LA SENDA NEGACIONISTA (DOS CASOS: CAMBIO CLIMÁTICO Y AGENDA 2030, E INTEGRIDAD INSTITUCIONAL)

 “El poder siempre ha seducido, y la codicia y la estupidez se han señalado desde siempre como plagas endémicas de la sociedad” (p. 62)  (Philipp Blom, El, gran teatro del mundo, Anagrama, 2023).

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Introducción.  Estamos en precampaña electoral, por lo que hablar de estas cosas comporta siempre un riesgo de ser incomprendido, cuando no zarandeado. Pero no hablaré de la campaña, sino de propuestas que aún están circulando (algunas de ellas todavía muy “en bruto”, nunca mejor dicho) en la lenta conformación de los nuevos gobiernos autonómicos y municipales.

Dejaré de lado, pues ya ha sido muy tratado en los medios y en el foro público, la absurda e insultante actitud de negar la violencia de género como expresión “brutal” (también nunca mejor dicho) de una realidad incontestable. Tampoco me voy a sumergir en el proceloso y binario mundo del debate político que se plantea entre las distintas fuerzas políticas en España (si es que tal debate existe en realidad, pues aquí se habla de todo menos de lo que realmente importa; como decía Gracián, “querer hablar y oírse no sale bien”). Prescindiré igualmente de ocurrencias disparatadas como las de suprimir los carriles bici para hacer más fluido el tráfico de vehículos contaminantes o la de establecer una dudosa ecuación «ad personam» entre fiesta de los toros y cultura, ninguneando la extensión de esta última, que al margen de que incluya o no a la primera (materia opinable y sobre la cual no me pronuncio), es infinitamente más rica y resulta manifiestamente absurdo pretender que aquella devore a esta. Y en todo ello prescindiré, además, de tratar “el material humano” que puebla una clase política cada día, para desgracia de todos, más mediocre.

Me fijaré telegráficamente, sin embargo, en otra cuestión que ha pasado más bien desapercibida: España –aunque algunos no se lo crean- no es una realidad aislada del mundo circundante; forma parte integrante, como es conocido, de Naciones Unidas, de la Unión Europea, del Consejo de Europa y de la OCDE, por no hablar de otras muchas instituciones internacionales o “regionales”. Y los compromisos adquiridos europea e internacionalmente no se pueden orillar así como así, alegremente. Y quien lo haga, al menos si pretende gobernar, debe ser tachado directamente de irresponsable, y objeto de enmienda absoluta. La seriedad y la responsabilidad son las dos primeras premisas de un buen gobernante.

Negar la Agenda 2030 y el cambio climático
Sorprende así que, tras las aprobación en 2015, de la Resolución de Asamblea General de Naciones Unidas que dio pie a la Agenda 2030, y a sus diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible, así como tras el Acuerdo de París de diciembre de 2015, de compromiso de lucha contra el cambio climático, haya aún quien plantee directa o encubiertamente que la Agenda 2030 es una herramienta inútil y que el cambio climático es un invento disparatado (supongo que estos días de canícula insoportable habrá quienes ya se estén arrepintiendo de tales sandeces). Tras el largo paréntesis de la pandemia, urge reactivar la Agenda 2030, que ha dormido pacientemente olvidada por los gobernantes de turno; pero cuando más necesario es su impulso, hay señales políticas preocupantes que advierten de su ninguneo u olvido futuro. Estamos consumiendo la llamada década de la acción, sin hacer prácticamente nada. Y aún se pretender hacer menos.

También llama la atención que, estando como está el Reino de España en la Unión Europea, se orille la trascendencia que esos temas tienen en nuestro espacio “comunitario”. El 1 de julio comienza la presidencia española del semestre europeo, y los compromisos medioambientales por la sostenibilidad y la transición verde son, sin duda, imprescindibles. Mal comenzamos ese reto si, junto al guirigay de convocar elecciones en tan importante momento y fraccionar la gestión política de la Agenda 2030 en un sinfín de departamentos ministeriales y niveles de gobierno (lo que ha implicado un retraso importante en su puesta en marcha), unimos su estrambótica puesta en cuestión. Buena parte de la política económica y social de la Unión, también la industrial, medioambiental, alimentaria o de salud, está atravesada por el Pacto Verde Europeo de 2019 y todas las estrategias sectoriales que le acompañan. La reducción de los combustibles fósiles, primero al objetivo del 55 por ciento en 2030 y, finalmente, a su sustitución absoluta por energías renovables en 2050, es una de las escasas posibilidades de contribuir desde Europa a que el planeta Tierra no sea en las próximas décadas un lugar inhabitable. La gestión de los fondos europeos extraordinarios o estructurales está estrechamente ligada a la transición verde.

Como expuso Bruno Latour (Dónde aterrizar) y recuerda de nuevo Philippe Blom (Lo que está en juego y El gran teatro del mundo) la idea de que el hombre vive en la Tierra es equivocada; en realidad, junto al resto de seres vivos, habita en una frágil capa o zona crítica, que si no somos incapaces de mantenerla y de construir un relato sobre la necesidad de sobrevivir en ella, la especie humana terminará por extinguirse o vivirá buena parte de ella en unas condiciones extremas. Cuando más hace en falta un relato que refuerce la necesidad de mantener lo existente, terminan algunos por negar la mayor. Deconstruir en este ámbito no es peligroso, es sencillamente un suicidio colectivo. El propio Blom lo deja muy claro en su último libro: «Las perspectivas son más bien apocalípticas». Poca broma sobre esto.

La evidencia científica es muy obvia. Frente a ello se opone una respuesta de negación inmediata, pues el cambio climático es un fenómeno imparable, pero hasta cierto punto silente. Tampoco el tecnooptimismo, como expresa Blom, ayuda nada. Que suban las temperaturas hasta los 45 grados centígrados es excepcional, lo que resulta menos es que las olas de calor inaguantable sean cada vez más intensas y extensas en el tiempo. Que los recursos hídricos sean cada vez más escasos para algunos es una cuestión cíclica; hasta que el paso del tiempo les demuestre lo contrario. Que los incendios de sexta generación o las inundaciones se multipliquen por doquier, es una señal más que evidente de que algo serio está pasando.

En cualquier caso, al margen de afirmaciones o negaciones, no sería mucho pedir que aquellos políticos que asuman responsabilidades gubernamentales cumplan al menos con los compromisos asumidos ante las instituciones europeas e internacionales de las que España forma parte. Tampoco les vamos a exigir que lean sesudos estudios científicos o ensayos solventes sobre la gravedad del problema que tenemos entre manos. Lo deberían hacer; pero comienzo a tener la convicción de que buena parte de nuestra clase política (y así lo acredita) es cada vez más ignorante. Y lo peor: se vanagloria o no se avergüenza de ello. Reconocer la propia ignorancia es el primer paso hacia el conocimiento.

Despreciar el valor de la integridad en la lucha contra la corrupción
La otra cuestión, también muy grave en sus consecuencias, si bien más intangible, es la negación del valor que la integridad institucional tiene como medio de reforzar la legitimidad del poder y la confianza de la ciudadanía en sus responsables públicos y funcionarios. También sorprende que, en un país en el cual los temas de integridad siempre han sido cínicamente apartados y cuya entrada en la agenda política es muy reciente a empuje de la Comisión y del Derecho de la Unión Europea, se quiera volver ahora a la casilla de salida. He leído recientemente dos noticias que me han llamado la atención, más cuando estamos inmersos en pleno proceso de gestión de fondos europeos; gestión que debe estar imbuida por el principio de protección de los intereses financieros de la Unión frente a la corrupción (artículo 325 TFUE), así como en pleno desarrollo de la Ley 2/2023, que transpuso al ordenamiento español la Directiva (UE) 2019/1937, de protección del denunciante. La primera de ellas tiene que ver con la pretensión de suprimir la Oficina antifraude de les Illes Balears, y la segunda, en la misma línea, aunque menos concretada aún, son algunas noticias filtradas en los medios de eliminar la Agencia Antifraude de la Comunidad Valenciana, que ha sido reconocida por la Comisión Europea como una institución ejemplo de buenas prácticas en la lucha contra la corrupción.

No deja de resultar paradójico que, frente a la proliferación en épocas pretéritas de casos de corrupción en esos territorios, la creación de tales Agencias, junto con otras soluciones institucionales adoptadas (especialmente en la Comunidad Valenciana), haya actuado como medio de reducción de la percepción ciudadana sobre el ítem de corrupción, tal como puso de relieve el importante Índice de Calidad Institucional de los gobiernos regionales elaborado por la Universidad de Gotemburgo en 2021, frente a la situación existente en el Índice anterior de 2017, momento en el que ambas Comunidades Autónomas estaban por debajo de la media europea, umbral que superaron, en el conjunto de ítems (bien es cierto) en ese último análisis. Además, es significativo resaltar que, ello se produce cuando en otras Comunidades Autónomas gobernadas por el partido central en esos pactos se habían impulsado políticas de integridad institucional, ya fuera mediante la creación de una Oficina Antifraude (Andalucía) o a través del fortalecimiento del control de la integridad institucional del sector público por parte del órgano de control externo o Consello de Contas (Galicia). Todo ello, paradójicamente, contrasta con esa vuelta atrás que se anuncia o se pretende predicar en esas Comunidades Autónomas mediterráneas antes citadas. Incomprensible, más aún cuando la protección del denunciante exigida por el Derecho de la Unión Europea requiere autoridades independientes territoriales, algunas como la valenciana con amplia experiencia en este ámbito, que superen las innumerables deficiencias planteadas por los Sistemas Internos de Información (mal) regulados en la Ley 2/2023 y la aún non nata Autoridad independiente nacional de protección del informante, cuya puesta en marcha está prevista para el año 2024. Todavía se está a tiempo de enmendar o evitar que tales dislates se concreten. Quien lidera un gobierno, sea este el que fuere, debe dar muestras de firmeza o el «Gran barullo» galdosiano carcomerá sus frágiles cimientos.

El Consejo de Europa, a través del GRECO (Grupo de Estados contra la Corrupción) ha sacado reiteradamente los colores al Reino de España por la inexistencia o baja calidad de los sistemas de integridad institucional en las instituciones centrales y en la Administración General del Estado. Todavía no se ha sumergido el GRECO, en sus análisis o chequeos periódicos, en el proceloso mundo de las Comunidades Autónomas, quizás olvidando que son las que gestionan una buena parte de los servicios públicos, un 35 por ciento del presupuesto nacional (aunque si eliminamos el sistema de pensiones ese porcentaje se dispara) y el 60 por ciento del empleo público. Los enormes riesgos de incurrir en prácticas irregulares, de fraude o corrupción, son muy elevados, más aún cuando se gestionan ingentes cantidades de recursos financieros extraordinarios y ordinarios procedentes de la UE. Por eso, cualquier debilitamiento, por pequeño que sea, de los mecanismos de integridad institucional, es un incumplimiento grave de nuestros compromisos europeos e internacionales. Y cualquier medida que se adopte en esa dirección sería completamente injustificable a ojos de la Comisión Europea.

En todo caso, no deja de ser muy triste que este país llamado España deba estar siempre siendo supervisado o fiscalizado por organismos europeos o internacionales para garantizar, así, que cumple con los compromisos adquiridos o salvaguardar que lleva a cabo el mantenimiento, mejora o reforma de sus instituciones. En eso, como en tantas otras cosas, sigue siendo España un país preñado de infantilismo y de irresponsabilidad evidente, particularmente en su forma de hacer política. Y ello viene de lejos (*).

(*) Permítanme la licencia de reenviar al lector interesado, en relación con las causas de tal forma de hacer política y a los políticos “menudos” que tuvimos siempre en suerte, a mi reciente libro El legado de Galdós. Los mimbres de la política y su “cuarto oscuro” en España, Catarata, 2023.

Fondos Europeos, Gobierno Abierto e Integridad

 "Una página más de esta historia falsificada que elaboran diariamente los gobiernos con ideas muertas y palabrería de mazacote (…) Resignémonos a una vida de ficciones” .  (Benito Pérez Galdós, Montes de Oca, Episodios Nacionales 28, Alianza Editorial, p. 54)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Preliminar: ¿Por qué la integridad institucional entra en la agenda gubernamental?

Resulta paradójico que, dadas sus limitadas competencias transversales que tiene en esa materia, sea el Ministerio de Política Territorial y Función Pública quien lidere y difunda el reciente IV Plan de Gobierno Abierto de España , y no lo haya asumido la Presidencia del Gobierno, que se encuentra inmersa en otros asuntos, al parecer de mucho más calado. Aunque a todos ellos les una el afán en pintar la fachada de este destartalado edificio que es España (“esta pobre vieja que siempre sale perdiendo en todas las cuentas”, como también dijera Galdós). Bonito decorado, para un sombrío interior. Es la moda. Pero viene de lejos.

Lo anterior se debe a una cuestión orgánica, puesto que en ese Ministerio (antes de Hacienda y Función Pública) se ubicó desde el segundo Gobierno Rajoy -por razones nunca bien explicadas- una Dirección General de Gobernanza Pública. Y ahí se ha quedado incrustada orgánica y presupuestariamente. El citado Ministerio tiene, sin duda, estrechas relaciones con algunas dimensiones de la Gobernanza, principalmente endógena o interna, pero también con su proyección relacional de gobiernos multinivel (estado, comunidades autónomas, entidades locales). Y de eso, entre otras cosas, va la Gobernanza, una noción -como ya expuse- muy mal comprendida en la política española y en los medios de comunicación. A tales cometidos se le han adherido otras “pegatinas” que ya venían de lejos como la transparencia (con la adscripción presupuestaria de penuria del Consejo de Transparencia, renovado en su presidencia, por el procedimiento de siempre, hace unas semanas después de tres años de abandono absoluto), la participación ciudadana (¿?) y, más recientemente, con el descubrimiento del Mediterráneo, mediante la inserción (bienvenida sea) de la Integridad Institucional, sin duda debida a los empujones y constantes tirones de oreja al Gobierno de los informes del GRECO (el último de 2019 precisamente puso negro sobre blanco las numerosas deficiencias y goteras de la Administración General del Estado en ese ámbito).

A pesar de que fue la corrupción la que, tras la triunfante moción de censura, abrió las puertas del poder al principal partido actualmente cogobernante, han tenido que pasar más de dos años para caerse del guindo y meter con calzador en una agenda política ministerial (no en la Presidencia del Gobierno), la cuestión de la Integridad Institucional. Si bien, lo que se propone en esta materia en el citado documento sobre Gobierno Abierto no deja de ser aplicación diferida de buenas palabras, que no hechos inmediatos. Una vez más, primacía del decorado y, aunque loables por el esfuerzo, de pías intenciones.

Una entrada, sin embargo, diferida o aplazada: los riesgos de ese aplazamiento. La gestión de los fondos europeos

En efecto, cuando cierren ese proceso de implantación de un desordenado diseño de sistema de Integridad Institucional (2024) ya se habrán “gestionado” buena parte de los Fondos Next Generation (NGEU) y ya nada tendrá remedio. En tales medidas de integridad anunciadas (diagnósticos y mejora de los casi inexistentes sistemas de integridad, registro de grupos de interés, códigos éticos, conflictos de interés, etc.) no se advierte ninguna de ellas vinculada concretamente con los sensibles puntos críticos de la integridad en la contratación pública (salvo alguna referencia indirecta al “órgano independiente”) y en las subvenciones del mismo carácter, zonas rojas de riesgo de corrupción, como ya se sabe. Da la impresión de que se pretenden construir sistemas de integridad premeditadamente cojos o de pura fachada, que prevengan nada y molesten poco. Que queden bonitos y se puedan colgar en los portales y difundir en las redes para que los “me gusta” y repliques se multipliquen. Pero esos sistemas decorativos más que ayudar a la integridad, la debilitan. Y solo mediante un sistema institucional potente interna y externamente, con un liderazgo político ejemplar (hoy en día totalmente ausente) y esfuerzos sostenidos (“la ética se hace in via“, como recordaba el profesor Aranguren), puede pretender implantarse una política de integridad institucional que sea sincera y no simulada. A la política española, también desde lejos, siempre le ha gustado la ficción y la coreografía. Más ahora que hay tantas “cámaras eco” (Fernando Broncano).

Estamos a la espera (ya va algún mes desde su anuncio) de ese decreto-ley que, por extraordinaria y urgente necesidad, simplificará de un plumazo los obstáculos que plantean hoy en día la legislación de contratación pública y las subvenciones, así como liberará al político y al gestor de esas densas y extensas trabas burocráticas que los procedimientos administrativos implican. Esa es una mirada muy parcial y extraviada del problema, como también expuse en su día. Sólo con reformar procesos y no tocar estructuras ni personas, el resultado no será el esperado. Además, el necesario equilibrio entre flexibilidad y garantías, no puede hacer que la balanza se incline sobre el primer platillo y olvide el segundo. Los procedimientos tienen una dimensión garantista que no debe perderse nunca, lo que ha de hacerse si se quieren simplificar los procedimientos es, entre otras muchas cosas, reforzar de forma intensa los sistemas preventivos internos (la cultura de integridad y de la transparencia real), no descuidar nunca la actividad de seguimiento y dar robustez a los mecanismos de control “ex post” y a los canales internos de denuncias, resolución de quejas y dilemas (comisiones o comisionados de integridad institucional independientes). Algo se ha explorado sobre esto último (Gobierno Vasco, Diputación Foral de Gipuzkoa), pero falta mucho por hacer. Si no funcionan los primeros (mecanismos preventivos) y los segundos (órganos de control internos y externos) están capturados políticamente, el invento que se haga puede resultar un fiasco. Pura ficción. Hay también (malos) ejemplos de ello. Y, en ese caso, esa flexibilización abierta de las normas y exigencias procedimentales (rectius, de las garantías) podría ocasionar a medio/largo plazo más destrozos que ventajas.  Tiempo habrá de comprobarlo.

Los fondos europeos (no sólo los NGEU, sino también los del Marco Plurianual de Financiación) van a regar este país, mayoritariamente de secano, con un fuerte chorro de decenas de miles de millones de euros en los próximos años (2021-2027), unos en concepto de ayudas o transferencias, otros como préstamos. Menos mal que estamos en Europa, sino de esta no salimos vivos. Veremos en qué quedan tales fondos y si actúan como palanca de transformación del país (como de forma optimista nos vende el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia del Gobierno) o consolidan el ya casi eterno apalancamiento al que estamos más que habituados. No falta mucho para detectarlo. En los próximos meses se levantará el telón. Si tales fondos se malgastan o se utilizan para un emprendimiento público preñado de clientelismo, llegan mal a los emprendedores privados y van dedicados en buena parte a apuntalar un edificio político-administrativo que se encuentra en estado de ruina absoluto (esto es, a mantener financieramente la burbuja de lo público en este país ya dual) toda esperanza se habrá perdido. No cabe dedicar tales fondos a gastos corrientes, pero ya se han encendido luces de alarma (Banco de España, AIReF, IEE, etc.) que alertan de que un mal destino y gestión de tales fondos (ayunos de un acompañamiento necesario de reformas estructurales y si no imponen un efecto multiplicador en la economía) puede implicar que de ser elementos tractores para el crecimiento pasen a convertirse -y son palabras mías – en una suerte de fondos en “manos muertas”, sin práctica capacidad de transformar un país que tiene ante sí retos inmensos.

Sin sistemas de integridad institucional efectivos y de urgente implantación, la sombra de la corrupción puede emerger de nuevo

En efecto, aparte de los innumerables problemas de falta de capacidad de liderazgo y gestión del desvencijado aparato político-burocrático, hay un elevadísimo riesgo de que, ante la absoluta inexistencia de sistemas preventivos y de cultura de integridad (infraestructuras éticas en las organizaciones públicas) y la captura política descarada que hoy en día existe de las instituciones de control, la corrupción en España vuelva a hacer acto de presencia e, incluso, se enquiste de nuevo. Incentivos perversos van a existir muchos, demasiados. Puede ser el paraíso para “emprendedores de cartón” y políticos o gestores (que algunos saldrán) sin escrúpulos. Disponemos de pocos frenos al poder arbitrario, y los que existen, cuando funcionan, son lentos y tardíos.

No vale, por tanto, fiarlo todo “sobre el papel” a la implantación de sistemas de integridad institucional a tres/cuatro años vista, como hace el IV Plan de Gobierno Abierto de España. Largo lo fían. Para entonces la enésima oleada de la corrupción animada por el maná europeo habrá podido provocar ya innumerables daños colaterales; pues esto de la integridad, al igual que sucede con la ejemplaridad (Javier Gomá), es algo que solo vale si se practica, ya que de nada sirve predicarla. Y esto último es lo que se hace ahora, para que el GRECO tome nota de nuestros enormes avances sobre el papel; si bien con la boca pequeña de un Ministerio sin apenas capacidad política de liderazgo transversal. Al menos, me dirán, lo que se hace es algo. Y ciertamente algo es, en efecto. Más vale tarde que nunca. Pero, creo equivocarme si afirmo que, en su mayor parte, se quedará en humo, salvo que se activen los resortes efectivos, que al menos de momento desde los lugares nucleares de la política nadie, al parecer, quiere hacer funcionar. Miran para otro lado: el reparto de la bolsa todo lo ciega, en un país con la economía tiritando y la política enzarzada en sus reyertas cainitas.

Y, entre esos resortes inmediatos, también muy vinculado con la futura gestión de los fondos europeos, está el de la incorporación inmediata del estatuto del denunciante, cuya ley según el citado Plan no parece que entre en las Cortes Generales antes de finales de 2021 o principios de 2022. Y se aprobará, con suerte, en 2023. Cuando buena parte de las ayudas NGEU ya estén tramitadas. No parece haber mucha urgencia en este transcendental texto normativo. incorporación al Derecho interno de la Directiva 2019/1937 debería estar desarrollada (en el BOE) antes de noviembre de 2021, pero todo apunta que no será así en ningún caso. Su aplazamiento permite ganar tiempo para que los gobiernos de todo signo tengan menos trabas y, por tanto, también menos controles, en la siempre ansiada “ágil” gestión de tales fondos que darán alpiste para seguir el vuelo político. Que es lo que importa.

Final: Lo que queda por hacer y que (en su mayor parte) no se hará

Sin embargo, si se quiere que este país disponga de algún gramo de credibilidad ante la Unión Europea y ante el Consejo de Europa/GRECO (algo que en estos momentos carece) se debería activar con la urgencia debida (entre 2020-2021) la construcción de sistemas de integridad institucional de carácter holístico como medio efectivo de una Gobernanza ética (y también como una de las piezas efectivas de un modelo de excelencia EFQM: la integridad), que de pie a la creación de modelos preventivos con marcos de riesgo debidamente identificados (contratación pública, subvenciones, gestión de personal, gestión financiera, etc.), y asimismo se desarrollara por Ley (o leyes autonómicas o normas locales, en su caso) el estatuto del denunciante e impulsaran de inmediato la creación de canales internos (y externos, en su defecto) de denuncia, queja o consulta que se incorporen a los sistemas de integridad institucional propios de cada entidad, así como se articulen de forma efectiva sistemas de controles externos desde el punto de vista institucional, que junto con una efectiva transparencia, sirvan para identificar y erradicar inmediatamente cualquier mala práctica o conductas corruptas que se pudieran hipotéticamente producir en esa gestión de fondos europeos.

No en vano, la gestión de tales fondos europeos será el test definitivo para saber si la Administración Pública tiene capacidad de gestión, pero también para conocer si es capaz de prevenir y evitar la corrupción y las malas prácticas, pues este último reto terminará siendo el talón de Aquiles para determinar si “la marca” España supera definitivamente su maltrecha imagen de país con fuerte arraigo de la corrupción en el ámbito público/privado. Y esto no puede esperar. Es urgentísimo. Tanto como las otras medidas normativas que sí se quieren impulsar. Y, sin embargo, como hemos visto, la integridad institucional se incorpora en una agenda política diferida, a cuatro años. Error inmenso. Se pagará muy caro si no se corrige de inmediato. Aunque una vez publicado y difundido el citado plan, tiene mal remedio.  De todos modos, como también puso Galdós recogiendo el pensamiento entristecido de Montes de Oca, “en política, el momento presente es lo que más importa”.

Gobernanza ética e integridad institucional

"La aprobación de códigos de conducta por las instituciones, si nos van unidos a la construcción de sistemas de integridad institucional, se convierten al fin y a la postre en los peores embajadores de la ética institucional: el cinismo político nunca ha conjugado bien con la moral pública” (Cómo prevenir la corrupción: Integridad y Transparencia, Catarata/IVAP, 2017, p. 99)

Por Rafael Jiménez Asensio.- La Mirada Institucional blog.- Desde hace tiempo, cuando pretendo poner en valor la ética pública y la integridad de las instituciones recurro a diferentes autores clásicos. Tanto a Séneca, como a Marco Aurelio, también Montesquieu. La tradición del pensamiento filosófico está plagada de referencias a la necesaria probidad del gobernante como espejo de ejemplaridad y refuerzo, así, de su imagen institucional ante la población. Adam Smith, en su Teoría de los sentimientos morales, define al buen estadista como aquel que reúne dos grandes atributos: “Es la mejor cabeza unida al mejor corazón. Es la sabiduría más perfecta combinada con la virtud más cabal” (Alianza, 2009, p. 377). Dicho en términos más llanos: buen gobernante o servidor público sería aquel que une competencia política o profesional (en expresión de Léon Blum) junto a integridad de conducta. La reivindicación de los valores públicos es algo muy importante, más aún cuando nos deslizamos hacia una sociedad en la que la pobreza y la desigualdad harán fuerte mella en la población en los próximos meses y años. En este contexto, los servidores públicos (políticos, directivos y funcionarios) deben multiplicar su probidad hasta límites desconocidos. Cualquier esfuerzo será pequeño. La mejora de la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas, hoy en día tan maltrecha, dependerá mucho de ello.

Sin embargo, la integridad institucional y la ética pública han sido las grandes olvidadas de la agenda política española. Tan sólo en el corto período de mandato del Ministro Jordi Sevilla tomaron algo de visibilidad. Pronto olvidada. Ha habido que esperar varios años para que algunos niveles territoriales de gobierno retomaran la iniciativa. El inicio del cambio de paradigma de produjo con la puesta en marcha en 2013 del Código Ético y de Conducta del Gobierno Vasco (altos cargos), que implantó un sistema de integridad parcial que ha sido aplaudido incluso por el GRECO (Consejo de Europa). El liderazgo de quien ha sido presidente de la Comisión de Ética desde su puesta en marcha, Josu Erkoreka, tiene mucho que ver en ese fuerte impulso. Luego han seguido otras instancias territoriales (Comunidades Autónomas, entidades locales, organismos reguladores, etc.), que también han desarrollado modelos de integridad institucional, algunos incluso con pretensiones de transformarse en sistemas holísticos o de carácter integral (como ha sido el caso de la Diputación Foral de Gipuzkoa).

Sorprende, en cualquier caso, la insensibilidad que hacia las cuestiones de ética pública y de integridad institucional ha tenido siempre (hasta la fecha) el nivel central de gobierno. El último informe del GRECO sobre España (publicado en noviembre de 2019) pone de relieve tal déficit. Tras varias tarjetas rojas, el Poder Judicial se dotó de unos denominados Principios de Ética Judicial y, finalmente, bajo la presión del GRECO, puso en marcha una Comisión de Ética Judicial. De las Cámaras parlamentarias, mejor no hablar. Incapaces hasta ahora de construir un sistema de integridad propio de carácter integral. Han aprobado medidas cosméticas y poco más, cuya efectividad es más que dudosa. O de otros órganos constitucionales, que tampoco se han dotado de código de conducta alguno (salvo algún órgano regulador o administración independiente como la CNMC). Y, lo más paradójico, es que hoy día el Gobierno y sus altos cargos carecen de tal sistema de integridad. El Código de Buen Gobierno de 2005 “se derogó” por la Ley 3/2015, reguladora del estatuto del cargo público.  El Gobierno que entonces llevaba la riendas fue absolutamente insensible hacia la problemática de la integridad. Y, mientras tanto, la corrupción carcomía los cimientos de las instituciones y de la sociedad española. Igualmente grave es que el Gobierno que llegó al poder tras una moción de censura por un grave caso de corrupción, dedicara ni entonces ni ahora ni un solo minuto a construir o restablecer un mínimo sistema de integridad institucional. No hay órgano alguno en la Administración General del Estado que asuma tales competencias. El Código de conducta del TREBEP, aplicable a empleados públicos, ha pasado sin pena ni gloria, como un perfecto desconocido. Y si ese es el “ejemplo” del Gobierno central, no cabe extrañarse de que ese “modelo” de escepticismo cínico se haya reproducido en la inmensa mayoría de Comunidades Autónomas y entidades locales. Salvo códigos cosméticos, apenas nada se ha hecho.

Ahora que la Gobernanza, pésimamente entendida, vuelve a primer plano de la actualidad, cabe preguntarse qué es eso de la “Gobernanza Ética y la Integridad Institucional”. Dicho en términos muy sencillos: el comportamiento y las conductas de los gobernantes y de los servidores públicos, así como de aquellas entidades o personas que se relacionan con los poderes públicos, son fuente de legitimación o de deslegitimación de las instituciones y, por tanto, de la mayor o menor confianza que la ciudadanía tenga en ellas. Por tanto, si bien es importante para quien ejerce un cargo público o un empleo público actuar éticamente o de forma íntegra, pues en ello está en juego su propia reputación personal,  mucho más lo es para la institución a la que representa o en la que desarrolla su actividad profesional; pues rota la imagen institucional por una actuación (personal) incorrecta o corrupta, restablecer la confianza en las instituciones es algo muy complejo y laborioso en el tiempo. El daño a la reputación personal (falta de probidad o corrupción) tendrá, en su caso, su sanción penal o administrativa, pero el perjuicio institucional será probablemente irreparable. Y eso es lo que ha sucedido en este país y en su sistema institucional los últimos años. Por tanto, no se entiende tanto descuido, abandono o cinismo hacia el papel que la integridad institucional tiene en el fortalecimiento o debilitamiento de nuestras instituciones.

Actuación "ex post"

Así las cosas, en España se sigue fiando todo a la actuación “ex post”, sancionadora o penal; esto es, al castigo de quien infringe las normas. La actuación preventiva se descuida o abandona. Y en no pocas veces, se ignora. Multiplicamos las leyes, que apenas aplicamos. Cargamos a unos tribunales de justicia, por lo demás lentos y escasamente efectivos, de querellas, demandas y litigios vinculados con la corrupción. Creamos instituciones de control que apenas controlan, y nos vanagloriamos de llevar a cabo políticas de Gobierno Abierto, basadas en la transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas, olvidando que la premisa sustantiva de todo gobierno y de las personas que allí desempeñan sus funciones es el comportamiento íntegro y la probidad como guía. Sin ella, lo demás es pura coreografía. Las leyes y las sanciones son necesarias, sin duda; pero cuando se aplican el mal ya está hecho. Y la imagen institucional rota. Restablecerla es tarea compleja.

Por tanto, no se puede hablar de Gobernanza sin construir adecuadamente un Sistema de Integridad Institucional. Y ello requiere impulsar una Política de Integridad, algo que sólo lo puede hacer la propia política; esto es, quien gobierna. Y si la política no cree en ello, no hay nada que hacer (como ahora sucede). Esa política de integridad hay que definirla, impulsarla e interiorizarla. La ética no es cosmética, como dijera Adela Cortina. No basta con aprobar códigos, hay que insertarlos en un sistema de integridad y darles vida. La ética, como expuso el maestro Aranguren, se hace siempre in via. Es cambiar hábitos, mejora continua, al fin y a la postre desarrollo de una nueva cultura organizativa y de gestión. También de un modo diferente de hacer política.

Simplificando mucho, un sistema de integridad institucional debe configurarse de forma holística y disponer, al menos, de una serie de elementos que le dan coherencia y sentido. A saber:

-Un código o códigos de conducta, como normas de autorregulación o de carácter deontológico que definan valores y principios, así como normas de conducta y de actuación.

-Un conjunto de mecanismos de prevención y difusión de la cultura de integridad en la organización.

-Articular canales internos de dilemas éticos, quejas o, en su caso, denuncias (en este último punto desarrollando la Directiva (UE) 2019/1937, de protección del denunciante.

-Implantar órganos de garantía con autonomía e independencia orgánica y funcional (Comisiones de Integridad o Comisionados de Ética) que tramiten y resuelvan los dilemas, quejas o las denuncias e interpreten y apliquen los principios o normas de conducta. Sirvan de faro u orientación en cada organización.

-Disponer de un sistema continuo de evaluación y de adaptación permanente de tales códigos como instrumentos vivos (OCDE).

Como expuso la OCDE en 2017 (en un documento enunciado Integridad Pública), tal política de integridad pública tiende a preservar a las instituciones frente a la corrupción, y se debe basar en tres ejes: a) Un sistema de integridad coherente y completo (no basta con exigir sólo la integridad de los políticos); b) Un desarrollo de la cultura de integridad; y c) Un mecanismo eficaz de rendición de cuentas.

En verdad, queda mucho trecho por recorrer para que las instituciones públicas en España apuesten de forma decidida y sincera por una política de integridad. Lo positivo es que se están dando algunos pasos importantes, pero siempre en ámbitos territoriales no estatales. Hay todavía mucho desconocimiento, no pocas actitudes escépticas o cínicas (tanto en la política como en el empleo público o, incluso, en la propia academia), así como una desvalorización permanente de lo que no es exigible por normas coactivas. En esa magnificación del Derecho y correlativo olvido o repulsa de la prevención y de la autorregulación, probablemente  se encuentre la propia impotencia de aquél, así como esa multiplicación de conductas irregulares proliferan en nuestro espacio público que, por cierto muchas de ellas, quedan impunes. Trabajar en gestión y prevención de riesgos (en el ámbito de la contratación pública, gestión de personal,  ámbito económico-financiero, subvenciones, etc.) es la mejor inversión que puede hacer una organización pública. Y ello sólo puede enmarcarse en una política de integridad institucional o de Gobernanza ética. Algo que, por cierto, apenas tiene coste económico alguno y ofrece unos retornos (en términos de legitimación institucional) incalculables. En los duros años que vienen de contención presupuestaria y de prioridades dramáticas de recursos escasos, todavía será más importante su implantación y desarrollo.  Hay que evitar toda mala práctica (favoritismo, clientelismo), como cualquier manifestación de conductas corruptas. La prevención es una de las claves. Pongámosla en funcionamiento. La buena política tiene la última palabra.

ANEXO: POLÍTICA DE INTEGRIDAD INSTITUCIONAL. ELEMENTOS BÁSICOS