Código ético y de conducta del Ayuntamiento de Barcelona (1)

 "El Código no se ocupa del empleo público, sin perjuicio de que sus valores y normas de conducta serán aplicables en no pocos casos también a personas que tengan la condición de empleados públicos"

“El gobierno revela al hombre” (Aristóteles)

“El poder no transforma a las personas, solo muestra cómo son realmente” (Pepe Mujica)

Por Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional.- I.- Introducción. El Ayuntamiento de Barcelona, tras la conformación del nuevo equipo de gobierno después de las elecciones municipales de 2015, incorporó en la agenda política municipal algunas cuestiones que el contexto político y social general obligaban a su tratamiento. Así, desde las instancias políticas y a través de la Oficina para la Transparencia y Buenas prácticas, se impulsaron algunas medidas dirigidas a fortalecer la transparencia pública y la integridad e incluso se puso en marcha un denominado (equívocamente) Buzón ético y de Buen Gobierno (Bústia ètica i de bon govern: https://ajuntament.barcelona.cat/bustiaetica/ca), que en realidad se trataba de una oficina de presentación de denuncias y quejas de cualquier actuación administrativa, afectando por tanto a todos los cargos públicos, directivos y personal del Ayuntamiento.

Ayuntamiento de Barcelona

Ese camino de lucha por la integridad ha tenido su punto de inflexión con la aprobación, tras muchos meses de tramitación interna, del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona. Con esa aprobación se da un paso más en la implantación de un sistema de integridad institucional que ofrece unas singularidades notables, algunas fortalezas innegables y también (por qué no decirlo) debilidades evidentes en su proceso de construcción. (Ver, al respecto, toda la tramitación y el texto definitivo en el siguiente enlace: http://ajuntament.barcelona.cat/transparencia/es/codigo-conducta).

De forma claramente anticipatoria el artículo 11.1, b) de la Carta Municipal de Barcelona (1998) ya hacía referencia a que el Consejo Municipal (Pleno) dispondría de la atribución de “aprobar el Código ético de actuación de todo el personal al servicio del municipio”. Precedente importante, pero la exposición de motivos del CECB desmiente frontalmente que se trate de desarrollar ese precepto. Por tanto, el Código no se ocupa del empleo público, sin perjuicio de que sus valores y normas de conducta serán aplicables en no pocos casos también a personas que tengan la condición de empleados públicos, ya sea porque ocupen estos puestos directivos de libre designación (niveles 28 a 30) o sean titulares de determinados puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional o ya sea porque formen parte como miembros de órganos de selección, juntas de valoración o mesas de contratación (disposición adicional primera).

El CECB es, en realidad, desarrollo directo de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. También lo es en lo que afecta a su ámbito de aplicación y a la confusa noción de “alto cargo”, que por cierto se arrastra de la normativa estatal (título II de la Ley 19/2013). Y de la Ley de Transparencia catalana vienen también buena parte de los males (que no han sabido ser sorteados) que contaminan al propio Código.

II.- Puntos fuertes y aspectos problemáticos: la caracterización como “disposición de carácter general” y el ámbito de aplicación.

El preámbulo del CECB tiene elementos destacables, pues enmarca correctamente la aprobación del código con la construcción de un marco de integridad institucional en el que el propio código se inserta. La función de ese instrumento de codificación es, por tanto, muy obvia: mejorar la confianza de la ciudadanía en sus instituciones mediante el diseño de una infraestructura ética.

También está razonablemente bien planteada la distinción entre Valores y Normas de Conducta (otra cosa es su concreción). E igualmente se hace constar en el preámbulo el importante papel que tendrá el Comité de Ética en la gestión y evolución del propio Código (“con una composición paritaria, plural y de experiencia”), cuya pretensión última –compartible, sin duda- es evitar que se convierta en una simple declaración programática. Se trata, sin duda, del aspecto más avanzado de la normativa que se analiza: el Comité de Ética se articula como un órgano con elevado potencial de autonomía funcional y con un diseño institucional que es ciertamente vanguardista.

En el preámbulo del CECB, sin embargo, se deslizan dos temas delicados sobre los cuales ha de llamarse la atención de inmediato. El primero es la caracterización del Código. Según se dice, el CECB “tiene naturaleza de disposición normativa de carácter general en cumplimiento del mandato que determina el artículo 55.3 de la Ley 19/2014”. Se confunde así, de forma espuria, Derecho (normas coactivas) con Ética (normas de conducta), algo que no debería hacerse en los procesos de elaboración de los Códigos de Conducta. Así lo justifico en el reciente libro Cómo prevenir la corrupción. Integridad y Transparencia (Catarata/IVAP, Madrid, 2017), especialmente en los Capítulos 5º y 6º de ese estudio. Allí me remito.

Y además el CECB, por mucho que se quiera flexibilizar formalmente su contenido (disposición final primera) y prever que se revisará y actualizará “cada dos años”, lo cierto es que al tener el carácter de disposición normativa general se transforma en un instrumento rígido que no se reformará tan fácilmente como la ingenuidad de sus autores propone. Y, si no, al tiempo. Los códigos de conducta, como viene proponiendo la OCDE, deben ser “instrumentos vivos” de adaptación sencilla y permanente a las exigencias de cada momento. Todo lo contrario de una disposición normativa reglamentaria, que ha de ser modificada además (y aquí vienen las dificultades materiales) por un Pleno (Consejo Municipal) con alta fragmentación.

El segundo tema polémico es el ámbito de aplicación. El CECB se aplica a los representantes políticos municipales, comisionados y consejeros de distrito, personal directivo y personal eventual. Pero también a los titulares de la Secretaría General, de la Intervención General y de la Tesorería, a quienes se califica de “altos cargos” a efectos de la aplicación de la Ley 19/2014, de 29 de diciembre, lo cual es un exceso evidente en lo que a traslación del régimen de sanciones (no de infracciones) comporta en caso de infracción del código ético y de conducta.

Al ser desarrollo de la Ley catalana de Transparencia ese ámbito de aplicación se cruza confusamente con la noción de “alto cargo” que emplea ese texto legislativo. Los problemas residen en varios frentes. En primer lugar, es un Código que, en cuanto disposición de naturaleza reglamentaria, se aplica por tanto de forma preceptiva (dado que no requiere fórmula de adhesión “voluntaria”) a todos los representantes políticos municipales (Alcaldesa y Concejales), independientemente de que hayan votado a favor o no (un grupo político municipal, la CUP, votó en contra; y otro, PDCAT, se abstuvo). Ello puede abrir confrontaciones sinfín cuando se trate de incoar expedientes sancionadores e imponer, en su caso, medidas sancionadoras a algunos concejales, puesto que la incoación del procedimiento sancionador y la imposición de las sanciones se deja en manos del “barullo de la asamblea”; esto es, del Consejo Municipal (o del Pleno). Dicho de otro modo, nada peor que “politizar” los problemas de interpretación y alcance del régimen sancionador vinculado con los códigos éticos y de conducta. Un error de concepción que se arrastra del título II de la Ley 19/2013, básica de transparencia. Y que la Ley catalana ingenuamente trasladó. Existe, por tanto, un alto riesgo de pervertir el modelo o simplemente de dejarlo inactivo (no aplicarlo). Cualquiera de las dos soluciones son malas. Veremos cómo resulta.

En segundo lugar, el código se aplica al personal directivo, pero en este supuesto el Ayuntamiento ha ido más lejos, pues extiende su aplicación no solo al personal eventual y al personal directivo de primer nivel (gerencias), tanto del Ayuntamiento como de las entidades dependientes o vinculadas a aquel, sino también a las direcciones de servicios, que se proveen entre funcionarios por el sistema de libre designación; es decir, de puestos de trabajo de niveles de complemento de destino 28 a 30). Por consiguiente, el ámbito de aplicación del Código presenta varios puntos oscuros que solo la aplicación puntual del mismo irá desvelando.

III.- Sistemas de garantía del Código: el Comité de Ética

El CECB contiene en su capítulo 5 los “sistemas de seguimiento y evaluación”. Sin duda, se trata de la pieza central para armar un sistema efectivo de garantías de la integridad de la institución (Ayuntamiento de Barcelona), que el Código resuelve bien en un caso y mal (por “arrastre” de la Ley) en otro.

Resuelve bien el Código la articulación de un órgano de garantía imparcial, dotado de independencia y ajeno en su totalidad (en cuanto a la extracción de las personas) a la institución, como es el Comité de Ética. El Comité está integrado “por un máximo de cinco personas”, que deben ser “profesionales de reconocido prestigio en el ámbito de la defensa de la ética, la integridad y la transparencia públicas”, dos de ellas como mínimo deberán proceder del ámbito jurídico. Su mandato es de cinco años prorrogables, lo que sin duda proporciona garantía de autonomía funcional al órgano, puesto que sus miembros solo pueden ser cesados por cuestiones tasadas. También llama la atención de que se trate de un órgano colegiado “acéfalo” (carece, en principio, de Presidencia), pero sí tiene asignadas las funciones de Secretaría a uno de sus componentes.

En todo caso, tal y como está configurado en el Código, el Comité de Ética representa el modelo más avanzado que existe hasta la fecha de órgano de garantía en el ámbito de la ética institucional en España. Dato importante. Las funciones, por lo general, están bien diseñadas, proyectándose sobre aspectos propios de un órgano de garantía en el terreno de la integridad: difusión, resolución de dilemas, prevención y formación, formular recomendaciones, emitir informes, proponer revisiones periódicas y elaborar la memoria anual. Solo el sello sancionador empaña ese correcto detalle funcional.

La composición del órgano –tal como decía y salvo algunas omisiones- también tiene un diseño adecuado y ciertamente avanzado, pues tiende a salvaguardar la imparcialidad con la especialización, estableciendo un quórum reforzado para la designación de sus miembros (mayoría cualificada de dos tercios del Consejo Municipal). El nombramiento es competencia del Alcalde o Alcaldesa. La clave estará en que esos nombramientos no respondan a “cuotas de partido”, pues si así se hiciera se arruinará de entrada la legitimidad del órgano. En todo caso, algunas exigencias preventivas que se adoptan (régimen de incompatibilidades y declaración de actividades) para una función que es discontinua (se reúne cuatro veces al año) puede jugar como factor de disuasión para la aceptación de los miembros que sean propuestos.

IV.- Final.

En suma, el Código Ético y de Conducta aprobado recientemente por el Ayuntamiento de Barcelona muestra aspectos positivos indudables junto con otros que deben ser objeto de crítica. El problema fundamental es que este “instrumento normativo” ha sido promovido por la ciudad de Barcelona. Y todo (o buena parte de) lo que Barcelona impulsa, se traslada mecánicamente a otros municipios (literalmente se copia). Pero antes de “copiar”, los Ayuntamientos que se inspiren en el “modelo de código ético de Barcelona” deberían comprender cabalmente su alcance y sus limitaciones (algunas importantes, como se ha visto). Y, a partir de ahí, obrar en consecuencia. El modelo tiene puntos fuertes innegables, como se ha visto, pero también debilidades manifiestas. No es cuestión de reproducir las segundas. Al menos si se inspiran que se haga en los aspectos fuertes del modelo, que también los tiene, pero que se huya de las debilidades antes expuestas.

La clave de bóveda de la buena gestión del sistema de integridad de Barcelona está en el Comité de Ética. Depende, en efecto, de cómo actúe este órgano y (sobre todo) quién lo componga, se caminará en esa dirección o se abrirá el fuego cruzado que implique utilizar la ética no con dimensión preventiva, sino darle un marchamo represivo a través de las sanciones jurídicas. La responsabilidad de los políticos del equipo de gobierno y de la oposición es clave en esa gestión razonable del modelo. La disyuntiva es clara: construir un sólido sistema de integridad institucional preventivo con voluntad de edificar unas infraestructura éticas adecuadas o hacer saltar por los aires el modelo de integridad institucional fomentando la ingenua pretensión de que “la ética con sangre (sanciones) entra”. Ya pueden presumir dónde está la solución.

[1] Este Post es un resumen de algunas de las ideas que se recogen en nuestro artículo que, con el título “Prevenir o Lamentar: Un primer análisis del Código Ético y de Conducta del Ayuntamiento de Barcelona”, ha publicado la Revista Internacional de Transparencia e Integridad núm. 4 (Mayo-Agosto 2017), que edita Transparencia Internacional-España. Ver el contenido íntegro del trabajo en: http://revistainternacionaltransparencia.org/

Andrés Morey: Ser funcionario y estar en el mercado

Post relacionado: Por José María Pérez. INAP.- Situación de los altos cargos tras el cese 

Por Andrés Morey.- Tu blog de la Administración Pública.- En una ocasión bastantes años después de haber cesado como director general, en conversación con el político que me propuso para el cargo, le preguntaba yo por la razón que hizo que realizara la propuesta en mi favor. Era habitual en nuestros encuentros que dicho político me arrojara alguna bala que otra, bien para molestar o provocar y, normalmente, la bala rebotaba o recibía respuesta, pues mi carácter, como el mismo político decía, es guerrero.

En la ocasión mencionada no hubo la respuesta que yo pretendía sino un crudo: " porque estabas en el mercado"

Ante ello no hubo replica por mi parte y el efecto de la bala fue escaso, pues en ningún momento pensaba que yo me había puesto a la venta, sino que acepté una propuesta para actuar en un campo de mi estudio y afición y en el que era algo especialista: la función pública. Se me otorgaba la oportunidad de actuar en configurar políticas públicas en dicho campo, en una organización nueva y de conocer la gestión que a un directivo público corresponde.

No obstante, es cierto que la bala produjo sus efectos en el tiempo. El primero el de que aparecía una consideración política, o de algunos políticos, de los funcionarios como una mercancía, algo que está en venta, que se puede comprar. Y a partir de ahí, piensen ustedes todas las consecuencias. Lo primero, quizá es pensar que el mérito no es el sistema de consecución del puesto y que es la disponibilidad respecto del político y sus fines y que, siendo en principio público el servicio, pasa a ser una relación de confianza que depende del carácter y bonhomía del político. Lo segundo es, ¿cuál es el precio? y la primera conclusión es que no siempre será el mismo para cada persona o que puede haber simultáneamente más de uno y de un peso o importancia diferente según el funcionario. Si bien, en principio, aunque el sistema no se puede denominar como de "carrera", ésta se produce: se aumentan las retribuciones, se consolidan niveles y grado o sistema equivalente y bien por nombramiento político para cargo de designación política o bien por libre designación en niveles funcionariales.

Mérito y capacidad

Y así llegamos a comprender como no existe el sistema de mérito y capacidad y de igualdad, sino el mercado citado. Pero lo más negativo es que el mercado lo es respecto a cualquier puesto de nivel superior o medio alto y alcanza a la parcela en que se toman las decisiones o se apoyan y justifican. Pero la compra no es de un puesto, pues no lo adquieres en propiedad, sino que vendes la prestación de un servicio a la voluntad política correcta o incorrecta, en cuanto ayudes, la mayor parte de las veces sin que conste, a burlar los inconvenientes que puedan existir sean legales o de otra naturaleza. No siempre, por supuesto, pero la venta supone una contribución a la corrupción; sobre todo de la función y administración pública.

 De otro lado, se crea una tendencia a que, al igual que los políticos, la idea básica es conservar el puesto. Por lo tanto, si bien constitucionalmente y legalmente el sistema es de mérito y capacidad sea cual sea la forma o procedimiento de designación, el mismo en realidad es de confianza y es a ésta a la que el funcionario tiende a satisfacer más que al principio de legalidad. Si bien en el nivel directivo ello es lógico en buena parte, la extensión existente a toda la organización superior supone la pérdida de la administración pública como tal y de finalidad propia de la función pública y también del gobierno.

Claro está que las mercancías no pueden reaccionar, puesto que son dependientes de la voluntad del comprador.

Carles Ramió: Clientelismo sin culpables

"Las administraciones más nuevas (administraciones autonómicas totalmente nuevas y las administraciones locales que requirieron una  refundación total después del franquismo) y presumiblemente más innovadoras muestran signos evidentes de pulsiones de carácter clientelar"

Carles Ramió.  Blog EsPúblico.-  La forma natural de organización social es mediante redes de familiares y amigos que responden a lógicas de reciprocidad. Es decir, todas las sociedades poseen el germen del clientelismo. Durante siglos las administraciones públicas no han podido escapar de la lógica clientelar y en España no se logró un modelo más o menos meritocrático hasta la segunda década del siglo XX. 

Nuevo e interesante libro de @CarlesRamió sobre gestión pública

Pero durante los últimos cuarenta años el modelo clientelar ha reverdecido tanto en las Comunidades Autónomas como en la Administración local. Hay dos preguntas que rápidamente nos planteamos: ¿cómo es verosímil que administraciones totalmente nuevas o reinventadas hayan caído en el clientelismo? ¿Cómo es posible que una democracia moderna se comporte igual que la precaria democracia de una parte del siglo XIX? Hay dos respuestas para ello.

Ineficiencia del modelo burocrático

Primera, la Administración pública española desencantada con la ineficiencia  del modelo burocrático ha ido introduciendo, durante las dos últimas décadas, lógicas de carácter gerencial emulando el funcionamiento de las empresas privadas. La fricción y lucha por la influencia entre ambos modelos ha generado fracturas y fisuras que han facilitado que emerja el magma presente bajo las dos placas tectónicas conceptuales que intentaban taparlo: irrumpe el magma clientelar con una gran fuerza. Es en la gestión de recursos humanos donde más se puede apreciar  la confusión que genera tener dos modelos de referencia y cómo este caos favorece el reverdecimiento no deseado del modelo clientelar.

 Por ejemplo, cuando se detecta la necesidad de incorporar a un nuevo funcionario en la Administración pública el proceso burocrático de selección puede demorarse más de dos años. Este proceso es sencillamente inasumible en el marco de una gestión pública moderna, contingente, eficaz y eficiente. El político de turno se desespera ante esta ineficiencia de manual. Y como su referente alternativo es el modelo gerencial busca como disyuntiva a la burocracia el protocolo de selección de carácter empresarial que asegura una gran celeridad. El problema es que en el mundo empresarial los sistemas sofisticados y seguros de selección son la excepción y lo más usual son sistemas de reclutamiento artesanales y precarios. Por ejemplo, domina en las empresas la espuria técnica de “dar voces” al entorno más inmediato para detectar el perfil profesional más adecuado que se requiere. Nuestra hipótesis es que buena parte de los empleados públicos han accedido mediante este rudimentario sistema. En absoluto mal intencionado y en absoluto clientelar en principio. Pero el problema es que no se han seguido los principios públicos de igualdad, capacidad y mérito y el proceso ha sido  aparentemente aleatorio. Pero solo supuestamente ya que cuando se utiliza la técnica de selección de “dar voces” el problema es que este sistema de comunicación tan artesanal solo llega a unos círculos sociales muy determinados que suelen coincidir con unas simpatías políticas también concurrentes.  El resultado agregado de estos procesos empresariales de selección, como alternativa al modelo burocrático, es que se ha reinstaurado un sistema clientelar de carácter social y político. No ha habido una intención clientelar delibrada pero el efecto ha sido un neoclientelismo.

Segunda, otra manera de explicar el regreso del modelo clientelar en España tiene una relación directa con la tesis de Fukuyama sobre como en los países se han producido dos procesos: por una parte, el proceso de modernización de sus instituciones públicas. Y, por otra parte, el proceso de democratización. El orden de los factores afecta y altera los resultados en materia de ordenación y gestión de los recursos humanos. Hay países (Fukuyama alude al caso de Alemania) que históricamente primero han modernizado sus administraciones públicas durante el siglo XIX y principios del XX y luego se han democratizado. El resultado es que estos países son más impermeables al clientelismo ya que al modernizarse primero han logrado un blindaje institucional que ha favorecido que el sistema de partidos no se atreviera, en su favor partidista, a turbar o extorsionar las reglas del juego institucional.  Como contraejemplos, en los que ha sucedido justo lo contrario, este autor cita a Italia y Grecia como países que no lograron modernizar sus administraciones públicas antes de su democratización. En estos casos fue el sistema democrático, el sistema de partidos, el que tuvo que asumir la tarea de la modernización institucional. En estas situaciones los países poseen un modelo con importantes ingredientes clientelares. 

Los partidos políticos

Los partidos políticos, de manera natural, dejan espacios de discrecionalidad que favorecen a sus intereses partidistas y logran influir en el diseño y funcionamiento interno de la Administración pública.  En España se produce una situación que a muchos observadores puede sorprender: la administración más antigua, la Administración General del Estado, es la que muestra menos signos de carácter clientelar. En cambio, las administraciones más nuevas (administraciones autonómicas totalmente nuevas y las administraciones locales que requirieron una  refundación total después del franquismo) y presumiblemente más innovadoras muestran signos evidentes de pulsiones de carácter clientelar. Si atendemos a la tesis anterior esta paradójica situación es fácilmente comprensible. La Administración General del Estado experimentó un proceso de modernización lenta pero incremental  que permitió que estuviera relativamente consolidada e institucionalizada cuando se democratizó el país. 

Los dos grandes partidos que se han alternado en el gobierno no se atrevieron a cambiar estas reglas del juego. En cambio, las administraciones autonómicas primero fueron democráticas y tuvieron que ser los partidos políticos en el gobierno sus principales agentes de institucionalización y modernización y no pudieron evitar (igual que en Italia y Grecia) dejar espacios de discrecionalidad que han fomentado el modelo clientelar. Con las administraciones locales ha sucedido lo mismo ya que los partidos políticos tuvieron que asumir la tarea de su refundación ante su evidente falta de musculatura institucional. Esta teoría es tan determinista e insalvable que los mismos partidos y líderes políticos respetaron la institucionalidad en el caso del Estado y generaron un modelo semiclientelar en las administraciones autonómicas y locales.

Esas dos respuestas son  útiles para demostrar que las pulsiones clientelares presentes en nuestro tejido institucional no han sido por mala fe ni por una pésima cultura política. Han sido, a nuestro entender, el resultado de procesos naturales inevitables. Esta feliz circunstancia permite hacer un diagnóstico sin culpabilizar a nadie y, por ello, es mucho más fácil reconocer la situación y diseñar una potente estrategia para superar estas deficiencias. Una vez conocido el problema ahora sí que la sociedad no podría aceptar que no se buscaran las soluciones.

Otro post de interés: Blog de Víctor Almonacid. Vuelva usted mañana

Uno de cada cuatro de los grandes ayuntamientos no presentan en plazo las liquidaciones presupuestarias

EL Tribunal de Cuentas aprueba el informe de fiscalización del sector publico local  del ejercicio 2015. El contenido del  Informe (nº 1.230) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es).

Nota del Tribunal de Cuentas. Madrid, 31 de agosto de 2017- El Pleno del Tribunal de Cuentas ha aprobado el “Informe de Fiscalización del Sector Público Local, ejercicio 2015”. Esta fiscalización se realiza anualmente a partir de la información de las cuentas generales, en este caso las relativas a 2015, rendidas por las entidades locales del territorio nacional a través de la Plataforma de Rendición de Cuentas (www.rendiciondecuentas.es), gestionada por el propio Tribunal y la mayoría de los Órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas (OCEX).

Como ya se hiciera en relación con ejercicios anteriores, en esta fiscalización se han analizado de forma específica las cuentas anuales de las empresas municipales, que gestionan un amplio volumen de recursos, y que, como se ha verificado en años anteriores, existen en un número relevante sin actividad o con resultados negativos. Asimismo, se ha efectuado un examen más amplio del endeudamiento de las entidades locales.

En 2015 el sector público local se encontraba integrado por 12.973 entidades, constituyendo la estructura fundamental los ayuntamientos, 8.122, que representaban el 63% del total de las entidades locales, entre ellos, un número muy elevado de muy pequeña población. Resultaba, asimismo, significativo el número de entidades de ámbito territorial inferior al municipio (EATIM), 3.707, que representaba el 29% del total.

En el Informe se recogen un conjunto de conclusiones, estructuradas atendiendo a los distintos aspectos analizados. Entre ellas, pueden destacarse las siguientes:

Aumenta el incumplimiento en la rendición de cuentas

El 56% de las entidades locales rindieron la cuenta del ejercicio 2015 en el plazo legalmente establecido. Este porcentaje resulta inferior al registrado en 2014 (62%), habiéndose puesto en marcha por el Tribunal de Cuentas y los órganos de Control Externo de las Comunidades Autónomas, como en años anteriores, planes de actuaciones para promover la rendición.

También el porcentaje de rendición de las cuentas de 2015 a 31 de diciembre de 2016 –el 73%- fue inferior al de 2014 a la fecha equivalente -el 76%-. Esta situación supone un cambio de la tendencia al alza que venía produciéndose hasta el ejercicio 2013.

A 31 de diciembre de 2016 no habían enviado la cuenta del ejercicio 2015, 3.081 entidades que correspondían a: 1.641 ayuntamientos, cuatro cabildos insulares, tres diputaciones provinciales, 407 mancomunidades, diez agrupaciones de municipios, seis comarcas y 1.010 EATIM. El 22% de los ayuntamientos no había rendido la cuenta de 2015 dos meses y medio después del plazo legalmente establecido. De especial relevancia resultó que el 25% de los ayuntamientos de entre 100.001 y 500.000 habitantes y el 30% de los de entre 50.001 y 100.000 habitantes, no lo había hecho a dicha fecha.

Andalucía, Castilla-La Mancha y Murcia  las más incumplidoras 

Por Comunidades Autónomas, el menor grado de rendición, a 31 de diciembre de 2016, correspondía a las entidades locales de Andalucía, con un 34%. Las entidades locales del resto de comunidades autónomas, excepto Castilla-La Mancha (62%), Región de Murcia (63%), Cantabria (65%), se situaron en niveles de rendición, a 31 de diciembre de 2016, superiores al 70%. Entre el 80% y el 90% se encontraban: la Comunitat Valenciana (88%), La Rioja (88%), Principado de Asturias (87%), Galicia (86%), Cataluña (83%), Comunidad de Madrid (82%) y Canarias (81%). Sólo las entidades locales de la Comunidad Autónoma de Aragón superaron el 90% en su nivel de rendición, habiendo influido notablemente en ello la aprobación de la Ley 5/2015, de 25 de marzo, de Subvenciones de Aragón, que condicionó la concesión de subvenciones a las entidades locales al cumplimiento de la obligación de rendir sus cuentas.

Análisis presupuestario del ejercicio 2015

El gasto ejecutado en el ejercicio 2015 por las entidades locales de las que se dispone información presupuestaria, ascendió a 44.918 millones de euros, manteniéndose en los mismos niveles que el ejercicio anterior. Los ayuntamientos gestionaron el 79% del total de dicho gasto, el 17% las diputaciones, cabildos y consejos insulares; las áreas metropolitanas un 2%; las comarcas y las  mancomunidades un 1% cada tipo de entidad, el resto de entidades (agrupaciones de municipios y EATIMs) gestionaron un gasto inferior al 1% del total del gasto local en 2015.

58% de gastos corrientes

El gasto total del ejercicio 2015 se destinó por las entidades locales a gastos en bienes corrientes y prestación de servicios y a gastos de personal (58% del gasto total), gasto en transferencias –corrientes y de capital- (18% del gasto total), gasto de endeudamiento –por intereses y por amortización de la deuda- (12% del total), gasto en inversiones (11% del total) y gasto en activos financieros (1% del total).

Las áreas a las que más recursos destinaron las entidades locales en 2015 fueron: servicios básicos (34% del total) y programas de actividades de carácter general (21% del total).

El pronunciado incremento en el ejercicio anterior de los gastos de amortización de la deuda de las entidades locales tuvo carácter extraordinario, produciéndose en 2015 el efecto contrario. Los gastos generados por el pago de la deuda experimentaron una caída: un 40% los gastos financieros y un 23% el gasto por amortización de pasivos financieros.

En 2015 se modificó la tendencia de reducción de los gastos no aplicados a presupuesto que se venía registrando en ejercicios anteriores, incrementándose un 5%. El importe de los pagos pendientes de aplicación registró en 2015 una disminución menor que en ejercicios anteriores.

En cuanto a los ingresos, se indica en el Informe de fiscalización que las entidades locales se financiaron en el ejercicio 2015, fundamentalmente, mediante ingresos tributarios, en un 53%, y transferencias corrientes, 36%, prácticamente igual que en 2014. El endeudamiento supuso únicamente el 4% de la financiación local. Los ingresos del conjunto de las entidades locales en 2015 se mantuvieron en importes similares a los obtenidos en 2014, registrando un incremento del 1%. Los ingresos por operaciones financieras disminuyeron un 17%, principalmente, por la caída de un 28% del recurso a la emisión de pasivos financieros.

Saldo positivo y disminución del endeudamiento

El resultado presupuestario del ejercicio 2015 reflejó un saldo positivo de 2.714 millones de euros, siguiendo la tendencia que se inició en el ejercicio 2012. La solvencia de las entidades locales mostró una situación agregada positiva.

El endeudamiento en 2015 se situó en 26.481 millones de euros, lo que supone una disminución de un 6% respecto al ejercicio anterior y de un 17% en relación con las cifras de 2013. Los ayuntamientos representaron el 88% del total del endeudamiento de las entidades locales. La proporción de endeudamiento sobre el total de ingresos corrientes del conjunto de entidades de las que se dispone de información fue de un 61%. La carga financiera en 2015 se redujo en un 25%. En términos generales, las entidades locales han tenido que destinar un menor nivel de recursos obtenidos a partir de los ingresos corrientes que en el ejercicio anterior, para atender a los gastos financieros y de amortización de pasivos financieros.

Sociedades mercantiles dependientes y entidades públicas empresariales

En 2015, las transferencias de fondos de las entidades locales a sus entidades dependientes representaron el 51% del total de las realizadas.

La financiación ajena de las sociedades mercantiles suponía en dicho ejercicio el 50% del total del patrimonio neto y pasivo del balance agregado. El 33% de las sociedades mercantiles dependientes y las entidades públicas empresariales presentaron resultados negativos en sus cuentas de pérdidas y ganancias, poniendo de manifiesto la existencia de un sector público empresarial local constituido por un elevado número de sociedades con pérdidas. De acuerdo con la información de las cuentas anuales presentadas por las sociedades mercantiles y entidades públicas empresariales, una parte de su activo corriente se financiaba con patrimonio neto y pasivo no corriente, lo cual es una situación favorable desde punto de vista financiero.

En relación con la contratación administrativa

Las entidades locales han incumplido en gran medida la obligación de remitir motu proprio al Tribunal de Cuentas, las relaciones certificadas de contratos o, en su caso, las certificaciones negativas que impone la normativa de contratación; sólo el 60% de las mismas lo hicieron. Tras el desarrollo por el Tribunal de un plan para promover su remisión en las Comunidades Autónomas sin Órgano de Control Externo propio (Cantabria, Castilla-La Mancha, Extremadura, Región de Murcia y la Rioja), lo llevó a cabo el 93% de las entidades locales de estas.

Recomendaciones

El Informe contiene recomendaciones, en su mayoría reiteradas en informes y mociones anteriores y recogidas en resoluciones de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, destacándose las siguientes:

-Debería procurarse la homogeneización en la normativa estatal y autonómica de los plazos de rendición de las cuentas de las entidades locales en todo el territorio nacional, así como regularse plazos de tramitación y rendición más breves, de forma que se aproxime la rendición de cuentas y, por tanto, su control a la gestión a la que hacen referencia, con criterios de transparencia y oportunidad. 

-Resultaría conveniente promover las reformas legales oportunas para que la rendición de cuentas, tanto de las entidades locales principales como de las dependientes, sea considerada en todo el territorio nacional requisito indispensable para el acceso por las entidades locales a los procedimientos de concesión de ayudas y subvenciones públicas. Asimismo, debería instarse a la Administración estatal y autonómica a que hagan efectivas de manera oportuna las medidas que ofrece la normativa para impulsar la rendición de cuentas. 

-Habría de revisarse la normativa actual en relación al procedimiento de rendición de las cuentas generales de las entidades locales en el caso de no ser aprobadas por el Pleno de la correspondiente entidad. 

-Habrían de establecerse medidas para que el presupuesto de las entidades locales constituya un auténtico instrumento de gestión, planificación y toma de decisiones, así como de medidas estructurales que permitan garantizar la solvencia financiera de las entidades locales. 

-Deberían acordarse y aplicarse medidas de gestión del gasto público que fomenten e incentiven la imputación a presupuesto y la contabilización de todas las obligaciones por parte de las entidades locales, para conseguir la máxima transparencia y fiabilidad de la información contenida en sus cuentas. También deberían llevarse a cabo por aquellas operaciones contables y presupuestarias para regularizar los pagos pendientes de aplicación a presupuestos. 

-Sería conveniente avanzar en la reorganización del sector público local, en particular, debería considerarse la disolución de las entidades que no ejercen ningún tipo de actividad, fundamentalmente, en el sector público local empresarial, de modo que su actuación y permanencia responda a razones de eficiencia, estabilidad, racionalidad y sostenibilidad financiera. 

-Las entidades locales deberían habilitar mecanismos que garanticen el envío regular al Tribunal de Cuentas de la información relativa a su actividad contractual.

Nota:  El contenido del  Informe (nº 1.230) puede ser consultado en la página web del Tribunal de Cuentas (www.tcu.es).

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Novedad. Reafael J. Asensio: "Cómo prevenir la corrupción"

Novedad editorial: Cómo prevenir la corrupción. Integridad y transparencia.  Rafael Jiménez Asensio.  PVP: 16.5 euros (IVA incluido). 192 páginas, Editorial Catarata

La corrupción es un azote que no cesa. Ha calado hondo tanto en la clase política como en el sector público y privado, sin que seamos del todo capaces de reducir sus perniciosos efectos.

Catarata.- Ante la merma de esa "institución invisible" que es la confianza y a medida que la corrupción se hacía más presente en el espacio público, se han redoblado las exigencias de integridad y transparencia. ¿De qué modo hacer efectivos estos imperativos en el ámbito institucional? ¿Cuáles son los medios que se han puesto para combatir la corrupción?

¿No es mejor prevenir que reaccionar ante un mal ya hecho? Y es que en la lucha contra la corrupción es frecuente echar mano de un arsenal de medidas represivas: reformas del código penal, mayor persecución policial o, más recientemente, multiplicación de las agencias “independientes” de lucha antifraude y anticorrupción, entre otras.

Este libro explora una segunda vía, la de una política de la prevención y la de sus imperativos de integridad y transparencia, referentes de una sólida ética institucional y, siguiendo a Rosanvallon, de todo buen gobierno.

 Se trataría de promover la construcción de marcos de integridad institucional y el desarrollo de sistemas de autorregulación en las instituciones públicas, así como fortalecer la transparencia para hacer efectiva esa misma integridad institucional. Rafael Jiménez nos brinda un análisis minucioso de estos dos imperativos, profundizando en sus fortalezas, pero también en sus paradojas y contradicciones.

*Rafael Jiménez Asensio es Doctor en Derecho por la UPV/EHU (1988). Es, en la actualidad, consultor institucional y profesor de Organización Constitucional del Estado del Grado de Filosofía Política y Economía impartido por la UPF, UC3M y UAM (catedrático de universidad acreditado).

 Autor de más de veinte libros en materias vinculadas con el derecho público y la Administración pública, así como en cuestiones de gobierno local y poder judicial. Recientemente ha publicado el libro Los frenos del poder. Separación de poderes y control de las instituciones (Marcial Pons/IVAP, 2016). Ha sido letrado del Gobierno vasco (1981-1985), jefe del Servicio de Estudios del IVAP/HAEE (1985-1992),  letrado del CGPJ (1999-2001), catedrático de ESADE (2001-2007), director de los Servicios Jurídicos del Ayto de Barcelona (2004-2007). Asesora a diferentes gobiernos e instituciones, así como desarrolla también su actividad profesional como consultor de organismos internacionales para reformas institucionales (BID, CLAD, OCDE, FIIAPP, etc.).

Construyendo la cultura de ética pública e integridad…

España ha asistido en los últimos años a una intensificación en la persecución de casos y tramas de corrupción hoy alumbradas en las tenebrosas zonas de contacto entre lo público y lo privado

Por Julio Tejedor.- Blog EsPúblico.- El normal funcionamiento del Estado de Derecho en su conjunto es la mejor garantía del imperio de la Ley. Impulsarlo es misión que casa mal con leyes de excepción, con normas contingentes que atienden preocupaciones coyunturales y, en no pocas ocasiones, inducidas interesadamente.

 En la búsqueda de ese normal funcionamiento, además, no son instrumentos menores la simplificación institucional y normativa y la seguridad jurídica. Una y otra constituyen hoy aspiraciones casi utópicas en un modelo de Estado como el nuestro, tendente a la duplicación de instituciones y a la redundancia normativa. Nada parece suficientemente atendido por las instituciones existentes ni suficientemente regulado. Valga el ejemplo del delirante proyecto de Ley de contratación del sector público que, lejos de simplificar, complicará la normativa anterior exacerbando el concepto de bases y privando a las Comunidades Autónomas, de facto, para diseñar y ejecutar sus políticas sobre contratación del sector público.

No estaría de más preguntarse, en este como en otros sectores, si la mejor normativa contractual para el sector público español no sería una Ley de contratos “base cero”, que partiese de las propias Directivas, con los desarrollos estrictamente indispensables, cual han hecho países como Francia u otros. Sin embargo, lejos de tal reflexión, seguimos empeñados en refundir la vieja normativa de contratos del Estado con las Directivas europeas de última generación. Pudiera hablarse hoy en España de una motorización normativa redundante, que no implica sólo hiperregulación sino también solapamientos que en poco ayudan a lograr la seguridad jurídica.

España ha asistido en los últimos años, tras el estallido de las burbujas inmobiliaria y financiera, laboriosamente construidas por el conjunto del país, a una intensificación en la persecución de casos y tramas de corrupción hoy alumbradas en las tenebrosas zonas de contacto entre lo público y lo privado.

Ciudadanos que desarrollaban su labor en grandes y pequeñas empresas, entidades financieras y administraciones públicas de todos los niveles, han sido objeto de investigación por hechos acaecidos en muchas ocasiones en la época de mayor auge de la burbuja, a mediados de la pasada década, en el límite de la prescripción penal. También se han perseguido conductas desarrolladas en tiempos más recientes. Pero resultaría temerario decir hoy que España es un país más corrupto que hace una década. Más bien lo que ocurre es que España es un país en que se persigue mejor, y más, la corrupción, mucha de ella del pasado reciente. Sin embargo, la preocupación ciudadana por la corrupción existe, sin duda, y pone de manifiesto una clara percepción de un inadecuado funcionamiento de los medios de control existentes hasta el momento (informes jurídicos, control interno, previo o posterior, ejercido por las intervenciones, el posterior desarrollado por los organismos de control externo, los sistemas administrativos de recurso en diferentes ámbitos, los defensores del pueblo, el control parlamentario o el judicial en sus diversas instancias y órdenes, a todo lo cual se suman controles sectoriales), que bien pudiera orientar su revisión. Es esa preocupación ciudadana la que impulsa medidas como las incorporadas a la Ley aragonesa 5/2017, de 1 de junio, de Integridad y Ética Públicas que, pese al sutil cambio de título respecto al proyecto de ley, que se refería a la integridad y ética pública, trata de impulsar la cultura de la integridad en todos los ámbitos sociales, públicos y privados. Estamos pues ante una norma que aspira a atender la demanda social expuesta construyendo y normalizando políticas generales de integridad en Aragón.

Agencia de Integridad y Ética Pública de Aragón

No es cuestión menor la génesis y el proceso de elaboración de esta Ley, plenamente transparente y trazable en las páginas de transparencia e institucionales. En la redacción del Proyecto de Ley, que coordiné por encargo del Departamento de Presidencia, participaron numerosas personas, especialistas en las diferentes materias abordadas y todos ellos conocedores de la estructura institucional y la práctica administrativa. Fue un texto, por ello, fruto de la experiencia y el conocimiento. El finalmente aprobado por las Cortes de Aragón, pese a la lógica y general sobreactuación tan propia del parlamentarismo, responde en lo esencial y accesorio al proyecto de ley remitido por el Gobierno.

Los cambios introducidos se refieren a cuestiones de menor importancia que no alteran en absoluto lo esencial del régimen jurídico propuesto. Buen ejemplo de ello es el régimen de la nueva Agencia de Integridad y Ética Pública que, aunque se amplió en las Cortes, no alteró las bases de la independencia del nuevo ente ni aspectos clave como la designación parlamentaria de sus máximos responsables. También ilustrativa a este respecto resulta la modificación del ámbito de aplicación en el artículo 2 del proyecto de Ley, que ha dado lugar a los artículos 2 a 4 de la Ley y que, pese a su apariencia sustancial, responde únicamente a un criterio técnico. Si el proyecto de Ley evitaba reproducir, otra vez más, la definición detallada del ámbito del sector público remitiendo a normas vigentes que ya lo hacen, las Cortes han optado por incorporar una nueva definición instrumental, otra más, introduciendo leves matizaciones con respecto a las Leyes a las que el proyecto de Ley remitía.

Una de las cuestiones más polémicas ha sido la creación de la Agencia de Integridad y Ética Pública, que no es sino el reflejo en Aragón de instituciones tan asentadas como la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude u otras instituciones similares que ya existen en diversos Estados o, cerca de nosotros, en Cataluña por ejemplo. No solo tiene antecedentes claros y asentados.

 La Agencia es, con poco margen de duda, el precedente inspirador de la llamada Autoridad independiente de integridad pública regulada en la proposición de Ley Integral de Lucha contra la Corrupción y Protección de los Denunciantes calificada (BOCG, serie B, núm. 33-1, de 23 de septiembre de 2016), tomada en consideración el 21 de febrero de 2017. Aun cuando pudiera parece que esta proposición de Ley, a diferencia de la Ley aragonesa, se limita a la vertiente negativa del problema, la lucha contra la corrupción, al centrar su atención, en lo esencial, en el régimen de protección de los denunciantes y a la Agencia investigadora, lo cierto es que incorpora también modificaciones en la legislación electoral, de altos cargos, de transparencia y buen gobierno incluyendo la regulación de los lobbies, entre otras normas. Por lo demás, la proposición de Ley deja clara en su disposición adicional primera la obvia posibilidad de que existan órganos equivalentes a la Agencia que asuman sus funciones en los ámbitos autonómicos y local. En todo caso, en la nueva norma aragonesa, tal cual se proponía en el proyecto y se aprobó en el parlamento, la Agencia es una institución de raíz, base y dependencia parlamentaria que, como otras ya existentes con funciones específicas como la Cámara de Cuentas o el Justicia, actuará como comisionada del propio Parlamento e investida de poderes derivados de éste. Obviamente, se desechó en Aragón el modelo gallego que instituyó una sección específica de investigación en la Cámara de Cuentas de Galicia y, por supuesto, la atribución de sus funciones al Justiciazgo, no fácilmente justificable desde la perspectiva estatutaria y que hubiese desnaturalizado muy notablemente la institución. La Agencia, por supuesto, ve delimitadas sus funciones y competencias respecto de las de otros poderes y entidades, pero queda legalmente compelida a impulsar entornos de colaboración con ellas.

Excedería con mucho del objeto de este comentario abordar un análisis sistemático y completo de la norma, más propio de otros foros. Baste aquí con enunciar su contenido, concebido con el expuesto propósito de lograr la «inmersión del conjunto de las instituciones y de la sociedad entera en la cultura de la integridad en general y de la ética pública en particular» (preámbulo, I, primer párrafo in fine). Para ello la norma impulsa la inclusión de los contenidos precisos en los curricula educativos, crea la Agencia, regula la evaluación de políticas públicas y disposiciones legales, establece el régimen de los lobbies, los códigos de buen gobierno y los códigos de conducta de los empleados públicos, el estatuto del denunciante y el régimen de conflictos de intereses e incompatibilidades. Además, con objeto de amplificar dicho impulso se modifican normas clave para favorecer la objetividad y profesionalización, fundamentalmente, como las legislaciones aragonesas de contratación del sector público y subvenciones, entre otras.

Un nuevo manual enseña a las administraciones locales a reutilizar y compartir los datos públicos

Este manual, de 122 páginas y elaborado con la colaboración de la escuela de negocios Esade y la consultora PwC, está disponible de forma gratuita a través de la web de FEMP

Revista de prensa. Expansión.- Las políticas de datos abiertos (u open data) representan el primer paso hacia una sociedad más justa y transparente. La lucha contra el fraude, el bloqueo de capitales o el terrorismo pueden dar un gran salto gracias a la libre compartición de los datos de carácter público. Porque esa información abierta es la fuente a través de la que organismos de control y la prensa pueden ejercer su labor.

Los datos de carácter público sirven asimismo como generación de oportunidades de negocio para los emprendedores, y como fuente de ahorro para las administraciones. Para el año 2020, el Portal Europeo de Datos estima que los ahorros derivados de la reutilización de la información pública ascenderá a 1.700 millones de euros en la Unión Europea de los 28. Por último, el open data constituye un mecanismo para mejorar las relaciones entre la ciudadanía y la administración.

Punto de partida

Buenas noticias. España es el país europeo más preparado para asimilar e implementar políticas de datos abiertos con un 92,2% de capacidad, según informe anual del Portal Europeo de Datos Públicos, que analiza 31 países del Viejo Continente.

No obstante, queda mucho por hacer, en especial entre las administraciones locales. Con el fin de orientar a los ayuntamientos sobre sus responsabilidades legales en materia de transparencia y las herramientas tecnológicas que tienen a su disposición para realizar acciones concretas, la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) ha publicado una guía práctica.

Este manual, de 122 páginas y elaborado con la colaboración de la escuela de negocios Esade y la consultora PwC, está disponible de forma gratuita a través de la web de FEMP. "Todavía hay una gran cantidad de datos, la mayoría, que están escondidos, bien en papel en las organizaciones, bien en bases de datos que debemos transformar y poner en línea para que verdaderamente despeguen los datos abiertos en España", indica el citado documento.

La guía enumera los componentes básicos que ha de incluir cualquier portal de datos abiertos, y da algunos consejos sobre cómo minimizar la resistencia al cambio.

Otro de los capítulos versa sobre los formatos en los que deben estar guardados los datos. La Ley de Transparencia española exige que la información pública sea accesible, entendible y reutilizable, si bien " existen miles de formatos de ficheros, y no todos son reutilizables, ni abiertos", recuerdan los autores de la guía.

Priorización

Uno de los apartados más interesantes está dedicado a los conjuntos de datos mínimos que toda administración local debería ofrecer. Constituye el punto de partida de cualquier entidad que quiera emprender políticas de open data. El capítulo no sólo enumera cuáles son estos conjuntos de datos, sino que los desarrolla y estructura. Prioriza, por ejemplo, la agenda municipal de la alcaldía y el personal directivo, las actividades y eventos, los aparcamientos públicos, la calidad del aire, el callejero oficial, el censo de locales, la deuda pública, el padrón municipal, los lugares de interés turístico, el transporte público o los puntos de conectividad WiFi, entre otros.

Por último, "además de la formación proporcionada al personal de las Administraciones Públicas, es necesario formar a la ciudadanía en la búsqueda, el análisis y el uso de los datos abiertos", establece la guía.