Víctor Almonacid: Los Principios de buena regulación en la nueva Ley de Procedimiento

" La buena regulación es el buen gobierno aplicado a la potestad reglamentaria "

Víctor Almonacid. Blog NosoloAytos.- Planteado de otra manera: ¿cómo debemos “legislar”? Redactar una norma no es sencillo, pero resulta absolutamente necesario reglamentar, sobre todo en el caso de los Ayuntamientos, cuyas características singulares aconsejan adaptar las normas de rango legal de las instancias superiores a la peculiar organización, población, geografía o economía del municipio. Un buen punto de partida para el buen ejercicio de la importante potestad reglamentaria local sería la observancia de los Principios de buena regulación recogidos en el artículo 129 de la nueva LPA.

Ya dijimos que, en nuestra opinión, es el momento de los Principios generales del Derecho. Pero… ¿Cuáles son estos principios “de buena regulación”?

En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.

Vamos a desarrollarlos uno a uno:

Necesidad

Este principio va ganando enteros en el moderno Derecho Público. Su antecedente más famoso es la Ley de Contratos del Sector Público, cuando señala: “Los entes, organismos y entidades del sector público no podrán celebrar otros contratos que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines institucionales” (art. 22.1 del vigente TRLCSP). El principio de necesidad tiene mucho sentido en la moderna gestión pública, en la que visto lo visto se debe prescindir inmediatamente de medidas innecesarias (contratos innecesarios, reglamentos innecesarios…). Sin duda necesidad tiene que ver con eficacia y eficiencia:

Eficacia

El principio de eficacia es un clásico del Derecho Administrativo, y tiene rango constitucional (art. 103.1). Como bien sabemos hace referencia al cumplimiento de los fines y objetivos públicos. Por lo demás, según el art. 29.2 LPA, “En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución”.

Eficiencia

Supone la aplicación de criterios de ahorro y racionalización al principio de eficacia. “En aplicación del principio de eficiencia, la iniciativa normativa debe evitar cargas administrativas innecesarias o accesorias y racionalizar, en su aplicación, la gestión de los recursos públicos” (art. 29.6 LPA). Es imprescindible que una norma establezca una regulación conforme con el principio de eficiencia, acomodando el fin perseguido a los recursos, siempre limitados, de la administración.

Proporcionalidad

Se trata de otro principio famoso, que incide prácticamente en todas las ramas del Derecho, siendo conocido por mucha gente por su significado en la rama Penal. En orden a la redacción de normas, tiene sin duda un punto también relacionado con el principio de necesidad, con el de coherencia, pero sobre todo con su significado habitual, en el sentido de que el régimen jurídico que se establezca, debe ser el menos gravoso para las personas. Así, según la LPA, “En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios” (art. 29.3).

Seguridad jurídica

Señala la LPA que “A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas” (art. 29.4.1). El de seguridad jurídica es un principio capital, de alto rango -aparece nada menos que el Título Preliminar de la Constitución (art. 9.3)-, y de alguna manera polisémico. De todos estos posibles significados nos quedamos ahora mismo con la necesidad de claridad, pues bien es conocida nuestra defensa del principio de accesibilidad y de lectura fácil, en la administración, imprescindible para modernizar lo público.

Otro problema de seguridad jurídica que suelen presentar las normas es que contienen conceptos indeterminados, lo cual evidentemente resta seguridad jurídica. Pongamos un ejemplo. Recientemente, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS ha ratificado la Ordenanza Municipal de Protección de la Convivencia Ciudadana y Prevención de Actuaciones Antisociales del Ayuntamiento de Valladolid que prohíbe ir desnudo en los espacios y vías de uso público, aunque ha anulado la expresión “semidesnuda” incluida en la misma por la indeterminación del concepto. La sentencia estima parcialmente el recurso interpuesto por la Federación Española de Naturismo y anula la expresión que prohíbe ir o estar en lugares públicos “semidesnudo” al considerar que no es posible determinar con un mínimo grado de precisión las características concretas de la conducta que se sanciona. Por todo ello, considera que hubiera sido necesario un mayor esfuerzo de la Corporación municipal para acotar el concepto y no dejar tan extraordinario margen de apreciación en una materia que no se presenta con indiscutible claridad (Fuente: El País).

Por lo demás, según el art. 29.4.2 LPA, “Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta”.

Transparencia

Este principio es uno de los protagonistas habituales de este espacio web. “En aplicación del principio de transparencia, las Administraciones Públicas posibilitarán el acceso sencillo, universal y actualizado a la normativa en vigor y los documentos propios de su proceso de elaboración, en los términos establecidos en el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; definirán claramente los objetivos de las iniciativas normativas y su justificación en el preámbulo o exposición de motivos; y posibilitarán que los potenciales destinatarios tengan una participación activa en la elaboración de las normas” (art. 29.5 LPA). Se trata, como vemos, de un principio formal que afecta más bien a la fase de elaboración de la norma, aunque evidentemente también debe tener un peso específico en el fondo de la misma.

Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera

Se trata de dos principios siameses, omnipresentes en la legislación para el sector público dictada en los últimos años, absolutamente marcada por la crisis, y también cómo no vinculados al de eficiencia. “Cuando la iniciativa normativa afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, se deberán cuantificar y valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse al cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (art. 29.5 LPA). Póngase en relación con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y en el ámbito local, por supuesto, con la polémica Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, también muy comentada en este blog.

Hasta aquí los principios “de buena regulación”, que son más bien “para la buena regulación”. Y son de obligado cumplimiento y respeto en el ejercicio de la potestad reglamentaria de las Administraciones Públicas, hasta el punto de que, recordemos, en el preámbulo de los proyectos de reglamento quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios.

Por último cabe mencionar lo dispuesto en el art. 130 de la LPA, dedicado a la “Evaluación normativa y adaptación de la normativa vigente a los principios de buena regulación”. Según el mismo, las Administraciones Públicas:

Revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación y para comprobar la medida en que las normas en vigor han conseguido los objetivos previstos y si estaba justificado y correctamente cuantificado el coste y las cargas impuestas en ellas. El resultado de la evaluación se plasmará en un informe que se hará público, con el detalle, periodicidad y por el órgano que determine la normativa reguladora de la Administración correspondiente.

Promoverán la aplicación de los principios de buena regulación y cooperarán para promocionar el análisis económico en la elaboración de las normas y, en particular, para evitar la introducción de restricciones injustificadas o desproporcionadas a la actividad económica.

En resumen, la buena regulación es el buen gobierno aplicado a la potestad reglamentaria.

El entramado que se esconde tras las Diputaciones: 116 entes, 282 consorcios y 6.358 millones de gasto

El debate sobre la supresión o no de las diputaciones se abordará durante la próxima legislatura. 

Revista de prensa. Diario El Mundo.- Las Diputaciones están en la picota. Estas entidades locales son objeto de debate político después de que Ciudadanos y PSOE apostaran por su supresión en su acuerdo de Gobierno, Podemos también promueva su supresión y sólo el PP defiende su continuidad. En 2015 costaron un total de 6.358 millones de euros. Un informe de la fundación '¿Hay Derecho?' radiografía estas administraciones para abrir "un debate racional y sosegado sobre la conveniencia de mantener o suprimir estas entidades". Este examen permite concluir que las 38 diputaciones han creado un total de 116 entes para descentralizar la gestión de sus servicios locales. Asimismo, participan en un total de 282 consorcios.

La Base de datos General de Entidades Locales (BDGEL) del Ministerio de Hacienda recoge un total de 116 entes, con personalidad jurídica propia, creados por las diputaciones. Entre ellas, destacan la Diputación de Córdoba, con 10 entes dependientes; Granada, con siete, o Sevilla y Barcelona, con seis. Según se desprende de la legislación, en materia de Régimen Local, las Entidades Locales (las diputaciones entre ellas) pueden organizar con gran libertad la gestión de los servicios que prestan, "bien creando dentro de su administración general los órganos necesarios al efecto, o bien creando Entes públicos que -teóricamente al menos- deben facilitar la mejor gestión y especialización de los servicios prestados de acuerdo con el principio de descentralización".

Pero ahí no termina el entramado que gira en torno a las diputaciones. Éstas pueden constituir consorcios con otras Administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público, concurrentes con los de las Administraciones públicas, según plasma el estudio de '¿Hay Derecho?' Pues bien, las 38 diputaciones participan en un total de 282 consorcios (en algunos casos, hay consorcios en los que participan más de una Diputación).

"De la lectura de los datos anteriores se desprende que las diputaciones provinciales han creado una amplia red de entes públicos en torno a los servicios que gestionan sin que se aprecie claramente un criterio objetivo para su creación, dada la enorme dispersión y diferencia entre unas diputaciones y otras. En los entes sujetos a Derecho Privado se aprecia particularmente una huida del Derecho Administrativo, tanto en lo que se refiere a la contratación del personal como a la adjudicación de contratos", dictamina el estudio.

Coste de 6.358 millones; ahorro de 600 millones

El debate sobre la supresión o no de las diputaciones se abordará durante la próxima legislatura. De momento, en 2015 tuvieron un presupuesto de 6.358 millones, de los que el 28% fue transferido directamente a otras entidades: 1.768 millones de euros aproximadamente.

Esta partida de más de seis mil millones se distribuye de la siguiente manera: un 37,4% para actuaciones de carácter general; un 16,5% para actuaciones de protección y promoción social; un 16,2% en actuaciones de carácter económico; un 12,8% en producción de bienes de carácter público; un 10,2% se destinó a servicios públicos básicos; y el 7% fue para deuda pública.

¿Y si se suprimen cuánto se ahorraría? Según los expertos de '¿Hay Derecho?', en el corto plazo se ahorraría 587.490.374 euros. Lo calculan en base a dos partidas: Órganos de Gobierno (140.560.866 euros) y Transferencia a otras Administraciones sin una finalidad concreta (446.929.508 euros). En el medio plazo, pese a la complejidad, hace una estimación de 1.230 millones de euros.

"Nuestra tesis es que la estructura y el funcionamiento de las diputaciones favorecen la aparición de formas de clientelismo y corrupción que, no siendo exclusivas de estas entidades, proliferan en ellas dando lugar a casos que alcanzan gran repercusión mediática por su aparatosidad", concluyen los expertos

Carles Ramió. El esplendor y la tendencia silvestre del modelo burocrático

"Crear un grupo de organismos públicos bajo el paradigma burocrático es como plantar en un jardín un conjunto de plantas de crecimiento acelerado. En poco tiempo el jardín se convierte en una selva impenetrable"

Blog EsPúblico. Carles Ramió. El modelo burocrático, que a mi entender es inevitable que perviva en los núcleos de las administraciones públicas, debe ser  lo más sencillo y limitado posible y evitar así las tendencias barrocas que posee por su propia naturaleza. El modelo burocrático es muy vital y esplendoroso: es como una planta tropical que crece de forma muy rápida y con una tendencia natural al asilvestramiento. Crear un grupo de organismos públicos bajo el paradigma burocrático es como plantar en un jardín un conjunto de plantas de crecimiento acelerado. En poco tiempo el jardín se convierte en una selva impenetrable.

 Y en esta selva se emboscan animales salvajes (empleados públicos con perfiles organizativos reaccionarios, acomodados o reivindicativos) que hacen todavía más peligroso e impenetrable un jardín que había sido planificado para que en él se paseasen los ciudadanos. Pero ante el nivel de asilvestramiento del jardín a los ciudadanos no les queda más remedio que huir despavoridos y los más intrépidos o bien se pierden en el laberinto burocrático o bien o acaban siendo devorados por el mismo. Pues este problema tiene una fácil solución que por razones incomprensibles casi nunca ni se diseña ni, mucho menos, se implanta.

Poda y otros cuidados

La solución consiste en que, desde el mismo momento en que se planta una organización burocrática, hay que poseer un buen servicio de jardinería. Con unos jardineros que deben, sin descanso, podar las plantas y darles formas racionales y proporcionadas y que constantemente deben fumigarlas para evitar enfermedades tanto para las propias plantas como para los ciudadanos que las disfrutan. Es, por tanto, necesario que una parte de la organización y que un grupo de empleados públicos asuman la función de jardineros, podando las plantas y cuidando el jardín: redimensionando constantemente las estructuras (unidades y puestos de trabajo) a la baja, vigilando que el crecimiento de los servicios comunes (gestión económica y de recursos humanos, servicios jurídicos e informática y tecnología de la información), que siguiendo con la metáfora tienden a ser plantas carnívoras, no sea desproporcionado, y vigilando que las canalizaciones de agua (los procedimientos administrativos) no desarrollen excesivos meandros ni lagunas para que sean lo más lineales y fluidas posible.

 Sin lugar a dudas estos servicios de jardinería tienen un elevado coste pero es el precio que hay que pagar gestionado organizaciones tan vitales y con una tendencia natural al descontrol. Y es obvio que el coste es muchísimo menor que el que tiene no realizar esta tarea tanto en términos de eficacia como de eficiencia. También es evidente que estos jardineros controladores van a ser objeto de los ataques de las propias plantas administrativas y de sus pobladores y por ello deben depender o estar cerca de las máximas autoridades políticas y administrativas que puedan proporcionarles la mayor protección posible.

En el caso de un ayuntamiento, de unas ciertas dimensiones para poder convivir con un cierto grado de confort con un modelo burocrático las propuestas serían las siguientes:

-Crear una unidad bajo dependencia directa del alcalde denominada “unidad de observación y control de la planta administrativa” o cualquier denominación similar. Hace años, por ejemplo, se utilizaba la etiqueta “auditoría operativa”. Es importante que esta unidad dependa directamente de la máxima autoridad institucional ya que debe estar protegida de las agresiones naturales tanto políticas como administrativas del resto de la organización.

-Esta unidad debe ser conformada por uno o varios analistas organizativos especializados en redimensionamiento de plantilla, análisis de cargas de trabajo y especialistas en estructuras y procesos administrativos. Esta unidad podría depender o no funcionalmente del habilitado nacional (secretario) del Ayuntamiento. Mi propuesta sería que sí pero esto depende del perfil del propio habilitado y de su nivel de competencias y afinidad para coordinar temas organizativos.

-Esta nueva unidad sería la encargada de revisar de manera racionalizadora cualquier propuesta de cambio organizativo impulsado por los distintos ámbitos políticos y de gestión. También revisaría de forma constante y de oficio los procedimientos administrativos más importantes y las variaciones de las distintas cargas de trabajo para ir redimensionando y redistribuyendo día a día la planta de puestos de trabajo.

-La nueva unidad tendría que hacer un control todavía más exhaustivo a los servicios comunes (básicamente gestión económica y de recursos humanos) que poseen una extraordinaria vitalidad que les impulsa crecimientos excesivamente acelerados.

-Es obvio que esta unidad propuesta debe estar muy vinculada o integrada con la unidad de informática y de tecnologías de la información. Una representa la inteligencia institucional y organizativa y la otra aporta la metodología y la tecnología.

¿Qué perjudica más a los ciudadanos la corrupción o la incompetencia? La gestión de la Gran Recesión por la Generalitat de Cataluña

"Mucha mirada al pasado y poca al futuro para intentar resolver los problemas que más afectan a la ciudadanía" 

Daniel Iborra. Blog ¿Hay Derecho?. ¿“Una mala gestión de los recursos públicos es la garantía de que la ciudadanía no encontrará nunca satisfacción a sus necesidades. Si no se administran rigurosamente y con austeridad, con un plan de prioridades basado en el interés común y con una especial dedicación a la economía, base del bienestar general, los ingresos se perderán por resquicios, cada vez más numerosos, sin que nunca lleguen a su destino final”

C

Sede de la Generalitat catalana

uando se extendió nuestra gran crisis, mientras buena parte del sector productivo privado inició una profunda reconversión, este camino no fue seguido, en general,  por nuestro sector público.

No fue  el caso de Navarra, sus buenos datos en empleo y reactivación no eran casuales. Navarra fue la primera  comunidad en aprobar un plan específico contra la crisis, a mediados de 2008, que se sustentaba en la reducción de gastos de la administración, el incremento de la inversión pública y la adopción de planes sectoriales. Así fue la primera administración en aprobar un plan renove para turismos y vehículos y para autónomos.

En enero  de 2009, crearon una comisión anticrisis integrada por el Gobierno de Navarra, el Partido Socialista de Navarra, la Confederación de Empresarios y los Sindicatos UGT y Comisiones Obreras. Los navarros no sólo demostraron una mejor capacidad de análisis y de la gestión de la crisis sino una mayor madurez democrática, parecían de otro país. Los que siguieron el ejemplo navarro también obtuvieron mejores resultados que el resto.

Uno de los casos de más grave incompetencia se dio en Cataluña.

Mientras duró el boom inmobiliario, los gastos fueron en paralelo al enorme crecimiento de ingresos debidos a su expansión .Cuando, a partir del primer semestre del 2.006, estalla la burbuja inmobiliaria los gastos continuaron creciendo desviándose de los ingresos. Los gestores públicos estuvieron gastando hasta el 2010, como si la burbuja inmobiliaria no hubiera concluido.

A la incompetencia en el diagnóstico y por lo tanto, en el tratamiento de la crisis, se sumaron los graves defectos estructurales derivados del sistema de gobierno múltiple de partidos con programas diferentes y hasta contradictorios.

En esas condiciones, es muy difícil pactar un programa de gestión pública que ajuste los gastos sociales a los ingresos y estimule la economía con medidas en favor del sector productivo para recuperar el nivel de empleo y de renta,  destruidos por la crisis inmobiliaria y más si sus principios ideológicos son contradictorios con esos objetivos.

Incompetentes

Asimismo, este reparto político, no técnico, de carteras impide que estas sean dirigidas por los más competentes. No es  extraño que se adjudique la gestión de departamentos a personas sin ninguna preparación profesional.

La manera de evitar fracturas que pongan en riesgo la continuidad de una coalición de estas características, es la de no tratar temas que puedan generar conflictos entre ellos, así queda paralizada una parte importante de la gestión.

Para que esto no se note demasiado, los dirigentes políticos se convierten en máquinas de distracción popular con mucho cuento, mucha memoria histórica, especialmente sobre la Guerra Civil que encienda pasiones y controversias, mucha revisión de errores y gastos de los anteriores, continuos gestos que llaman la atención pública y promesas de imposible cumplimiento. Mucha mirada al pasado y poca al futuro para intentar resolver los problemas que más afectan a la ciudadanía. Se promocionaron con la crítica y luego continuarán con la misma.

En definitiva, espectáculo permanente, mucha propaganda y poca gestión y sin pulso económico, como los problemas y la falta de recursos van aflorando, más deuda e impuestos.

El problema del desplazamiento de la responsabilidad al exterior es enormemente dañino en todos los campos, porque oculta las fuentes internas de los problemas y al no corregirlos, hace insolubles las carencias.

A consecuencia del “cambio ideológico”, las condiciones de competitividad del sector productivo fueron empeorando durante este periodo, de manera que un buen número de empresas y particulares se deslocalizaron tanto al exterior como en el interior, buscando un marco legal y fiscal más favorable para sus patrimonios y sus productos.

Se paralizaron muchas actividades empresariales e inversiones en infraestructuras productivas ante el desacuerdo entre los componentes del tripartito, por la visión “ecológica y social” de una buena parte de sus miembros.

Esta despreocupación por la economía y el nivel de vida de los ciudadanos, es lo que da explicación a que, en un estudio de FUNCAS sobre el comportamiento de las autonomías en la crisis económica, Cataluña tuviera unos resultados peores que los de las autonomías que mejor la aguantaron (Navarra, Madrid, País Vasco y Castilla y León), presentando un mayor deterioro en la evolución del paro y de la pobreza económica que la mayoría de ellas.

Una constante fue la mala gestión pública hasta en la época en que más  se habían reducido los ingresos.

En marzo del 2.008, Mas denunciaba que “al dejar CIU el gobierno, había en la Generalitat, 129.510 personas contratadas, sin contar las empresas públicas, ahora la cifra se ha elevado hasta las 178.948…y entre ellas hay 5.000 personas más que trabajan en los servicios centrales de las consellerías colocadas por el tripartito. Mientras, en 2003, había 149 altos cargos y 227 puestos para personal eventual de confianza, ahora hay 236 altos cargos y 323 eventuales. Y la cifra de empleados públicos fue creciendo hasta el cambio de gobierno (informe PIMEC 5/2012). CIU denunciaba, a finales de julio de 2010, que entre abril y julio se habían realizado 758 nombramientos, en contra del decreto de ahorro y medidas anticrisis.

El rescate de Catalunya

De Sala i Martin, en su conocido artículo sobre “ El rescate de Catalunya”, recortamos el siguiente texto ”Todos sabemos la lista de malgasto : construcción de aeropuertos y otras infraestructuras absurdas, despilfarro masivo en un Forum de las Culturas lamentable, aumento del gasto sanitario como si la bonanza tuviera que durar toda la vida, cartillas para todo el mundo, contratación de amigos, parientes y afiliados (“la menjadora”), encargos de estudios de consultoría, campañas de publicidad con fines electorales, estaciones de metro decoradas por los mejores y más caros arquitectos y diseñadores del mundo y hasta algún conseller sostenible y solidario diseñando su propio edificio de oficinas al estilo Feng Shui, cargando unos 42 millones de euros al contribuyente . Todo esto, en lugar de invertir en la competitividad del país y preparar a estudiantes, trabajadores y empresarios a encontrar alternativas si algún día llegaba  la crisis. Resumiendo: una vergonzosa demostración del escaso respeto que el Govern de la Generalitat tenía por el dinero del contribuyente”.

Antoni Castells desvió el origen del déficit al modelo de financiación pactado en 2001 por Jordi Pujol y Aznar , Mas respondió que fue un modelo que dio buenos frutos hasta 2007 y que la situación deficitaria se debía al aumento desmesurado de los gastos de la actual Administración.

Como se pudo comprobar con la aprobación del nuevo sistema de financiación por el Consejo de Política Fiscal y Financiera, el origen del problema estaba en la mala gestión pública.

El 15 de julio de 2009, día de su aprobación,  “La Vanguardia” recogía un artículo de Nuria Bosch “ Una buena financiación” que coincidía con el comentario de conseller de Economía Castells “el acuerdo permite desarrollar el Estatut en toda su potencialidad y .. los ingresos de la Generalitat procederán casi en exclusiva , en un 96 por ciento, de los impuestos que pagan los catalanes. con el nuevo modelo Catalunya avanza hacia un modelo federal . La Generalitat destacaba que “por primera vez los recursos per cápita de Catalunya se situarán por encima de la media de las autonomías”. En el detalle de ingresos no financieros del presupuesto de 2011, el subtotal de tributos cedidos parcialmente ( IRPF, IVA y resto) daba un salto del 56%, pasando de 9.375,9 millones en 2010 a 14.667.1 en 2011.

Cuando, en el 2010 se produce el relevo y accede  Artur Mas a la presidencia, le dejan una herencia catastrófica en endeudamiento, déficit público y paro. En cuanto al gasto por habitante, en el 2009, llegó a su máximo, 3.209 euros y encima, mucho por pagar. No sólo quedaron sin liquidar ingentes cantidades de facturas pendientes,  además en un informe de la Sindicatura de Comtes de 20 de marzo de 2013, se desvelaba que el Govern de Montilla dejó en 2010 por obras, una deuda de 79.502 millones de euros, en 4 años el importe se había triplicado ( 25.543 en 2006)

En ese momento, se produce un hecho que resulta difícil de explicar. No se acertó en denunciar las causas y los responsables de la gravísima situación económica recibida que hacía prácticamente inviable el futuro de la institución que presidía.

Gasto disparado

Los gastos de la Generalitat, en 8 años se duplicaron, pasaron de 16.081.39 millones de euros en 2.003 a 32.518,73 en el 2.010, la deuda se triplicó de 10.918 millones a finales de 2.003 a 32.974 millones a finales del 2.010, cuando los efectos de la crisis estaban golpeando a la sociedad  más dramáticamente.

Hubiera bastado que recuperaran los datos de las dos legislaturas anteriores al 2.003, para demostrar que los  gestores de su partido, a pesar de que la reactivación de la economía no comenzó hasta el final de la primera legislatura,  dejaron a la Generalitat con una situación saneada y un endeudamiento controlable(1.997-9.250 millones,2003-10.918)  y con unas cifras de empleo, crecimiento económico e inversión públicas  notables.

Si en ese momento, hubieran denunciado la situación heredada y aplicado las mismas reformas a las que se han visto obligados todos los gobiernos, es muy posible que hubieran consolidado su base de votantes.

Otro post de intereés: Blog Fiscalización.es. VII congreso nacional de auditoría del sector público

De la la promoción interna, oposiciones restringidas e interinos (III)

"En definitiva, el concurso oposición, como sistema y procedimiento, se presenta como mejor para adecuar al principio de igualdad, mérito y capacidad la concurrencia en una misma oferta de los turnos de promoción interna y de la oposición libre"

Andrés Morey. Tu blog de la Administración Pública.- De lo tratado en las entradas anteriores podemos extraer la conclusión de que el sistema de promoción interna no es un procedimiento de consolidación de empleo que obedezca a situaciones excepcionales y no es, por tanto, un sistema restringido de acceso a la función pública. constituye un derecho de los funcionarios de poder hacerlo, en cuanto reúnan los requisitos requeridos para acceder a un grupo o cuerpo superior o distinto del que pertenecen, con la ventaja de contar con una reserva de plazas. Es un derecho y no un privilegio y su acceso está sometido a los mismos principios que rigen para aquellos que no son funcionarios: los de igualdad mérito y capacidad; igualdad que exige de la concurrencia para que el mérito y la capacidad puedan ser apreciados y los mejores de los concurrentes sean los que ingresen al servicio público. 

Al mismo tiempo es un sistema que permite a las Administraciones públicas que el personal con experiencia, demostrando su capacidad y mérito, sea mejor aprovechado, acercándose así a una gestión de personal más semejante a la de una empresa, pero sin restringir el derecho de todos al acceso a la función pública.

De esta conclusión, hay que considerar, entonces, si el sistema de pruebas independientes para los que acceden a la promoción interna y para los que lo hacen por libre se ajusta realmente a los principios señalados y cuál es la forma más adecuada de hacer compatibles los que se pueden denominar como dos turnos. También podemos concluir que el sistema de acceso más adecuado, pues, para la promoción sea el concurso oposición, de modo que se valoren el mérito y experiencias adquiridos que estén en consonancia con las funciones a realizar en el cuerpo superior o en el que se pretenda acceder y con los conocimientos necesarios en la organización y funcionamiento de la administración pública. De esto, pues nos vamos a ocupar.

Resultando, pues, que el primer requisito es que se demuestren, mediante la superación de las pruebas, la capacidad y conocimiento necesarios para acceder al cuerpo, escala o grupo correspondiente, parece, pues, que lo idóneo es que la primera fase a realizar en el concurso -oposición sea la de las pruebas selectivas u oposición, en la que concurran tanto los funcionarios que tratan de promocionarse como los ciudadanos o personas que pretenden ingresar en la Administración correspondiente, independientemente que se vayan puntuando las experiencias y méritos correspondientes, conforme a las bases de la convocatoria y requisitos propios del cuerpo, sus funciones y las plazas o puestos que comprende. La otra cuestión que aquí se presenta es la de si esta fase de concurso lo es sólo para los que acuden por promoción interna o ha de extenderse a todos los aspirantes y debe resolverse una vez más atendiendo a los principios básicos rectores del acceso a la función pública, lo que obliga a determinar que los méritos y experiencias a valorar han de ser apreciados en todo caso y no sólo respecto de los aspirantes por promoción interna. Y es que hay que considerar que el sistema de promoción interna se produce en el seno de cada Administración pública  y para su personal, que goza de una reserva de plazas en su favor, lo que garantiza a los funcionarios su acceso una vez superada las pruebas y sumada la puntuación del concurso, de modo separado (aquí sí) de los que acuden por libre. Para el caso de que superen las pruebas menos aspirantes por promoción interna que vacantes tenían reservadas, las sobrantes se han de acumular en favor de los que hayan superado las pruebas por el turno libre, ya que de este modo la eficacia en la selección es mayor y reduce las interinidades futuras; eso sí, sin que ello implique una disminución en el nivel que exija la función a realizar y en el de las pruebas.

Parece, pues, que todo nos va conduciendo a una obligatoria referencia a los dos turnos y a la aplicación a todos de la fase de concurso, para que se merite todo aquello que esté en relación con los requisitos de la función a desempeñar y, así, los procedentes de otras Administraciones y aquellos que han prestado servicios interinos, se ponen en una situación más igual y, por tanto, más constitucional y legal y la diferencia para los concurrentes por promoción interna respecto de los que lo hacen por el turno libre resulta ser, en verdad, el contar en su favor con la reserva de plazas o vacantes. El considerar que la reserva de plazas o vacantes es la diferencia y es la que marca la separación entre ambos turnos, es lo que permite que sea posible la exención de pruebas determinadas para los de promoción interna, pues su puntuación no se relaciona con la de los del turno libre, sino que se dan dos listas separadas, si bien las pruebas o fases sean conjuntas. Algún fleco o cuestión se podría plantear aún y es el del caso de la existencia de candidatos por promoción que superen el concurso- oposición sin conseguir plaza y tengan una puntuación final superior a la de los que si la alcanzan por el turno libre y que dada las prohibición existentes, en algunos casos, de acudir por los dos turnos, debería solucionarse mediante la incorporación a la lista del turno libre de los que estén en esta situación. Y en este caso sí que la exención de pruebas puede constituir una desventaja, pues, lógicamente, ha de conllevar una puntuación menor en la fase de oposición que respecto de los que realizan más pruebas.

ClientelasNo sé si he abarcado demasiadas cuestiones, pero es que lo que pretendo es ajustar al máximo el sistema de promoción al principio de igualdad y a que el mérito y la capacidad para la función pública sea acorde con el interés público, por encima de los particulares, burocráticos o políticos de partido, sindicatos y clientelas. No obstante, es evidente que la gestión de personal y sus aspectos jurídicos hacen que sea una cuestión mucho más compleja que la que se da en una empresa privada, aun siendo grande. El sistema de promoción resulta relativamente fácil o sencillo en el caso de cuerpos con gran número de vacantes, pero en los de pocas o una única vacante no es cómodo, ya que la oposición es más dura. es en estos casos de vacante única en el que la reserva y la fase de concurso constituyen la ventaja del que acude por promoción interna y hace más difícil el ingreso de quien acude por turno libre. Se presenta aquí la necesidad de que las comisiones de selección o tribunales sean profesionales e independientes y que en ningún caso se considere o piense que la promoción interna es un sistema restringido  y, por el contrario, puedan considerar si el funcionario que se promociona tiene o no el nivel para ello y valoren su prueba con los mismas exigencias que para aquellos que acuden por libre. También, por tanto, para el caso contrario, el de pruebas con gran concurrencia, en las que si pueda resultar "conveniente" la realización separada de las mismas, el que la comisión sea siempre la misma y única, para que, aun dado el caso de cuestionarios diferentes, los niveles de exigencia no cambien. 

En definitiva, el concurso oposición, como sistema y procedimiento, se presenta como mejor para adecuar al principio de igualdad, mérito y capacidad la concurrencia en una misma oferta de los turnos de promoción interna y de la oposición libre, marcando la igualdad entre todos los aspirantes y manteniendo la ventaja que otorga a los que ya son funcionarios el contar con unas plazas reservadas en su favor.Y lo que resulta importante, facilita que el personal interino vea valorados sus servicios y con ello tengan más fácil y ajustado a derecho su acceso definitivo en la Administración, sin que se tenga que acudir a sistemas que guarden carácter restringido o extraordinario. En resumen, se adecua a todos los intereses en juego dentro del sistema y principios constitucionales.

Para terminar con este tema, del que aún pueden quedar cuestiones que no haya abordado, proporciono dos ejemplos reales, uno de valoración de la fase de concurso y otro de convocatoria de pruebas para ambos turnos.

El primero corresponde con el Real Decreto 1.451/2005, de 7 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Ingreso, Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional del Personal Funcionario al Servicio de la Administración de Justicia que en su artículo 37 establece: Leer+

La Ley 39/2015 y los Súbditos de la Administración

Una nueva ley sobre modernización y digitalización encierra graves restricciones de los derechos de los ciudadanos

José María Baño León*. El País.- En el fárrago de decenas de leyes con las que se despidió la última legislatura, ha pasado desapercibida para la opinión pública una muy preocupante reforma del procedimiento administrativo que, vestida con la indumentaria de la modernización y de la digitalización de la Administración, encierra graves restricciones de los derechos de los ciudadanos, impropias de un Estado democrático.

La Ley 39/2015, denominada redundantemente de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y que entrará en vigor si nadie lo remedia el 2 de octubre de este año, merma garantías básicas de un Estado de derecho y facilita la arbitrariedad de la Administración, sin que, al parecer, los redactores de la Ley, que dicen querer mejorar la seguridad jurídica, hayan sido conscientes del potencial efecto perverso de algunas de sus disposiciones, propios de un Estado autoritario, que ilustraré con tres ejemplos.

Colaboración insólita

La ley impone a todos los ciudadanos sin excepción (artículo 18.1) un deber general de colaboración con la Administración, insólito en un país democrático. Ese deber significa a falta de previsión expresa, “facilitar a la Administración los informes, inspecciones y otros actos de investigación que requieren para el ejercicio de sus competencias”. Este deber rezuma un halo totalitario, fruto de una concepción en la que el ciudadano se encuentra sujeto al poder público con carácter general. Hasta ahora, como es propio de un Estado constitucional, el ciudadano solo estaba sujeto a colaborar con la Administración cuando una ley lo preveía expresamente y para fines específicos. Por ejemplo, la ley fiscal, para asegurar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, la ley laboral para salvaguardar los derechos de los trabajadores, etcétera. Pero a nadie se le había ocurrido que una ley general pudiera permitir a cualquier autoridad pública imponer obligaciones de colaboración para cualquier ocurrencia de un alcalde, un director general o de un consejero autonómico.

Más preocupante todavía es el régimen de las medidas provisionales (art. 56) que la Administración puede adoptar al inicio de un expediente, e incluso antes de oír lo que tenga que decir el ciudadano afectado. La adopción de medidas provisionales como el embargo preventivo de la cuenta corriente, el cierre de un local, la prestación de fianzas, se reconoce a cualquier autoridad pública, en cualquier procedimiento, aunque eso si piadosamente el legislador sigue recordando que habrá de hacerse proporcionalmente.

No existe país democrático alguno donde se reconozca a la Administración ese formidable poder. En la actualidad y hasta que la nueva ley entre en vigor, la Administración solo puede adoptar medidas provisionales cuando una ley especial así lo determina expresamente. Por ejemplo, en materia de sanidad pública, frente a un contagio, o cuando se trata de defender la salud de los consumidores o usuarios, es lógico que la Administración pueda adoptar medidas provisionales, pues se trata de evitar un daño irreparable. Lo que no tiene sentido alguno es que se entregue a la discreción de cualquier autoridad pública la posibilidad de adoptar medidas cautelares equivalentes a las que puede tomar un juez y que son de una gravedad extraordinaria. El diario desfile de muchas autoridades por los juzgados de lo penal, debería haber conducido a los autores de la nueva ley a ser muy conservadores a la hora de construir una potestad administrativa que solo debería utilizarse, como ocurre en los países de nuestro entorno, en procedimientos tasados y en casos de urgencia inaplazable cuando están en riesgo bienes superiores, como la salud, la seguridad de las personas o la estabilidad del sistema bancario. Generalizar ese poder inmenso de imponer medidas contra el patrimonio de los ciudadanos o el ejercicio de sus derechos, antes de que se tramite y finalice el procedimiento administrativo, es como poner en manos de un inexperto en armas una bomba de racimo sin manual de instrucciones.

El nuevo expediente administrativo

Por si estos dos ejemplos no fueran suficientes, la Ley 39/2015 (art. 70) nos sorprende con una nueva definición del expediente administrativo, que revela una mentalidad autocrática de la Administración más que preocupante.

El lector puede pensar que el expediente administrativo es una fruslería. No es así: el expediente es la documentación completa y ordenada de lo que la Administración ha hecho en el procedimiento. Lo que quiere decir: es la base para que el ciudadano afectado pueda defender sus derechos frente a la Administración. Hasta ahora, e incluso en pleno franquismo, se entendía por expediente todo lo que constaba documentalmente respecto a un procedimiento.

Lo que la norma legal dice es que el expediente es solo una parte de lo que la Administración ha hecho, “lo oficial”, que diría un castizo. El resto, es decir, lo que opinan los funcionarios, los borradores de documentos, e incluso los informes no solicitados por el responsable de la decisión, no forman parte de lo que debe conocer el afectado por la sanción o por la instalación de una actividad, o por la zona verde. Permítaseme un ejemplo para iluminar lo que la jerga de la ley puede oscurecer. El secretario o el interventor de un Ayuntamiento, figuras clave en cualquier corporación local, tienen la facultad de emitir informe concreto, si lo estiman pertinente. Pues bien, según reza la ley, el ciudadano no tiene derecho a conocer ese informe, si no es un informe pedido por la autoridad. ¿Para qué va a emitir un informe el custodio de la legalidad si se va a tirar al cesto de los papeles?

En estos años turbulentos, hay funcionarios públicos responsables que, a pesar de las presiones políticas, han tenido el valor de hacer constar su opinión contraria a lo resuelto por el jefe político. Esos informes hasta ahora quedaban incorporados al expediente. Quien estaba afectado, podía manejarlo y utilizarlo en defensa de sus derechos ante el juez.

in embargo, el texto legal aprobado en la misma legislatura que la Ley de Transparencia dice ahora que no forman parte del expediente los “juicios de valor” emitidos por las Administraciones Públicas, que se entiende que son las opiniones de los funcionarios. Una ley del siglo XXI autoriza legalmente al responsable político de turno a expurgar el expediente, a censurar lo que otros han opinado y a él no le ha convenido. Así el ciudadano, y el juez que tiene que controlar a la Administración, se supone que vivirán más felices al encontrar un expediente electrónicamente depurado que cuente lo que el poder quiere contar, eso sí, con enorme transparencia.

Son tres ejemplos ilustrativos. Para otra ocasión dejo el análisis de la paradoja de que la Ley 40/2015, hermana siamesa de la Ley de Procedimiento, haya mantenido incólume la estructura de sociedades, entes de diverso pelaje, y fundaciones públicas, al tiempo que la Fiscalía denuncia y los tribunales penales condenan la opacidad de estas entidades y la falta de control en el manejo de los caudales públicos, como causa de comportamientos delictivos, que no son esporádicos a juzgar por la estadística criminal.

En una de las versiones del mito de Pandora se cuenta que la causa de los males de la humanidad se produjo cuando Pandora, desobedeciendo la prohibición de los dioses, abrió la caja donde se contenían todos los desastres. Esto mismo puede pasar con los bienintencionados funcionarios que han puesto sus manos sobre el procedimiento administrativo, confiados en que quienes tienen que aplicar cotidianamente la ley no harán un uso inmoderado de las armas que ellos mismos han cargado; en ellos ha podido más la arrogancia de la innovación que la prudencia en mantener hermético el recipiente que garantiza algunos derechos básicos de los ciudadanos.

Es de desear que se abra urgentemente un debate político, en la más noble de las acepciones de la palabra, sobre la oportunidad de urgente derogación de esas leyes. La nueva política no puede echar a andar con muletas propias, no ya de la vieja política, sino del antiguo régimen, sin convertir a los ciudadanos en súbditos del arbitrio administrativo.

^*José María Baño León es abogado y catedrático de Derecho Administrativo Universidad Complutense de Madrid.

Las agresiones físicas sufridas por los empleados públicos en España se duplicaron durante el año 2015

A las 78 agresiones físicas de 2015 se suman otras 461 verbales, de las que 353 fueron en atención al público

Revista de prensa.- El Economista.es. El número de agresiones físicas sufridas por los empleados públicos en España se duplicaron durante el pasado año, hasta alcanzar la cifra de 78, frente a las 39 registradas en 2014, según informó CSIF. Prácticamente la mitad de las agresiones físicas en 2015 se dieron en los servicios de atención al público (38), mientras que 25 fueron en acciones de inspección y vigilancia normativa, seis en actividades sanitarias, tres en la vigilancia y atención a personas y seis en otros servicios.

Del total de agresiones físicas, la gran mayoría fueron incidentes sin lesión (63). Por su parte, las agresiones que causaron lesiones leves ascendieron a 13 y las que causaron una lesión grave fueron dos.

Cabe subrayar que en estos datos no se incluyen las agresiones en Instituciones Penitenciarias, ya que, según denuncia CSIF, este organismo “todavía se sigue negando a extender un protocolo específico”.

A las agresiones físicas se suman otras 461 verbales, de las que 353 fueron en atención al público, 50 en inspección y vigilancia, 19 en actividades sanitarias y una tanto en vigilancia y atención a personas como en actividades docentes. El resto, 37, se engloban en otros servicios.

Oficinas de empleo

El sindicato apunta que las oficinas de los servicios públicos de empleo son el “principal punto caliente”, representando el 80% de las denuncias registradas en atención al público.

El resto de casos se dan en la Seguridad Social, en la Inspección de Trabajo, en el Instituto Nacional de Estadística, en el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, en las delegaciones del Gobierno y en la Dirección General de Tráfico.

"BOTÓN SOS ANTIPÁNICO"

Ante la situación de las oficinas de los servicios públicos de empleo, CSIF apunta que la Administración va a poner en marcha un Plan de Prevención y Actuación ante la Violencia Laboral, que incluye la instalación en los ordenadores de los empleados públicos de un botón de aviso para llamar la atención de los compañeros en caso de situaciones conflictivas.

Este “botón SOS antipánico” empezará a ser instalado este mes a modo de prueba piloto y se irá extendiendo en las oficinas de manera paulatina.