"La potestad de autoorganización posibilita la constitución en el seno de una organización administrativa de órganos de carácter técnico que pueden adoptar instrucciones sobre la interpretación y aplicación de las Ordenanzas"
Por Juan Antonio Chinchilla Peinado Instituto de Derecho Local. UAM. Larga descripción. La intervención de las entidades locales en la vida de los ciudadanos a través de la figura de las Ordenanzas municipales, conforme al art. 84.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local alcanza en los momentos actuales, cada vez más, altas cotas de complejidad. Aun cuando dicha intervención debe cumplir, por mor del principio de buena administración (y más en concreto del principio de seguridad jurídica), conforme al art. 129.4, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, la exigencia de claridad, con el fin de lograr «un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresa», lo cierto es que en muchos ámbitos la propia entidad local es consciente desde el primer momento de la especial complejidad técnica y las dificultades de interpretación de la Ordenanza, no solo ya para los ciudadanos, sino para los propios servicios municipales encargados de la aplicación de esa ordenanza. En esas situaciones surge la cuestión acerca de quién debe interpretar la ordenanza, de quién debe establecer criterios uniformes que garanticen el principio de igualdad en su aplicación. Evidentemente, en grandes municipios (fundamentalmente en los de gran población, articulados a través de la división organizativa en barrios o distritos) la inexistencia de un único técnico informante y de una única autoridad administrativa que resuelva los distintos procedimientos autorizatorios o sancionadores dificulta la consecución de ese objetivo de buena administración y, en última instancia, de un trato igual a todos los ciudadanos. Este es el objetivo regulatorio adoptado por diversos códigos municipales de técnica normativa. Así, p.e., las Directrices de técnica normativa y administrativa del Ayuntamiento de Madrid (Aprobadas por Acuerdo de 25 de junio de 2020 de la Junta de Gobierno de la Ciudad de Madrid, Texto consolidado de 18 de noviembre de 2021), precisa en su art. 1.2, que «La destinataria de las normas jurídicas y los actos administrativos es la ciudadanía. Por ello, deben redactarse en un nivel de lenguaje culto, pero accesible. En este sentido, la redacción de los textos debe ser: a) Clara, esto es, de fácil comprensión, desprovista de equívocos. b) Sencilla, es decir, concisa y carente de elementos superfluos. c) Precisa, de modo que no deje lugar a dudas en quienes las leen… Se utilizará un repertorio léxico común, nunca vulgar, y se recurrirá, cuando proceda, al empleo de términos técnicos dotados de significado propio. En ese caso, se añadirán descripciones que los aclaren. Para ello, tanto en el caso de empleo de términos técnicos como, en general, cuando exista riesgo de confusión en la interpretación semántica de un término, es conveniente acudir a la técnica de las definiciones, insertando la definición que aclare el sentido con el que el término en cuestión es utilizado en ella, debiendo emplearse en todo el texto con el mismo sentido…».
Pero lo cierto es que, a pesar de esas prevenciones, muchas Ordenanzas incorporan conceptos técnicos de difícil concreción, también para los propios técnicos municipales. Ante esta situación, y siendo conscientes de la imposibilidad de adoptar normas “incontrovertidas”, así como de la necesidad de adaptar su aplicación no solo al transcurso del tiempo sino también a las concretas y singulares circunstancias que pueden surgir en el momento aplicativo y que fueron expresamente contempladas en el momento de adopción de la ordenanza, las entidades locales recurren al derecho de organización para tratar de paliar esas deficiencias. Ello se logra a través de la creación de órganos técnicos (cuya composición puede variar hasta integrar no sólo a técnicos municipales, sino también a representantes de la sociedad civil en orden a lograr una más amplia gobernanza), que fijen la interpretación adecuada de la correspondiente ordenanza. Ahora bien, ahí surge la cuestión de la capacidad (competencia) normativa de dicho órgano.
Este es el supuesto resuelto por la Sentencia del Tribunal
Supremo de 15 de diciembre de 2022 (Recurso de Casación núm. 8701/2021; ECLI:ES:TS:2022:4553),
que casa la decisión de instancia y considera conforme a derecho la previsión
establecida por la modificación de la Ordenanza municipal de Terrazas del
municipio de Barcelona, aprobada por acuerdo del Pleno del Consejo Municipal
del Ayuntamiento de Barcelona de 29 de junio de 2.018, que dispuso que
(art. 10.4) «Corresponderá a la Ponencia
Técnica de Terrazas la elaboración de los criterios interpretativos, las
circulares o las instrucciones que resulten pertinentes y coordinar la
actuación de los distritos con la voluntad de garantizar el cumplimiento de las
condiciones de accesibilidad universal y de seguridad. Se dará conocimiento a
la Comisión Técnica de Terrazas».
La Ordenanza de Terrazas, en su artículo 92, crea la Ponencia Técnica de Terrazas como órgano interno municipal colegiado de carácter consultivo técnico, que depende de la Gerencia de Ecología, Urbanismo y Movilidad. El mismo artículo concreta las funciones propias de la Ponencia, entre las que recoge expresamente, velar por el cumplimiento de las condiciones de accesibilidad universal y de seguridad en las terrazas previstas en el artículo 10 y 11.1 de la Ordenanza. El artículo 10, concreta el alcance de estas funciones, relativas a la accesibilidad universal y seguridad cuando, en, en su apartado 4, habilita a la Ponencia a elaborar criterios interpretativos, circulares e instrucciones pertinentes, facultad ceñida al cumplimiento de las condiciones de distancia mínima respecto de los elementos urbanos y edificios, a fin de garantizar la accesibilidad universal y la seguridad de los ciudadanos.
Con carácter previo, la Sentencia del Tribunal Superior de
Justicia de Cataluña de 22 de julio de 2021 (Recurso contencioso-administrativo
núm. 245/2018; ECLI:ES:TSJCAT:2021:10097)
había estimado parcialmente el recurso formulado por la FUNDACIÓN PRIVADA ECOM
(cuyo fin es impulsar iniciativas, y gestar y prestar servicios orientados a la
atención de las personas con discapacidad física, así como a la formación
continuada de los profesionales que les atienden, con el objetivo de mejorar su
calidad de vida y fomentar su autonomía personal) y había anulado dicho
precepto. Para el Tribunal Superior de Justicia «se atribuyen competencias a la Ponencia Técnica de Terrazas para
elaborar criterios interpretativos, cuando a tal organismo, carente de
capacidad reglamentaria alguna, no cabe atribuirle por ello mismo funciones interpretativas de la ordenanza o de elaboración a tal
fin de circulares o instrucciones interpretativa».
El recurso de casación formulado por el Ayuntamiento había aducido que a aprobación de criterios interpretativos, circulares o instrucciones perseguía, como objetivo indicado en el referido artículo 10.4 de la Ordenanza de Terrazas, el fijar criterios interpretativos de una norma municipal con determinaciones técnicas, y coordinar la actuación de los distritos de la ciudad a fin de garantizar el cumplimiento de las condiciones de accesibilidad universal y seguridad. La función así atribuida a esa Ponencia Técnica tiene como resultado el establecer directrices de coordinación en el ejercicio de las funciones a ejercer en materia de ocupación del dominio público con la instalación de terrazas, aprobadas por un organismo técnico creado en el ámbito de la potestad autoorganizativa que el art. 4.1 de la Ley 7/1985 reconoce a las entidades locales.
El Auto del Tribunal Supremo de 6 de abril de 2022 (Recurso de Casación núm. 8701/2021; ECLI:ES:TS:2022:5204A) fijó como cuestión de interés casacional objetivo determinar «si en virtud de la potestad de autoorganización de los municipios puede un órgano de gobierno local atribuir a un organismo técnico facultades para la aprobación de criterios o instrucciones interpretativas sobre la aplicación de una norma reglamentaria municipal». La respuesta a esta cuestión es, como no podía ser de otra forma, afirmativa.
En la casación se había formulado oposición por parte del Gremio de Restauración de Barcelona, que había aducido que no es posible atribuir competencias a la ponencia técnica para elaborar criterios interpretativos, dado que, a tal organismo, carente de capacidad reglamentaria alguna, no dispone de funciones interpretativas de la ordenanza o de elaboración de circulares o instrucciones interpretativas. A su juicio, los entes locales no disponen de capacidad normativa a través de actuaciones llevadas a cabo por ponencias de carácter técnico, dado que ello supondría de facto legislar y crear un corpus jurídico por la puerta de atrás, determinando parámetros y distancias menores a las establecidas en la normativa estatal o autonómica que en ningún caso necesitan interpretación para su concreción.
Frente a ello, el Tribunal Supremo concluye la legalidad de dicha previsión, ya que se atribuye a la citada Comisión «en el ejercicio de potestades de autoorganización, de facultades interpretativas de la norma, así como de la posibilidad de dictar circulares o instrucciones a fin de lograr una aplicación homogénea de la Ordenanza». Y llega a esa conclusión porque conforme a los arts. 6.1 de la Ley 40/2015 y 4.1 de la Ley 7/1985, los órganos de gobierno local, en virtud de su potestad de autoorganización, pueden atribuir a un organismo técnico creado ad hoc facultades para la aprobación de criterios o instrucciones interpretativas sobre la aplicación de una norma reglamentaria municipal. Instrucciones que, naturalmente, tendrán como contenido «fijar unos criterios o pautas interpretativas, aclarando o ilustrando a los funcionarios sobre la interpretación… (de) una Ordenanza de Terrazas- efectuada por el superior jerárquico, a fin de unificar los criterios de su aplicación por los órganos y unidades que de él dependen y conseguir una interpretación y aplicación homogénea de la norma. Ofrece, por tanto, una interpretación para exclusivo uso interno sin que tenga incidencia ni vinculación alguna para los terceros administrados que en absoluto están sometidos a esta interpretación efectuada que, si la consideran desacertada, pueden expresar tal disconformidad al impugnar los actos de aplicación que la asuman».
La conclusión es incuestionable. La potestad de autoorganización posibilita la constitución en el seno de una organización administrativa de órganos de carácter técnico que pueden adoptar instrucciones sobre la interpretación y aplicación de las Ordenanzas. Pero esta realidad no debería hacer perder el foco a las entidades locales de la necesidad de mejorar su técnica normativa, adoptando ordenanzas accesibles a la ciudadanía y precisas en su regulación.
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