"El resumen que uno puede hacer de estos resultados es que no deberíamos utilizar la gestión privada para todo. Se debería reservar para aquellos servicios donde la calidad es fácil de medir y se financian en gran parte por los peajes que pagan los usuarios"
Por GERARD LLOBET . Blog Nada
es Gratis.- A raíz del cambio de gobierno en muchos municipios en los
últimos meses hemos asistido a un renovado debate sobre si servicios
públicos como la recogida de basuras, agua, limpieza, vivienda pública o la
gestión de la bicicleta municipal deberían ser gestionados por empresas
privadas o por el propio ayuntamiento. Este debate surge en parte también como
contraposición a la tendencia en los últimos veinte años de externalizar la
construcción y gestión de otros servicios como hospitales o algunos aeropuertos
y generalizar la gestión privada de autopistas. ¿Hemos ido demasiado lejos en
esta tendencia? ¿Tiene tantas ventajas la gestión privada? Este es un tema del
que hace mucho tiempo que hablo aquí pero siempre a partir de casos
particulares. Mi objetivo hoy es dar una visión más general basada en la
literatura académica.
En los ejemplos que he
puesto anteriormente he mezclado (intencionadamente) dos modelos
distintos. En el caso de la externalización de los nuevos hospitales, como
se hizo por ejemplo en Madrid, o en el caso de las autopistas o aeropuertos, se
ha licitado tanto la construcción como la gestión de los mismos. Este modelo
responde a las llamadas Asociaciones Público-Privadas (o APPs) o Consorcios
Público-Privados (en inglés Public-Private Partnerships o PPPs). La empresa
concesionaria construye la infraestructura y la explota durante un largo
periodo de tiempo (a veces hasta 50 años). Sus ingresos pueden provenir de tres
fuentes (que discuto más abajo): peajes como los de las autopistas, los llamados
peajes en la sombra o los pagos fijos de la administración. Este modelo convive
en España con muchos otros casos en los que la administración gestiona directa
o indirectamente hospitales, autovías o aeropuertos.
En el caso de servicios
como la recogida de basuras, la empresa concesionaria lleva a cabo solo una
pequeña inversión y la parte importante es la gestión. Los peajes son poco
habituales y el coste es pagado directamente por la administración, a veces con
penalizaciones/bonificaciones asociadas a la calidad del servicio.
En un reciente libro, Engel,
Fisher y Galetovic (2014) discuten las lecciones que hemos aprendido
como resultado de los estudios que se han realizado acerca de la
externalización de estos servicios y en concreto de las APPs, aunque muchas de
sus conclusiones aplican también a la gestión de cualquier servicio. En el resto
de la entrada resumo un poco su contenido y lo relaciono con el caso español.
En todo caso, recomiendo a los interesados la lectura del libro.
Las ventajas de las APPs
son varias. Las principales son las siguientes. Primero, su mayor flexibilidad
en relación a la gestión pública y la especialización de la empresa puede
contribuir a una mayor eficiencia. Segundo, vincular la construcción del
proyecto con su explotación permite que las empresas implementen durante la
construcción mejoras que son costosas a corto plazo pero que simplificarán y
abaratarán la gestión. Tercero, la vinculación de la construcción y la
explotación hace que si la licitación se hace bien, la empresa evite
involucrarse en proyectos ruinosos (los llamados elefantes blancos). Cuarto, al
firmar un contrato a largo plazo con la empresa privada, la administración se
compromete a que se llevarán a cabo las inversiones necesarias en el
mantenimiento de la infraestructura. Esto es en contraposición con, por
ejemplo, las carreteras de gestión pública que en años de recortes han sido
desatendidas y cuyo coste de reparación se multiplicará el día que alguien por
fin les preste atención.
Sin embargo, las APPs y la
gestión privada en general adolecen también de muchos problemas que nos
permiten entender en qué contextos no tienen sentido.
Calidad institucional: Contratos
de gestión privada implican riesgos tanto para los ciudadanos como para la
empresa. Por un lado, existe el riesgo asociado a la corrupción y la asignación
de la concesión no a la empresa más eficiente sino a la más cercana a la
administración, lo que encarecería el servicio. Por el otro, existe un riesgo
asociado a la inseguridad jurídica, si la empresa sospecha que la
administración renegará de su contrato.
La multitud de casos de
corrupción que leemos en los periódicos todos los días nos dicen que el primer
riesgo es muy real. Además, como discutí en otra entrada,
existe evidencia de que, por ejemplo, la composición política de un
ayuntamiento afecta el coste de servicios como la gestión de basuras. La
inseguridad jurídica, en cambio, es un problema menos
habitual en estas infraestructuras que en otros
sectores como el energético, tal y como discutí aquí.
Reglas contables y déficit
público: Este es uno de los aspectos más importantes y que a menudo se
ignoran. Las APPs habitualmente permiten a la administración construir (a
veces) infraestructuras sin que su coste se incorpore a los cálculos de gasto
público. Pongamos un ejemplo. Supongamos que una administración quiere
construir una autovía con coste de 1000 euros y gasto anual de
gestión de 100. Si la administración licita la construcción y gestiona
directamente la infraestructura, los 1000 euros se incorporan como deuda
pública. Sin embargo, si se licita como APP durante diez años la administración
puede no pagar por la construcción y a cambio comprometerse a un canon por el
uso de la infraestructura, de tal manera que cada vez que un coche pase por
ella la empresa reciba una remuneración. Evidentemente, la empresa no querrá
avenirse a este acuerdo a menos que reciba como mínimo 200 euros al año. A
nivel del contribuyente los dos casos son iguales, pero en el segundo no ha
aumentado la deuda. ¿Tiene eso sentido? Evidentemente no. En el segundo caso la
administración ha comprometido parte de sus ingresos futuros (100 euros más al
año) sin que eso quede reflejado en el balance de su gestión. Según explicó el Presidente
del Foro PPP, Miguel de la Fuente, esta distorsión contable explicaría la mala
planificación de autopistas como las radiales de Madrid, pero
aplicaría igual a otras vías que tienen un peaje en la sombra.
Una variación de este
sistema podría estar detrás de la M-30 de
Madrid: se creó una sociedad mixta para su mantenimiento con la que el
ayuntamiento se comprometió a aportar recursos para garantizar a los inversores
privados un rendimiento fijo muy por encima de los tipos de mercado.
Por el otro lado y para
hacer el tema mas surrealista, resulta que algunos servicios cuando son
proporcionados por un ayuntamiento no están sujeto al pago de IVA pero sí
lo están si lo hace una empresa privada, lo que encarece ficticiamente el mismo
servicio.
Renegociaciones: Otro
problema de las APPs es la asimetría en el caso de beneficios y pérdidas.
Cuando la empresa gana dinero raramente se renegocia la concesión, precisamente
por un tema de seguridad jurídica. Esto sucedió, por ejemplo, con la autovía
M-45, que resultó tener mucho más tráfico del esperado y que, como
resultado, ha sido extremadamente rentable para la empresa. Esto no sería un
problema si las empresas concesionarias asumieran las pérdidas cuando las hay.
Sabemos que este no es el caso: en las radiales, en el almacén Castor (ver aquí la
discusión de Juanjo Ganuza al respecto), en el túnel del Pertús (TP
Ferro) y recientemente en el Aeropuerto
de Corvera tenemos ejemplos en los que la Responsabilidad Patrimonial
de Administración (RPA) terminará compensando parte de las pérdidas de las
empresas. En una entrada anterior, también discutí algo parecido para otros
servicios como BiciMAD.
Observación de la calidad: En
infraestructuras como las autopistas o servicios como la recogida de basura es
relativamente fácil describir en un pliego de condiciones la calidad que la
empresa debe proporcionar y estipular penalizaciones cuando ésta no se cumple.
El uso de peajes pagados por el usuario también contribuye a controlar la
calidad dado que si la empresa concesionaria gestiona mal, los usuarios mismos
dejarán de utilizar el servicio. Cuando estas condiciones no se dan la gestión
pública tiene ventajas en este aspecto. Es por ello, que los autores advierten de
las desventajas de que servicios como la sanidad se gestionen de manera
privada, como han hecho algunas comunidades autónomas. El riesgo es
especialmente importante en casos como Madrid o Valencia donde se han
externalizado no solo los servicios no-sanitarios de algunos hospitales sino a
veces también los servicios sanitarios mediante el llamado Modelo
Alzira (aquí una
discusión anterior en este blog). Como también conté en su momento para el caso
de Madrid, el informe de la extinta Comisión Nacional de la Competencia
mostraba además que la licitación se hizo rematadamente
mal, lo que apunta a otro problema de este tipo de concesiones: la falta de
conocimientos de los encargados de diseñarlas, que puede encarecer y reducir la
calidad del servicio.
Evitar peajes en la sombra
El resumen que uno puede
hacer de estos resultados es que no deberíamos utilizar la gestión privada para
todo. Se debería reservar para aquellos servicios donde la calidad es
fácil de medir, se financian en gran parte por los peajes que pagan los usuarios
(y evitar siempre los peajes en la sombra), existen sinergias entre la
construcción y el mantenimiento del servicio, o tenemos evidencia de que la
participación de una empresa privada conllevará substanciales mejoras en la
gestión.
En mi opinión esto es muy
distinto de lo que hemos visto en los últimos años, donde muchos políticos han
utilizado las APPs o la gestión privada por motivos puramente ideológicos o
como manera de sacarse la foto inaugurando una infraestructura sin que los
cálculos de deuda pública se vean afectados, pero hipotecando los ingresos
fiscales futuros a menudo a un coste mucho mayor del necesario. En un irónico
giro de acontecimientos, ahora tenemos muchas de esas infraestructuras
quebradas y pendientes de rescatar pero no hay prisa por resolver porque
eso implicaría reconocer un nuevo incremento del déficit público. Y ya tenemos
a Bruselas muy toreada.
