"Las hipotéticas reducciones de la potestad de autoorganización local son más competencia de cada Comunidad Autónoma que del Estado"
Francisco Velasco Caballero. De nuevo sobre el régimen jurídico de los organismos públicos locales. Instituto de Derecho Local-UAM. Es una duda reiterada en la práctica, desde que se aprobara
la Ley 40/2015 (LRJSP), si los ayuntamientos están sometidos al mismo régimen
específico de los organismos públicos de la Administración General del Estado
(regulados hoy por la LRJSP). La cuestión central es determinar si la actual
remisión del art. 85 bis. 1 LBRL a la LOFAGE se puede entender ahora como
una remisión a la ley que ha derogado la LOFAGE (la LRJSP).
Inicialmente, al
poco de aprobarse la LRJSP, ya dije que, en mi opinión, la remisión de la LBRL
a la LOFAGE hoy ha sido simplemente derogada. Los argumentos están aquí.La misma
conclusión se puede alcanzar ahora, en mi opinión, a partir de la
jurisprudencia constitucional sobre la LRSAL. En las ocho sentencias dictadas
por el Tribunal Constitucional se reitera un parámetro argumental que considero
determinante. El Tribunal Constitucional empieza por declarar que la autonomía
organizativa local está garantizada directamente por la Constitución (art.
137). Y aunque está autonomía es limitable por la ley (tanto
autonómica como estatal), tal limitación ha de estar en todo caso justificada
en otros bienes o principios constitucionales, y debe ser proporcionada. Esto
es, la autonomía organizativa no la configura la ley, la establece directamente
la Constitución y la ley la encauza, ordena o limita. Además, ni siquiera es al
Estado a quien, en primera línea, corresponde uniformizar la organización
local. Tal limitación de la potestad de autoorganización local, cuando esté
justificada, corresponde primariamente a cada Comunidad Autónoma. Veamos:
Conforme a la STC 41/2016, FJ 5:
La organización de los Ayuntamientos afecta claramente
a su autonomía, que está constitucionalmente garantizada (arts. 137 y 140 CE).
La legislación sobre régimen local debe asegurar espacios a la autoorganización
local. Tal legislación ha de ser, en principio, autonómica. No obstante,
la normativa básica puede ―identificar aquel núcleo del ordenamiento que
requiere de elementos comunes o uniformes en función de los intereses generales
a los que sirve el Estado, incluyendo únicamente ―aquellos aspectos que sean
necesarios, sin quepa agotar todo el espacio normativo que debe corresponder al
legislador autonómico, en especial en las cuestiones relacionadas con la
organización y funcionamiento interno de los órganos‖ [STC 103/2013, FJ 5 e),
que sintetiza la doctrina de las SSTC 32/1981, FJ 5; 214/1989, FJ 6; y 50/1999,
FJ 3].
En relación con los consorcios se dice en la STC 180/2017,
FJ 7:
El consorcio, como instrumento que permite la colaboración
voluntaria del ente local con otras Administraciones públicas en relación con
los servicios locales y los asuntos de interés común (art. 57.1 LBRL), se
conecta directamente con la potestad de aquéllos de elegir una u otra forma
organizativa a través de la que ejercitar las competencias que tiene atribuidas
para la realización de los intereses locales. En este sentido el art. 57.3
LBRL, al configurar la fórmula consorcial como subsidiaria de la vía
convencional y, en todo caso, condicionada al cumplimiento de criterios de
eficiencia y sostenibilidad financiera, limita la indicada capacidad de
decisión y, de este modo, incide en el ámbito protegido por la autonomía
local, pero no lo hace de un modo inconstitucional por los siguientes motivos:
a) En primer lugar, porque los entes locales conservan amplios espacios de
opción organizativa. b) En segundo lugar porque la legislación estatal, con esa
previsión restrictiva, se orienta a la realización de los principios generales
de buena gestión financiera (art. 32.1 CE) y sostenibilidad financiera (art.
135 CE). c) Por último, como afirma la STC 111/2016 respecto de otros límites
impuestos al margen de decisión de los entes locales [FJ 12 a )], la relativa ausencia
de determinación «no puede entrañar un problema en el contexto de una
regulación afirmada como básica y, por tanto, incompleta o necesitada del
complemento autonómico; a la que se añade la legislación sectorial del Estado y
las Comunidades Autónomas, que es la encargada de definir concretamente las
competencias locales» [SSTC 214/1989, FJ 3, letras a) y b) y c) y 41/2016, FJ
9].
Luego, en la STC 44/2017, FJ 2, se dice:
La doble prohibición encerrada en la disposición adicional
novena LBRL (apartados 1, 3 y 4, primer párrafo) interfiere en la
capacidad de organización que ha de corresponder a los municipios,
provincias e islas (arts. 137, 140 y 141.1 CE), pero lo hace legítimamente. Que
los entes instrumentales vinculados a las corporaciones locales no puedan crear
ni participar en la creación de otros entes instrumentales no supone, en rigor,
la proscripción de la descentralización funcional como técnica organizativa;
supone que la decisión de emplear esta técnica debe corresponder necesariamente
a los órganos de gobierno de la corporación y, entre ellos, al pleno [art. 85
bis a) LBRL]. La otra prohibición de creación de entes instrumentales pesa ya,
directamente, sobre la propia corporación (disposición adicional novena LBRL,
apartado 1), pero está configurada como una consecuencia del incumplimiento de
los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera; tal
prohibición rige solo «durante el tiempo de vigencia de su plan
económico-financiero o de su plan de ajuste». No se produce, en consecuencia,
la vulneración de la autonomía local constitucionalmente garantizada (arts.
137, 140 y 141.1 CE).
Y por último, e incluso con más claridad, el mismo criterio
se sigue en la STC 54/2017, FJ 4 b):
La organización de los entes locales corresponde
primariamente a los propios entes locales, por virtud de su autonomía
constitucionalmente garantizada (arts. 137, 140 y 141.1 CE). No cabe excluir,
ciertamente, el juego de otra legislación, pero esta «ha de ser, en principio,
autonómica»: «las técnicas organizativas y los instrumentos de cooperación
forman parte, de entrada, de la potestad de auto organización local y de las
competencias sobre régimen local que tienen atribuidas las comunidades
autónomas» [STC 41/2016, FFJJ 5 y 8 b)]. Por eso, en este ámbito, la
extensión de las bases debe ser reducida, limitada a un «núcleo» de elementos
«comunes» o «uniformes» en función de los intereses generales a los que sirve
el Estado, y «sin que quepa agotar todo el espacio normativo que debe
corresponder al legislador autonómico, en especial en las cuestiones
relacionadas con la organización y funcionamiento interno de los órganos» [STC
103/2013, FJ 5 e), que sintetiza la doctrina de las SSTC 32/1981, FJ 5;
214/1989, FJ 6, y 50/1999, FJ 3]
Todo lo anterior, aunque no se ha enunciado directamente en
relación con el art. 85 bis. 1 LBRL (y su hipotética remisión
dinámica a la LRJSP), sí permite formular un criterio claro de principio. Como
dice el Tribunal Constitucional, la organización municipal es un ámbito
decisorio en principio propio de cada entidad local. Lógicamente, este poder de
autoorganización tanto se puede expresar en forma normativa (un reglamento
orgánico), como en la creación de concretas entidades locales instrumentales.
El mismo Tribunal admite que la ley pueda reducir ese poder de
autoorganización. Pero tal reducción, además de estar reservada a la ley, ha de
ser muy medida (debe estar justificada para la satisfacción de otros
bienes o principios constitucionales). Y por último, esas hipotéticas
reducciones de la potestad de autoorganización local son más competencia de
cada Comunidad Autónoma que del Estado. Estos tres enunciados son claramente
restrictivos, por distintas razones, del poder estatal para regular y uniformar
a las entidades instrumentales del sector público local. Podría afirmarse,
entonces, que la Constitución contiene un criterio de principio contrario
a la uniformización del sector público municipal. A partir de aquí,
y para la cuestión que nos ocupa, se puede decir que:
-a) El Estado puede establecer algunas
normas fundamentales o selectivas sobre los organismos públicos locales (y
más en general, sobre el sector público local). Pero no es propio del Estado
establecer de forma exhaustiva dicho régimen jurídico. Según esto, una
hipotética regulación uniforme o simétrica del sector público estatal y el
local sería, de entrada, inconstitucional. Cabría la extensión selectiva de
algunas normas propias del sector público estatal al local. Pero no la
remisión en bloque. Por definición, quien remite por completo la regulación del
sector público local a lo establecido previamente para el sector público
estatal no está ponderando suficiente y específicamente ni la garantía
constitucional de autonomía local ni la competencia autonómica sobre desarrollo
legislativo en materia local. Parece claro que si el Estado puede (y debe)
regular por completo y con detalle el régimen del propio sector público
estatal (cual hace en la LRJSP), pero tiene graves límites constitucionales
para regular el sector público local, la extensión pura y simple de la
exhaustiva regulación del sector público estatal de la LRJSP a los
ayuntamientos necesariamente desborda los límites constitucionales.
-b) Dicho ya que no es
constitucionalmente admisible la equiparación del sector público estatal y
local, a efectos de su regulación por el Estado, la interpretación de todo
el ordenamiento conforme a la Constitución impide ver en el actual art. 85 bis 1
LBRL una remisión abierta y dinámica a la regulación de la LRJSP. Se puede
entender –a lo sumo– que las singularidades expresamente enunciadas en el
art. 85 bis LBRL son limitaciones selectivas (y justificables) tanto
al poder de autoorganización local garantizado constitucionalmente como a la
competencia autonómica de desarrollo legislativo del régimen local. Pero ambas
garantías constitucionales quedarían esterilizadas si se interpreta que,
incluso una vez derogada la LOFAGE y a falta de una opción legislativa expresa
en la LRJSP, el completo régimen del sector público estatal rige también en los
ayuntamientos.
En mi opinión, la única forma de que algunas normas de la LRJSP
puedan extenderse a los ayuntamientos es mediante una opción legislativa
expresa y necesariamente selectiva. Y lo cierto es que en la actualidad no
existe ni siquiera esa decisión legislativa expresa.
No hay comentarios:
Publicar un comentario