MÁS VALE TARDE QUE NUNCA (A propósito de las “Orientaciones» del Ministerio HFP sobre los Planes de Medidas Antifraude)

"La Comisión Europea no quiere sistemas de gestión de la integridad formales (menos aún cuarteados departamentalmente), pues busca que los intereses financieros de la Unión se protejan materialmente"

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Desde que se publicó la Orden HFP 1030/2021, de 29 de septiembre, había una espera impaciente para que el Ministerio de Hacienda y Función Pública hiciera pública una suerte de guía que ofreciera pautas interpretativas y aplicativas para poder elaborar y aprobar en plazo los planes de medidas antifraude. Desde entonces el tiempo ha corrido, y algunas administraciones públicas, si quieren ser pulcras con el cumplimiento de los plazos (básicamente la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas) deberían tener aprobados los citados planes como máximo el próximo día 10 de febrero. Distinto es el supuesto de las entidades locales y otro tipo de entidades del sector público, ya que en este caso los noventa días (hábiles) comienzan a computarse cuando tengan conocimiento de que van a ser entidades ejecutoras o beneficiarias de tales fondos europeos procedentes del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR). 

Pues bien, a punto de sonar la campana del fin del plazo (para las entidades citadas), en un documento fechado el 24 de enero (aunque distribuido días después) la Secretaria General de Fondos Europeos, a través de la Dirección General del Plan y del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, ha publicado las ansiadas “Orientaciones para el Refuerzo de los mecanismos para la prevención, detección y corrección del fraude, la corrupción y los conflictos de intereses, referidos en al artículo 6 de la Orden HFP 1030/2021” (Ver documento íntegro: Orientaciones plan antifraude PRTR_SGFE_MHFP_enero 2022)

Se trata, vaya por delante, de un documento útil y necesario. Para quienes están o estamos inmersos en procesos de elaboración de planes de medidas antifraude (PMA) o de modelos-tipo de tales instrumentos es, sin duda, muy importante (y siempre ha de ser tenido en cuenta) el criterio interpretativo y aplicativo que aporte la Autoridad Responsable en la puesta en marcha del Mecanismo para la Recuperación y Resiliencia en España (artículo 20 del Real Decreto-Ley 36/2020) y en el propio alcance de las previsiones recogidas en la citada Orden en relación con los PMA. 

Las Orientaciones, sin embargo, llegan casi cuatro meses después de aprobada la Orden. Un poco tarde. Hay entidades de la AGE, algunas Comunidades Autónomas (por ejemplo, Aragón, Galicia o La Rioja), así como determinadas entidades locales, que ya han aprobado sus planes antifraude. En este caso ya de poco les sirven, salvo para su actualización o revisión en su día. 

Mi impresión es que la razón última de estas Orientaciones, a pesar de tener un enfoque general e ir dirigidas a todas las administraciones y entidades del sector público, tienen como destinatario principal los diferentes Ministerios de la AGE y entidades de su sector público, pues cada uno estaba comenzando a hacer la guerra por su cuenta (encargando a grandes consultoras o grandes despachos la confección de su respectivo PMA),  con lo cual se corría el riesgo de que la dispersión y las contradicciones interpretativas y aplicativas (como ya empezaba a suceder) florecieran por doquier. 

Lo cierto es que, por mucho que se pretenda arreglar con este parche de última hora, la cuestión de fondo tiene compleja solución, aunque no imposible.  Y todo obedece al modelo de Gobernanza que se diseñó en su día para la dirección y gestión del PTRT. Como ya advertí en su momento, el enfoque exclusivamente departamental del sistema de gestión de fondos del MRR, pilotado en verdad por el Ministerio de Hacienda y Función Pública -con un enfoque marcadamente económico-financiero, que resulta sin duda del carácter y procedencia de los fondos-, lugar institucional donde residen la Autoridad Responsable y la Autoridad de Control, planteaba serias dudas sobre la eficacia ulterior (en términos de efectividad y eficiencia) del modelo de Gobernanza diseñado, que se ha reproducido sin excepción apenas por las CCAA, como consecuencia del isomorfismo institucional de quienes se dedican a copiar miméticamente, incluso los errores, de todo lo que hace la propia AGE. 

Dejando ahora de lado la transcendente cuestión de si el modelo de Gobernanza de fondos europeos vinculados al PTRT será capaz en esas escalas departamentales de aportar las energías y capacidades ejecutivas necesarias para garantizar la absorción efectiva y eficiente de esa cantidad ingente de recursos financieros, los errores de diseño en el modelo matriz de Gobernanza de fondos europeos tienen particular peaje -además desproporcionado- en lo que a la política de integridad de fondos europeos respecta. En verdad, lo que las “Orientaciones” nos proponen  (aunque hay que reconocer honestamente que en el contexto normativo y político-Institucional en el que se mueven no pueden hacer otra cosa), es un intento (vano por lo demás) de homogeneizar la gestión de la integridad (o las medidas antifraude) en cada departamento ministerial y ése sus entidades vinculadas o adscritas, así como hacer extensivo (siquiera sea como “sugerencias”) ese modelo formal de gestión de la integridad al resto de administraciones públicas.  

La política de integridad de una institución, como es la AGE, admite muy mal que se puede cuartear en compartimentos estanco, y que cada uno de ellos pueda aportar sus peculiares enfoques (por lo demás inexistentes, pues esto es «muy nuevo») y llevar a cabo su gestión de la integridad partiendo de sus particulares miradas departamentales o de sus propias entidades. Solamente parece razonable que se gestionen departamentalmente aspectos que complementen el modelo común (adaptaciones de matrices de riesgo y su seguimiento, igual en banderas rojas, particularidades organizativas, responsable o comisionado de integridad, etc.). En realidad, y no descubro nada que no se sepa, la política de integridad es de la institución en su conjunto (como así lo ha venido reiterando desde hace décadas la OCDE), y también lo debiera ser la política de integridad de gestión de fondos europeos, pues en ambos casos son pilares sustantivos de un sistema de Buena Gobernanza Pública y también de la plena aplicación del principio de buena gestión financiera de acuerdo con los parámetros del Derecho de la Unión Europea.

Los riesgos (término muy adecuado en este caso) que comporta una gestión de la integridad cuarteada departamentalmente, sin que se haya elaborado previamente una política de integridad siquiera sea en gestión de fondos europeos (una competencia que también reside en el MHFP, pero en otro “negociado”), son elevadísimos. No me puedo detener en ellos, pero el primero y más serio es que la política de prevención en aras a salvaguardar la integridad, auténtica pieza maestra del sistema de integridad de fondos europeos se difumine en un sinfín de ocurrencias y quede absolutamente desdibujada en sus líneas maestras, o peor aún hipoteque las soluciones razonables de futuro. Sin un sistema de integridad institucional (SII) común y un órgano de garantía también común (Comisión de Integridad Institucional; sin perjuicio de la existencia de Comisionados o Responsables de Integridad en cada departamento) es imposible que haya coherencia en tales líneas de prevención, que es precisamente donde más pueden invertir por cierto las administraciones públicas.

El enfoque preventivo sigue pecando en las Orientaciones de esa autocomplacencia (y cierto abandono e incomprensión de su significado en un sistema de integridad) que ya mostrara el PRTR. Así se afirma categóricamente que “el marco normativo español constituye un potente sistema preventivo”, o que se dispone de “un sistema preventivo completo”. Este enfoque de la prevención desde el marco jurídico-normativo económico-financiero olvida cuál es realmente el sentido último de las políticas de prevención en un sistema de integridad, aparte de mostrar un cierto desdén hacia tales medidas (que parecen imponerse porque lo exige Bruselas, no porque nos las creamos). Sin embargo, inclusive desde el importantísimo enfoque del sistema de gestión de control interno (véase el trabajo hecho por el Consello de Contas de Galicia), ese enfoque no se ajusta a lo que la normativa europea (Reglamento Financiero de 2018) o diferentes documentos de soft law comunitario nos indican. Tal escepticismo se refleja claramente en la debilidad de algunos de los instrumentos de prevención que el documento propone (código ético) o que sencillamente no trata (formación) o, en fin, en los que intenta resolver solo por la vía formal y jerárquica (procedimiento de gestión de conflictos de intereses).

El modelo departamental de gestión de la integridad tiene además otras limitaciones profundas, como son las relativas a la construcción de canales internos de presentación de dilemas éticos, quejas o más concretamente denuncias. Los riesgos de dispersión aquí son absolutos, piénsese, por ejemplo, en interpretaciones divergentes sobre un aspecto clave como son los conflictos de intereses). Y sin aún haber desarrollado legislativa o normativamente la Directiva 2019/1937, la protección del denunciante puede convertirse en una pesadilla para quien ponga en conocimientos tales hechos, por muchas garantías formales que recojan los PMA. El canal externo de denuncias del SNCA (infofraude), adscrito a la IGAE, es el único mecanismo, no hay instituciones externas de control, como si existen en algunas CCAA. Todo se cuece “dentro”. El riesgo de que los denunciantes, en casos graves, acudan directamente a la OLAF es cierto; al no existir en el sistema interno una autoridad independiente en ese ámbito. 

Y ligado a lo anterior está el problema más serio, sobre todo desde los escrutinios que nos pueda hacer la Comisión Europea: un sistema de gestión departamental de la integridad puede convertirse en la proliferación -y este es el verdadero peligro de situar esto en cada departamento o entidad ejecutora- de auténticas cajas negras (mejor dicho, absolutamente opacas) de donde no salgan o no afloren muchas de las irregularidades administrativas (que las “Orientaciones” olvidan), o algunas expresiones de fraude, corrupción o conflictos de intereses, porque los “superiores jerárquicos” son quienes son y obedecen en última instancia a quien le manda. Los filtros únicos, de nuevo, se fían a los informes jurídicos y al control de la intervención o al control financiero. Eso está muy bien, pero no es un sistema de integridad institucional en la gestión de fondos europeos, sino aplicar a la gestión de integridad el marco normativo vigente. No hay refuerzo real y efectivo de los mecanismos de prevención, al menos de algunos de ellos, que son capitales para que tales expresiones de patología en la gestión de los fondos no aparezcan.

En fin, no me extiendo más. Las Orientaciones probablemente no tienen la culpa. Detrás está un modelo de Gobernanza, un escepticismo castizo frente a las políticas de integridad institucional y una fe ciega en el Derecho, así como en los sistemas de control interno tradicionales, herramientas que muchas veces han funcionado y otras no tanto o nada. Los problemas vendrán de cómo gestionar ese volumen ingente de recursos en muy poco tiempo, lo que comportará multiplicar los riesgos de mala administración, pero también de mala praxis o de la aparición de prácticas irregulares o presuntamente delictivas. El país es el que es , y ya lo conocemos, también a sus gentes y a sus organizaciones.

Todavía no nos hemos creído realmente los mensajes que la Unión Europea nos envía junto con esas contribuciones financieras no reembolsables (entendidas aquí como regalos graciables) o de los futuros préstamos que vendrán a corto plazo. La Comisión Europea no quiere sistemas de gestión de la integridad formales (menos aún cuarteados departamentalmente), pues busca que los intereses financieros de la Unión se protejan materialmente. Y ello solo se puede lograr con una auténtica política de integridad en la gestión de fondos europeos. Aún por construirse. Buen reto.   

NOTA ADICIONAL: Dicho lo anterior, como también señalaba al inicio, el documento de “Orientaciones” elaborado por la unidad directiva competente del Ministerio HFP, tiene puntos fuertes o fortalezas, como también dispone de puntos débiles, algunos de ellos ya enunciados en el texto. Tratarlos todos o la mayor parte no es posible en una entrada, por muy extensa que sea. Por tanto, con los también riesgos que comporta su formulación escueta y no matizada, se aporta en el siguiente cuadro un listado de algunos de los puntos fuertes y puntos débiles de este documento, obviamente desde la particular visión o enfoque de quien esto escribe.

«ORIENTACIONES» PARA EL REFUERZO DE LOS MECANISMOS DE INTEGRIDAD EN LA GESTIÓN DE FONDOS EUROPEOS: MHFP

PUNTOS FUERTES	PUNTOS DÉBILES
Pretensión de homogeneizar instrumentos	Modelo departamental, cuartea el enfoque
Estructura correcta: Memoria/Plan/Anexos	Trasladable con dificultades a otras AAPP (sobre todo contenidos estructurales y Anexos)
Útil para la construcción de PMA: contiene modelo tipo.	En ese traslado las características específicas son determinantes para su modulación. El Plan debe obedecer a un contexto.
Pautas comunes para PMA Ministerios y entidades sector público AGE	Dimensión formal de las pautas, sin incorporar un SII en gestión de fondos europeos
Bien armado en controles tradicionales (control financiero, jurídico, de gestión)	Descuida la dimensión preventiva de la Integridad
Organización de la gestión del fraude, a través de “comités antifraude” (el nombre delata a la criatura)	Muy formal y departamentalizada. Sin política de integridad ni órganos comunes que marquen criterios en ese ámbito (salvo DG Gobernanza del MHFP, que debiera tener mucho más protagonismo en este ámbito)
Contiene modelo Declaración Institucional	Si es del máximo nivel debería ser una para todo el Gobierno de España
Contiene medidas preventivas, con incidencia (sin desarrollo) en evaluación de riesgos (hay matrices de riesgos de fondos estructurales y de cohesión que son útiles, pero para organizaciones complejas)	El enfoque proactivo desmaya en varias herramientas por su mal diseño (los Códigos de conducta no son instrumentos normativos), por su ausencia (formación en integridad) o por sus limitaciones (conflictos de intereses, auténtica fuente de problemas futuros)
Las medidas de detección son más fuertes, particularmente el catálogo de banderas rojas, las herramientas de comprobación de datos, y el modelo de comprobación (formulario)	La no transposición de la Directiva (UE) 2019/1937 comporta una enorme debilidad para los canales internos de denuncias, y el único canal externo es en buzón de la SNCA
Admite denuncias electrónicas y por papel en el SNCA	El problema es el mismo que en el cuadro anterior
Las fases de corrección y persecución son las que están mejor tratadas desde un punto de vista jurídico-formal	En estos ámbitos la capacidad de intervención de las administraciones públicas es descendente. Sus fortalezas están en la prevención y detección.
Contiene Anexos que servirán para homogeneizar los PMA de los Ministerios   Al ser objeto de revisión periódica algunas de las debilidades se pueden subsanar en el tiempo	Son muy desiguales, y de utilidad comparada relativa o nula. Es útil el Anexo de Banderas Rojas, poco útil el de la Declaración Institucional (muy plana), muy formal y poco práctico el de conflicto de intereses, y de nula utilidad el de Código de Conducta (realmente no incluye tal, sino un compendio de normas legales, que es otra cosa).