas al ámbito interno y así lo ha declarado por sentencia europea;

c) Por la propia Sala tercera del Tribunal Supremo, que puede cambiar o matizar su criterio, cosa que no ha hecho, sino que mantiene su congruencia y criterios técnico jurídicos correctos en el campo que le es propio, el del personal funcionario.

En esta línea, el reciente auto de la sala tercera de 1 de julio de 2021 (rec.6481/2020) ha admitido como cuestión casacional pendiente de resolver la siguiente: 

1.- Si, de conformidad con las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de septiembre de 2016 (asuntos acumulados C-184/15 y C-197/15), de 14 de septiembre de 2016 (asunto C-596/14), de 19 de marzo de 2020 (asuntos acumulado C-103/18  y C-429/18 la STS de 26 de septiembre de 2018 ( STS 3251/2018, en el recurso 1305/2017), se ha producido o no, en el caso examinado, una utilización abusiva de nombramientos de personal estatutario temporal ex artículo 9 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud.

2.- En caso de respuesta negativa, -inexistencia de abuso-, cuáles serían las consecuencias, laborales y/o económicas, para el recurrente que se anudan a tal declaración.

3.- Si, constatada una utilización abusiva de los sucesivos nombramientos de personal estatutario temporal, debe adoptarse como única solución jurídica aplicable la de conversión de su relación de servicios en una de carácter indefinido no fija, aplicando de forma analógica la jurisprudencia del orden social, o bien, si cabe afirmar que en nuestro ordenamiento jurídico existen otras medidas de aplicación preferente e igualmente eficaces para sancionar los abusos cometidos en dicha relación.

4.- Con independencia de la respuesta que se ofrezca a la cuestión anterior, si el afectado por la utilización abusiva de esos nombramientos tiene o no derecho a indemnización en caso de cese, por qué concepto y en qué momento.

3º) Identificar como norma jurídica que, en principio, ha de ser objeto de interpretación, la cláusula 5 del Acuerdo Marco suscrito entre la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, incorporado a la Directiva Comunitaria 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999.

Pero a tiempo real, la doctrina es la que hay, razonada en derecho y plenamente respetable, no la que se quiera fijar según el interés de cada cual.

NOTA.- Como en artículos anteriores sobre la materia, únicos en que a mi pesar he adoptado ese criterio en los catorce años de vida del blog, no se autorizan comentarios puesto que la funcionalidad del blog no es la de ser un zoco para el griterío sino un foro sosegado para debatir en libertad y con respeto. Lo siento porque pagan justos por pecadores.

Luis Ángel Hierro: Interinidad y Justicia

 "El problema de la función pública española es que tras 43 años de gobiernos constitucionales sigue sin haber un nombre de Ministro o Ministra, en este caso de Administraciones Públicas, que añadir a esa insigne galería de Ministros transformadores de lo público" 

Por Luis Ángel Hierro Recio*. Expansión blogs.- Cuando explico a mis estudiantes las diferencias entre la producción pública y la producción privada remarco que una fundamental es que a la producción pública debe realizarse de forma justa. Si compramos un vestido o una aspiradora no nos planteamos cómo se fabrica. Que la producción privada no sea justa no nos importa, nos importa que sea buena y barata. Sin embargo, el sector público es distinto. No solo queremos que sea buena y barata sino que además sea justa. Queremos que, si un Ayuntamiento tiene que comprar algo lo haga sin favorecer a un suministrador en particular y que use un procedimiento justo en la contratación. Del mismo modo, si tiene que contratar a un trabajador, un funcionario, queremos que seleccione al mejor, utilizando un proceso selectivo basado en los principios de igualdad, mérito, capacidad y transparencia. En definitiva, queremos que el procedimiento de contratación laboral sea justo. Esta necesidad de producir de forma justa en el ámbito de lo público genera un sinfín de normas que pretenden garantizar dicha justicia y que hacen de la producción pública un proceso lento y costoso. Obviamente si renunciáramos a la justicia, si permitiéramos que los gobernantes pudieren contratar a quien quisieran como quisieran, el proceso burocrático desaparecería y la lentitud también, pero los ciudadanos en una democracia no vamos a aceptar cambiar rapidez por injusticia.   

En el ámbito de la función pública las normas son muy estrictas para mantener esa justicia. Primero hay que aprobar una oferta de empleo público, normalmente con los presupuestos, después hay que convocar un proceso selectivo, normalmente en forma de oposición o concurso-oposición, después hay que realizar todo el proceso selectivo, una vez finalizado hay que adjudicar las plazas y dar posesión de la plaza de funcionario, en algunos casos previamente hay que pasar un proceso formativo, y finalmente, transcurrido un año, se asigna la plaza definitiva. Ese proceso puede durar años y tiene tantos vericuetos que las plazas pueden pasar a dormir el sueño de los justos, e incluso desaparecer sin haber sido nunca ocupadas por un funcionario de carrera.

Uno de los grandes males de nuestras administraciones públicas es su "incapacidad" manifiesta de gestionar los procesos de selección de personal. De hecho, solo los ministerios, y dependiendo de cual sea, tienen una maquinaria administrativa lo suficientemente engrasada como para organizarlos anualmente. Las administraciones más pequeñas, Comunidades Autónomas, Diputaciones y Ayuntamientos, suelen carecer de esa maquinaria y de la continuidad suficiente para evitar que los procesos se eternicen. A esa incapacidad hay que sumar que las leyes se han ido construyendo para mantener una actitud permisiva con las administraciones que pueden retrasar los procesos selectivos y cubrir las plazas de forma interina durante años y años.

Pues bien, recientemente el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en otra sonrojante sentencia (3/6/2021) para la justicia española, ha señalado que es ilegal mantener indefinidamente como interino a un trabajador público. Dicha sentencia ha obligado al Tribunal Supremo a cambiar su jurisprudencia, de forma que desde hace unos días la contratación interina sucesiva pasa a ser indefinida transcurridos tres años, que es el plazo legal para realizar los procesos selectivos. Un cambio que en parte ha asumido el Decreto-Ley aprobado por el Gobierno la pasada semana, basado en un acuerdo con los sindicatos para estabilizar a más de 300.000 funcionarios. Dicho Decreto-Ley incluye un proceso selectivo especial para reducir sustancialmente la bolsa de interinos acumulada durante décadas, e incorpora el derecho de indemnización por los años trabajados en caso de cese por no haber obtenido plaza.

Al margen de este proceso selectivo especial que es de justicia para los interinos, la realidad es que el cambio jurisprudencial y legal puede convertirse en una rémora para la solución del problema a largo plazo si no se ejerce un control exhaustivo de los procesos selectivos. El Decreto-Ley 14/2021 aprobado incorporar una nueva disposición adicional, la 17, para el Estatuto básico del empleado público, con lo que denomina "Medidas dirigidas al control de la temporalidad en el empleo público", que pretenden poner coto a los actos administrativos que vayan en contra de evitar las interinidades excesivas. El problema está en que esas medidas son inocuas para el principal fundamento de la interinidad funcionarial, la inacción administrativa.

En efecto, si la Administración tiene que costear todo el proceso de selección, si además va a tener que pagar una indemnización por cese cuando el interino no obtiene la plaza y si la normativa le asigna la condición de trabajador indefinido y por tanto la administración puede conseguir el trabajador estable sin coste alguno ¿para que hacer el proceso selectivo? El resultado puede ser que en no mucho tiempo haya más interinos en lugar de menos, aunque ahora tendrán contratos indefinidos y derecho a indemnización por cese.

Pero puede ser aún peor en términos de justicia. En julio de 2020 el actual gobierno de la Junta de Andalucía, abrió una convocatoria de menos de 24 horas para cubrir de forma interina más de 150 plazas de los cuerpos superior y medio de funcionarios. El despropósito fue tal que el criterio de selección fue el orden de llegada: "La adjudicación de las plazas se realizará de oficio por la Administración, por riguroso orden de entrada de las solicitudes completas en la dirección de correo electrónico arriba indicada" rezaba la convocatoria. La justicia anuló dicha convocatoria cuando los interinos llevaban trabajando casi un año. Pero ¿y si no las hubieran recurrido nadie, como puede ocurrir en la mayoría de las interinidades en administraciones locales? El derecho reconocido por la justicia europea es individualmente justo, pero si no se articula un sistema de incentivos y de garantía para que los sistemas de selección se realicen antes de tres años, ese derecho puede derivar en una tremenda e irreparable injusticia general.

Creo que no yerro si afirmo que el futuro del acceso a la función pública española pasa por un cambio que va mucho más allá de este tipo de soluciones. ¿De verdad debe seguir el sistema basculando sobre unos procesos selectivos que se iniciaron hace casi dos siglos, con la Real Orden de 19 de agosto de 1825? Como en otras ocasiones estamos ante un parche, necesario pero un parche. No afrontamos el verdadero reto que no es otro que la reforma radical del sistema de acceso a la función pública y promoción para ágil y barato al tiempo que garantista. Las nuevas tecnologías y los sistemas de acreditación/habilitación que ya funcionan en algunos ámbitos lo permiten, pero hay que ser conscientes del problema y de la factibilidad de las soluciones de cambio radical.

En 1982, el entonces Ministro de Educación y Ciencia José María Maravall puso en marcha la ley Orgánica de Universidades que transformó la Universidad española. En 1986, Ernest Lluch, Ministro de Sanidad más tarde asesinado por ETA, puso en marcha la Ley General de Sanidad que transformó el Sistema Sanitario español. El problema de la función pública española es que tras 43 años de gobiernos constitucionales sigue sin haber un nombre de Ministro o Ministra, en este caso de Administraciones Públicas, que añadir a esa insigne galería de Ministros transformadores de lo público. *Luis Ángel Hierro Recio es Catedrático de Economía Pública de la Universidad de Sevilla.

La Administración Pública no tiene quien le escriba: Crisis de Gobierno y Función Pública

“Yo creo, por mi parte, que el número de ministerios con cartera nunca debería rebasar el de diez”

“Lo que se denomina dosificación de carteras entre los grupos y los partidos es una práctica odiosa y fatal”. (Léon Blum, La reforma gubernamental, Tecnos, 1996, pp. 96 y 116, respectivamente)

Por Rafael Jiménez Asensio, 11 julio 2021. La Mirada Institucional blog.-  La definición de las estructuras gubernamentales, así como el reparto de sus responsabilidades, tiene gran importancia para la acción política. Un gobierno fragmentado presenta costes de transacción importantes a la hora de ejercer sus atribuciones, más si es de coalición, y además con baja o escasa cultura de ella. La crisis gubernamental acelerada ayer sábado, ha tenido ya infinidad de análisis. Lo que aquí sigue, con los pocos datos que aún se tienen, es una mirada parcial a un problema que, políticamente, se considerará menor; pero que en pleno proceso de recuperación económica y de gestión de los fondos extraordinarios europeos, cobra innegable actualidad.

Se trata de identificar brevemente qué consecuencias o impactos tiene o puede tener esa remodelación parcial (si bien profunda) del Gobierno sobre lo que es la Administración Pública y la Función Pública, como esferas de actuación gubernamental transversales y con competencias en buena medida compartidas con las estructuras territoriales de poder (comunidades autónomas y gobiernos locales); pero también –y este no es un dato menor- con competencias plenas en lo que a la Administración General del Estado y las entidades de su sector público, así como en su Función Pública, respecta.

Este esquemático análisis, que requeriría muchas precisiones, que ahora no se harán, se articula en torno a cinco ideas-fuerza. A saber:

Primera.- Se ha producido un cambio de algunas personas, sin apenas cambio de estructuras. ¿Habrá también “combinación” (esto es, baile) de altos cargos en los Ministerios afectados?

Dicho en otros términos, la estructura gubernamental adoptada en enero de 2020 sigue formalmente invariable, salvo en lo que afecta a la supresión de una Vicepresidencia. Los ministerios siguen siendo los que eran. Y tan sólo se han alterado de momento algunas de las personas titulares que los dirigían y algunas competencias en un par de casos. La siguiente pregunta, en nada menor, es si esos cambios de personas en el timón de los distintos Ministerios comportará también cambios, radicales o trascendentes, en las estructuras de altos cargos de los diferentes Ministerios afectados. Si ello se produjera con intensidad fuerte, el suicidio político será más que evidente; pues cuando se tiene que poner en marcha a pleno rendimiento la máquina burocrático-administrativa de gestión de los fondos europeos, no está el horno para bollos nuevos. Aun así, quien llega a nuevas responsabilidades ministeriales quiere venir acompañado de su equipo de confianza, este es el perverso sistema que tenemos al no haber sido capaces de implantar una dirección pública profesional. Esperemos que la prudencia institucional impida el desaguisado que implicaría remover de silla a decenas de altos cargos en estos críticos momentos. Pero, no hay nada que lo impida. Y, en estos casos, perdóneseme la expresión, la cabra (hábitos políticos) tira al monte.

Segunda.- La estructura del Gobierno sigue siendo elefantiásica. 

Aquí apenas ha cambiado nada. Tan sólo se han reducido a 3 las 4 Vicepresidencias. Dato menor e irrelevante. El Gobierno sigue teniendo veintidós Ministerios. ¿Hubiese sido conveniente reducirlo? Sin duda. Pero, cabe preguntarse si ello era posible. La respuesta en este caso, no estará tan clara. Políticamente, no lo era; puesto que los socios de coalición al parecer se oponían frontalmente a perder alguno de sus cinco departamentos, la mayor parte (no todos) una suerte de Direcciones Generales elevadas artificialmente a la categoría de Ministerios.  Tampoco, una vez presentado el Plan de Recuperación a Bruselas y obtenidas sus bendiciones, ello hubiese significado reconstruir intensamente los Componentes y redefinir los presupuestos asignados en su gestión a los distintos Ministerios, y no era tarea fácil. Además, crear o reducir departamentos tiene costes. Tal vez se debió hacer antes esa remodelación, pero la racionalidad en política, más aún cuando se vive del instante, es un pío deseo.

Tercera.- La Administración Pública no tiene quien le escriba. 

Desaparecido en 2011 el Ministerio de Administraciones Públicas, ya nunca ha vuelto a resurgir. En el primer gobierno Rajoy, el brutal contexto económico-financiero, condujo a incorporar ese ámbito material en el Ministerio de Hacienda y Administración Pública. Ni qué decir tiene que el orden de los productos era lo sustantivo: Hacienda se devoró a Administraciones Públicas y, por añadidura, a Función Pública. La política de contención del gasto público obligaba (“los hombres de negro”). Luego, en 2016, Administraciones Públicas se asignó  como competencia de la entonces poderosa Vicepresidenta del segundo Gobierno Rajoy. Pero, sorprendentemente, se cometió el error de atribuir “el sistema” (Administraciones Públicas) a un Ministerio, mientras que “el subsistema” (Función Pública) seguía en manos de Hacienda, con un nuevo rótulo: Ministerio de Hacienda y Función Pública. El modelo diseñado por el entonces Ministro Montoro de despiezó, fruto tal vez de la contaminación que sobre el diseño de las estructuras gubernamentales tenían datos externos (la cuestión catalana). Algo pareció corregir el desmán el primer Gobierno Sánchez, cuando se creó un Ministerio de Política Territorial y Función Pública, en el que ya la institución de la Administración Pública (no se olvide, “el sistema”) no aparecía ni siquiera reflejada. Lo importante era la política territorial, lo adjetivo, e incluso insustancial, venía de la existencia de una Administración General del Estado y de su sector público institucional, así como de unas administraciones territoriales con competencias propias. Sobre esa realidad institucional, nadie reparó y sigue sin reparar. Añádase a ello, como ha recordado el profesor Ignacio Molina que en los últimos 5 años hemos tenido en España 7 responsables ministeriales diferentes de política territorial, pero también de función pública (en este caso 6).

Cuartear el sistema administrativo y el subsistema de personal que lo sostiene y retroalimenta es en sí mismo una herejía institucional y organizativa con potenciales serios efectos sobre el funcionamiento de las políticas de Estado en estas materias y del propio funcionamiento de la organización que sirve al Gobierno de acuerdo con los principios constitucionales. Más aún cuando ahora tanto se habla, de momento retóricamente, de reformar la Administración Pública y el propio sector público: ¿Alguien en su sano juicio puede pensar que se van a reformar en paralelo, por dos departamentos ministeriales diferentes, la Administración Pública y la función pública, como si fueran ámbitos materialmente distintos de actuación? El papel del BOE (en este caso electrónico), lo aguanta todo. Otra cosa son sus efectos.

Cuarta.- El Ministerio de Hacienda vuelve a incorporar Función Pública a su ámbito de actuación. 

En efecto, el último cambio de Gobierno (rectius, cambio parcial de responsables ministeriales) ha sacado del desván de los viejos trastos gubernamentales “el modelo” de escindir la Administración Pública (ahora “Política Territorial”) y la Función Pública en dos departamentos diferenciados. Con ello recupera estúpidamente la herejía antes descrita; si bien, lo más grave es que condena la reforma de la Administración y de la función pública a una vía sin salida, o al menos con enormes dificultades de que sea operativa en un modelo dual como el descrito. Con dos Ministerios con competencias superpuestas, en ámbitos materiales que per se son un continuum, todo apunta a que los errores del pasado (cometidos además por otra fuerza política) se repliquen en el presente. Mala solución, peor remedio y complejo futuro. Llevamos 14 años, desde la salida del Ministro Jordi Sevilla, sin política de Estado en Función Pública. No veo que se le ponga remedio con esta solución institucional improvisada. Como recordó Galdós, en boca del funcionario Pantoja: “Háblase de Hacienda? Mucha administración y poca o ninguna política” (Miau, 2007). Hacienda gestiona muy bien lo suyo y hoy en día hace mucha política (pues todo pasa por el molino presupuestario), pero lo adjetivo (en este caso, Función Pública) puede quedar contaminado por sus competencias propias. Los desafíos enormes que tiene la función pública en la presente década no se pueden ver exclusivamente con las lentes de la gestión financiera. Hacerlo sólo así, sería un error. Y se corre ese riesgo. Estamos pagando muy cara la crisis anterior y sus devastadores efectos sobre el empleo público. Véase al respecto el reciente libro editado por el INAP publicado en abierto (Continuidad ‘versus’ transformación, ¿Qué función pública necesita España?, y coordinado por la profesora Josefa Cantero; con importantísimas contribuciones sobre este tema; donde en el Epílogo a esa obra sintetizo algunos de esos extraordinarios retos). Para transformar la función pública hay que tener mirada de Gobernanza integral.

Cuál haya sido la razón de esta mutilación y de su reajuste ministerial, no es cosa que interese ahora. Si era para compensar la pérdida de poder de la anterior Ministra Portavoz, malo; si lo ha sido para dar señales a Bruselas de que vuelve la ortodoxia presupuestaria sobre los gastos de personal y el viejo y devastador instrumento de la tasa de reposición de efectivos, peor. Lo que sí parece cierto es que la pretendida reforma, que se vende ahora como Modernización digital de las Administraciones Públicas, se quedará en eso y poco más. Transformar la Administración y la Función Pública con esos mimbres estructurales, me parece (y ojala esté equivocado) tarea muy compleja de llevar a cabo, cuando no imposible; salvo que ambos Ministerios afectados coordinados por Presidencia o la Vicepresidencia 1ª engrasen sus estructuras y fijen objetivos comunes. Pero para ese viaje no hacían falta tales alforjas.  

Quinta.- El Ministerio de Política Territorial se vacía de atribuciones, aunque siempre queda la esperanza de si ello implicará una entrada en la agenda política de los gobiernos locales.

Lo he dicho muchas veces. Lo local lleva tiempo desaparecido de la agenda política de los distintos gobiernos. Del constituido en enero de 2020, también. Los gobiernos locales han sido preteridos estos últimos años. La buena noticia es que en este nuevo Gobierno entran nada más y nada menos que tres alcaldesas, con lo que, sin perjuicio de que la función hace al órgano y a su titular, la sensibilidad local, sin duda, crecerá muchos enteros; más cuando se aproximan (a menos ya de dos años) las elecciones municipales (también autonómicas) de mayo de 2023.

El Ministerio de Política Territorial y Función Pública proyectaba sus competencias sobre las administraciones públicas territoriales y sobre la Administración Local, al menos en lo que a determinación de las competencias básicas respecta, más intensas en el segundo caso que en el primero. Amputado de sus atribuciones de Función Pública, parece obvio que el citado Ministerio tendrá su núcleo competencial propio en lo que afecta a la cooperación territorial autonómica y local, que dicho sea de paso es un ámbito de atribuciones propio de una Secretaría General, más que de un Ministerio. Quizás, esa amputación competencial tan burda, pueda hacer que las energías del Ministerio se proyecten sobre los gobiernos locales, pues su papel en la gestión de los fondos europeos NGEU debería ser mucho más relevante de la que han tenido en la formación del Plan de Recuperación, condenados por lo común al olvido. También una revisión en profundidad del marco normativo básico local, incluso del marco constitucional, El Ministerio de Política Territorial y Función Pública proyectaba sus competencias sobre las administraciones públicas territoriales y sobre la Administración Local, al menos en lo que a determinación de las competencias básicas respecta, más intensas en el segundo caso que en el primero. Amputado de sus atribuciones de Función Pública, parece obvio que el citado Ministerio tendrá su núcleo competencial propio en lo que afecta a la cooperación territorial autonómica y local, que dicho sea de paso es un ámbito de atribuciones propio de una Secretaría General, más que de un Ministerio. Quizás, esa amputación competencial tan burda, pueda hacer que las energías del Ministerio se proyecten sobre los gobiernos locales, pues su papel en la gestión de los fondos europeos NGEU debería ser mucho más relevante de la que han tenido en la formación del Plan de Recuperación, condenados por lo común al olvido. También una revisión en profundidad del marco normativo básico local, incluso del marco constitucional, como ha defendido brillantemente el profesor Manuel Zafra, es algo que convendría plantearse.

Sin embargo, aunque cuando esto se escribe aún no se ha publicado el decreto presidencial sobre el alcance de la reestructuración competencial entre los Ministerios de Hacienda y de Política Territorial, la solución más operativa (aparte de  no sustraerle las competencias de Función Pública) hubiese sido redefinir el Ministerio como de Gobernanza Pública y Política Territorial. En línea con la recuperación económica y la gestión de fondos europeos y del siempre cacareado Gobierno Abierto, afrontar de una vez por todas (por no hablar de otras) las cuestiones centrales de la Integridad Institucional, la Transparencia efectiva, la Participación ciudadana, así como la Rendición de Cuentas, hubiese sido una excelente oportunidad política y también estructural, para enviar mensajes a la Unión Europea de que, esas asignaturas aún pendientes, ya estamos en línea de querer superarlas. Me temo que, una vez más, llegamos tarde.