¿Qué capacidad institucional tienen los ayuntamientos de Madrid para captar y gestionar Fondos Europeos?

"Los datos revelan la convivencia forzada, e incluso tensión, entre un modelo de gestión estratégica y un modelo de administración burocrática"

Por  Moneyba González Medina* . Instituto de Desarrollo Local. UAM

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Con la pregunta que da título a esta entrada queremos dar difusión a algunos de los principales hallazgos del último Informe de Políticas Públicas Locales elaborado por el IDL-UAM, titulado: “Estudio de la capacidad de los municipios madrileños para captar y gestionar Fondos Europeos”. La elección del tema se debe a la importante inyección de recursos económicos provenientes de los Fondos Next Generation EU (NextEU) y de los Fondos Europeos para el periodo 2021-2027, que prevén programas específicamente destinados a los entes locales.

En este sentido, la nueva Política de Cohesión de la UE persigue dar respaldo a las estrategias de crecimiento de gestión local y contribuir a un desarrollo urbano sostenible (áreas urbanas, rurales y costeras) al establecer, por ejemplo, que el 8% del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) tenga que dedicarse al desarrollo urbano sostenible o a través del nuevo programa de fortalecimiento de capacidades y establecimiento de redes destinado a las ciudades: la Iniciativa Urbana Europea.

Ante este escenario de oportunidades surge la cuestión de cuál es el nivel de captación y ejecución de Fondos Europeos por parte de las entidades locales. A este respecto, no solo observamos que su nivel es bajo, sino que el comportamiento de las entidades locales tampoco es homogéneo. Concretamente, si ponemos el foco en los fondos NextEU, en la Comunidad de Madrid se evidencia la alta capacidad del Ayuntamiento de Madrid capital (11%) frente al resto de municipios de la región (5%) (Gráfico 1). También, la desproporción entre los municipios madrileños que perciben financiación NextEU (19%) frente a los que no (81%) (Gráfico 2).

Lo anterior ha llevado a preguntarnos por los factores que influyen en el éxito o fracaso de las entidades municipales en la captación y ejecución de Fondos Europeos a pesar de tener similares características socioeconómicas y políticas. Planteamos como posible factor explicativo la capacidad institucional de la organización municipal. Esta se define como la habilidad de una organización para realizar una tarea de forma eficaz, eficiente y sostenible (Hilderbrand y Grindle, 1997; Casado et al., 2018). Para la Comisión Europea, una administración pública eficaz y eficiente debería contar con cuatro capacidades que guardan relación entre sí y que son el análisis, la coordinación, la ejecución, y la reglamentación. Cada una de ellas se refiere a la habilidad de i) definir y aplicar estrategias, ii) seleccionar y efectuar inversiones para lograr los objetivos de la política de cohesión, iii) medir el impacto de las actuaciones basándose en datos fiables, y iv) obtener resultados conformes con el Derecho de la UE, como las normas contratación pública y ayudas estatales (CE, 2020). A efectos de nuestro estudio, dicha capacidad se manifiesta en el manejo de la información; la capacidad estratégica para alinear proyectos con oportunidades de financiación; la coordinación y organización del trabajo para el diseño y ejecución de los proyectos; y la gestión técnica del procedimiento (especialmente, de los tiempos y los requisitos administrativos).

La capacidad institucional es un factor complejo, que si bien puede estar influido por el tamaño del municipio (entendemos que, a mayor tamaño mayor “músculo” administrativo), también lo puede estar por otros elementos como son la experiencia previa de la organización, la formación específica de su personal, contar con unidades de gestión ad hoc o la inserción de la organización en determinadas redes formales e informales. Es precisamente en estos últimos elementos en los que centramos nuestro estudio, cuyos resultados se concretan en el siguiente gráfico (Gráfico 3), en el que se han incorporado otras variables con potencial explicativo como pueden ser el liderazgo político, el conocimiento de idiomas, la cultura de trabajo transversal, la coincidencia de color político o la asistencia técnica por parte de consultoras.

Gráfico 3. Claves del éxito en la solicitud y obtención de Fondos Europeos

Fuente: Elaboración propia, a partir de los datos del cuestionario.

Si nos fijamos en aquellos valores iguales o superiores a 3 para discriminar los factores que, según las personas encuestadas y entrevistadas son clave en el éxito en los procesos de solicitud y obtención de Fondos Europeos, estos son, por orden creciente de importancia: la existencia de una unidad especializada, la cultura de trabajo transversal en el Ayuntamiento, la formación específica de los trabajadores del Ayuntamiento, el liderazgo político y la experiencia previa, siento esta última la que concita más unanimidad. Efectivamente, el bagaje acumulado de una organización en la solicitud y ejecución de proyectos facilita los procesos y los hace más eficaces y eficientes porque, como declara uno de nuestros entrevistados “es un mundo y un lenguaje que hay que entender y no es fácil llegar así de golpe y poder entender bien todas las fases y cómo hay que trabajar cada una de ellas”. Para las administraciones locales, el haber activado previamente tareas y destrezas que son propios de estos procesos las coloca claramente en una posición de ventaja comparativa: “Como hemos gestionado más veces fondos, grandes subvenciones de fondos controlados por la UE, partimos con ventaja”, señala una responsable municipal.

Por otra parte, los datos revelan la convivencia forzada, e incluso tensión, entre un modelo de gestión estratégica y un modelo de administración burocrática. Esta última adquiere más importancia en la fase de ejecución del proyecto, ya que tiene más que ver con el seguimiento de las actuaciones, la capacidad contractual y la justificación del gasto. El primero es más evidente en el proceso de solicitud, donde predominan las tareas de análisis, orientación estratégica y movilización de actores y recursos. En este sentido, se observa un desajuste entre la lógica inherente a la gestión de proyectos y la lógica del procedimiento administrativo. La primera, mucho más dinámica, persigue la realización de los objetivos y la generación de un cambio respecto a la situación de partida. La segunda está mucho más centrada en las cuestiones procedimentales que ralentizan la ejecución, especialmente en materia de licitaciones. En este sentido, el celo en la fase de ejecución se ha traducido en altos niveles de falta de ejecución, tal y como afirma una de las personas entrevistadas: “es cierto que España e Italia somos probablemente los que tenemos mayor acceso a los fondos porque somos los más activos, sobre todo a nivel municipal, los más activos en la gestión, pero luego los niveles de ejecución cuando los ves te sorprende.”

La información obtenida confirma nuestra expectativa sobre la centralidad de los elementos relacionados con la capacidad institucional en el éxito en la captación y ejecución de Fondos Europeos. Pero también, abre la puerta a explorar el efecto que tienen los proyectos europeos y su dinámica de gestión sobre el funcionamiento de las organizaciones municipales y su propia transformación. En la muestra hay municipios aventajados que han desplegado estas habilidades a lo largo de las últimas dos décadas y que tienen en la actualidad un alto nivel a la hora concurrir a convocatorias. Sus responsables declaran que, además de los recursos económicos, de estos logros se deriva un prestigio para la ciudad o “sello de innovación y modernidad, que transmite unos valores muy apreciados por los gobiernos municipales”. Haber demostrado una capacidad de gestión y ejecución eficaz de proyectos pone a los municipios en el mapa internacional y les abre puertas para participar en programas de carácter piloto. En definitiva, un círculo virtuoso que pone en valor el desarrollo de la capacidad institucional de los entes locales.

Nuestro estudio constata que, si bien los Fondos Europeos contienen múltiples oportunidades para el desarrollo de los territorios locales, los niveles de acceso y de ejecución de los ayuntamientos son aún muy mejorables. También, que entre los factores que marcan la diferencia a la hora de acceder y gestionar dichos fondos se encuentra la capacidad institucional, un factor complejo, en el que intervienen diversos elementos, más allá del tamaño del municipio, entre los que destaca la experiencia previa. Dedicar recursos para formar al personal específicamente en la gestión de estos programas, crear estructuras organizativas ad hoc, generar espacios para compartir este conocimiento y promover una cultura de trabajo transversal mejorarían, sin duda, el rendimiento de las entidades locales en este ámbito. También, contar con liderazgos políticos fuertes, capaces de ver estas oportunidades y establecer estrategias de desarrollo local sostenibles y coherentes.

En definitiva, para profundizar en estas y otras cuestiones, animamos a la lectura de nuestro estudio, al que puede accederse pinchando aquí. Su realización ha sido posible gracias a los datos recabados a través de un cuestionario administrado a los ayuntamientos madrileños de más de 20.000 habitantes y la realización de entrevistas a responsables políticos y técnicos municipales encargados de la gestión de Fondos Europeos. También, a la colaboración con el Centro de Estudios de Economía Política de ESADE (EsadeECPol), que nos ha permitido explotar su base de datos del Observatorio de Fondos Next Generation EU.

*Moneyba González Medina es  profesora Contratada Doctora de Ciencia Política. Instituto de Derecho Local. Universidad Autónoma de Madrid

Referencias:  Casado Maestre, V., Huete García, M. A., Merinero Rodríguez, R. y González Medina, M. (2018). La influencia de la iniciativa URBANA 2007-2013 en el desarrollo de la capacidad institucional de la administración municipal. Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 20, 124-142. https://doi.org/10.24965/gapp.v0i20.10487

Comisión Europea (CE) (2020). Hojas de ruta para el refuerzo de la capacidad administrativa. Conjunto práctico de herramientas. Disponible en: https://ec.europa.eu/regional_policy/es/information/publications/guides/2020/roadmaps-for-administrative-capacity-building-practical-toolkit

Hildebrand, M. E. y Grindle, M. S. (1997). Building Sustainable Capacity in the Public Sector. What Can Be Done? Getting Good Government. Harvard University Press. 

Comienza la demolición de la Habilitación Nacional

"Ha empezado, como he escrito al principio, la demolición de la habilitación nacional: ¿ cuánto tiempo sobrevivirá en los demás territorios españoles?”

Por  Francisco Sosa Wagner. EsPúblico blog.- Con sigilo, todo parece indicar que ha empezado la demolición de la exigencia de habilitación nacional para la selección de los secretarios, interventores y tesoreros en la Administración local.

En efecto, una disposición final propuesta por el Grupo Vasco  – Partido Nacionalista Vasco en la ley de presupuestos generales del Estado para el año 2022 determina que «en el ámbito de la Comunidad autónoma del País Vasco, la normativa reguladora de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional prevista en el artículo 92 bis y concordantes de esta ley (se refiere a la Ley de Bases), se aplicará de conformidad con la disposición adicional primera de la Constitución, con el artículo 149.1.18 de la misma y con la Ley Orgánica 3/1979 de 18 de diciembre, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía para el País Vasco, teniendo en cuenta que todas las facultades previstas en el citado artículo 92 bis respecto a dicho personal serán asumidas, en los términos que establezca la normativa autonómica, incluyendo entre las mismas la facultad de selección, la aprobación de la oferta pública de empleo para cubrir las vacantes existentes en las plazas correspondientes a las mismas en su ámbito territorial, convocar exclusivamente para su territorio los procesos de provisión para las plazas vacantes en el mismo, la facultad de nombramiento del personal funcionario en dichos procesos de provisión, la asignación del primer destino y las situaciones administrativas».

Esta propuesta del grupo político mencionado ha sido aceptada en la votación realizada en el Congreso de los Diputados la semana pasada. Así lo recoge el Diario de Sesiones de 25 de noviembre: «votación al dictamen de las disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales: votos emitidos: 348; a favor, 188; en contra, 159; abstenciones, 1. En consecuencia, queda aprobado el dictamen».

Traducido todo ello al lenguaje ordinario se ha decidido que la habilitación nacional ya no se exigirá, en el País Vasco, para cubrir plazas a las que estén atribuidas las funciones públicas necesarias en todas las Corporaciones locales a las que hace referencia el artículo 92 bis 1 de la Ley de Bases. Tan solo parece quedar en manos del Estado la potestad sancionadora.

Se advertirá que el grupo político proponente invoca nada menos que la disposición adicional primera de la Constitución según la cual «La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales».

Y, entre esos derechos históricos, se halla este asunto de los funcionarios locales. Nadie lo había sabido hasta ahora pero parece que es así. Se comprueba la veracidad de lo que en mi libro “El Estado fragmentado. Modelo austro – húngaro y brote de naciones en España” (escrito con Igor Sosa Mayor) se sostiene:

En el País Vasco, el régimen de autonomía establecido en su Estatuto «no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos históricos que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico» (disposición adicional) …

Se parte así – en nuestro derecho público- de la existencia de un derecho previo a la Constitución que esta ha de asumir y se franquea la entrada a un sujeto jurídico o ente colectivo que es el “pueblo” vasco, que no está dispuesto a renunciar a ninguno de sus derechos históricos aunque tampoco a incorporarlos definitivamente, sea de una vez o en plazos previsibles, ni tampoco a explicarnos en qué consisten. De manera que tales derechos históricos participan del encanto de lo misterioso, constituyen un arcano que alberga en sus intimidades riquezas inextinguibles, auténticas pepitas de oro aptas para ser objeto de comercio, como demuestran las polémicas en torno a una de sus hijas, las “deudas históricas”. Cumplir adecuadamente esta función exige su supervivencia como cláusula abierta que, precisamente por venir engalanada con la pátina del pasado, no quiere ser atrapada ni neutralizada por un presente que siempre le resultará angosto. Y lo que es peor: que puede acabar desvelando el secreto de la esfinge, como en el cuento de Oscar Wilde.

A lo que nosotros escribimos en “El Estado fragmentado …” (2006), y que he resumido, se añade ahora un testimonio importante. Se acaba de publicar el libro de Manuel García Pelayo “Inédito sobre la Constitución de 1978” con Presentación de Manuel Aragón y Estudio de Francisco Vila (Tecnos, 2021) donde podemos leer que «el mantenimiento de la disposición adicional primera (se refiere a la Constitución) parece difícilmente compatible con la idea de soberanía nacional …». García Pelayo fue nada menos que Presidente del Tribunal Constitucional y Manuel Aragón Magistrado del mismo.

Pero en fin, lo cierto es que la Disposición adicional primera ahí está y, con este ejemplo, vemos sus frutos.

Ha empezado, como he escrito al principio, la demolición de la habilitación nacional: ¿ cuánto tiempo sobrevivirá en los demás territorios españoles?”.

Como la ley aún ha de pasar por el Senado, convendría que se movilizara la representación de los funcionarios afectados para tratar de evitar este agujero que se abre en la función pública local.

Imagen social de las instituciones ante la crisis sanitaria

"A la opinión pública le cuesta valorar en positivo a las instituciones y a su dirección política y, en cambio, aplaudan con entusiasmo a determinados colectivos de empleados públicos"

Por Carles Ramió. EsPúblico blog.- -Según la encuesta realizada por el CIS (2020) que analizaba la opinión de la población española sobre las instituciones durante la pandemia de la covid-19, de marzo a octubre de 2020, las tres instituciones públicas peor valoradas por sus actuaciones en relación con la pandemia son (realizando la aritmética  entre las opiniones que consideran que han mejorado o han empeorado su imagen con la crisis de la covid-19): Gobierno de España (-42%), CC.AA. (-20%), Gobierno local (-3,7) y UE (-13%). Este estado de opinión es dinámico y seguro que de octubre a la actualidad este balance habrá cambiado suavizando un poco la negativa valoración del Gobierno de España, mejorando mucho la valoración de las CC.AA. gracias a la exitosa campaña de vacunación y empeorando la valoración de la UE por los problemas al inicio de la campaña de vacunación. En cambio, a nivel de colectivos de empleados públicos el balance es que con la crisis de la pandemia han mejorado en su valoración: destacan los cuerpos de seguridad del Estado (Guardia Civil +49%, Policía Nacional y Fuerzas Armadas +43%, profesorado, +38% y sanitarios +25%). Por otra parte si las Administraciones públicas como instituciones fracasan con la crisis de la covid-19 en la valoración de los españoles, las asociaciones privadas sin ánimo de lucro salen claramente favorecidas (+49%).

Más allá que los españoles han valorado los aciertos y fracasos de las diversas administraciones públicas y del nivel de entrega de los empleados públicos hay algunos elementos de este estado de opinión que deberían matizarse. Estas percepciones de la opinión pública no son ninguna sorpresa para los analistas ya que los españoles siempre se han mostrado especialmente duros en su valoración de las administraciones públicas (burófobos en términos de Eloísa del Pino). También es tradicional que la percepción ciudadana sea más dura con los centros de poder más alejados (Estado) y más benevolente con los más próximo (CC.AA. y especialmente los ayuntamientos). En todo caso es cierto que durante los primeros meses de pandemia el sistema institucional español apostó por un modelo centralizado que propició un desgaste evidente del Gobierno de España. Periodo que coincidió, ante la novedad del fenómeno, con la concatenación de los mayores errores en la toma de decisiones y en los mecanismos intergubernamentales de coordinación (y hay que recordar que el coordinador con mando en plaza era el Gobierno de España).

Burofobia y tercer sector 

Por otra parte, seguramente que si la encuesta hubiera preguntado por el comportamiento de las grandes empresas la percepción habría sido también negativa (la burofobia española no es solo con las administraciones sino con todas las organizaciones grandes y complejas). En cambio, el tercer sector sale claramente favorecido en la opinión pública tanto por sus indudables méritos como por su imagen de alternativa a los grandes poderes públicos y empresariales. No tengo dudas que si se hubiera preguntado por las pequeñas empresas su valoración positiva también hubiera sido alta. También es estructural y típico que la sociedad española tenga una percepción positiva de los empleados públicos que trabajan en la vanguardia (front office) de los servicios públicos: policías, docentes y personal sanitario. Y, en cambio, una tradicional valoración negativa de aquellos empleados que se encargan de la gestión interna que son vistos como burócratas perversos en connivencia con los monstruos institucionales y con los liderazgos políticos. Finalmente, las percepciones sobre los distintos colectivos de empleados públicos también están plenamente cristalizados en la opinión pública española: en momentos de crisis siempre, con argumentos robustos o sin ellos, valoran de manera muy positiva a los cuerpos de seguridad del Estado y a las fuerzas armadas. Con fundamento valoran el esfuerzo de los docentes y del personal sanitario pero no deja de ser sorprendente que los docentes estén por encima de los sanitarios cuando el nivel de esfuerzo y, especialmente, de predisposición colectiva para superar la crisis ha sido bastante distinta. Por tanto, de estas percepciones no se pueden extraer grandes conclusiones ya que es habitual que ante cualquier acontecimiento las instituciones se desgasten junto a los empleados públicos vinculados al back office y los empleados públicos de frontera con más glamour tienen elevadas valoraciones (¿y los empleados de los servicios sociales?). Si la encuesta hubiera contemplado a los bomberos, que han tenido una escasa participación en esta crisis, hubieran sido seguramente los mejora valorados. Lo mismo puede decirse con la disonancia en que en el momento que más denostaba la opinión pública al Gobierno de España mejor valorado era el ministro de sanidad como máximo responsable apreciando su buen hacer comunicativo y conciliador pero valorando también de manera excesivamente positiva su tranquilidad y flema británica. Nada nuevo bajo el sol y siguen en boga los clichés tradicionales.  

Finalizo con un ejemplo: El mayor éxito de las instituciones públicas españolas ha sido mantener las escuelas abiertas durante todo el periodo en que se ha prolongado la pandemia (salvo los primeros meses de confinamiento total). España es el país europeo (y del mundo más afectado por la covid 19) que ha logrado mantener las escuelas más tiempo abiertas y en pleno funcionamiento. Es un caso de éxito alabado a nivel internacional. Un grupo de expertos científicos asesoró al gobierno y presentó una propuesta de grupos burbuja para mantener las escuelas funcionando con bastante normalidad. Para su propuesta se basaron en la experiencia danesa (que no cerró las escuelas en la fase de confinamiento total) y en evidencias científicas de los campamentos de verano de 2020 donde se demostró que la trasmisión del virus en los niños era residual. Su propuesta era sólida a nivel científico pero arriesgada a nivel social y mucho más aventurada a nivel político e institucional. Los dirigentes políticos y las administraciones públicas (Estado y CC.AA.) aceptaron el riesgo, fueron valientes, invirtieron recursos y esfuerzos institucionales (contratación de profesorado para que los grupos burbuja tuvieran reducidas dimensiones), se dejaron aconsejar por unos expertos rigurosos a nivel científico y discretos a nivel mediático. El resultado de este indudable éxito es que las instituciones públicas (en este caso Estado y CC.AA) no se han visto reforzadas ante la opinión pública pero, en cambio, sí los docentes que indudablemente realizaron un trabajo extraordinario más allá de sus funciones ordinarias. Es por tanto un clásico que a la opinión pública le cueste valorar en positivo a las instituciones y a su dirección política y, en cambio, aplaudan con entusiasmo a determinados colectivos de empleados públicos.

ATA denuncia que los ayuntamientos triplican de media el periodo legal de pago a proveedores

Jaén, con casi dos años de retraso, es el municipio que paga más tarde, mientras que Ávila, con tres días, es el que antes paga

Revista de prensa. EP.-La Federación Nacional de Asociaciones de Trabajadores Autónomos ATA ha denunciado que los ayuntamientos triplican de media el periodo legal de pago a proveedores, que está establecido en 30 días, de acuerdo con un nuevo informe sobre los periodos medios de pago en las administraciones.

En concreto, la Administración Central cumple los plazos, la regional no los cumple pero se excede en sólo tres días y son los ayuntamientos, de media, los que más tarde pagan a sus proveedores, triplicando el periodo legal de pago, que se establece en 30 días.

Así, la media de los periodos de pago de la Administración Central es de 29 días y se ha reducido en un día desde junio de 2019 a junio de 2020; las administraciones autonómicas pagaban en junio de 2020 de media en 33 días, 3 días antes que en junio de 2019 y son las locales las que han pasado de pagar en junio de 2019 en algo más de dos meses (66 días) a hacerlo en tres meses y una semana (99 días).

"Es terrible que en estos momentos y con los años que llevamos reclamando tolerancia cero con la morosidad, que aún de media la administración autonómica y la local incumplan los periodos medios de pago a proveedores legales", denuncia el presidente de ATA, Lorenzo Amor.

Para ATA, los autónomos, que son los principales proveedores de la administración local, necesitan en estos momentos tan complicados liquidez, y sin embargo, muchos de estos ayuntamientos "se están financiando a costa de sus autónomos".

Por ello, Amor reclamó una vez más un régimen sancionador para toda aquella administración que incumpla la ley, del mismo modo que se sanciona a cualquier ciudadano cuando incumple el periodo de pago que establece la Administración.

Entre los municipios más incumplidores, ATA apunta a Jaén que, con 693 días, es el ayuntamiento que más tarda en pagar dentro de los grandes municipios. Por el contrario, Ávila, con 3 días, es la ciudad que antes paga.

Asimismo, más de un año de media esperan los proveedores en Parla (440 días) y Jerez de la Frontera (416 días), y más de siete meses tienen que esperar los autónomos que han emitido una factura al ayuntamiento de Granada (215).

Le siguen los consistorios de Telde (168 días), Vélez-Málaga (164 días de media), Badalona (157 días), El Puerto de Santa María (117 días), y Ourense y Huelva, con 108 días de media.

Ávila, Zamora y  Salamanca, los que mejor pagan

Por el contrario, también hay ayuntamientos que realizan una buena gestión de sus facturas y no sólo cumplen la Ley de Morosidad sino que pagan en menos de dos semanas. Así, destacan tres capitales castellanoleonesas: la administración local de Ávila, que paga sus facturas en 3 días; Zamora, en 5; y Salamanca, en 8 días.

Destacan también por pronto pago: Dos Hermanas (7 días), Ciudad Real (8 días de media), Alicante y Coslada (9 días de media), Vigo y Barcelona (10 días de media) y Cornellà (11 días de media).

Ocho CCAA  incumplen los plazos. Baleares y Cataluña en el vagón de cola

En cuanto a las comunidades, Baleares (48 días) y Cataluña (46 días) son las administraciones que más tarde, de media, abonan las facturas pendientes a los autónomos, tardando hasta un mes y medio.

En junio de 2020 también incumplen los plazos medios de pago estipulados, además de las ya comentadas, las administraciones regionales de Cantabria (39 días de media), Comunidad Valenciana, La Rioja y Aragón (38 días de media) y por sólo un día incumplen la ley Extremadura y Castilla y León (31 días de media). En total, ocho comunidades incumplen los plazos.

En plazo pagan el resto de comunidades, siendo la Región de Murcia la que antes abona sus facturas y hace esperar a los autónomos de media algo más de una semana (10 días). Dos semanas tardan de media Galicia (13 días) y Canarias (14 días).

De nuevo, Ayuntamientos en pie

"Este problema lleva enquistado casi ocho años durante los cuales sólo se ha ofrecido un liviano parche temporal: la autorización para financiar nuevas actuaciones locales..."

Por Mercedes Fuertes.- EsPúblico blog.-Un brote de conflicto se acaba de añadir a la gran preocupación que tenemos por la extensión de brotes de contagio de la pandemia: el que quiere enfrentar a los Ayuntamientos entre sí y a éstos con el Gobierno. Un enfrentamiento que, como lamentablemente padece la política española, está invadido por un virus más terrible que todos los covids juntos: el del sectarismo.

Los medios de comunicación nos han resumido, por un lado, la fractura partidaria en una votación en la Federación española de municipios y provincias (FEMP) y, por otro, los movimientos para aunar la voluntad de Ayuntamientos según su color político. Y ello a raíz de un problema nada etéreo que se lleva arrastrando como pesadas cadenas durante varios años y que sigue restringiendo la actuación de Corporaciones, a saber, la posible utilización de aquellas cantidades que flotan, tras superar el naufragio muchas economías locales, como muestra de una gestión financiera sensata y razonable. Es cierto que ello ha sido posible, entre otras consideraciones, por los límites establecidos en la ley de estabilidad presupuestaria con el fin de sanear las cuentas públicas, tratar de reducir la enorme cuantía de la deuda pública y controlar el desbocado déficit público. Tales previsiones, que han conseguido mejorar de manera apreciable la situación financiera de muchos Ayuntamientos, sin embargo, no han llevado a similares resultados a las economías de las haciendas regionales o de la Administración general del Estado. Y ello a pesar de beneficiarse el Gobierno con la distribución del déficit.

Ocho años sin respuestas

Este problema lleva enquistado casi ocho años durante los cuales sólo se ha ofrecido un liviano parche temporal: la autorización para financiar nuevas actuaciones locales, que se pudieran costear y mantener en el tiempo sin desequilibrar la buena salud económica, caducaba cada año y ha sido objeto de sucesivas prórrogas.

Hace unos días se ha publicado un decreto-ley (¿se aprueba ahora algo sin este excepcional instrumento?) que vuelve a incluir otra prórroga facilitando el uso de ese superávit con el que cuentan muchas entidades locales. Con anterioridad otros dos decretos-leyes (los números 8 y 11 de este año) habían permitido la utilización de una minúscula parte de esas cantidades para servicios sociales, además de la posible adquisición de vehículos eléctricos o con etiquetas ecológicas. El reciente decreto-ley (tiene el número 27) acoge otras precisiones sobre los remanentes de tesorería, el apoyo al transporte público, relaciones financieras entre Corporaciones locales… y, además, un mecanismo de financiación que es el que ha levantado más contestación: anuncia una transferencia extraordinaria cuando se aprueben los presupuestos generales para aquellos Ayuntamientos que hayan cedido de manera firme e irrevocable su superávit a la Administración del Estado.

Como personalmente me hallo en un territorio que se aloja en las antípodas dominadas por la polémica partidista apunto algunas consideraciones.

El nuevo mecanismo, esto es, la promesa de una transferencia amparada en el presupuesto a aquellos Ayuntamientos que cedan su superávit es, a primera vista, de una complejidad innecesaria. ¿Por qué no se resta ya la parte que se les quiere permitir utilizar sin necesidad de esperar al tortuoso camino del nuevo presupuesto? Sorprende, además, que se introduzca en la confección del presupuesto una manifiesta discriminación entre Corporaciones locales. Tal partida presupuestaria sólo beneficiará a determinados Ayuntamientos, a aquellos que hayan entregado previamente sus ahorros y ante la profunda crisis económica y social, no parece adecuado que unos presupuestos generales del Estado discriminen entre unas Administraciones tan necesitadas como son las Corporaciones locales. Los nuevos tiempos tienen que estar presididos por la solidaridad y la asistencia mutua. 

De otro lado, resulta desmesurado que se atribuya en exclusiva la responsabilidad de suscribir dicha cesión al Alcalde modificando las previsiones de contención de sus competencias financieras recogidas en la legislación de régimen local. El decreto ley apunta que informará al Pleno en la siguiente sesión que celebre. ¿No resulta más conforme con la distribución de competencias locales, además de más sensato para trenzar y aunar voluntades políticas, que se delibere de manera previa cuando hay tantos dineros en juego? ¿No evitaría la existencia de un acuerdo plenario futuras incertidumbres y conflictos si el Alcalde pierde el apoyo de la Corporación?

Préstamo a largo plazo

Llama mucho la atención el dilatado plazo de ese préstamo “local” a la Administración general del Estado: un mínimo de diez años que puede extenderse a quince. Mucho tiempo de privación de unas cantidades que, aunque se bautizan como superávit, no constituyen en términos reales ningún sobrante en la economía municipal. Siempre hay necesidades que atender por las Administraciones públicas, más en los Ayuntamientos que advierten de manera directa las urgencias existentes en sus calles y plazas, y mucho más en una época de pandemia que está acentuando una grave crisis social y económica.

Hay que saber, además, que tras este complejo diseño se mantiene el corsé a las Corporaciones pues la financiación que reciban sólo facilitará inversiones hacia determinadas competencias locales, esto es, aquellas que giran sobre tres ejes:  agenda urbana, determinados servicios sociales y actividades de promoción cultural. Es cierto que estos tres sectores constituyen ámbitos relevantes de la actuación local. Sin embargo, no deberíamos olvidar que son los Ayuntamientos las Administraciones que tienen un mejor conocimiento de las necesidades de sus vecinos, que las perspectivas de los próximos tiempos son muy preocupantes, que la discrecionalidad para atender otros servicios y actividades está ahora en la legislación local sometida a rigurosas pautas para acreditar su adecuación y sensatez; en fin, que la mayoría de los Ayuntamientos cuentan con menos de diez mil habitantes y planificar, por ejemplo, la instalación de recarga de automóviles eléctricos les resultará algo extraño cuando tienen otras carencias más esenciales.

Temo que presenciemos un tenso debate absolutamente tiznado de sectarismo y queden postergados problemas locales, a mi juicio, más urgentes: por un lado, ayudar a todas las Corporaciones locales a afrontar las graves consecuencias sociales de la pandemia; por otro, modificar sin parches temporales la ley de estabilidad presupuestaria para que quienes ejercen sus responsabilidades locales administrando bien sus dineros puedan disponer de los remanentes con sensatez.

Para esos dos objetivos deberían ponerse todos los Ayuntamientos en pie. 

La autonomía olvidada: Los ayuntamientos ante la crisis

"La vida política se nutre de las preocupaciones, aspiraciones y tendencias que forman el contenido o materia municipal” (Adolfo Posada, El régimen municipal de la ciudad moderna, FEMP, 2007, p. 204)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Solo la casualidad ha querido que el Real Decreto-Ley 27/2020, de 4 de agosto, de medidas financieras, de carácter extraordinario y urgente, aplicables a las entidades locales, coincida en el número de la disposición con la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local. Ambas disposiciones normativas, la primera una norma excepcional (pendiente de convalidación parlamentaria por el Congreso de los Diputados) y la segunda una Ley ordinaria de carácter básico, dictadas por diferentes Gobiernos y de distintos colores, representan probablemente las dos agresiones normativas más serias que la autonomía local ha recibido en la etapa constitucional. Particularmente dirigidas ambas, contra la autonomía municipal. Pero no es momento de precisiones.

Con la LRSAL fui muy crítico y no lo puedo ser menos con este Decreto-Ley, por razones de coherencia personal e institucional. Quien crea de verdad en la autonomía local, no puede compartir ninguna de ambas normas. Tampoco esta última, se adorne el producto como se quiera. Cuando la leí, ciertamente me quedé perplejo: si las entidades locales -como se afirman- son el único subsector de las cuentas públicas saneado financieramente, se les premia con la indiferencia y el abandono. Que se las apañen solas, las que tengan “ahorros” con lo que les transfiera el Estado una vez se haya hecho con ellos como préstamo, las demás que se queden a su propia suerte. Injusto y discriminatorio. Hasta un alcalde tan prudente y equilibrado como el del Ayuntamiento de Bilbao, Juan Mari Aburto, ha tenido que poner el grito en el cielo ante semejante desatino. Y como él otros muchos, alcaldes y alcaldesas.

La LRSAL supuso un ataque frontal a la autonomía político-institucional de los municipios, así como en algunos aspectos también en su dimensión económico financiera; el reciente Decreto-Ley 27/2020 deja la autonomía económico-financiera y, sobre todo, la suficiencia financiera de los ayuntamientos, así como la necesaria y urgente prestación de los servicios básicos a la ciudadanía en la durísima etapa “post-Covid19” que viene, completamente por los suelos. Es difícil justificar unas medidas tan hirientes, por mucho que se empeñe el legislador excepcional en la exposición de motivos en buscar todo tipo de adornos dialécticos. Al margen ahora de su más que dudosa constitucionalidad tanto formal (por atribuir al Alcalde y no al Pleno una decisión existencial de la Hacienda Municipal) como material (por las innegables desigualdades que genera en el tratamiento de los municipios y a su ciudadanía).

Ambas disposiciones normativas tienen en común, además, que fueron o han sido capaces de aunar en contra de ellas a todos los grupos políticos y alcaldes de todos los colores, salvo entonces los del PP y ahora los del PSOE. Ya en 2013 hubo algunas voces críticas municipales en las filas del PP. En estos momentos, llama la atención que alcaldes socialistas muy activos con la defensa a ultranza de la autonomía local y también con la posibilidad de utilizar los remanentes de tesorería sin tales hipotecas financieras como las dibujadas diabólicamente por esa norma excepcional que salió publicada en el BOE un 5 de agosto, guarden un mutismo absoluto. En política local, quienes ejercen las alcaldías se deben siempre a su ciudad y a sus gentes, antes que al partido. Quien no vea esto, probablemente no ha entendido nada.

Desconcierto

Mi primera percepción ante estas medidas es de desconcierto, después de tristeza. Nadie se toma en serio la autonomía local. Ni en nuestra historia contemporánea, ni en la ya larga etapa constitucional de 1978, ni tampoco en estos momentos. En 1985, con todas sus limitaciones, se edificó un primer edificio normativo local (la ley de bases de régimen local), que prometía grandes esperanzas. Pronto se vieron parcialmente arruinadas. Aun así, hubo intentos de despegar el vuelo del mundo local; pero siempre se le bajó a tierra. Que en 2020 el porcentaje del gasto público sobre el conjunto del sector público se mueva en porcentajes parecidos que hace veinte o treinta años nos lo dice todo (por ejemplo, a principios de siglo era el 13 por ciento, mientras que en 2016, tras la crisis, había bajado al 11,2 por ciento; datos extraídos de Juan Echániz Sans, Los gobiernos locales después de la crisis, FDGL, 2019, p. 25). Autonomía pobre  e ignorada.

Me produce también honda decepción que quienes lideraron la transformación de los ayuntamientos hayan olvidado sus esencias y de dónde venían. Al menos durante un período, antes de que la política se transformara en comunicación y los partidos en oligarquías cesaristas cerradas, la defensa de la autonomía local había sido una bandera del socialismo español que supo concitar voluntades, entre otros momentos críticos, cuando se produjo, por ejemplo, la agresión de la mal denominada reforma local. Debe ser que el poder (central) todo lo transforma o que el Covid19 termina nublando hasta los sentidos más básicos del gobernante, también las voluntades de defensa de autogobierno de los mandatarios locales, que se convierten, así, en monaguillos de polémicas e irreconocibles decisiones políticas. También me ha sorprendido desagradablemente que en la FEMP se haya aprobado tal acuerdo con el voto de calidad de quien ocupa su presidencia, alcalde de gran trayectoria y no menor prestigio que en el final de su carrera política ha preferido apostar por el Gobierno que tejer voluntades para obtener un buen acuerdo y sacar los dientes, si fuera preciso, frente al Ministerio del ramo. Votar, cuando una decisión ya está tomada, es apostar por fragmentar una organización y dejar hondas heridas que tardarán en cicatrizar. Un triste bagaje queda en esta coyuntura: la FEMP está herida de muerte, o al menos ha quedado tan tocada como la siempre olvidada autonomía local. Este virus político devastador propio de la pandemia no va a dejar una institución en pie. Y las que queden, colonizadas hasta los tuétanos.

Pero bajo el manto de un silencio sepulcral en un agosto tórrido y extraño, que no augura nada bueno, se esconde malestar e indignación. Los alcaldes han saltado en 2020, como lo hicieron en 2013. La paradoja es que son distintos. Nada hay peor que creer que la autonomía local sólo la defiende la oposición y no el gobierno de turno. El sentido institucional es algo que se perdió en España hace mucho tiempo y que no terminamos de encontrarlo de nuevo. De ahí a considerar que lo local -como apuntara Manuel Zafra- es una materia objeto de transacción como cualquier otro sector o ámbito de gobierno, sólo hay un paso. Los Ayuntamientos son un nivel de gobierno y una institución central en el funcionamiento del Estado. Y hacen más feliz o infeliz la vida y existencia de sus ciudadanos. Son la argamasa en la que se fijan los pilares del Estado constitucional. Mientras eso no lo vean nuestros distantes gobernantes (aquellos de 2013 y estos de 2020), solo habrá ceguera en política. Que, al parecer, abunda.

Un marco normativo en ruinas

El marco normativo institucional local está en ruinas. Treinta y cinco años de innumerables y desordenadas reformas a la carta han dejado la vida político-institucional local exhausta, con un traje ceñido  e incómodo que impide la necesaria adaptación y en un terreno (ordenamiento jurídico y tribunales de justicia) siempre plagado de arenas movedizas. La financiación local es un tema peor resuelto aún. Se han hecho estudios e informes, algunos muy importantes, sin que ninguna decisión política se tome al respecto. Siempre se aplazan. Para mejores tiempos, que nunca llegan.

A pesar de ese oscuro cuadro político-normativo general, hay Comunidades Autónomas que llevaron a cabo reformas del gobierno local ciertamente pioneras e innovadoras (Andalucía, Euskadi, y la última de ellas, con gran aplomo, en Extremadura). Las instituciones no se cambian por leyes, sino por la práctica gubernamental y política. También por el actuar de los propios ayuntamientos y de sus alcaldes. Y algunos pasos importantes se están dando, como decía, en determinados territorios, aunque desde Madrid no se vean y muchos menos se entiendan. Convendría que algunos de estos modelos se conocieran realmente, pues para el aprendizaje colectivo, también de la propia política, sería importante.

Son los gobiernos locales, en cuanto estructuras institucionales de proximidad a la ciudadanía, los niveles de gobierno que gozan de mayor legitimidad y reconocimiento ciudadano, mucho más que las omnipresentes Comunidades Autónomas y también mucho más que la aparente fortaleza del (finalmente débil) Estado. Estar en la trinchera de los problemas inmediatos y buscar soluciones a las necesidades reales de la ciudadanía, que muchas veces aparentan no tenerlas, ha encumbrado la gestión de innumerables alcaldes y de sus equipos de gobierno.

Hacer política de regate corto con los ayuntamientos es errar el tiro. Ahogar financieramente más de lo que están a quien no tiene superávit porque tuvo unos gobiernos que dilapidaron los recursos o endeudaron más allá de lo razonable a sus ayuntamientos, no puede castigar a una ciudadanía que lo está pasando igual de mal (o peor) que la de los pueblos o ciudades de al lado. Tampoco se entiende premiar a quien, en algunos casos, no supo ejecutar un presupuesto. En los ayuntamientos se hace política, pero sobre todo gestión, ambas de proximidad. Porque si algo no comprendió el poder central en 2013 y sigue sin comprender ahora en 2020, es que la simbiosis entre ayuntamientos y ciudadanía es muy intensa. El sentido de pertenencia es muy alto. Y las agresiones institucionales o la cuarentena financiera concitarán rechazo. También entre la propia ciudadanía. Los alcaldes lo pueden justificar de forma muy obvia: no nos llegan recursos extraordinarios porque el Gobierno no quiere o no nos dejan disponer plenamente de nuestro superávit (o “ahorros”).

Si lo que se pretende hacer con los ayuntamientos (pues aún falta el trámite de convalidación por el Congreso) se hubiera realizado con las Comunidades Autónomas (aunque estas, por lo común, sólo tienen déficit), ya tendríamos incubada una sublevación institucional de proporciones estratosféricas. El nivel local de gobierno ha sido el gran olvidado del maná público presupuestario, financiado, al fin y a la postre con las (esperadas) ayudas europeas o con deuda pública, pues la caída de ingresos fiscales en 2020 será espectacular.

Sin embargo, la paciencia tiene un límite. También la de los Ayuntamientos. Tengo la impresión de que el Gobierno no ha medido bien sus pasos, la necesidad apremiante de recursos financieros le ha hecho buscar atajos políticos atacando una vez más al más débil y con consecuencias incalculables. Querrá arreglarlo todo mediante una negociación cruzada en la votación de convalidación del Decreto-Ley, como nos tiene acostumbrados: sacar el conejo de la chistera en el último minuto con mil y una concesiones puntuales. No obstante, la estructura del Real Decreto-Ley tiene vicios no sanables de edificación, que lo hacen difícilmente reformable, salvo aplicar medidas de apuntalamiento. La imperiosa necesidad de recursos financieros que asoma a unas arcas vacías y sin expectativa alguna de reponerse a corto plazo, ha precipitado una decisión que, se mire como se quiera, es un auténtico atropello a la autonomía local; además, condena a la ciudadanía española (o a una parte de ella) a tener peores servicios públicos locales y ata de pies y manos a los gobernantes locales frente a la durísima crisis del Covid-19 que no ha hecho sino comenzar. Esta decisión sí que “dejará gente atrás”. Y mucha. De carne y hueso.

Lamento que este nuevo paso en la desescalada del autogobierno local lo hayan liderado precisamente quienes se opusieron en 2013 a aquélla otra afrenta a la autonomía local. La paradoja es que han cambiado las posiciones políticas, pero el problema sigue siendo el mismo. Las crisis enturbian profundamente el sentido de la realidad. Más aún en un contexto tan serio y largo como el que ya estamos viviendo y del que todavía nos queda por transitar (crisis sanitaria, humanitaria, económica, social e institucional). En fin, confiemos en que la razón y el buen juicio se impongan, y se enmiende este grave desacierto inicial que, si bien con muchas dificultades, aún podría tener algún remedio o paliativo (aunque la solución óptima, siempre enemiga de la que saldrá, sería derogar ese Decreto-ley). A la política de verdad, en todo caso, le toca poner la solución. Aunque el negro panorama que se advierte en el horizonte financiero inmediato no augure precisamente salidas fáciles a la situación creada. Los malos tiempos para la autonomía municipal, que ya creíamos olvidados, irrumpen de nuevo. Una pena

Epílogo

En un tono más personal, debo añadir que con este Post he roto el silencio estival que me había propuesto, con la finalidad de dedicarme profesionalmente a mis asuntos más urgentes, realizar innumerables lecturas pendientes (que alguna de ellas estoy reflejando y reflejaré en entradas anteriores y posteriores a esta) y, en particular, con la vana pretensión epicúrea de buscar algo de distancia frente a una inmediatez política, económica y social, también mediática y de las propias redes, claramente atosigadora y asfixiante. Y que sólo trae malas noticias, aunque se edulcoren. La situación, sin embargo, por su innegable importancia, me ha exigido hacer esta excepción, que ya anticipo no será la regla. Vuelvo a mi trabajo (por cierto, en varios frentes con la mirada puesta en lo local), lecturas y, si me es posible, a disfrutar de algún período de descanso.

Hace casi siete años, cuando se aprobó la LRSAL, me llamaron para formar parte de una Comisión técnica redactora del conflicto en defensa de la autonomía local, que promovieron finalmente 2.393 municipios. Me sumé entusiasmado al reto, que tuve que abandonar de inmediato por el deterioro de la salud y ulterior fallecimiento de mi padre. Aún así, a partir de entonces difundí, en diferentes foros académicos y políticos, así como en distintos escritos,  innumerables críticas a una reforma local hecha desde Madrid por quienes ya entonces -denunciaba- desconocían el mundo local (valga como ejemplo puntual el artículo sobre la LRSAL publicado en el Anuario Aragonés del Gobierno Local de 2013, número 5, que dirige el profesor Antonio Embid Irujo). Allí, entre otros muchos trabajos, podrá buscar el lector interesado una defensa a ultranza de la autonomía municipal que, si bien realizada igualmente o en términos académicos con mayor rigor por otros muchos colegas académicos y profesionales, sigue siendo necesaria en nuestros días. Y, al parecer, lo seguirá siendo mucho más a partir de ahora. La crisis que viene es inmensa y superarla razonablemente requerirá mucho tiempo y constancia, también trenzar acuerdos transversales como muchas ciudades están haciendo; pero especialmente será necesario disponer de gobiernos municipales sólidos que trabajen por la transformación y la Gobernanza Pública en un marco de la Agenda 2030, que no conviene olvidar nunca, pues su finalidad, como se expone en todos los documentos, es “no dejar a nadie atrás”. Y, por lo que estamos comenzando a ver, tanto personas como algunas instituciones (ayuntamientos, entre otras) se están quedando atrás. Si alguien no lo remedia.

Misión urgente de los Ayuntamientos

"En estos tiempos es la hora de recuperar espacios. Y, a mi juicio, son una vez más los Ayuntamientos los que están en mejor situación para atender a los ciudadanos" 
Otro post de interés. Por Saturio Hernández. Blog EsPúblico.com.- Medidas en materia de contratación pública para paliar las consecuencias del COVID-19. ¿Quién paga las consecuencias?
Por Mercedes Fuertes.- EsPúblico.com.- Vivimos un atribulado tiempo de pandemia. Un tiempo en el que pesa el dolor por las pérdidas de amigos. Tiempo en el que tratamos de mantener cierta confianza en el marco jurídico a pesar de presenciar cómo tantos postulados que creíamos sólidos se han evaporado (¿qué ha quedado de las proclamas de una Administración transparente?); tiempo donde regulaciones tan pensadas y minuciosas como las que rigen la contratación se han ignorado; tiempo donde las fuentes normativas vierten y vierten disposiciones sin mayor recato a su jerarquía, limitando derechos y libertades de los ciudadanos, sin ponderar las concretas circunstancias, sin atender a la colaboración entre Administraciones que deben actuar de consuno y con lealtad. Tiempo donde también el disparate ha encontrado acomodo, quizás para gastarnos una broma y que ensayemos una leve sonrisa, con la noticia de la supresión de los conocimientos matemáticos en las escuelas. Bien se ha señalado que la mal llamada “desescalada” es una “desescuelada”.

Pues bien, en estos tiempos funestos hay una urgente misión que deben atender los Ayuntamientos, a saber: recuperar los espacios.

La fantasía de que habíamos aniquilado el espacio con Internet se ha resquebrajado.

No voy a repetir aquí las cansinas ya por tan reiteradas ventajas de las nuevas tecnologías. Mucho debemos a Internet y a tantas iniciativas que han surgido en el ciberespacio. Durante este tiempo gracias a las buenas conexiones y a la ampliación de la cobertura y de la capacidad por parte de las empresas de telecomunicaciones no sólo se han seguido prestando los servicios esenciales sino que muchos hemos continuado desempeñando nuestras funciones y trabajos. Es más, hay que reconocer que la pandemia ha impulsado la Administración electrónica.

Sin embargo, tal desarrollo no debe obcecarnos tanto que, por un lado, ignoremos sus riesgos y, por otro, que es lo que en este momento me interesa, olvidemos la imprescindible necesidad de un adecuado espacio físico. La pandemia lo ha puesto de manifiesto. Y, en este ámbito, es esencial y urgente la actuación municipal.

Repensar las viviendas

En primer lugar, porque resulta inaplazable repensar las viviendas. Los periódicos nos han mostrado a quienes vivimos en un entorno rural las dificultosas condiciones en que algunos conciudadanos están sobrellevando esta época de confinamiento. Tantas leyes del suelo y de la vivienda, planes generales y estudios de detalle, un denso código técnico de edificación lleno de exigencias básicas para evitar la humedad o facilitar la eficiencia energética, y otras muchas disposiciones, ordenanzas y licencias…, para advertir cómo se han enclaustrado algunas vidas, en tan pocos metros, con escasa luz natural, sin una zona tranquila para poder trabajar o descansar o aislarse y sin poder contemplar una hoja verde… Urge un replanteamiento del espacio mínimo vital. Que en los diseños que vuelvan a trazar los arquitectos tengan en cuenta las exigencias actuales, que las cédulas de habitabilidad realmente acrediten las condiciones de salubridad, limpieza, holgura, una estructura agradable donde una familia no esté apretada.

Esto conduce a que hay que poner coto al constante incremento de densidad de población en poco espacio. Es amplia la península y no presenta especiales dificultades la orografía para seguir presionando el centro de las urbes con edificios cada vez más altos. De ahí que un ejercicio a considerar sea el de redistribuir tantas actividades económicas y profesionales por diversas localidades para evitar las mareas humanas, ahora que hemos comprobado que muchas pueden alternarse a través de Internet. Quizás así se adviertan las ventajas de la descentralización y el equilibrio interterritorial.

Hace unos días concluyó una convocatoria europea con el objetivo de facilitar el análisis de estrategias para lo que se acoge con un anglicismo de “aldeas inteligentes”. Pues bien, aunque sean muy pocas las localidades seleccionadas, nada impide que se reflexione sobre esas y otras estrategias y que la expansión que gozamos en los pueblos pequeños sea considerada y aprovechada para combatir las aglomeraciones.

Pero, todavía un asunto más. A mi juicio también relevante: los Ayuntamientos deben recuperar los espacios comunes. Frente al aislamiento que genera la hiperconexión han de ampliarse parques y zonas verdes, plazas y aceras, entre otras cosas porque se reclaman terrazas más amplias para cafeterías y bares, y habrá que adaptar nuevos espacios para la entrada a los establecimientos. Ha de favorecerse el acceso a aquellos lugares donde los vecinos se encuentren y sigan trenzando con sus conversaciones la comunidad, esa comunidad de intereses, aficiones, iniciativas y otras vivencias que entreteje el cañamazo de una sociedad rica.

En estos tiempos es la hora de recuperar espacios. Y, a mi juicio, son una vez más los Ayuntamientos los que están en mejor situación para atender a los ciudadanos. 

¿Réquiem por los patrimonios municipales de suelo? ¡Viva la Constitución!

Por José López Viña.-  Blog EsPúblico.- El artículo 47 de la  Constitución española (C.E.), reconoce el derecho a una vivienda digna: «Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos»

Antecedentes preconstitucionales aparte, la legislación básica urbanística ha previsto, y prevé instrumentos encaminados a hacer efectivo ese derecho:

Por un lado, como criterio básico de utilización del suelo, la reserva mínima (determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación), de un porcentaje del suelo residencial, sea rural en actuaciones de nueva urbanización, o urbanizado en actuaciones de reforma o renovación de la urbanización,«destinado a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa». Véase, actualmente, en el artículo 20.1 b) del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre .

Por otro, mediante los patrimonios públicos de suelo. A constituir al menos con los bienes, recursos y derechos que obtiene la Administración por el suelo libre de cargas de urbanización que deben entregar los promotores o propietarios como consecuencia de las actuaciones urbanizadoras, cuya cantidad de suelo es el porcentaje que fije la legislación reguladora de la ordenación territorial y urbanística, con carácter general –con determinadas especialidades y excepciones- entre el 5 y el 15% de la edificabilidad media ponderada de la actuación (artículo 51.1 en relación al 18.1 b) TRLRSOU. Y a destinar los mismos a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social en los términos que luego detallaré previstos en el artículo 52.1 de dicho texto refundido.

Es objetivo del presente artículo recordar, a pesar de los “recortes” e “inventos” legislativos de los últimos tiempos, las obligaciones urbanísticas que -a la luz de la doctrina jurisprudencial- recaen actualmente sobre los Ayuntamientos en la materia para que en definitiva pueda hacerse efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada.

En cuanto a la primera de las normas indicadas, la Sentencia del Tribunal Constitucional 75/2018, de 5 de julio, recogiendo lo ya señalado en el FJ 8 A b) de la STC 141/2014, proclama [aunque está juzgando la constitucionalidad del artículo 10. 1 b) del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, es perfectamente trasladable al artículo 20.1 b) del que la reserva mínima de un porcentaje del suelo residencial, sea rural en actuaciones de nueva urbanización, o urbanizado en actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, «es una línea directriz o criterio global de ordenación, que se basa en la idea de que las viviendas protegidas han de actuar como factor regulador del mercado de la vivienda, persiguiendo la consecución en este ámbito de ciertos objetivos, económicos y sociales; señaladamente, el garantizar el acceso de ciertas capas de la población a una vivienda digna y lograr una moderación o contención de precios, especialmente en los periodos alcistas del ciclo económico, asegurando la existencia de una oferta de viviendas de protección pública que limite y compita con la oferta de vivienda libre». Concluyendo el TC que se trata de una «medida normativa que tiene una incidencia clara en la actividad económica que encuentra cobertura, por tanto, en las competencias estatales ex artículo 149.1.13 CE, sin que con ello se produzca invasión alguna de las competencias autonómicas».

En cuanto a la segunda de las normas, quiero centrarme –a los efectos de lo perseguido en este artículo- en las cuestiones referentes al destino a que ha de darse al patrimonio municipal del suelo (PMS) y a la naturaleza jurídica del mismo a la luz de la jurisprudencia.

El artículo 52 del vigente  establece, en síntesis, como destino de los bienes que integren el PMS:

-preferentemente, la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública

-también podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana.

Leyes autonómicas

Las leyes urbanísticas de las diecisiete Comunidades Autónomas recogen, como no podía de ser de otra manera, con los matices de redacción oportunos, el destino de los bienes y derechos integrantes del PMS a viviendas de protección pública. También, otros posibles usos de interés social, especificando los fines admisibles en el marco de lo señalado por la citada legislación estatal.

Es destacable anotar la evolución legislativa que se ha producido en cuanto a la posibilidad de destinar el PMS a “otros usos de interés social”:

-Partiendo del primer texto refundido postconstitucional, el artículo 280.1 del texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio) establecía: Los bienes del Patrimonio Municipal del Suelo, una vez incorporados al proceso de urbanización y edificación, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, de acuerdo con el planeamiento urbanístico.

-El artículo 34.1 de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo: se añade al texto anterior la expresión: «…. de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos o de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural».

-El artículo 39.1 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo: norma legal de 2008 que a su vez añade al texto transcrito de la Ley 8/2007 la expresión: «… o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana».

-Finalmente, el artículo 52.1 del Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre no introduce ninguna modificación o adición al último texto, por lo que este queda actualmente y de forma completa así: «Los bienes y recursos que integran necesariamente los patrimonios públicos de suelo, deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, salvo lo dispuesto en el artículo 18.2 a). Podrán ser destinados también a otros usos de interés social, de acuerdo con lo que dispongan los instrumentos de ordenación urbanística, sólo cuando así lo prevea la legislación en la materia especificando los fines admisibles, que serán urbanísticos, de protección o mejora de espacios naturales o de los bienes inmuebles del patrimonio cultural, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana».

Sin embargo, entre el Texto Refundido de 2008 y el de 2015, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, al rebufo de la “sacralización” del principio del equilibrio presupuestario y la sostenibilidad financiera, introduce dos importantes novedades en la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (L.R.B.R.L.) en todo cuanto se refiere a las competencias municipales en materia de vivienda y especialmente en cuanto a la promoción de viviendas de protección pública:

-Por un lado, la competencia propia municipal del artículo 25 de “promoción y gestión de viviendas” pasa a ser de «Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera». Considero que se ha producido una “descafeinización” de la competencia municipal en la materia, ya que si ya en el artículo 2 de la L.R.B.R.L. se establece que para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, ….deberá asegurar a los Municipios, …. su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda …… «con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera», y si en el apartado 3 del propio artículo 25 se indica que las competencias municipales en las materias enunciadas en el mismo [es decir, las competencias propias] «se determinarán por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera» ¿era necesario –me pregunto- esa especie de “ensañamiento” con la competencia municipal en la materia al añadir la expresión «con criterios de sostenibilidad financiera» a la competencia prevista en la letra a) del artículo 25.2 sobre promoción y gestión de la vivienda de protección pública, la única competencia propia de los municipios a la que se añade tal sujeción a dicho criterio de sostenibilidad? ¿Acaso los Ayuntamientos pueden embarcarse en asumir los costes de cualquiera del resto de las competencias municipales propias sin sujeción al criterio de sostenibilidad financiera? ¿o es que no se ha atrevido el legislador a desplazar del artículo 25 dicha competencia municipal y por ello ha querido atenazarla mediante la expresión indicada?

-Por otro lado, la Disposición Final cuarta introduce un apartado 5 al artículo 39 del Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de suelo, apartado trasladado hoy al artículo 52 del vigente Texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre en idénticos términos, es decir:

«Excepcionalmente, los municipios que dispongan de un patrimonio público del suelo, podrán destinarlo a reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento, siempre que se cumplan todos los requisitos siguientes:

a) Haber aprobado el presupuesto de la Entidad Local del año en curso y liquidado los de los ejercicios anteriores.

b) Tener el Registro del patrimonio municipal del suelo correctamente actualizado.

c) Que el presupuesto municipal tenga correctamente contabilizadas las partidas del patrimonio municipal del suelo.

d) Que exista un Acuerdo del Pleno de la Corporación Local en el que se justifique que no es necesario dedicar esas cantidades a los fines propios del patrimonio público del suelo y que se van a destinar a la reducción de la deuda de la Corporación Local, indicando el modo en que se procederá a su devolución.

e) Que se haya obtenido la autorización previa del órgano que ejerza la tutela financiera.

El importe del que se disponga deberá ser repuesto por la Corporación Local, en un plazo máximo de diez años, de acuerdo con las anualidades y porcentajes fijados por Acuerdo del Pleno para la devolución al patrimonio municipal del suelo de las cantidades utilizadas.

Asimismo, los presupuestos de los ejercicios siguientes al de adopción del Acuerdo deberán recoger, con cargo a los ingresos corrientes, las anualidades citadas en el párrafo anterior».

Es decir, el legislador, rompiendo la trayectoria histórica de destinar los bienes y derechos del Patrimonio Municipal del Suelo a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social (previamente fijados en la legislación urbanística y de acuerdo al planeamiento aplicable), cuyos “usos de interés social” se han ido ampliando según he relatado antes, introduce por primera vez un destino nuevo, impropio, distinto, de otra naturaleza: reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento.

Menos mal que esa posibilidad (que no obligación) de destinar el P. M.S. al fin impropio de reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento probablemente se haya convertido en un “brindis al sol” ya que dudo que, aparte de los demás requisitos indicados, se haya producido algún Acuerdo de un Pleno municipal justificando que no es necesario dedicar las partidas del Patrimonio Municipal del Suelo a los fines propios del mismo.

Por todo ello, concluyo,

-Conforme a la doctrina jurisprudencial –así, Sentencias del Tribunal Supremo de 2 de Noviembre de 2.001 o de 21 de julio de 2011- recogida en las de la Sala de lo Contencioso-administrativo Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 3 de junio de 2004, de 19 de Junio de 2007 o 18 de diciembre de 2007, entre otras, «la Ley ha querido y quiere que el Patrimonio Municipal del Suelo funcione como un patrimonio separado, es decir, como un conjunto de bienes afectos al cumplimiento de un fin determinado, …….. y ha querido y quiere expresamente, con una claridad elogiable, que el producto de las enajenaciones de terrenos del Patrimonio se destinen no a cualquier fin, por loable y razonable que sea». Y si bien dichos pronunciamientos judiciales se referían a leyes estatales de suelo anteriores, incluido el citado texto refundido de 1992, es evidente que pueden y deben aplicarse a la situación actual de forma que ha de mantenerse que el destino de los ingresos procedentes del Patrimonio Municipal del Suelo ha de ser alguno de los específicos señalados actualmente en el artículo 52.1 del TRLRSOU. Como se proclama en dichos pronunciamientos judiciales «sólo una expresa previsión legislativa en contrario puede hacer que los Patrimonios Municipales del Suelo abandonando su origen, su caracterización y finalidad pasen a convertirse en fuente de financiación de otras y muy distintas finalidades presupuestarias municipales». Y en relación a la expresa previsión legislativa en contrario (introducida mediante el transcrito apartado 5 de dicho artículo 52) ya he opinado sobre la excepcionalidad y “brindis al sol” que supone la misma.

Por ello –aviso a navegantes, ya que estamos en periodo de elaboración del Presupuesto Municipal para 2020- en el estado de gastos deben hacerse las previsiones necesarias respecto al producto de los ingresos derivados de la gestión del Patrimonio Municipal del Suelo, en coherencia con las previsiones legales y jurisprudenciales citadas en cuanto al destino que ha de darse al mismo.

-Siquiera sea como principio rector de la política social y económica el deber de las Administraciones Públicas, y por tanto de las Entidades Locales, de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna y adecuada, concretado en las disposiciones citadas del vigente TRLRSOU (artículos 20.1 b) y 52.1) y en las respectivas leyes autonómicas sobre urbanismo y suelo, tiene amparo constitucional la previsión tanto de la reserva mínima de un porcentaje del suelo residencial destinado a vivienda sujeta a un régimen de protección pública como la obligación de destinar los bienes, recursos y derechos integrantes de los patrimonios públicos del suelo a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social en los términos expuestos.

Por cierto, aunque las promesas electorales, manifestaciones o pactos políticos deben mirarse con mucha precaución y hasta recelo, he leído que en el preacuerdo de coalición de fecha 12 noviembre del presente año entre los dos partidos políticos que intentan formar nuevo Gobierno tras las recientes elecciones generales, se incluye un punto 2 en el que, entre otros objetivos se indica: «La vivienda como derecho y no como mera mercancía». Veremos.

Así pues, ¡que revivan los patrimonios municipales del suelo! Y sigamos caminando todos por la senda constitucional.