Sergio Jiménez: El libro de Transformación Digital para Administraciones Públicas

Otro post de interés. Rafael Jiménez Asensio: El Leviatán "Encadenado" 

Por Sergio Jiménez. Analítica Pública blog.- Hace unos días tuve el honor y la suerte de que el INAP en su colección INAP Innova publicara mi primer libro en solitario. Esta obra se centra, como casi no podría ser de otra manera en el tema medular de este blog. Así que, aunque algunos ya lo tenéis, y a otros no os importa, pero si que querría explicar un poco todo el proceso que ha llevado a la publicación y sobre todo, lo que podeis esperar del libro de transformación digital para administraciones públicas.

En este post podrás ver:

¿Por qué hacer un libro si hay un blog?

¿Qué pretendo conseguir con el libro de Transformación digital para Administraciones Públicas? (y con el blog)

Por qué la editorial del INAP

El libro de transformación digital para administraciones públicas

Una aproximación teórica.

Haciendo la transformación digital pública

La gestión del cambio

Lo que nos queda por ver.

Y después de esto, ¿qué?

¿Por qué hacer un libro si hay un blog?

Como algunos sabéis (y a otros no os importa, lógicamente) desde hace un tiempo estoy viviendo en Canadá. Esto ha supuesto que los negocios “habituales” (si en consultoría como freelance hay algo “habitual”) de Analítica pública. Así que aproveché para encarar un proyecto que me achuchaba desde hace unos años, y es poner en orden y publicar unos cuantos libros sobre lo que escribo en el blog. Así que la primera razón es evidente: la oportunidad.

Portada del libro Transformación digital para Administraciones Públicas.

Pero más allá de esta oportunidad, hay una necesidad y es la de, como decía, ordenar y revisar casi 7 años de blog y cerca de 500 entradas (madre mía, la broma) los temas fundamentales que he tratado. Y es que, por un lado, hay que ordenar y poner al día cosas sobre las que tenía una perspectiva distinta cuando las escribí: algunas cosas que me parecían fáciles, ahora me parecen menos fáciles, otras accesorias me parecen relevantes y todo lo contrario.

Por el otro lado, soy consciente de que salvo el núcleo “hardcore” de seguidores del blog, tener una visión completa de lo que escribo es complicado en este formato. La gente suele consumir máximo 5 ó 6 artículos cuando entra (requiere tiempo, investigar, tirar del hilo, seguir orden…) Si alguien tiene interés en tener ordenado todo el trabajo y reflexiones sobre los temas que tratamos en el blog, un libro permite mantener cohesión, orden y simplifica las cosas.

Por último, mucha cosa digital y demás, pero hoy en día, tener un libro sigue siendo, guste más o menos, un canal más de visibilidad. Que se lo digan a los protagonistas de élite.

¿Qué pretendo conseguir con el libro de Transformación digital para Administraciones Públicas? (y con el blog)

Como decía cuando inauguraba esta aventura, mi idea es buscar lo que hace que las cosas digitales entren en nuestra vida y ver cómo adaptarlo a lo público sin desnaturalizarlo. Esto es muy importante para mi, porque tras unos cuantos años estudiando Nueva Gestión Pública y estas cuestiones antecedentes, siempre encontraba que el gran problema era la “portabilidad” de conceptos privados a lo público sin distorsionar la imágenes.

En términos generales, aunque aprecio mucho la teoría y al trabajo teórico, a mi me interesa en este momento lo práctico, porque creo que es el momento de construir el eGobierno. Por eso quería hacer algo muy práctico, lo más parecido a una caja de herramientas. El reto (que espero haber logrado) no es tanto recopilar herramientas, sino hacerlo de una manera que sean recursos útiles para el mayor número de organizaciones. Es decir, si por ejemplo, en Bricomanía te dicen que para hacer un armario necesitas si o si una sierra radial y un banco de carpintero, los que no tengan ambas cosas, no van a poder hacer nada. Sin embargo, si explica cómo hacer las cosas con radial o serrucho de arco, o simplemente, como cortar y qué herramientas hay, la gente elegirá lo que más le convenga.

El libro, como casi todo el blog, está destinado a empleados y empleadas públicas, responsables políticos y personas del sector privado (consultores de organización y tecnológicos) relacionados con procesos de transformación digital en AAPP.

Por qué la editorial del INAP

La idea de hacer el libro con la editorial del INAP sigue un poco la historia del libro. Por un lado, había una oportunidad, dado que estaban interesados en cuanto les propuse el tema. Pero, por otro lado, había una especie de necesidad de hacer algo útil y con una difusión desde lo público y para lo público.

Por un lado, el INAP no deja de ser el centro de formación para empleados públicos más grande de España y es algo importante: no creo que podamos considerar que hay que impulsar el talento público y no aprovechar su existencia. Por otro lado, de la editorial del INAP he aprovechado mucho, y mi tesis doctoral puede dar buena fe de ello.

En tercer lugar, el precio es bastante razonable, y el hecho de que la edición electrónica sea gratuita me parece extraordinario. Uno de los motivos de hacer este blog (y el libro) es que hacer los cambios es ya bastante complicado como para poner dificultades añadidas. Si podemos dar a la gente medios para poder hacerlo con más facilidades, mejor.

Una última cuestión es que, este libro trata de acercar la parte de la tecnología a las personas que trabajan en lo público, y creo que la editorial del INAP es un canal más próximo. Hay otros libros que tengo en mente que quizá busquen acercar más a los actores privados aspectos importantes para el desarrollo de proyectos digitales públicos, y ahí posiblemente, busque otra editorial (si hay alguien interesado, por aquí ando).

En resumen, para este libro y este público, era una opción óptima (aunque, para que negarlo, no es lucrativa, pero tras 7 años de CC 3.0, qué os voy a contar).

El libro de transformación digital para administraciones públicas

El libro trata de dar una visión completa de todo este fenómeno que nos ocupa. Esto quiere decir que no me centro solo en la parte operativa, sino que trato de encajarlo en el mundo actual (del que la Administración forma parte). También trato de dar una visión amplia y completa del cambio, es decir, no limitarme a lo que hay que hacer “formalmente”, sino de cuestiones simultáneas. Por último, siguiendo mi manía de desmitificar cosas, busco un poco señalar debates que complican la vida.

Una aproximación teórica

Como ya he dicho, no quiero hacer una obra teórica. Hay gente que hace trabajos extraordinarios por ese campo. Sin embargo, si quería hacer una aproximación a lo que supone la sociedad digital a las organizaciones. Esto precisa revisar modelos de negocio y estructuras que influyen, aunque sea comparativamente, en lo público. He utilizado un montón de reflexiones (no solo del blog, sino de conferencias, charlas y debates con gente muy válida) para hacerlo.

Haciendo la transformación digital pública

Una vez que tenemos un contexto, podemos empezar a ver qué elementos son extrapolables a lo público. En términos generales, muchos principios son comunes, pero requieren una contextualización. En gran medida esta parte del libro se centra en ver cuáles son los límites y aspectos a utilizar. Generalmente se trata más de indicar qué elementos se pueden incorporar señalando dónde hay posibles desajustes.

Con esta idea, nos metemos en harina y hablamos de las decisiones a tomar. Construir y crear es decidir, y lo que define el mundo digital, es la adaptación de la organización al contexto. Esta adaptación es resultado de un montón de opciones y decisiones a tomar y que, en muchos casos, se toman sin anticipar sus implicaciones. Aspectos como el tipo de software, el tipo de documentos, el uso de la infraestructura o la identificación, son elementos en los que no hay realmente opciones mejores o peores, sino más o menos adecuadas. Aquí trato de explicar las principales implicaciones para poder tomar las decisiones y no sean ellas las que te tomen a ti.

La gestión del cambio

Hay una parte que suele tratarse por separado. Se habla de Transformación Digital y se habla de gestión del cambio, pero de las dos cosas a la vez no es tan normal. Sin embargo, son cosas que se hacen a la vez. Es absurdo decir, voy a meter tecnología y luego cambio, o primero cambio y lugo meto tecnología. Meto tecnología y gestiono el cambio a la vez, y la interacción entre ambas esferas es la que va a influir mucho en las posibilidades de éxito.

En esta parte, hablo de pasos a seguir para avanzar en el cambio. Esto incluye mucha teoría, bastante práctica en proyectos (públicos y privados) y varias reflexiones. Ojo, como hay una parte de experiencia, no prometo milagros. No hay soluciones universales, esto es un proceso largo, duro y complejo, que no siempre es agradecido. Hay una parte amarga (y creo que realista) de asumir (y preparar) de que hay cambios que no vamos a lograr.

Lo que nos queda por ver

Por último, a sugerencia de Borja Colón, dedico una última parte a hablar de las cuestiones de futuro que se abren en un mundo con una administración digital. Olvidamos normalmente los que nos dedicamos a esto, que, incluso cuando se hagan las cosas bien (o precisamente, si se hacen bien) el cambio y el impacto en la sociedad es importante. Este último apartado apunta debates importantes sobre la sociedad que construimos. La importancia de los datos, de la IA o la decisión humana son aspectos críticos que no debemos obviar como sociedad.

Y después de esto, ¿qué?

No he podido evitar hacer un trailer del libro en el que un famoso personaje os cuenta para qué sirve.

Pues este es el primer libro de 4 (o quizá 5) que creo que da el trabajo del blog. Como bien sabéis muchos (porque lo habéis sufrido), soy muy de discutir y aprender. Este libro seguro que tiene fallos, imprecisiones y cosas con las que la gente no está de acuerdo. En este caso, estáis más que invitados a proponer, debatir, abrir, bien sea por el formulario de contacto del blog, mi correo o twitter.

Ahora estoy preparando ya el segundo, que saldrá también en el INAP y que se centrará en el espíritu original del blog: la analítica digital para AAPP. Quizá algo menos “amplio” pero que creo que puede ser muy útil.

Víctor Almonacid: Menores contratos

Otro post relacionado. Monstse Carpio: Modificación del contrato menor

Por Víctor Almonacid web.- Nosoloaytos.-  Lo esperábamos, se veía venir. Es la primera, pero con total seguridad no será la última estocada legal de 2020, porque “la gorda” se intuye para cuando nos encontremos más cerca del ya famoso mes de octubre. Pero vamos al tema del momento. Como bien sabemos todos a estas alturas, el Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, de medidas urgentes por el que se incorporan al ordenamiento jurídico español diversas directivas de la Unión Europea en el ámbito de la contratación pública en determinados sectores (y más cosas), da una nueva redacción al artículo 118 (contratos menores) de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, que queda redactado como sigue:

«Artículo 118. Expediente de contratación en contratos menores.

1.- Se consideran contratos menores los contratos de valor estimado inferior a 40.000 euros, cuando se trate de contratos de obras, o a 15.000 euros, cuando se trate de contratos de suministro o de servicios, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 229 en relación con las obras, servicios y suministros centralizados en el ámbito estatal.

2.- En los contratos menores la tramitación del expediente exigirá la emisión de un informe del órgano de contratación justificando de manera motivada la necesidad del contrato y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales descritos en el apartado anterior.

3.-Asimismo se requerirá la aprobación del gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente, que deberá reunir los requisitos que las normas de desarrollo de esta Ley establezcan.

4.-En el contrato menor de obras, deberá añadirse, además, el presupuesto de las obras, sin perjuicio de que deba existir el correspondiente proyecto cuando sea requerido por las disposiciones vigentes. Deberá igualmente solicitarse el informe de las oficinas o unidades de supervisión a que se refiere el artículo 235 cuando el trabajo afecte a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra.

5.-Lo dispuesto en el apartado 2.º de este artículo no será de aplicación en aquellos contratos cuyo pago se verifique a través del sistema de anticipos de caja fija u otro similar para realizar pagos menores, siempre y cuando el valor estimado del contrato no exceda de 5.000 euros.

6.-Los contratos menores se publicarán en la forma prevista en el artículo 63.4.»

Infografía que explica el alcance
 de la modificación en el contrato menor 
operada por el Real Decreto-ley 3/2020,
de 4 de febrero.
Autor: el impagable Juan Carlos G. Melián

Como vemos, ya no hay que justificar “que el contratista no ha suscrito más contratos menores que individual o conjuntamente superen la cifra que consta en el apartado primero de este artículo”.  Esto significa que un poder adjudicador le puede endosar 1.000 contratos menores al mismo contratista, con lo cual cobra mucha más fuerza la comprobación de que no se está fraccionando el contrato y que efectivamente cada uno de esos contratos tiene un objeto diferenciado. Aún así, con lo que queda del artículo se puede seguir controlando la legalidad, pero es evidente que se acaba de eliminar una medida concreta de lucha contra la corrupción. Pero no es eso lo que quería Europa. Ahora parece que se sustituye la política pública europea de “apoyo a las pymes” por la de “apoyo a la pyme” (a una, la que mejor te caiga).

Cambio previsto

Y sí, se veía venir. Nuestro seguimiento de la cuestión, como el de muchos otros compañeros, viene de largo. Por recapitular únicamente los hitos acaecidos en los últimos tiempos, hace aproximadamente un año nos hacíamos eco de los “Menores controles para los contratos menores ¿Cómo queda la cuestión?”. El “como queda” era en realidad un “cómo quedaría” si se hubiera aprobado el proyecto de aquella Ley de Presupuestos Generales del Estado que, por razones de agitación política, jamás vio la luz. Entonces ya estaba prevista esta misma modificación del 118 LCSP. Prácticamente al mismo tiempo, unos días más tarde, informábamos del Real Decreto-ley 3/2019, de 8 de febrero, de medidas urgentes en el ámbito de la Ciencia, la Tecnología, la Innovación y la Universidad. Su Disposición adicional quincuagésima cuarta vino a disponer: “Régimen aplicable a los contratos celebrados por los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación”. Subió por tanto el umbral (50.000) y bajaron los controles para la celebración de contratos menores en este sector. Esa ha sido siempre la tendencia. Siguió pasando el tiempo y los órganos consultivos se esmeraron en dar cada uno una interpretación, no fuera a ser que todos dieran la misma y arrojaran luz sobre la cuestión. Esta etapa de instrucciones, dictámenes e informes (para botón de muestra lean el artículo de Pilar Batet a propósito de la primera Instrucción de la Oficina Independiente de Supervisión y Regulación de la Contratación (OIRESCON), dedicada a la interpretación del alcance del artículo 118 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público) ha sido literalmente un paripé. Ahora todos ellos son papel mojado.

Y es que se veía claramente que lo de las interpretaciones era un simple y distraído sainete (distraído para algunos, porque otros no teníamos tanto tiempo como para perderlo), y que todo iba en realidad encaminado a regatear la norma, porque era muy exigente. ¿Para qué la aprobaron entonces? Pero han corrido innecesarios ríos de tinta, literalmente, porque hasta se han escrito libros sobre el contrato menor (¡qué barbaridad!). Ahora por fin alguien se ha sentido fuerte como para quitarse la careta y por fin ha sido modificada dicha norma, yendo directamente al origen. Bien, pero ¿todo esto era necesario?

Hace poco, la gran Pilar Batet escribió el artículo “La problemática de los contratos menores y alternativas a los mismos” publicado en este mismo blog (esa suerte tengo). No dejen de leerlo, porque entre esas alternativas se encuentran el procedimiento abierto simplificado sumarísimo del art. 159.6 LCSP, los sistemas para la racionalización de la contratación pública, y sobre todo el contrato de suministro o de servicios en los que el empresario se obliga a entregar una pluralidad de bienes o a ejecutar el servicio de forma sucesiva y por precio unitario. Lo ideal, en definitiva, es realizar un menor número de contratos. La clave es la racionalización, la licitación electrónica. La clave es la planificación; cuantos menos contratos, mejor.

In fine… ¿Contratos menores? No. Mejor “menores contratos”.

Ignacio Gomá: El desgaste de la justicia

Por Ignacio Gomá Garcés. Hay Derecho blog.- Diseñar un sistema judicial edificante es muy difícil porque todo ser humano posee un sentimiento innato de justicia, una idea propia sobre cómo deben o no deben ser las cosas, fruto de su experiencia particular. Si los hay que, sin saber, se aventuran a detallar animosamente las complejidades sociosanitarias de la propagación del coronavirus en Europa, pueden imaginarse con qué vehemencia se lanzan a instruir sobre si una cosa es o no justa, o debiera ser de otra manera, especialmente si están implicados en el caso.

En estos miles de años de civilización, uno de los mejores sistemas que hemos encontrado para impartir justicia es el nuestro, que consiste básicamente en lo siguiente. Primero, en un sistema de acceso (las oposiciones) que asegura un nivel de conocimiento mínimo y que trata de premiar a los mejores. Segundo, como al Constituyente no le valía haber seleccionado a los mejores, después los obligó a someterse «únicamente al imperio de la ley» (artículo 117 de la Constitución).

Tercero, a efectos de su ordenación interna y para garantizar que el ascenso en la carrera profesional basada exclusivamente en el mérito y la capacidad, y no en ‘enchufes’ y ‘amiguismos’, así como la independencia de los jueces, los españoles creamos hace décadas el Consejo General del Poder Judicial, un órgano mixto compuesto por doce por jueces y otros ocho juristas; así como, por otra parte, el Ministerio Fiscal y la figura del Fiscal General del Estado, también sometidos al principio de legalidad y, no de independencia, sino de imparcialidad.

Cuarto, y por lo que respectaba a los ciudadanos también se pronunció la Constitución (artículo 119), disponiendo que la justicia es gratuita respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar.

Por tanto, en principio tenemos un sistema totalmente independiente, sometido a las leyes (por tanto, a lo acordado por el Poder Legislativo), al que los jueces acceden tras mucho esfuerzo, dentro del cual progresan de acuerdo con sus propios méritos y al que cualquier ciudadano puede acudir para defender sus derechos. Esto en teoría, porque en la práctica se hacen algunas cosas para invertir la tendencia; desde la misma promulgación de la Constitución, esos principios elementales sobre los que se sustenta la justicia han ido deteriorándose de manera progresiva.

Pese a tratarse de un poder del Estado independiente, al Poder Judicial siempre se le ha intentado anular esta condición. Casi desde el advenimiento de la democracia, con mayor o menor éxito, todos los presidentes de Gobierno han tratado de atar en corto a los jueces. La primera gran reforma legislativa que tuvo el objeto de subvertir lo dispuesto en la Norma Fundamental fue la aprobación de la Ley Orgánica del Poder Judicial en el año 1985, de la que tanto se ha hablado en este blog. Tras ella, y desde entonces, los doce jueces antes mencionados ya no son elegidos directamente por los jueces, sino también, como a los restantes ocho, por el poder político.

Esto último entraña un riesgo importante de credibilidad política, en tanto que resulta poco democrático que todos los altos cargos del Poder Judicial sean elegidos directa o indirectamente por los políticos cuyos actos los primeros han de enjuiciar. A los efectos de neutralizar una opinión pública desfavorable, últimamente algunos partidos recurren al siguiente argumento: «Si la justicia emana del pueblo, como dispone la Constitución, entonces es el pueblo el que ha de elegir a los jueces». Gracias a este sencillo aforismo, desde luego tramposo, por lo visto resulta fácil convencer a los medios de comunicación, especialmente a los afines, de que el sistema es beneficioso para la democracia. Así se consuma un contundente ataque contra la división de poderes.

La importancia de la Fiscalía

Para referirse a la Fiscalía es preciso, lamentablemente, referirse también al Gobierno. El Ministerio Fiscal es un órgano dependiente de la Administración de Justicia de enorme importancia que tiene encomendada la misión de promover la acción de la justicia, velar por la independencia de los Tribunales y procurar ante éstos la satisfacción del interés social (artículo 1 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal). Debe ser imparcial en su actuación, pero lo cierto es que, según el artículo 124.4 de la Constitución, es el Gobierno el que se encarga del nombramiento del fiscal general del Estado, y ello abre la vía a una posible manipulación.

El anuncio de nombramiento de la nueva fiscal general del Estado es espeluznante desde un punto de vista constitucional, y una anomalía democrática que sienta un precedente indeseable en un historial que no brilla por su ejemplaridad o pulcritud estéticas. A la inmensa mayoría de los fiscales generales del Estado se le ha reconocido una afiliación política, pero la imparcialidad (requisito inexcusable para ostentar el cargo) de Dolores Delgado está totalmente comprometida, al tratarse de una diputada en activo que, además, mientras era propuesta para su nuevo cargo todavía ejercía de ministra (probablemente la más controvertida del Gobierno, reprobada tres veces por las Cortes Generales).

Además, el recién nombrado ministro de Justicia es un hombre de quien no tengo mala opinión pero del que conviene señalar que es un juez que no publica una sentencia desde hace veintitrés años. Por tanto, a estos efectos no es un juez: es un hombre de partido que desde el año 97 ha ido progresando en su carrera política hasta llegar a lo más alto, puertas giratorias incluidas: director general de Relaciones con la Administración de Justicia de la Junta de Andalucía (1997-2001); vocal del Consejo General del Poder Judicial (2001-2008), a propuesta del PSOE; secretario de Estado de Justicia (2009-2011); secretario general de la Junta de Andalucía de Relaciones con el Parlamento (2014-2015); candidato, propuesto por el PSOE pero esta vez no elegido, a magistrado del Tribunal Constitucional; diputado y portavoz de Justicia desde 2015; y, finalmente, ministro de Justicia.

A pesar de que esto no sea en sí mismo negativo, estos proyectos de vida acostumbran a arrastrar cargas de las que uno sólo puede desprenderse con pago de favores. Son esos favores los que perjudican el ejercicio de la función pública y el buen funcionamiento de la Administración, lo cual se traduce en un peor servicio para los ciudadanos. Prueba de lo anterior es que, para la configuración de su departamento, el ministro ha optado por nombrar no a los mejores sino a “los suyos”: fundamentalmente, compañeros de trabajo de su etapa como secretario de Estado o de sus anteriores cargos en el gobierno de Andalucía.

A propósito, resulta enormemente llamativo que, pese a su excedencia en la carrera judicial desde hace más de dos décadas, el pasado 20 de enero el ministro ascendiese a magistrado de la Audiencia Nacional; por lo visto, pese a haber elegido la carrera política, su carrera judicial ha seguido su propio curso, sin perjuicio de su ausencia, de forma que los años de antigüedad le han reportado una progresión admirable, según indica el Boletín Oficial del Estado:

«Ocho. Don Juan Carlos Campo Moreno, Magistrado, en situación administrativa de servicios especiales en la Carrera Judicial, con destino en la Audiencia Provincial de Cádiz, correspondiente al orden penal, pasará a desempeñar la plaza de Magistrado de la Sala de lo Penal de la Audiencia Nacional, continuando en la misma situación administrativa».

Por su parte, la ley de tasas judiciales de 2012 restringió otro de los elementos fundamentales de la justicia: el acceso a la misma. Con el propósito de reducir la enorme litigiosidad, por lo demás todavía existente, sustrajo a muchos su derecho a exigir amparo ante los tribunales. Cuatro años después, el Tribunal Constitucional declaró la inconstitucionalidad de estas tasas por vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva prevista en el artículo 24 de la Constitución.

Y ahora, respecto del acceso a la carrera judicial, otros de los elementos clave de nuestro sistema, el nuevo Gobierno ha anunciado recientemente que tiene intención de «modernizar» el sistema. Aunque no puedo dejar de sentir cierto escepticismo sobre el sistema de oposiciones a la judicatura, es justo reconocer que llegar a ser juez requiere mérito y, sobre todo, mucho esfuerzo. Cualquier mínimo cambio en el sistema debería despertar todas las cautelas, máxime cuando la coalición de gobierno solamente se ha referido a las oposiciones de los jueces (no se conoce referencia a otros opositores) y está probado que el sistema actual funciona satisfactoriamente.

Todo ello por no hablar de las deplorables condiciones en que trabajan muchos jueces, el increíble colapso de los juzgados o que, pese a todo, el Ministerio de Justicia sea tradicionalmente uno de los ministerios que menos presupuesto recibe, más pruebas de que en España nunca se ha prestado mucha atención a la justicia, salvo para asegurarse de que no moleste demasiado.

Andrés Morey: La Función Pública conlleva principios morales y cumplimiento de la legalidad

"La permanencia en el empleo del funcionario público no es un derecho, debía estar sometida a nuevos exámenes de mérito y capacidad técnica, a una reválida permanente"

Por Andrés Morey. Tu blog de la Administración Pública.- La noticia en Valencia de una exdirectora de la función pública que, vigilando en unas oposiciones, proporcionó a una amiga en un papel las respuestas correctas del ejercicio que se realizaba, provoca este comentario.

Si ya se podía decir que era incomprensible su acceso al cargo citado ahora se puede decir que tampoco merece ser funcionaria ni ser considerada como profesional. Y es que estos hechos ponen de manifiesto algo sobre lo que se ha insistido sin cesar en mis reflexiones y entradas de este blog. No hay administración pública, no hay función pública, no hay merito ni capacidad, sobre todo en los niveles superiores donde más importa. No hay principios de ninguna clase ni morales, ni técnicos o profesionales. La ley es una mera figura retórica, ineficaz cuando no interesa al nivel político o cuando de tratar de hacerla efectiva el funcionario puede entrar en colisión con la voluntad del político o el partido político de turno, o puede verse afectada su carrera, convertida en simple retribución. El funcionario al no tener libertad por su nombramiento a dedo, no tiene capacidad técnica porque no puede ejercerla contra la voluntad política, que de hecho no es la de la ley, sino la personal o de partido.

La consecuencia es que el mérito no se considera y, al no hacerlo, la capacidad es un hecho aleatorio y la ley no puede ser eficaz. El funcionario es empleado y lo público es una entelequia. El interés general, lo que conviene. El ciudadano una víctima, que al acudir a la Administración o a la justicia juega a la lotería. La equidad algo incomprensible y la igualdad por tanto en lo sustancial no puede existir. En esta situación la permanencia en el empleo del funcionario público no es un derecho, debía estar sometida a nuevos exámenes de mérito y capacidad técnica, a una reválida permanente. Menudo cuento ha resultado la evaluación del desempeño.

Amiguismo y valores predicados

Estos días se insiste en que los gobernantes lo han de ser para todos y no para los amigos del partido o personales. Pero es claro que esto no puede ser así sin que el funcionario no sea consciente de los principios constitucionales que inspiran la función pública y los morales que dicha función lleva implícitos. Desde lo más alto lo que se transmite es todo lo contrario, que el ciudadano no importa, no existe, se convierte en el amigo, en el recurrente pesado, en la molestia a evitar, etc. Y qué decir de la moral de los máximos gobernantes con méritos conseguidos de modo espúreo. Doctores tiene la Iglesia. Contemplar a la ciudadanía y sus derechos es construir una Administración pública de verdad no una covachuela de intereses bastardos.

Que quién ha sido responsable de la parcela de una función pública sea la primera en incumplir las bases esenciales del mérito, la capacidad y la igualdad es un síntoma nefasto, manifiesta el cáncer que corrompe el sistema y, por tanto, a la democracia española, si es que existe. Los hechos que nos cuentan son tan groseros que dan vergüenza y afectan a todos lo funcionarios que aprecien su función y tengan vocación de servicio. Cabe que en el ejercicio de la función el caso particular, las conductas habituales, las disfunciones legales y reglamentarias maticen las resoluciones o los actos materiales y conductas respecto del ciudadano o administrado y que en algunos casos la rigidez de una norma sea corregida en un caso particular.

No tengo palabras para calificar lo que es una función pública profesional, pero en general, en toda ella, sobre todo en los que resuelven o sentencian, la moralidad ha de presidir sus actos, así como la equidad que permite que la igualdad se dé en su sustancia y que realmente exista. La formación del funcionario, como ya he dicho, es una especie de concurrencia de intereses de profesores, acumulación de falsos méritos, presentación de cargos públicos de una agenda repleta de actuaciones de efectos discutibles para el interés general y el ciudadano y falta, precisamente, la inculcación de los valores precisos del servicio al ciudadano a través de la ley y el Derecho. Pero la verdad ¿alguien considera que importa la Administración pública en nuestra política actual? ¿Alguién cree en los valores predicados?

Carles Ramió: La burocracia. Origen y destino

Otro post de interés. Por Víctor Almonacid: Diez preguntas a ...Carles Ramió

"La futura implantación en la Administración pública de la inteligencia artificial y de la robótica puede impulsar la implantación de un sistema burocrático mucho mejor que el actual"

Por Carles Ramió. EsPúblico Blog.- El término burocracia es esencial en el estudio de la Administración pública. Se trata de un concepto polémico y nada pacífico que posee dos significados totalmente contrapuestos. Por una parte, un sentido positivo vinculado a lograr la neutralidad, eficacia y eficiencia de las instituciones públicas que es atribuible a Max Weber. Por otra parte, una visión negativa y con connotaciones peyorativas tanto anteriores como posteriores a las aportaciones de Weber. El término burocracia procede de la lengua francesa bureaucratie, y éste de bureau, oficina, escritorio, y -cratie, -cracia: gobierno. 

Los inicios de este concepto tienen una connotación negativa tanto a nivel intelectual como popular. El primer momento en el que se utiliza el término burocracia viene de la mano del economista francés Vicent de Gournay como una crítica a las políticas practicadas por la monarquía absoluta a mediados del siglo XVIII. La esencia del concepto es de desaprobación ya que se asocia a un modelo de organización de los poderes públicos y de sus empleados no como una forma de defender el interés público sino como un sistema patrimonialista, en beneficio de determinados empleados públicos, para ejercer el poder y beneficiarse del mismo. A partir de este momento se establece un debate intelectual instalado en la gran paradoja que persigue al concepto burocracia: la necesidad de buscar un modelo de organización racional y eficaz tanto para las instituciones públicas como para las privadas (Smith, Stuart Mill y Compte) pero que puede, también, generar externalidades negativas (Marx y Engels).

Profesionalización y meritocracia
La concepción de burocracia en su dimensión moderna y más relevante la aporta Max Weber en su obra Economía y Sociedad (1921). Para Weber el modelo burocrático es el sistema de organización del poder público que puede superar los sistemas carismáticos y tradicionales que suelen degenerar en clientelismo y en lógicas patrimoniales en la Administración pública. Se trata, por tanto, de una radical apuesta por la modernización de las instituciones públicas buscando la neutralidad. Las características del modelo de burocracia de carácter weberiano son: jerarquía de autoridad, división sistemática del trabajo, rutinas y procedimientos estandarizados y normas preestablecidas por escrito. Pero más que sus esencias de carácter organizativo hay que resaltar sus atributos y beneficios institucionales: neutralidad, meritocracia en el acceso a la función pública y definición de una carrera administrativa también meritocrática. Es decir: la profesionalización del empleo público y abandonar definitivamente el sistema clientelar. A nivel teórico la burocracia es el mejor sistema de organización del trabajo que asegura la neutralidad y el trato equitativo de las administraciones públicas, que es el elemento esencial que aporta seguridad jurídica a la sociedad y a los actores económicos. Hay que tener presente que la seguridad jurídica es el ingrediente esencial que facilita el desarrollo económico como mecanismo para alcanzar el bienestar social. Beneficio institucional reconocido recientemente por la economía moderna (Acemoglu y Robinson).

A pesar de que la gran mayoría de las administraciones públicas del mundo (y también en una parte de las organizaciones privadas según la conceptualización de Mintzberg: fundamentalmente la burocracia maquinal) operan bajo el modelo burocrático, este sistema ha seguido siendo una fuente constante de controversia y de insatisfacción. El modelo burocrático weberiano ha manifestado desde su implantación en las instituciones públicas dos grandes problemas: uno estructural y otro contextual. El problema y las externalidades negativas de carácter estructural, parcialmente previstas por el propio Weber, guardan relación con un exagerado apego al reglamento utilizado como un sistema de protección y de privilegio en manos de los funcionarios. Es evidente que el gran problema de la burocracia moderna es su captura individual y colectiva por parte de los empleados públicos que puede llegar a generar una neo patrimonialización del espacio público, precisamente lo que Weber intentaba evitar. No deja de ser curioso que los estructuralistas, los estudiosos de la burocracia (Merton, Crozier, Friedberg o Maintz), hayan sido los más críticos con el funcionamiento práctico de este modelo. El problema contextual procede del desarrollo del Estado del bienestar, donde los poderes públicos ya no se limitan a regular y a disciplinar a los actores sociales y económicos, sino que también prestan directamente un gran volumen de servicios públicos. El sistema burocrático reglamentista cohabita mal con la necesidad de flexibilidad y de adaptación a unas dinámicas contingentes para una correcta prestación de los servicios públicos. La solución inicial a este desajuste consistió en vincular el modelo burocrático con el sistema de gestión empresarial de carácter fordista (Taylor) como un mecanismo idóneo para prestar servicios públicos de manera racional, eficaz y eficiente a un enorme volumen de ciudadanos. Pero la combinación entre la burocracia y el fordismo aporta una doble rigidez conceptual que dificulta la prestación de servicios de manera personalizada y adecuada a las expectativas de cada ciudadano o grupo social.

Esta contradicción entre burocracia y prestación de servicios flexible, eficaz y eficiente tiene un punto de inflexión de la mano de la denominada Nueva Gestión Pública (NGP) surgida a principios de la década de los noventa del siglo pasado. La NGP se postula como un modelo postburocrático (Barzelay) que se caracteriza en la introducción en la Administración pública de diversas técnicas organizativas modernas vinculadas a la gestión empresarial. La NGP ha sido, de manera explícita o implícita, el paradigma teórico dominante en la mayoría de las administraciones públicas durante las tres últimas décadas. Esta corriente ha acreditado éxitos en determinados ámbitos de gestión, pero también fracasos ya que la gestión pública no ha experimentado un cambio radical en la mejora de la prestación se servicios. Pero la principal crítica que se puede realizar a la NGP es que solo se ha preocupado por la dimensión de prestación de servicios de la Administración pública y se ha olvidado de su dimensión de aporte de seguridad jurídica al sistema social y económico. La flexibilidad y las técnicas de organización empresarial no conviven bien con la neutralidad y la seguridad jurídica y durante las últimas décadas la Administración pública ha sido más proclive al clientelismo, a la corrupción y una aleatoria discrecionalidad que ha generado inseguridad jurídica a la sociedad y a la economía. Actualmente, las administraciones públicas contemporáneas conviven de manera conflictiva y desordenada con dos modelos: el burocrático y el gerencial. Conflictiva ya que estos dos modelos son contradictorios y luchan por la dominación de uno sobre el otro, y desordenada ya que los cargos políticos y los empleados públicos utilizan ambos modelos de manera poco metódica. El resultado perverso de esta convulsa convivencia entre el modelo burocrático y el gerencial es que puede flexibilizarse la parte burocrática de la Administración y, con ello, generar inseguridad jurídica y, en cambio, puede burocratizar la parte gerencial de la Administración y prestar servicios de manera poco eficaz y eficiente.

Misiones

Una posible solución a la actual encrucijada es reconocer de manera clara que las administraciones públicas contemporáneas tienen dos grandes misiones: la de disciplina, que aporta seguridad jurídica para fomentar el desarrollo económico y humano de una determinada sociedad y para ello es necesario mantener el modelo burocrático. La segunda misión es la de prestar servicios públicos de manera flexible y personalizada y para ello se requiere el modelo gerencial de carácter empresarial. Una Administración ordenada con dos modelos que no compiten, sino que conviven de manera armónica. Por otra parte, la futura implantación en la Administración pública de la inteligencia artificial y de la robótica puede impulsar la implantación de un sistema burocrático mucho mejor que el actual. Un modelo burocrático estandarizado, inteligente para detectar y aprender de la excepción, pero sin las externalidades negativas en forma de capturas derivadas de los intereses de determinados empleados públicos y de mecanismos de autoprotección laboral. Una Administración pública burocrática sin burócratas. Al fin y al cabo, el gran problema de modelo burocrático de Weber es que es perfecto e impecable a nivel teórico, pero que jamás ha operado de manera estrictamente racional y objetiva debido al elemento subjetivo, que son las personas y los grupos que ejercen las funciones administrativas. Las bases del modelo burocrático de Weber de carácter impersonal (que permitan alcanzar la neutralidad y la objetividad) pueden reverdecer y replantearse como apuesta de modernidad de la mano de la inteligencia artificial y de la robótica.

Radiografía del empleo público en España

"Somos uno de los países del mundo en los que el peso del empleo del sector público central sobre el total es menor. Jugamos en la misma liga que los países federales: Estados Unidos, Alemania o Suiza"

Por Santiago Lago Peñas- El Mundo.- Hablar de empleados públicos en España es abrir la caja de los truenos. En seguida, aparecen posturas polares de difícil conciliación. No debería ser así. Porque como, en casi todo, contamos con numerosas fuentes estadísticas que permiten objetivar y situar en perspectiva. Cierto que siempre hay matices y margen para la discusión. Pero esta debe desarrollarse de forma acotada, dentro de unos parámetros. En particular, las estadísticas de la OCDE sobre empleo público son una herramienta útil y conveniente para la tarea.

Teniendo en cuenta la cartera de servicios existente en España y que en sanidad y educación la prestación directa domina claramente, España no destaca por tener muchos empleados públicos. Los últimos datos disponibles apuntan a una cifra del 16% del empleo total, por debajo de la media de la OCDE (18%) y casi empatados con Estados Unidos y Austria.

En lo que destacamos mucho es en la descentralización. Somos uno de los países del mundo en los que el peso del empleo del sector público central sobre el total es menor. Jugamos en la misma liga que los países federales: Estados Unidos, Alemania o Suiza. La realidad es que los principales servicios públicos intensivos en mano de obra (sanidad, educación, servicios sociales) son gestionados directamente por las Comunidades Autónomas y la mayoría de los empleados públicos (casi el 60%) depende de ellas.

También es reseñable el envejecimiento de la plantilla. Somos uno de los países de la OCDE con un personal más próximo a la edad de jubilación. De hecho, la década que ahora arranca va a ser testigo de una jubilación masiva de empleados públicos: alrededor de un tercio del cuadro de personal. Esto supone un reto, pero también una oportunidad que no debemos desaprovechar. Porque la digitalización ha generado obsolescencia de perfiles y puestos. Deberíamos aprovechar para revisar a fondo todas las relaciones de puestos de trabajo (RPT) para eliminar puestos menos necesarios y priorizar las áreas y perfiles hoy deficitarias. También deberíamos revisar los mecanismos de acceso, con unas oposiciones tradicionalmente sesgadas hacia lo memorístico. Y, ya puestos, reflexionar sobre el propio estatuto del funcionario, en el marco de una amplia reforma de la administración pública española, que la haga más flexible y capaz de lidiar con la realidad del mundo que vivimos; totalmente diferente a la de hace siquiera 30 años.

Retribuciones por encima de la media

En cuanto a la retribución, los empleados públicos españoles no están mal pagados comparativamente. Aparecen, en general, por encima de la media de la OCDE, al corregir por las diferencias en los niveles de renta. No obstante, es verdad que cuando se desciende en el nivel análisis existe una amplia diversidad, en buena medida debida a esa descentralización a la que me refería antes. También en el sector público existen situaciones de precariedad laboral.

Finalmente, el empleo público en España está feminizado. Aunque por debajo de la media de la OCDE (60%), alrededor del 55% de la plantilla son mujeres. Además, en perspectiva comparada, llama la atención el contraste entre liderazgo de España en los puestos de máxima responsabilidad del poder ejecutivo (ministras) o el elevado porcentaje en el legislativo (diputadas en el Congreso) con la muy baja presencia de mujeres en los tribunales de segunda instancia y, sobre todo, en el Supremo. Para pensar.

Dedómetro VI: Paradores de turismo. El reposo de ¿los políticos?

"El puesto de director de Paradores se ha convertido en una recompensa o un premio a una trayectoria en el partido político en el poder" 

 Por Alicia García. Hay Derecho blog.- Una vez más desde la Fundación Hay Derecho presentamos un nuevo análisis sobre una institución española con el objetivo de verificar la transparencia e idoneidad de la designación de sus directivos 

La entidad que hoy analizamos es Paradores de Turismo de España, la red de establecimientos hoteleros repartidos por toda la geografía española. Se trata de una de las marcas hoteleras de mayor reputación de España. 

Por eso entendemos que su presidente no debería estar sujeto a cambios políticos coyunturales, sino ser un profesional competente con amplia experiencia en este sector. Y, sin embargo, un análisis sobre sus últimos directores nos demuestra más bien lo contrario. A la vista de las trayectorias profesionales de los presidentes de Paradores en los últimos 15 años parece que se trata más bien de un puesto que recompensa una larga trayectoria política previa. Al fin y al cabo, se trata de un puesto muy apetecible con un salario anual de 183.562 euros al año. 

Para elegir al presidente de Paradores no existe nada parecido a un procedimiento de concurso público que valore los principios de mérito y capacidad, sino que se trata de un cargo de nombramiento político. Si supervisamos la carrera profesional de los últimos cuatro directores podemos observar que no poseían una gran experiencia en la gestión o dirección de empresas del sector hotelero o incluso en entidades públicas empresariales de otros sectores. Lo que sí tenían era una amplia trayectoria dentro de un partido político, casualmente del mismo signo que el gobierno cuando fueron nombrados presidentes de Paradores. Examinémoslo en detalle. 

Antonio Costa Costa, director de Paradores desde mayo de 2004 a mayo 2008 nunca tuvo experiencia previa como director de un complejo hotelero o de una institución pública, ni formación específica para este cargo en el momento de su nombramiento por el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero. Por el contrario, Costa había desarrollado su carrera en el seno del Partido Socialista Balear, siendo diputado en el Parlamento de las Isla Baleares y desempeñando cargos en distintos institutos de representación balear en Europa. Se puede decir que, ligado al sector turístico, pero siempre desde el ámbito político.

Con su sucesor Miguel Martínez Fernández, director de la institución entre 2008 y 2012 y designado, de nuevo por Zapatero, volvemos a encontrar el ejemplo de este nombramiento como recompensa a una larga trayectoria política en el partido. Desarrolló toda su carrera profesional previa íntegramente en el seno del Partido Socialista, siendo el Secretario General de la ejecutiva provincial por León, alcalde y senador antes de ponerse al frente de Paradores. 

También con el PP

Algo parecido hizo el Partido Popular al llegar al gobierno en 2011. Mariano Rajoy nombró a María Ángeles Alarcó Canosa nueva presidenta de Paradores a los tres meses de su llegada a la Moncloa. Como sus antecesores en el cargo, Alarcó no poseía experiencia previa en gestión empresarial, y llegó al frente de la entidad en un momento crítico, en plena quiebra técnica de la empresa. Alarcó tenía una breve experiencia de 2 años en el sector del turismo al haber sido Directora General de Turismo de la Comunidad de Madrid y había desempeñado tareas de consejera en Coca Cola o Aguas Fuensanta, en sectores muy distintos. Es lógico pensar que las razones que más pesaron para su nombramiento fueron su conocida proximidad al entorno del Partido Popular, ya que además había sido la exmujer de Rodrigo Rato.

El actual director de Paradores, Óscar López Águeda, nombrado en julio de 2018 por el nuevo ejecutivo de Pedro Sánchez cuenta, de nuevo, con una amplia experiencia en diferentes cargos políticos, pero ninguno en la gestión de una empresa. Tiene una carrera política en el PSOE muy amplia:  asesor para el partido en el Parlamento Europeo, diputado, posteriormente fue secretario de organización del PSOE y portavoz del Grupo Socialista en el Senado antes de dar su salto a Paradores. Es decir, toda una vida dedicada a la política y como vemos nada que ver con la gestión hotelera. 

Este breve análisis nos muestra como el puesto de director de Paradores se ha convertido en una recompensa o un premio a una trayectoria en el partido político en el poder, en detrimento de otras consideraciones que hubieran permitido la selección de perfiles más adecuados a las necesidades de una empresa pública como Paradores S.A.