Jiménez Asensio: La (compleja) reforma de la Administración: Cuatro miradas clásicas

"El reformador no regula, crea las condiciones que permitirán el cambio; es decir, el nuevo orden de las cosas” (Michel Crozier, À contre-courrant. Mémoires, Fayard, 2004, p. 50)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog.- Los libros de Administración y Función Pública ocupan una parte de mi biblioteca profesional. Acopio de muchas décadas dedicado, entre otras cosas, a esos menesteres, Algunas veces, cuando he de preparar un artículo, conferencia o intervención, como es el caso, retorno a esas estanterías. Y siempre reparo en algunas monografías que, por distintas circunstancias, no abría desde hace años (a veces décadas). Como mañana mismo tengo dos intervenciones puntuales en sendas videoconferencias (o Webinars tan de moda en estas semanas de confinamiento), he “perdido” el tiempo reabriendo algunas obras que hacía tiempo no visitaba.

La organización del desgobierno (Ariel, 1984) de Alejandro Nieto es un clásico. El capítulo 5 de esta obra, dedicado a los funcionarios, sigue siendo de obligada consulta. No es, como dice el autor, la cuestión administrativa, sino una de sus cuestiones (o problemas). Y lo sigue siendo. Ya entonces decía su autor que habían perdido consideración social, que la legitimación de las oposiciones (en las que basaban su superioridad) había desaparecido. Mejor que no mire ahora. También afirmaba que los mayores atractivos que tenía hacerse funcionario eran el empleo estable y “la tolerancia en el servicio” (o el bajo nivel de exigencia). Hay más atractivos, al menos hoy en día. Pero ya son bastantes. Sobre todo si se mira al precipicio privado. Lo más relevante es que “el funcionario ya tiene resuelta su vida para siempre” (algo que puede resultar obsceno en estas circunstancias), y viven “atrincherados en sus privilegios y en la confianza de que, hagan lo que hagan, nada puede pasarles”. En ese microclima cultural, “las actitudes parasitarias se van extendiendo como un cáncer”, sobre todo cuando se llega al convencimiento de que el trabajo y el rendimiento son factores absolutamente intrascendentes en la carrera funcionarial”. Como bien decía el autor, “marginado el mérito, lo único que cuentan son las maniobras: políticas, sindicales, corporativas y aun simplemente individuales”. Así, “las oficinas públicas son un hervidero de conspiraciones”. Con la mirada siempre en la evolución histórica, y un perfecto análisis de la situación del momento, el profesor Nieto pone el foco en el punto exacto de los problemas, por mucho que su mirada a veces sea desgarradora y crítica hasta el extremo. El problema de aquella función pública de 1984 era su naturaleza invertebrada. Casi cuarenta años después, los problemas se han ido enquistando e, incluso, multiplicando. Bien es cierto que ya entonces el autor situaba a aquellos funcionarios individuales y responsables (“con sentido del deber”) como la pieza maestra que hacía sobrevivir esa caduca estructura burocrática. Igual que hoy en día. Y clamaba por la reforma, como seguimos haciendo ahora, con el mismo resultado: nadie se da por enterado. Estamos donde estábamos, con mucha más modernidad aparente (administración digital, gobierno abierto, transparencia, etc.). Miento: si soy honesto, debo decir que estamos peor. Por el tiempo transcurrido y la impotencia (EBEP, incluido) manifiesta de reformar nada.

También publicado en 1980 he repescado de mi biblioteca una breve obra que no abría desde hace décadas. Se trata de una magnífica entrevista que Redento Mori hace a Sabino Cassese, en un libro que lleva por título Servitori dello Stato (editado por Zanichelli, Bolonia). En esas páginas se habla mucho de la reforma administrativa y del papel de la política y de los funcionarios públicos en ella (entonces se estaba impulsando en Italia la reforma Giannini). A la pregunta de quiénes puede ser agentes del cambio o de la transformación administrativa, el profesor Cassese comienza citando a los propios empleados públicos, a los que –subraya- es necesario “interesarles al máximo en lo que hacen y cómo podrían cambiar la Administración Pública, estimulándoles para obtener mejores resultados”. Introduce luego al Parlamento como actor del cambio, sobre todo legislativo. Pero aquí es donde la reforma puede torcerse, puesto que en el Parlamento se sientan los partidos. Y, tal como indica el entrevistado, “los partidos no están interesados realmente en la reforma administrativa, porque ésta, en realidad, no les da rédito político” (inmediato). A pesar de que una reforma de la Administración es muy relevante políticamente, los partidos no la visualizan, porque consideran que es una cosa neutra. La solución estriba en hacerles ver que esa “reforma (debe ser) positiva y no un simple instrumento. Por tanto, que añada valor a la política y supere la secular “ineficiencia del aparato administrativo” italiano (también del nuestro). Además, Cassese, como agudo analista, sitúa el problema de la burocracia en su entorno sociológico: los empleados públicos son clase media (hoy en día en descomposición) y tienen percepción de su rol. Su trascendencia económica es importantísima (más aún en una situación de crisis tan devastadora como la que actualmente nos encontramos): “el primer servicio que la administración pública ofrece a la sociedad es ser un empleador intensivo”. Pero, cumplido ese papel, desatiende el resto: no gestiona adecuadamente el personal y hay un bajo nivel de disciplina interna. Además, la burocracia italiana de entonces, por su propia función vicarial, permanecía cerrada en su propio cascarón. Lecciones importantes que conviene recordar en estos momentos, sobre todo la escasa (o nula) percepción política de la necesidad de reformar la Administración. Cuarenta años después sigue siendo así entre nosotros. Lamentablemente.

Michel Crozier: “Todo sistema sobre el que no se interviene se degrada”

Otra autoridad indiscutible de la Administración Pública fue Michel Crozier. En dos de sus obras que acabo de recuperar de las estanterías, reflexiona sobre estos temas. De una de ellas tomo la cita del inicio de la entrada. Por su parte, en su imprescindible libro No se cambia la sociedad por decreto (INAP, Madrid, 1984), contiene algunas reflexiones que es necesario recuperar. La primera de ellas: “Todo sistema sobre el que no se interviene se degrada”. Más cuando “hoy (decía hace casi cuarenta años) se lucha menos por realizar algo que por imponer una imagen” (¡qué no será en el imperio de las redes sociales y de la comunicación!). Ya entonces Crozier incidía en la noción de cambio y en la necesidad de innovar en organización y gobierno ante la creciente complejidad. Pero de inmediato afirmaba: “no se cambia  por gusto, sino porque es necesario”. Pero, ¿cómo diseñar una estrategia de cambio? Su receta era muy sencilla y todavía aplicable, invirtiendo en tres ámbitos: en conocimientos; en hombres (personas); y en experiencia. Pero advertía de las falsas ilusiones: “El entusiasmo, desgraciadamente, no dura demasiado, y en absoluto remedia la incompetencia”. Hay que invertir en selección (de los mejores) y en formación. Recetas clásicas. Intervenir eficazmente en la sociedad requiere reformar la Administración. Una lección que se olvida.

 La Administración Pública sigue rigiéndose, decía, por lo que Tocqueville llamaba “doctrina dura, práctica muelle”. Muchas leyes, por lo común inaplicadas, y siempre vigencia de las excepciones. Su capítulo (“Abrir las élites”) es central. Algunos destellos: “La incapacidad para adaptarse e innovar (de la Administración) proceden en gran parte del carácter cerrado y monopolista de sus élites”. Unas élites estrechas (que ahora Macron quiere debilitar con una profunda reforma), que se caracterizan por el problema de la selección y por el maltusianismo de los cuerpos. En fin, como ya decía Jean Bodin en pleno siglo XVI, “no hay riqueza mayor que las personas”. Y si la Administración no las cuida, se empobrece. El vicio de todos modos está en la (mala) organización, aspecto frecuentemente abandonado: “la estructura actual de la autoridad tiene forma de nido de abeja, todo el mundo depende de todo el mundo, nadie manda y todos obedecen”.  Falla el sistema. Y nadie lo remedia.

El último libro es más reciente, aunque tampoco mucho. Trata de un reforma que salió adelante, aunque ha sido y es contestada. Tuvo atributos y límites. Pero interesa destacar solo algunos aspectos. La obra de Keraudren, la modernisations de l’Etat et le thatcherisme (Bruselas, 1994), es un magnífico recorrido por las reformas del Civil Service (en lengua española puede encontrarse una buena síntesis de este proceso en el libro de J. A. Fuentetaja Pastor …) desde la implantación del merit system tras el informe Northcote-Trevelyan de 1853, como respuesta política a la ineficacia administrativa entonces existente, hasta llegar a las reformas de la década de los ochenta del siglo pasado (no alcanza a las reformas de 1996 y posteriores, dada su fecha de edición). Lo más relevante de este libro es algo que con frecuencia en España no hemos entendido ni los profesionales, ni los académicos, ni tampoco los políticos: “El Public Management es una manifestación discursiva (un relato, como diríamos ahora) del personal político y no un discurso de los altos funcionarios; es un discurso nuevo sobre la Administración, pero nuevo sobre todo porque no es de la Administración”. Dicho de otro modo, es la política (como ya sucedió antaño en otras ocasiones en el Reino Unido) la que detecta e impulsa la necesidad de reformar la Administración para hacer mejor política. Y de este enfoque se beneficiaron tanto los gobiernos conservadores como los regidos por el laborismo. Ello no dejó de generar tensiones entre políticos y altos funcionarios, pero finalmente el modelo se impuso. Por una razón muy obvia: hubo voluntad política decidida. Poco después, en 1996, se reformó el Senior Civil Service (la función directiva), creando la estructura abierta. Allí la política sí comprendió que debía reformar la Administración Pública para disponer de un entramado organizativo-institucional del Civil Service más eficiente. Pues ello revertiría en unos resultados mejores de la política.

Al parecer ideas tan sencillas cuestan una eternidad que sean interiorizadas por nuestra clase política. Nuestros actuales líderes políticos, presumo que por razones de edad, no han leído a ninguno de estos “clásicos modernos”. Ellos se lo pierden. Gobernarían mejor. Y se despreocuparían algo (aunque fuera un poco) de lo inmediato, pues verían cómo estas reformas no sólo dan réditos electorales, sino que sobre todo mejoran las capacidades de gestión del poder público y los servicios a la ciudadanía. Mejoran la propia política. Desgraciadamente, aún siguen obrando igual. Abandonando lo sustantivo. Por mucho que trampeen, nunca habrá buena política gubernamental donde no hay buena Administración Pública. Lo dijo Hamilton hace más de doscientos años. Y sigue siendo una afirmación absolutamente vigente. Que se la vayan metiendo en la cabeza.