El futuro del sector público: El elefante en la sabana digital

"Podría decirse que los mercados se ocupan con éxito de un sinfín de problemas complicados, pero dejan cada vez más para el estado los problemas complejos"

"La construcción de entornos avanzados de gobernanza colaborativa se dibuja como la condición para afrontar con éxito los grandes problemas colectivos de nuestro tiempo"

"El sector público del futuro tendrá que ser, probablemente, más inteligente, más diverso y descentralizado, y más colaborativo"

Francisco Longo. Blog Agenda Pública.- Como un viejo elefante que contempla de lejos las luchas de los depredadores, el sector público vive a distancia los procesos de destrucción creativa que acompañan a la innovación en los mercados. 

Alejado de la competencia y protegido así de la amenaza schumpeteriana, los ritmos de cambio de sus organizaciones son mucho menos dependientes del entorno que los de las empresas. Esto no quiere decir que no cambien. Se van adaptando de forma gradual a la innovación tecnológica, pero lo hacen habitualmente sin alterar sus patrones básicos de funcionamiento ni sus estructuras de poder. Sólo en raras ocasiones los gobiernos emprenden reformas de amplio alcance, obligados por la crisis fiscal que es siempre la condición necesaria -aunque no suficiente, como muestra el caso de nuestro país- de esas transformaciones.

Y sin embargo, se hace difícil creer que el huracán de cambios disruptivos que en esta segunda década del siglo sacude y desestabiliza las economías y las sociedades de la era global/digital no acabe por afectar también a las organizaciones públicas y a quienes trabajan en ellas. Al menos, cuatro grandes tendencias de fondo parecen llamadas a alterar en profundidad la configuración y los modos de hacer del sector público.

Crece la complejidad y dificultad de los problemas sociales. El economista Ernst Schumacher llamó “divergentes” a aquellos problemas que, cuanto mayor es la dotación de inteligencia con que se analizan, más probable es que susciten soluciones contrapuestas. En un sentido análogo, Ronald Heifetz, de Harvard, denomina “adaptativos” a los problemas que carecen de soluciones técnicas protocolizadas por el conocimiento disponible. Pues bien, un número creciente de los problemas colectivos contemporáneos responden al tipo divergente y adaptativo. Asuntos como el calentamiento global, el crecimiento de las desigualdades, la congestión de las megalópolis o el fracaso escolar, por citar algunos ejemplos de alcance universal, reúnen alta complejidad y alta incertidumbre. Son escenarios poco propicios para la intervención de los actores económicos en condiciones de mercado. Podría decirse que los mercados se ocupan con éxito de un sinfín de problemas complicados, pero dejan cada vez más para el estado los problemas complejos. Esos que los anglosajones han dado en llamar wicked (terribles), y  cuya insidiosa multicausalidad hace difícil relacionar los síntomas con las intervenciones, y estas con los impactos.

Hiperpluralismo

El poder se difumina. Como ha escrito Moisés Naím (“El fin del Poder“), el poder ya no es lo que era. Atribuido tradicionalmente a las burocracias jerarquizadas –privadas o públicas- de gran tamaño, hoy lo encontramos disperso en una multiplicidad de “micro-poderes” que contrarrestan y minimizan la capacidad de aquéllas. La globalización ha vuelto ilusoria la pretensión de preservar la hegemonía defendiendo los feudos territoriales, por mucho que los gobiernos invoquen nostálgicamente la soberanía sobre esto o lo otro. Para el autor venezolano, el acceso –o la ambición de acceder- de miles de millones de habitantes del planeta a una vida más plena, móvil e interconnectada, está cuestionando todas las fuentes tradicionales del poder y creando, al mismo tiempo, múltiples focos de poder alternativo. Vivimos en el mundo de lo que Donald Kettl ha llamado “hiperpluralismo”, o Francis Fukuyama “vetocracia”, en el que los gobiernos ejercen una influencia necesariamente compartida y sometida a contrapesos cada día mayores.

La innovación tecnológica se vuelve exponencial. Los cambios tecnológicos que los sistemas públicos han ido metabolizando en las últimas décadas no son comparables en trascendencia con los que, en el horizonte inmediato, apuntan ya en inteligencia artificial, neurociencias, robótica, biomedicina, big data, nanotecnologías y otras áreas del conocimiento humano. En “The Second Machine Age”, Brynjolfson y McAffee han bautizado como “exponencial” la impresionante aceleración producida por el avance cruzado en todos estos campos.  La disrupción tecnológica alterará drásticamente los requerimientos que la sociedad dirige a las organizaciones públicas en lo que afecta a sus sistemas de producción (ya se trate de seguridad, salud, educación, ciencia, promoción económica, ordenación del territorio u otros ámbitos) a las competencias y perfiles profesionales necesarios, a las formas de organizar sus procesos y actividades y a los modos de relacionarse con los ciudadanos.

Las personas son cada vez más capaces y autónomas. La acción combinada de la globalización y la revolución digital ha creado imparables dinámicas de desintermediación que dotan a los individuos de capacidades nuevas para actuar por sí mismos en múltiples campos. En casi todos los sectores de actividad económica –del turismo al audiovisual, del transporte a la banca-, este fenómeno está produciendo macro-procesos adaptativos y cambiando los modelos de negocio de las empresas. Parece improbable que esta “revolución de la plataforma”, en expresión de Geoffrey Parker, no acabe por alcanzar a los gobiernos y sus organizaciones. Los servicios públicos son intensivos en mediaciones -piénsese en el trabajo de profesores, médicos, orientadores laborales, gestores de infraestructuras o transportes- que tendrán que reformularse en muchos casos de forma radical.

El futuro del sector público

¿Será el elefante sensible a estos movimientos de fondo en el ecosistema? Micklethwait y Wooldridge, periodistas de The Economist, sugieren en un libro reciente (“The Fourth Revolution”) que algunos cambios han comenzado. Aventuraremos un pronóstico: el sector público del futuro tendrá que ser, probablemente, más inteligente, más diverso y descentralizado, y más colaborativo.

El primer reto es reducir el déficit cognitivo. La brecha actual entre lo que los gobiernos y sus organizaciones saben y los desafíos que afrontan es descomunal y no para de crecer. En tiempos complejos e inciertos, la creación de valor público se relaciona más con el conocer, aprender y liderar procesos sociales que con el producir. En esa dirección, la tecnología -la revolución de los grandes datos, especialmente- ofrece una oportunidad para diseñar políticas e intervenciones mucho mejor focalizadas y basadas en la evidencia. El salto tecnológico exige, eso sí, una fortísima inversión en conocimiento. En un  sector público dedicado hasta ahora a hacer cosas, más que a conseguir que las cosas pasen, y poblado todavía por extensos contingentes de trabajo de cualificación media y media-baja, serán inevitables sustanciales reconversiones de capital humano. Internalizar inteligencia y externalizar trámite parece el modo lógico de orientarlas.

Esa inyección de inteligencia, aplicada en un conglomerado público que es ya extraordinariamente diverso, será incompatible con los diseños homogéneos, rígidos, verticales y centralizados de las burocracias. El conocimiento, en especial cuando se halla sometido a dinámicas permanentes de actualización y aprendizaje, es poco compatible con la unidad de mando y el uniforme. Los sistemas públicos del futuro tendrán que parecerse a constelaciones de núcleos de conocimiento más pequeños, diversos y autónomos, regidos por reglas mucho más flexibles. Serán, en expresión de Clayton Christensen, redes de “mutantes” adaptados a cada uno de los entornos especializados en que operen. Estarán fuertemente profesionalizados y abiertos a interacciones múltiples que en buena medida se desarrollarán en espacios digitales y tendrán un alcance global.

Y todo ello exige que el estado renuncie al mito de la autosuficiencia y asuma la pérdida del monopolio que en otro tiempo mantuvo en la creación de valor público. El sector público del futuro tendrá que profundizar la reinvención de sus modelos de relación y colaboración con una amplia diversidad de actores (individuos, academia, grupos de investigación, organizaciones sociales, empresas) situados extramuros de la fortaleza estatal. La colaboración público-privada, pese a los ejemplos de mala práctica y los ataques fuertemente ideologizados que ha sufrido en España en los últimos años, formará parte del paisaje. Como escribía hace poco en Financial Times Mariana Mazzucato, no son momentos para disyuntivas falsas o ideológicas entre estado y mercado. Por el contrario, la construcción de entornos avanzados de gobernanza colaborativa se dibuja como la condición para afrontar con éxito los grandes problemas colectivos de nuestro tiempo.

Post relacionado: El País. César Cantalapiedra y J.Antonio Herce.  Las Administraciones Públicas que vienen
Blog Es público. Carles Ramió. El incierto futuro del Estado

Carles Ramió: El incierto futuro del Estado

"La tecnología de la información está transformando de manera radical la economía y la sociedad. E incidirá en el futuro en el diseño y comportamiento de la política y de las instituciones públicas"

Por Carles Ramió. Blog EsPúblico. Este artículo parte de la hipótesis de que se está produciendo una concatenación de circunstancias que están generando unos cambios muy profundos en el mundo y que van a afectar tanto al futuro papel del Estado como de sus administraciones públicas.

Cambios tecnológicos. El primer elemento crítico es que estamos viviendo unos acentuados cambios tecnológicos como preludio de una gran revolución tecnológica y científica.  Esta revolución abarca un amplio espectro que oscila desde la biomedicina hasta los cambios productivos derivados de las impresoras 3D. Pero, a mi entender, la revolución tecnológica que tiene y tendrá más impacto es la que se deriva de los nuevos bienes informacionales. La tecnología de la información está transformando de manera radical la economía y la sociedad. E incidirá en el futuro en el diseño y comportamiento de la política y de las instituciones públicas.

El segundo elemento crítico reside precisamente en la economía. El sistema económico capitalista es un gran superviviente con una increíble capacidad de adaptación. Los cambios tecnológicos y las opciones ideológicas alternativas que han ido surgiendo con el tiempo han sido un acicate para la renovación y reforzamiento del modelo capitalista. Pero la revolución derivada de las tecnologías de la información implica un cambio de tal envergadura en innovación económica y social que no es evidente que el modelo capitalista lo pueda absorber con garantías. Algunos autores como Mason (2016) se atreven a formular, con una gran fortaleza argumental, un nuevo futuro de la mano de lo que denomina postcapitalismo. Las tecnologías de la información rompen varios axiomas de la economía clásica: la información, que es el principal recurso (el petróleo de nuestro futuro más inmediato), no es escasa sino infinita. Se quiebra el principio de la oferta y la demanda cuando resulta que un mismo actor es productor y consumidor de los bienes informacionales a los que es muy difícil, o imposible, poner un precio. La economía clásica se basa en que los recursos son escasos, en que hay una oferta y una demanda que permite fijar unos precios. Todo esto ya no existe en el mercado virtual de la información.

El tercer elemento crítico es la sociedad, los ciudadanos en un sentido colectivo, que se encuentran en ante un nuevo escenario dominado por tres vectores: por una parte, son muchos, quizás demasiados los seres humanos que rondarán por el mundo (explosión demográfica imparable) y tienen que competir duramente por unos recursos escasos (agua potable)) y por unos espacios físicos reducidos (fenómeno migratorio, concentración en grandes urbes). Por otra parte, se relacionan de forma distinta en un mundo virtual (redes sociales) que estimula una lógica colaborativa muy gratificante pero que está fuera de las lógicas clásicas del mercado que oscilan entre una nueva economía colaborativa y unos asfixiantes cuasimonopolios de las empresas tecnológicas (Keen, 2016). En tercer lugar, la sociedad está muy inquieta ante un cambio tan radical como profundo. Vive con una sensación angustiosa de absoluta incertidumbre.

En cuarto lugar está la política. La política es un arte difícil que consiste en buscar la satisfacción de los intereses de los ciudadanos, con objetivos egoístas, sectoriales y parciales, articulando un bien común y un interés general que satisfaga a la mayoría. Esta tarea siempre ha sido técnicamente difícil pero ahora es casi una quimera cuando la política  (y sus principales actores como los partidos y los líderes políticos) tienen poco poder ante unas poderosas multinacionales y una escasa capacidad de conducción social cuando los ciudadanos se nutren de tan diversas, rápidas e independientes fuentes de información. Los crispados ciudadanos les exigen soluciones a problemas más complejos que nunca precisamente en el momento en que la política posee los instrumentos más precarios.  Esta tensión es insoportable y la única solución política posible es recurrir al relato mágico del populismo y de la demagogia. Durante los próximos años vamos a vivir un gran periodo de esplendor de las formaciones y de los líderes políticos demagogos y chamánicos (Lapuente, 2015). Estos perfiles políticos van a hacer mucho daño pero los ciudadanos van a demorarse un tiempo en darse cuenta de ello, hipnotizados y calmados por unos relatos entre brillantes y nostálgicos pero de imposible implementación. Un tiempo político precioso que se va a perder seguramente durante las próximas décadas.

En quinto lugar aparece el Estado, que siempre ha estado en crisis pero que ahora vive en un “estado de crisis” (Bauman y Bordoni, 2016). El Estado como regulador de la actividad económica y social, el Estado como motor proveedor de bienestar y el Estado como suministrador de seguridad vive en un estado de crisis. Por una parte, la economía capitalista ha llegado a un punto de sofisticación de la mano de la globalización (por cierto una dinámica estimulada por los propios Estados) que es muy difícil de controlar estatalmente y de la falta de regulación pública (también propiciada por los propios Estados). Las grandes multinacionales, algunas de ellas derivadas de la revolución de las tecnologías de la información, juegan a lógicas monopolísticas, de oligopolio o de cártel que escapan totalmente de las manos de unos Estados que se han quedado pequeños y obsoletos. Por otra parte, la revolución tecnológica de la información ha generado una sociedad colaborativa con más capacidad crítica y empoderada para autosafisfacerse tanto de información como de determinados servicios que ya no pasan por los canales del Estado. Los Estados van perdiendo el monopolio de la información pública y política. Además, la sociedad gracias a la tecnología está generando un nuevo tipo de economía, la economía colaborativa, que desconcierta (fiscalmente pero también a nivel material) a los Estados. Finalmente los Estados se ven cada vez más incapacitados para garantizar la seguridad de sus ciudadanos. No les puede ofrecer la seguridad de un empleo o de un empleo digno, no puede ofrecer a los ciudadanos los mismos subsidios (por desempleo, etc.) y servicios que antes por un elevado déficit público derivado de un déficit fiscal. Ni tan siquiera los Estados, que poseen el monopolio de la violencia, pueden garantizar la seguridad física de los ciudadanos. Las nuevas metodologías del terrorismo yihadista han hecho muy vulnerables a las fuerzas de seguridad. Los ciudadanos miran desconcertados a estos Estados en su estado actual de impotencia y se muestran muy críticos con ellos.

Las administraciones públicas, como sexto ingrediente de esta compleja coctelería, representan los principales instrumentos de los Estados y de sus instituciones políticas y reciben, por tanto, todo el impacto negativo asociado al nuevo rol del Estado. Están en una crisis más aguda que nunca de legitimidad. Van perdiendo espacio y protagonismo, en el actual modelo de gobernanza, a favor de otros actores y sectores: las empresas, la economía social, los movimientos sociales y la nueva economía colaborativa.   Estos actores se han movido de la mano de la revolución tecnológica de la información y de la globalización y contraglobalización y las administraciones públicas ha perdido definitivamente su espacio de confort y se manifiestan, de momento, incapaces de posicionarse ante estas nuevas reglas del juego económicas y sociales. Por si fuera poco, las administraciones públicas mantienen una mirada reflexiva e impermeable a observar este entorno tan cambiante como complejo. Tienen una agenda con sus propios problemas derivados de interferencias externas pero también por problemas internos de diseño: precariedad fiscal y económica, interferencia excesiva de una política y unos políticos, populistas y chamánicos cada vez más intrusivos en temas profesionales, un sistema perverso de gestión de los recursos humanos que genera enormes externalidades negativas, falta de visión estratégica y de inteligencia institucional, etc.


 La Administración pública cada vez es más débil en este contexto de compleja gobernanza y va perdiendo poco a poco su rol de metagobernador (ocupar un lugar central y liderar el modelo de gobernanza).