Por Carmen Navarro.- IDL-UAM.- En una entrada anterior nos referíamos al estudio que hemos concluido recientemente sobre la gestión de contratos en la Administración municipal y a sus principales ejes de análisis. Hoy ya podemos anunciar su publicación por el INAP, descargable de forma gratuita, y ahondar en uno de sus hallazgos: la percepción negativa que los gestores públicos locales de estos contratos tienen sobre la aplicación de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público. Esta conclusión no solo es relevante para ayudar a entender la realidad actual de las corporaciones locales, sino que tiene enormes implicaciones a futuro, cuando haya que poner en marcha acciones movilizando recursos del Next Generation UE para afrontar la recuperación económica. Pero vayamos por partes.
La Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) incorporó un nuevo marco jurídico de extraordinaria complejidad y extensión para aplicar a las prácticas de externalización. Baste solo recordar que en las 264 páginas que ocupa en el BOE se suceden un total de 347 artículos, a los que se añaden un listado de 53 disposiciones adicionales, 5 disposiciones transitorias y 16 disposiciones finales.
Desde luego la reforma era necesaria, no solo para la transposición de las Directivas europeas 2014/24/UE sobre contratación pública y 2014/23/UE sobre contratos de concesión, sino también para permitir la introducción de cláusulas sociales-laborales-medioambientales, paliar problemas de corrupción en la adjudicación de contratos, dar acceso a las pymes a los contratos públicos y fomentar la integridad y la transparencia. Cuestión distinta es si el nuevo modelo que se acuñó se ha traducido en un instrumento útil, eficiente y adaptado a la realidad local. La investigación que hemos realizado basada en entrevistas en profundidad a los gestores públicos y privados de estos contratos arroja un balance negativo. A juzgar por sus respuestas, el cambio legislativo parece haber traído a las organizaciones municipales más inconvenientes que ventajas.
Exceso de burocracia
La principal preocupación que expresan los directivos públicos responsables de estos contratos apunta a un excesivo aumento de burocratización en los procesos, que ralentiza enormemente la aprobación de los pliegos de condiciones y ha generado enormes cuellos de botella en la Administración local. Expresiones como “a los pliegos se les da mil vueltas, no salen a nivel jurídico, tienen un montón de versiones, se va atascando la gestión y todo eso al final está creando un enorme embudo” se reproducen en parecidos términos en los distintos municipios que hemos visitado. Estos retrasos generan unas distorsiones en la gestión diaria de los contratos que pueden superar lo razonable, hasta el punto de llegar a poner en riesgo la prestación de los servicios en ocasiones.
Además, se percibe (y se vive con frustración) que en muchas ocasiones se acabe perdiendo la perspectiva de que el fin principal del ayuntamiento es prestar servicios a los ciudadanos. Desde los departamentos responsables no se comprende el excesivo legalismo de la nueva situación. Algunos entrevistados se refieren a esta nueva vuelta de tuerca en los controles como una suerte de talibanismo jurídico que se traduce en un énfasis desmesurado en los aspectos legales y procedimentales y en una interpretación excesivamente rígida de los mismos, hasta el punto de poder llegar a entrar en conflicto con los aspectos materiales de la gestión del servicio.
Y, de modo general, lamentan también que estos cambios hayan reducido drásticamente – si no eliminado- la flexibilidad en la fase de desarrollo de los contratos. Entienden que un mayor margen de maniobra durante la vida del contrato conduciría a una mayor eficiencia, a partir de una mejor adaptación a nuevas circunstancias a medida que éstas se suceden y no teniendo que esperar la siguiente licitación para la inclusión de mejoras. Los responsables de las empresas contratadas, por su parte, constatan que esta rigidez redunda adicionalmente en una oportunidad perdida para la innovación, que se podría derivar por ejemplo de la aplicación de avances tecnológicos o del aprendizaje a partir de otras experiencias.
En definitiva, desde su entrada en vigor a mediados de 2018, la LCSP ha tenido un enorme impacto en el trabajo diario de los ayuntamientos. Sus exigencias han obligado a enormes cambios y, a día de hoy, la reforma se percibe de forma negativa en términos generales. Nuestro estudio no ha detectado ningún caso de satisfacción con sus nuevos condicionantes y requerimientos. Las situaciones varían entre aquellos municipios en que ya se ha logrado superar el periodo de ajuste y otros -la mayoría- que aún están adaptándose a la norma, conviviendo con ese efecto de cuello de botella que señalábamos.
Esta realidad constituye hoy en día un desafío para el funcionamiento eficaz de las administraciones locales y, reconocido el problema, debe ser objeto de consideración para la agenda de reformas. Pero, además, en el corto plazo, ofrece un pronóstico poco halagüeño de cara a la llegada de fondos del Instrumento Europeo de Recuperación “Next Generation”. En unos momentos en que todas las Administraciones públicas van a tener que activar procesos de contratación para movilizar los recursos europeos, la agilidad y eficiencia en la gestión deben estar en el nivel más alto de prioridad. De ahí que, con estas limitaciones en mente, se aprobara el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, de medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que parte de la premisa de que su implementación efectiva pasa por “aplicar los principios de gestión eficiente o buena regulación (better regulation), lo que lleva a evitar la sobrerregulación y las cargas administrativas” (Exposición de Motivos, XI). El diagnóstico no puede ser más certero y explícito y esperemos que las medidas de mayor flexibilidad que prevé el Real Decreto-Ley consigan abrir una realidad fuera del laberinto burocrático local. En todo caso se aplicarán a unos pocos contratos y, a falta de una reforma integral en el horizonte, ahora toca desear que la experiencia con el Fondo de Recuperación sea satisfactoria y tenga capacidad de dinamizar un cambio también para el resto de la actividad municipal.
Carmen Navarro. IDL – Departamento de Ciencia Política. c.navarro@uam.es
*Esta entrada parte del trabajo: Reynaers, A.M., Navarro, C., González, M. y Rama, J. (2021) La externalización de servicios públicos a nivel local. Experiencias, competencias y desafíos de la gestión de los contratos. Madrid: INAP
No hay comentarios:
Publicar un comentario