Las bases de ejecución del presupuesto no son un «cajón de sastre».

"El carácter reglamentario del que participan las bases de ejecución del presupuesto, impiden que las mismas puedan ser soterradamente modificadas por vía de instrucciones internas u órdenes de servicio, por lo que estás últimas no sirven para modificar una base de ejecución del presupuesto"

Por José Manuel Bejarano.- esPúblico blog.-- El presupuesto general de la respectiva Entidad Local constituye un instrumento estratégico para dotar de efectividad desde la óptica presupuestaria, a las políticas públicas a implementar anual y plurianualmente por parte del respectivo gobierno local.

Constituyendo en tal sentido, la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la entidad, y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local correspondiente, tal como previene el art. 162 TRLH.

Entre su contenido, destaca por su relevante papel en la adecuada implementación de las previsiones contempladas en el respectivo Presupuesto Local, las bases de ejecución que conforme señala el art. 165.1 TRLHL:

«…contendrán la adaptación de las disposiciones generales en materia presupuestaria a la organización y circunstancias de la propia entidad, así como aquellas otras necesarias para su acertada gestión, estableciendo cuantas prevenciones se consideren oportunas o convenientes para la mejor realización de los gastos y recaudación de los recursos, sin que puedan modificar lo legislado para la administración económica ni comprender preceptos de orden administrativo que requieran legalmente procedimiento y solemnidades específicas distintas de lo previsto para el presupuesto».

Siendo que, en lo que respecta a su naturaleza jurídica tal como afirma la STSJ Cataluña, Sala de lo contencioso-administrativo de 28 de junio de 2024, Rec. 99/2022, el presupuesto municipal tiene naturaleza predominantemente normativa y así se deduce especialmente de la regulación del contenido de las bases de ejecución (art. 165.1 párrafo segundo del TRLHL), pues el presupuesto y sus previsiones exigen para ejecutarlo que se adapten normas preexistentes, luego también las bases de ejecución participan de esa naturaleza de disposición administrativa.

En tanto que, en lo que se respecta al contenido propio de las bases de ejecución es objeto de desarrollo en el art. 9.2 del RD 500/1990, de 20 de abril, de modo que conforme al mismo, las Entidades Locales regularán «entre otras materias» en las bases de ejecución del Presupuesto los siguientes aspectos:

a) Niveles de vinculación jurídica de los créditos.

b) Relación expresa y taxativa de los créditos que se declaren ampliables, con detalle de los recursos afectados.

c) Regulación de las transferencias de créditos, estableciendo, en cada caso, el órgano competente para autorizarlas.

d) Tramitación de los expedientes de ampliación y generación de créditos, así como de incorporación de remanentes de créditos.

e) Normas que regulen el procedimiento de ejecución del Presupuesto.

f) Desconcentraciones o delegaciones en materia de autorización y disposición de gastos, así como de reconocimiento y liquidación de obligaciones.

g) Documentos y requisitos que, de acuerdo con el tipo de gastos, justifiquen el reconocimiento de la obligación.

h) Forma en que los perceptores de subvenciones deban acreditar el encontrarse al corriente de sus obligaciones fiscales con la Entidad y justificar la aplicación de fondos recibidos.

i) Supuestos en los que puedan acumularse varias fases de ejecución del Presupuesto de gastos en un solo acto administrativo.

j) Normas que regulen la expedición de órdenes de pago a justificar y anticipos de caja fija.

k) Regulación de los compromisos de gastos plurianuales.

Siendo que, como vemos, dicha disposición reglamentaria no establece un elenco de materias tasadas a abordar, desarrollar y/o adaptar por vía de las bases de ejecución, sino que, establece una cláusula abierta que permite regular otras materias a través de tal instrumento normativo, lo que nos sitúa en la tesitura de concretar el alcance de dicha cláusula habilitante, para dar cobertura a esas «otras materias».

Lo cuál no plantea mayor problema, cuando es el propio legislador sectorial el que contempla las bases de ejecución del presupuesto como instrumento válido para regular un determinado aspecto, como es el caso, de la normativa de subvenciones, y en particular del art. 17.2 LGS que contempla aquellas como una forma adecuada de aprobación de las bases reguladoras de las subvenciones de las Corporaciones Locales.

Si bien, sí que resulta más problemática, cuando a falta de dicha legislación sectorial, se pretende dar entrada a la «innovación» o más directamente «invención» normativa, bajo la siempre socorrida cobertura del sacrosanto principio de autonomía local.

Así, constituye un exceso de las bases de ejecución del presupuesto, siendo declaradas nulas, la exigencia de que para acceder al aplazamiento de la deuda tributaria se abone un 25% del total de las deudas tributarias pendientes, o la exigencia de que los bienes ofrecidos en garantía de las deudas aplazadas estén libres de cargas, por resultar contrarias a normas de rango superior, recordándose la naturaleza normativa de las bases de ejecución del presupuesto, y su sujeción al principio de jerarquía normativa (STSJ Andalucía, Sala de lo contencioso-administrativo de 14 de junio de 2019, Rec., 2012/2016).

E igualmente, el carácter reglamentario del que participan las bases de ejecución del presupuesto, impiden que las mismas puedan ser soterradamente modificadas por vía de instrucciones internas u órdenes de servicio, por lo que estás últimas no sirven para modificar una base de ejecución del presupuesto, que habría de seguir el trámite previsto para este último (STSJ Madrid, Sala de lo contencioso-administrativo de 20 de julio de 2020, Rec. 485/2019).

Y especialmente interesante en relación a la cuestión que abordamos resultar ser la STSJ Cataluña, Sala de lo contencioso-administrativo de 8 de julio de 2024, Rec. 532/2022, que considera que la doctrina de que la ley de presupuestos debe limitarse a regular el contenido que le es propio (ingresos y gastos), sin que sea el instrumento válido para regular otras materias, resulta también extensible y parangonable en relación al contenido de las bases de ejecución del presupuesto.

Máxime si se atiende a lo dispuesto en el art. 165 TRLHL, de manera que, una base que excede los concretos límites de este último precepto legal sirve de fundamento y justificación para la anulación de la base o bases de ejecución correspondientes con apoyo en la consolidada doctrina constitucional que fija y delimita los límites regulatorios de las leyes anuales de presupuestos generales del Estado.

Lo que nos lleva a concluir que las bases de ejecución no constituyen una suerte de «cajón de sastre», para regular cualesquiera materias, sino que, a través de aquellas debe adaptarse y/o modularse la regulación general que afecta a los ingresos y gastos de la Entidad Local respectiva, considerados en sentido amplio, para la adecuada ejecución del correspondiente Presupuesto, pero sin que, en modo alguno, suponga una suerte de habilitación omnímoda o universal para la regulación de aspectos que poco o nada tiene que ver con la ejecución de gastos o ingresos, en nuestro caso en el ámbito local. 

Control externo frente al populismo

Paloma Biglino:  En estas dos décadas el mundo ha cambiado radicalmente y entre los nuevos actores destacó el populismo

Por Antonio Arias. Fiscalización.es.- Se cumplen 20 años de la creación y el inicio de actividades de la Sindicatura de Cuentas del Principado de Asturias. Coincide esta fecha con la renovación de sus miembros por el Parlamento. En ese marco, la Junta General del Principado, con su presidente Juan Cofiño al frente, acogió una brillante conferencia de Paloma Biglino, catedrática de la Universidad de Valladolid y referente obligado de los aspectos parlamentarios del control externo de las cuentas públicas. Cada una de las afirmaciones de la ponente tiene detrás muchas horas de reflexión, como sabemos quienes la seguimos desde hace varios lustros.

Su exposición (ver vídeo) se tituló “El control de cuentas como freno al populismo” y compartió mesa con el Presidente del Gobierno Asturiano, Adrián Barbón y el Síndico Mayor, Roberto Fernández Llera. Asistieron los diputados así como miembros de otros órganos regionales o los anteriores síndicos asturianos.

Paloma Biglino inició su exposición haciendo un balance de la articulación del control de cuentas en el Estado de las Autonomías. Un diseño que entendió resultado de la evolución de nuestra organización territorial, que es compleja y puede dar lugar a disfunciones.

“Este tema es importante, no me parece tan urgente” pues, aunque “cabe dudar de la corrección lógica del modelo, hay que reconocer que está resultando funcional (..) me atrevo a decir que la coordinación y la cooperación están dando buen resultado, al menos en el ámbito del control económico-financiero”.

En estas dos décadas el mundo ha cambiado radicalmente y entre los nuevos actores destacó el populismo, un concepto que viene estudiando durante los últimos años:

“En principio, los países democráticos cuentan con normas e instituciones que son capaces de impedir el avance estos los movimientos autoritarios. Entre ellas están las instituciones que llevan a cabo el control económico-financiero”.

Insistió en resaltar el carácter necesario del control de cuentas para robustecer otros dos caracteres del Estado constitucional: la democracia y el Estado de Derecho que son los dos principios más cuestionados por el populismo.

Respecto al principio democrático, entendió era de sobra conocido que:

 “las democracias contemporáneas son representativas, porque los parlamentos son las instituciones que expresan, de forma ordinaria, la soberanía popular (..) las cámaras son las que, entre otras funciones que tienen asignadas, dicen al gobierno cuándo, cuanto, y cómo puede gastar mediante la elaboración de la ley del presupuesto”.

Por eso, la primera contribución de los OCEx a la democracia radica en los informes que sobre esta materia remiten a las cámaras. A partir ahí, “los miembros de las asambleas, sobre todo si son de la oposición, cuentan con datos suficientes para ejercer otra de las funciones esenciales del ejecutivo que corresponde al parlamento en todo sistema democrático, esto es, el control político”.

Quiso resaltar otras dos contribuciones de los órganos de fiscalización al principio democrático que han sido objeto de menos análisis y que son fundamentales para asegurarlo frente a las tentaciones populistas. Por un lado, la fiscalización económico-financiera de las elecciones y por otro, la contribución de los órganos de control de cuentas a la hora de hacer efectivas las obligaciones que el principio de transparencia impone poderes públicos.

 “En muchas ocasiones, los populistas ya no usan, como en el pasado, golpes de estado para alcanzar el poder, sino que lo hacen a través de los comicios. Para designar este hecho, desde hace algún tiempo se viene hablando de autoritarismo electoral. Vaya por delante que esta expresión es un eufemismo, porque las votaciones que dan la victoria a esos dirigentes suelen estar plagados de defectos (..) no suele haber, como sin embargo sucedía antaño, violencia a las puertas de los colegios electorales, compra de votos o ballot stuffing. Ahora, los fraudes electorales son mucho más sofisticados que antes y consisten, por ejemplo, en la manipulación de la opinión pública mediante fake news, las alteraciones del censo o la desigualdad en la financiación electoral”.

Aquí entiende que el control económico-financiero sobre la financiación de las elecciones y de los partidos políticos es fundamental para garantizar la igualdad de armas entre candidatos.

“En efecto, los órganos de control de cuentas son los que aseguran que los fondos se distribuyan de manera neutral y con plena obediencia a los requisitos y límites impuestos por el ordenamiento jurídico”.

Lo mismo ocurre, en su opinión, con la dación de cuentas. “La crisis de la representación que hemos vivido ha propiciado que los líderes de los ejecutivos se resistan a responder ante los parlamentos. Frente a ello, prefieren hacerlo directamente a los ciudadanos, invocando, a su favor, el principio de transparencia»

Aquí reconoció que los ciudadanos “ni estamos preparados ni disponemos de tiempo suficiente para consultar, procesar y evaluar los datos que directamente nos proporcionan los poderes públicos. Por eso, precisamos de los órganos de control de cuentas, que son nuestros principales intermediarios en estos asuntos”.

Los fotógrafos, fundamentales en las noticias

No eludió la habitual crítica sobre la naturaleza no electiva del poder judicial o de los órganos de control económico-financiero, que fundamenta su consideración como “una rémora” que pone freno a quien, realmente, expresa la voluntad popular, esto es, el titular poder ejecutivo. Su respuesta es tan sencilla como contundente: “la legitimidad democrática de estos órganos no está en su conexión directa con el electorado, sino en su función que consiste, precisamente, en aplicar la ley que nos hemos prescrito”.

Todo ello no le impidió terminar apuntando tres futuras líneas de reforma. Por un lado, dejar bien claro que los OCEx, aun siendo “esenciales para que las cámaras puedan cumplir su función, no son órganos que dependan de los parlamentos”. El ordenamiento nacional y autonómico debe asegurar la independencia. “La propia Constitución, las leyes que regulan al Tribunal de Cuentas o las que articulan a los OCEX tendrían que ser, o bien reformadas, o bien reinterpretadas”.

En segundo lugar, entendió necesario articular el control de las elecciones de manera más adecuada, pues desde el punto de vista financiero, “hay un problema, en mi opinión muy grave, que reside en las competencias que la LOREG atribuyen a las juntas electorales”. La financiación electoral se fiscaliza tras las elecciones para que se hagan efectivas las subvenciones “una vez que las irregularidades y la desigualdad ya se han producido”. Por eso debe de tener “carácter inmediato, para impedir que las irregularidades afecten al resultado de los comicios”.

Por último, animó a continuar la línea de comunicación con los ciudadanos, con presencia en la web y las redes sociales.

Municipios y Cultura: nuevas perspectivas

 La Comisión Europea acaba de publicar un documento en el que recopila las «mejores prácticas» que ha advertido a lo largo del concurso «Capital europea del turismo ‘inteligente’ 2025»

Por Mercedes Fuertes. esPúblico blog.- En estos tiempos convulsos, en que los riesgos se extienden, las incertidumbres se acumulan sin descanso, crece la tentación de refugiarse en el rincón más inmediato. Retornar al modelo «Biedermeier», esa corriente que recorrió algunas décadas del siglo XIX y gustó de atender a lo íntimo, evitando las complicaciones, mirando lo más simple.

Tal tentación tiene un imán con fuerte atracción y, además, las Administraciones locales han de acotar precisamente su mirada a su entorno cercano, centrado en lo que son sus relevantes y diversas responsabilidades frente a sus vecinos. Sin embargo, aunque alojadas en su término municipal, el siglo XXI ha establecido la comunicación electrónica como uno de los instrumentos indispensables para el desenvolvimiento de la actuación administrativa y, con ello, se abre una conexión universal con múltiples posibilidades.  De ahí que se sucedan propuestas, planes e iniciativas para la indispensable digitalización de las Administraciones.

La Comisión Europea acaba de publicar un documento en el que recopila las «mejores prácticas» que ha advertido a lo largo del concurso «Capital europea del turismo ‘inteligente’ 2025». Es esta una de las múltiples iniciativas que nos permite colorear de manera primorosa el mapa europeo con el recuerdo de nuestra extensa cultura, de su enriquecedora creatividad, de su historia, del paisaje de tantas pequeñas localidades, de los sabores culinarios… Son, como sabemos, varios los concursos anuales y aunque es una la capital, el pueblo, el árbol, el paisaje enmarcado cada año con esa mención especial, son muchos más los beneficios que las convocatorias despliegan.

De ahí que me haga eco de este documento. Porque, aunque haya sido una ciudad italiana la destacada, Turín, son más de una veintena -no solo pertenecientes a Estados miembros de la Unión- aquellas que han mostrado sistemas eficaces para acoger  a los visitantes con el fin de que sus vivencias pervivan con largo y venturoso recuerdo.

Lógicamente el diseño de las páginas municipales constituye el presupuesto básico. La cuantiosa información ha de presentarse de manera sencilla, ha de estar ordenada para facilitar que los turistas localicemos con agilidad las rutas y paseos, los monumentos y su historia, las actividades culturales, los bonos de transporte… La interconexión de objetos (autobuses, semáforos, farolas, sensores de calidad del aire o del agua) permite la rápida atención ante la comunicación de una incidencia, así como la mejora en la prestación de los servicios municipales.

Al mismo tiempo, se están extendiendo los agentes virtuales de asistencia inmediata. Atienden con celeridad en los idiomas oficiales que son de uso común más frecuente. Incluso, existen sistemas que permiten la colaboración de los vecinos y que incorporan información relevante para los turistas. Requieren un buen conocimiento del idioma (español o inglés) para evitar los “delirios” que el tratamiento informático de la información genera ante un incorrecto uso del lenguaje.

Así, el asistente virtual de la ciudad lituana de Kaunas recomienda restaurantes según los gustos y peticiones, propone rutas alternativas, narra anécdotas ciudadanas. En Turín la información sobre la riqueza pictórica y escultórica de los museos enmarca el contexto cultural de las obras. En Braga y Coimbra, las audioguías facilitan semblanzas históricas. Génova dispone de varios mapas temáticos en función de las diversas preferencias. Leópolis, la ciudad ucraniana cuyo centro histórico es Patrimonio de la Humanidad y de la que lamentablemente recibimos ahora noticias trágicas ante los ataques bélicos que sufre, ofrecía el mapa más completo para pasear sin barreras arquitectónicas, con absoluta accesibilidad por sus calles.  La ciudad portuaria de Klaipeda (Lituania) sorprende porque las esculturas que embellecen sus bulevares son “parlantes”. Narran la vida de personajes relevantes, lo que aconteció en esas plazas. En fin, no faltan aplicaciones informáticas, como en Mesina, que tratan de entretener y educar a los menores con rutas de sus tesoros culturales ocultos.

En fin, un abanico amplio de posibilidades para atraer a visitantes que igualmente se está extendiendo por las ciudades españolas. Así, este documento de la Comisión Europea también resalta cómo Gran Canaria cuenta con un sistema para informar sobre la situación en sus playas, su ocupación, la temperatura, las mareas.

En estos tiempos de zozobra, los Ayuntamientos han de asumir esa función de sacarnos del rincón vernáculo y, con una mirada amplia, contribuir a fijar las costuras culturales del mapa europeo.

Barrios, Percepciones sobre Desigualdad y Preferencias por la Redistribución: Evidencia de Barcelona

"Hay una desconexión entre el nivel de desigualdad real y percibido"

Por Gerard Domènech Arumí.- Nada es Gratis blog.- Extensa investigación muestra que la desigualdad de ingresos y riqueza ha aumentado en las últimas décadas (por ejemplo, este artículo). Sin embargo, parece que hay una desconexión entre realidad y percepciones. Además, la evidencia indica que, en general, las preferencias sobre la redistribución (es decir, el deseo de redistribuir ingresos y riqueza de los más ricos a los más pobres) han permanecido relativamente estables durante ese mismo período (ver, por ejemplo, Kuziemko et al., 2015). Dado que, normalmente, quienes perciben más desigualdad tienen un mayor interés en redistribuir (Cruces et al, 2013), los hechos anteriores parecen a priori difíciles de casar. En un reciente artículo, muestro que los barrios son una de las piezas para resolver el puzle.

Hipótesis: barrios y percepciones

Pensemos en Pepa (nuestra ciudadana ficticia en la entrada de hoy). Pepa vive en el bloque de pisos que se puede ver en el panel (a) en la Figura 1 más abajo, ubicado en el distrito de Sant Andreu en Barcelona. Pepa pasa gran parte de su tiempo en casa o no muy lejos de ella (tiene un super a dos calles y una parada de metro a tres). Además, la mayoría de las personas con las que interactúa a diario en el barrio ganan más o menos lo mismo que ella y viven en viviendas no muy distintas a la suya. De hecho, si calculásemos el índice de Gini (seguramente la medida de desigualdad más comúnmente utilizada) en base al precio de las viviendas cerca (a unos pocos metros) de su casa, el resultado sería de 0.01 en 2019 – lo que indica un nivel de desigualdad muy bajo. Por tanto, no es de extrañar que su percepción del país venga determinada, en parte, por lo que experimenta en su barrio. Esta era la hipótesis central que quise investigar.

La encuesta y el Local Neighborhood Gini (LNG)

Con este fin, en 2020, pregunté a Pepa y a otros 1300 barceloneses más una serie de cuestiones para medir sus percepciones y preferencias a través de una encuesta online. En la encuesta, también recopilé información sobre las direcciones exactas de todos los encuestados, lo que me permitió investigar la conexión entre sus barrios y sus percepciones sobre desigualdad. Por cierto, utilicé esta misma encuesta para estudiar las percepciones sobre inmigración (y discutí mis resultados en NeG, aquí).

Cristina (nuestra segunda ciudadana ficticia de hoy) también vive en Sant Andreu, en el bloque de pisos que se puede observar en el panel (b) de la Figura anterior. Sin embargo, el entorno inmediato de Cristina es algo más desigual que el de Pepa. De hecho, si calculásemos la misma medida de “desigualdad local” para el barrio de Cristina, el resultado sería de 0.04 – un nivel también muy bajo, pero por encima del de Pepa. En este contexto, pude comparar las respuestas de Pepa con las de Cristina y vi que, en línea con la hipótesis del artículo, Cristina pensaba que España era más desigual (en base a su Gini percibido – ver el artículo para más detalles).

Para investigar la asociación entre barrios y percepciones de una forma más sistemática, fue necesario, primero de todo, estimar el nivel de desigualdad local en distintas ubicaciones de Barcelona. No existía una forma estándar de hacer eso, por lo que pensé que mirar al precio de las viviendas de alrededor de un edificio (como hice con Pepa y Cristina) podría ser una buena idea. Después de todo, todos pasamos gran parte de nuestro tiempo cerca de casa (Athey el al., 2020). Utilicé datos del catastro y de transacciones de viviendas para medir el Local Neighborhood Gini (LNG) (el nombre que le di a esta nueva forma de medir “desigualdad local”) asociado a todos y cada uno de los edificios con viviendas en Barcelona. La Figura 2 más abajo muestra el resultado de este ejercicio. Allí podemos ver que, según mis cálculos, los distritos de Nou Barris, Sant Andreu, Sant Martí y Sants-Montjuïc son los más igualitarios, con valores de LNG que generalmente oscilan entre 0 y 0,2. Ciutat Vella, Eixample, Gràcia, Les Corts y Sarrià son los distritos con mayores niveles de desigualdad según el LNG.

Resultados: barrios y percepciones sobre desigualdad

Estando ahora en condiciones de estudiar la relación entre las percepciones sobre desigualdad de las 1300 personas encuestadas y la desigualdad que éstas experimentaban en su barrio pude comprobar que, efectivamente, había una relación positiva entre ambas. Cuantitativamente, un incremento de una desviación estándar (SD) en el nivel de desigualdad en el barrio (LNG) estaba asociado con hasta un 9,1% de una SD más en desigualdad percibida por parte de los encuestados, lo que corresponde a un 4% de la media de la variable. Este es un efecto relativamente pequeño, pero sugiere que los barrios podrían afectar las percepciones.

El resultado anterior es consistente con mi hipótesis, pero no es suficiente para confirmar que, efectivamente, los barrios influyen en las percepciones. Esto es porque podría haber lo que en econometría se conoce como un problema de endogeneidad o, más específicamente, de “autoselección” en los barrios. En palabras más llanas, podrías ser que las personas que creen que la desigualdad nacional es mayor, por alguna razón, tiendan a ubicarse en los barrios más desiguales. Esta situación resultaría en una asociación espuria entre barrios y percepciones. En el artículo, intento solucionar este problema utilizando variación en la desigualdad en el barrio causada por la construcción de nuevos bloques de pisos.

La estrategia empírica se puede ilustrar a través de un simple ejemplo y la Figura 3 a continuación. Para ello, pensemos ahora en otras dos personas casi idénticas viviendo en un mismo distrito (por ej., San Andreu). Llamémoslas Pilar y María. Supongamos que Pilar vive en el edificio que se muestra en el panel izquierdo de la Figura 3. María vive en un edificio muy similar, pero un poco más lejos. Ahora supongamos que se construye un nuevo edificio justo al lado del de Pilar (panel derecho), pero nada cambia cerca del apartamento de María. Pues bien, resulta que los nuevos edificios tienden a aumentar la desigualdad en sus alrededores inmediatos (medida por el LNG) porque éstes tienden a ser más espaciosos y de mayor calidad, y este aumento en la desigualdad no debería estar relacionado con las características no observables de Pilar o María (que ya llevaban varios años viviendo en el barrio). Este tipo de situaciones implican lo que los economistas llamamos “variación exógena”, y que nos permite “identificar” el efecto del cambio en el nivel de desigualdad en el barrio sobre las percepciones con un “análisis cuasi experimental”. Esa es la idea

Los individuos recientemente expuestos a nuevas construcciones de bloques de pisos cerca de sus hogares, como Pilar, perciben más desigualdad. El efecto promedio es del 17% de una SD (o el 7% de la media). El signo del efecto es robusto a variaciones en el diseño empírico y, además, es poco probable que el efecto se deba a que personas como Pilar o María tiendan a mudarse en sitios más proclives a concentrar nuevas próximas construcciones. Estos resultados proporcionan evidencia causal relacionando barrios y percepciones.

Resultados: barrios y preferencias por la redistribución

No encuentro un vínculo claro entre los barrios y las preferencias por la redistribución (medidas a través de preguntas comúnmente utilizadas en la encuesta). La parte descriptiva del artículo, que vincula la desigualdad en el barrio (LNG) y las preferencias, revela, en todo caso, una relación negativa entre las dos. Es decir, parece que los individuos en barrios más desiguales quieren menos redistribución. No obstante, el análisis cuasiexperimental, más robusto econométricamente, revela una relación positiva entre desigualdad en el barrio y preferencias, lo que es consistente con la hipótesis del artículo. Sin embargo, la mayoría de los resultados en esa parte son bastante débiles (no muy robustos y mayoritariamente no significativos estadísticamente). Por esta razón, concluyo que si hay una relación entre la desigualad en los barrios y las preferencias por la redistribución, es probable que ésta sea débil.

Conclusiones

Hay una desconexión entre el nivel de desigualdad real y percibido. Diferencias en los niveles de segregación (y por tanto desigualdad) en los barrios explican parte de esa desconexión. Esta segregación en los barrios podría también explicar parte de la inmovilidad en las preferencias por la redistribución, pero mis resultados sugieren que, si es el caso, el efecto debería ser pequeño.

¿TENEMOS UNA ADMINISTRACIÓN NEUTRAL? y IV: Políticos y funcionarios. confianza o experiencia y profesionalidad

"El modelo de la experiencia práctica, conocimiento jurídico, administrativo y político en su buen sentido, es una norma constitucional, pero en un simple sueño de algunos funcionarios"

Tu blog de la Administración Pública. Por Andrés Morey. Empiezo a escribir y ya acuden a mí tal cúmulo de cuestiones por las que pienso que el tema de hoy da para mucho. Todos conocemos la situación actual de información que los ciudadanos recibimos y como se sitúan en la política y en la administración pública una serie de familiares, amantes incluso, incompetentes, algunos declarando que de la materia de su responsabilidad no sabían nada y todo es obra de actos de parte de los partidos políticos y de los gobiernos. Es una perversión de todo el sistema formal, político, jurídico y administrativo y de la eficacia que se predica como fin central de estos sistemas. Si no ¿para que están? ¿sólo para beneficio de unos cuantos que "ocupan" las instituciones que no son de su propiedad y por procedimientos contrarios a la legalidad?

Como en anteriores entradas, voy a apoyarme en el libro de Marshall E. Dimock y Gladys O. Dimock, no sólo por su contenido, sino porque frente a tantos especialistas jurídicos y científicos de la Administración que parecen mantener la particularidad de los EEUU en política y administración, veremos que no hay tanta diferencia en los problemas existentes.

Por lo que hace a esta cuestión referida a los políticos y a los funcionarios, en el libro, después de comentar lo que un grupo de profesores de la Universidad de Harvard estudió y en sus conclusiones  nos señalan que la realidad es que a medida que las empresas se ven envueltas en competencias semejantes a las de los gobiernos y por ello en uno u otro caso se necesitan las mismas habilidades. Los que me conocen saben que no considero a la Administración pública como una empresa, puede, como se señala, que haya problemas semejantes y soluciones válidas para la empresa y la Administración, pero simplemente el beneficio las separa claramente y ya que estos expertos señalan cómo en las empresas antes referidas existen problemas de supervivencia, ésta también debe darse de modo diferente en las instituciones públicas, aunque veamos que en realidad en el sector político la supervivencia llega a ser un factor distorsionante del sistema público, y también la búsqueda del beneficio particular frente al general.

El libro recoge, tras referir esta consideración de la existencia de comunes habilidades entre administradores y políticos, la pregunta que alguna doctrina de la Public Administration se formula. ¿ A qué se debe, pues, que durante la mayor parte de la historia política de los Estados Unidos, los administradores y los políticos hayan sido considerados somo elementos opuestos de un mismo fenómeno?

Y sigue explayándose y diciendo cómo ya en 1883, con la reforma del servicio civil, se rechaza el reparto de empleos como botín electoral y también se opina en contra de la política y los políticos, y que durante mucho tiempo el ideal de los administradores era la neutralidad política. Se puede decir que en este momento en España la situación empieza a estar presente el mismo rechazo o, en su caso, la indiferencia sobre ello, con el gran peligro que ello supone o la ignorancia de la importancia del problema que le acompaña. También nos dice, en congruencia con lo dicho en mi entrada anterior, que la política en sí no es rechazable sino tan sólo ciertas especies de actividad de partido. Se refiere, igualmente al rechazo del caciquismo, del reparto de empleos por el partido triunfante y que en ello se vio una amenaza a la supervivencia de la democracia.

Más adelante, nos dice que a partir de los años treinta los intelectuales empiezan a opinar que "la función del gobierno .....que era de dominación, es hoy predominantemente de servicio a los ciudadanos y a los consumidores. Es decir, se redescubre, desde mi punto se vista, la idea básica que Aristóteles nos ofrece sobre la política más allá de las formas de gobierno.

En 1957 la Institución Brookings en conferencia celebrada en Washington señala este hecho.

La verdadera diferencia entre los empleos políticos y los de carrera no se debe a su naturaleza sino a su a la experiencia política que debe tener quien vaya a ocuparlos. Si cambiamos el termino política que aquí, en mi opinión se nos ofrece en sentido amplio por el de administración, estamos coincidiendo con mi opinión básica y, al decirnos también que otra conclusión fue que el ejecutivo de carrera es superior al político que ocupa transitoriamente el puesto. El ejecutivo de carrera no sólo tiene aptitudes de dirección y un conocimiento práctico de de la administración gubernamental sino la comprensión detallada de los programas y problemas, además de un cierto grado de habilidad política del que en muchos casos carecen los ejecutivos políticos.

Aquí pues aparecen los trazos permanentes de mi concepto de las funciones públicas y de los funcionarios públicos y también la base de la condición o concepto del directivo público distinto del de empresa, en cuanto que se desenvuelve, primero en el seno de la eficacia de las políticas públicas o programas políticos de gobierno de una nación, estado o Administración pública y después en su ejecución o realidad práctica.

Sigue el libro, en este punto resaltando las ventajas del ejecutivo de carrera y el ideal de su trabajo en unión y cooperación mutua con el ejecutivo político.

Creo que no hace falta apuntar más ideas sobre el funcionario de carrera y los políticos, sino señalar que estamos hoy aquí a un sistema de "spoils" claramente criticado en EEUU en los años señalados. Por tanto el modelo de la experiencia práctica, conocimiento jurídico, administrativo y político en su buen sentido, es una norma constitucional, pero en un simple sueño de algunos funcionarios.

Si no corregimos, la democracia ya dañada seriamente, desaparecerá hasta como deseo o regulación constitucional. Ya hay un sistema ideal uno real confrontados claramente. 

Contestado a la pregunta del título de esta serie de  cuatro entradas se puede afirmar que la neutralidad de la Administración pública no está garantizada en la realidad española.

Mientras el Constitucional colombiano reconoce el derecho a la transparencia algorítmica, España trata de blindar su opacidad

Según la Corte Constitucional colombiana, el acceso al código fuente es una garantía fundamental para "evitar que estas tecnologías lleven a la vulneración de otros derechos fundamentales". En cambio, la Abogacía del Estado trata de blindar el secretismo frente al recurso de Civio ante el Tribunal Supremo.

Por Civio.es.- Cuando, en agosto de 2020, el abogado Juan Carlos Upegui Mejía solicitó conocer el código fuente de la aplicación CoronApp, probablemente no imaginaba el tortuoso camino que estaba a punto de empezar. Por aquel entonces, la Agencia Nacional Digital de su país, Colombia, había desarrollado esta herramienta para controlar los casos de COVID-19. Upegui Mejía tenía claro que el código fuente, es decir, las instrucciones escritas en lenguaje informático para que un ordenador ejecute un programa, era información pública. Sin embargo, la administración colombiana rechazó frontalmente su petición.

Así lo narra una reciente sentencia de la Corte Constitucional de Colombia, que marca un punto de inflexión en la transparencia algorítmica. Frente a los argumentos de la administración -que impedir el acceso al código fuente servía para garantizar la confidencialidad de los datos personales de millones de colombianos, mantener la seguridad y proteger la propiedad intelectual del Instituto Nacional de Salud, creador de la herramienta-, Upegui Mejía defendió que era esencial conocer al detalle cómo funcionaba. Y, para ello, el abogado defendió que el “código es público cuando se trata de una herramienta que materializa una política pública”, según acepta también la sentencia.

A más de 8.000 kilómetros de distancia, el Gobierno de España se sitúa en una posición diametralmente opuesta. Después de que Civio presentara el recurso de casación ante el Tribunal Supremo para acceder al código fuente de BOSCO, la aplicación que decide quién tiene derecho al bono social, la Abogacía del Estado se ha opuesto de nuevo presentando una serie de alegaciones que tratan de blindar la opacidad sobre los algoritmos que nos gobiernan.

Para ello, el Gobierno defiende que el sistema BOSCO es “objeto de propiedad intelectual” y que el acceso al código fuente implicaría “riesgos reales, directos y sustanciales” que perjudicarían “el propio funcionamiento del programa”, comprometiendo “la actuación administrativa” y la seguridad de “los datos personales especialmente sensibles de los solicitantes”, como el nivel de renta, la situación familiar y laboral, el grado de discapacidad y la condición de víctima de violencia de género o terrorismo, sin desarrollar de forma realista cómo se producirían estos supuestos perjuicios. Además, su escrito de alegaciones también rechaza que se pueda acceder al código fuente de manera parcial, como contempla el artículo 16 de la Ley de Transparencia, ya que cualquier mínimo conocimiento afectaría “su integridad”.

Frente a estas consideraciones, que la Fundación Civio ya rechazó en las anteriores instancias judiciales por no existir evidencia sólida que lo confirme, el ejemplo de la Corte Constitucional de Colombia muestra hasta qué punto estos argumentos resultan peregrinos y, cuanto menos, contrarios al principio de transparencia y al derecho de participación pública de la ciudadanía. El tribunal descarta que la administración formulase “argumentos relacionados con la seguridad, la defensa nacional o las relaciones internacionales para justificar la reserva de la información” para bloquear el acceso al código fuente de CoronApp, hoy conocida como MinSalud Digital.

En paralelo, la Corte Constitucional destaca que “la garantía más importante del adecuado funcionamiento del régimen constitucional está en la plena publicidad y transparencia de la gestión pública”, de manera que “las decisiones o actuaciones de los servidores públicos que no se quieren mostrar son usualmente aquellas que no se pueden justificar”. Tras el recurso de amparo de Upegui Mejía, el tribunal reconoce que “los algoritmos han pasado a definir buena parte de nuestras vidas”, por ejemplo, interviniendo, como ocurre con BOSCO en España, en las decisiones sobre quién tiene derecho a un determinado subsidio o ayuda pública.

La Corte Constitucional de Colombia describe al código fuente como “la columna vertebral del software o la aplicación”, de manera que cuenta con una “importancia crítica” en el “desarrollo y funcionamiento de cualquier programa informático”. Esto es, al contrario de lo que propugna la Abogacía del Estado en España: sin saber cómo está escrito el código fuente, es imposible determinar si existen más errores, como los que ya descubrió Civio en su día, o si es arbitrario. Mientras que en Colombia se reconoce el derecho a la transparencia algorítmica argumentando que “es una garantía fundamental para asegurar un empleo adecuado y razonable de los datos personales y evitar que el uso de sistemas algorítmicos para la toma de decisiones por parte de entidades públicas derive en decisiones arbitrarias o discriminatorias”, el Gobierno español apuesta por una posición radicalmente opuesta, la del secretismo como norma, la de la opacidad por bandera.

Esta postura contrasta con la sentencia colombiana, que destaca que “el derecho de los ciudadanos a acceder, en la medida de lo posible, a información sobre los sistemas algorítmicos que utiliza el Estado para la toma de decisiones, y el uso que se le da a los mismos, es una garantía fundamental para evitar que estas tecnologías lleven a la vulneración de otros derechos fundamentales”. Un planteamiento muy similar al que viene defendiendo Civio en sede judicial y que continuaremos manteniendo ahora ante el Tribunal Supremo pues “que se nos regule mediante código fuente o algoritmos secretos es algo que jamás debe permitirse en un Estado social, democrático y de Derecho”.

La transparencia en la utilización de la inteligencia artificial por autoridades y entidades públicas

"La pregunta que nos planteamos en España es si sería posible acceder a este tipo de información con la vigente Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG)"

 Por mablanescliment blog-.- La inteligencia artificial (IA) es utilizada cada vez más por autoridades y entidades públicas para adoptar decisiones (por ejemplo, conceder ayudas, gestionar multas o impuestos, tramitar procedimientos administrativos, etc.) o para elaborar estudios, informes o análisis sobre cualquier materia o servicio público. Es un hecho imparable.

La IA es una poderosa herramienta que puede facilitar incrementar la eficacia de las actuaciones públicas. No obstante, hay un claro consenso en que la utilización de la IA no puede servir para vulnerar los derechos de las personas. Este límite es evidente.

Ahora bien, para poder controlar y comprobar que la IA respeta esos derechos, es necesario que el uso de la misma sea transparente. Dicho en otras palabras, en mi opinión, las autoridades y entidades públicas solo pueden utilizar una IA que sea transparente. Si no se puede garantizar dicha transparencia, la IA no debe ser utilizada. Vamos a explicarlo con 3 casos reales:

a) La obligación de publicar en el Portal de Transparencia los sistemas de inteligencia artificial que están siendo utilizados.

La Ley 1/2022, de 13 de abril, de Transparencia y Buen Gobierno de la Comunitat Valenciana, es la primera normal de rango legal en España que obliga a la Administración de la Generalitat y sus organismos públicos vinculados o dependientes, a las entidades integrantes de la administración local de la Comunitat Valenciana, a las universidades públicas valencianas, y a los consorcios constituidos íntegramente por administraciones públicas territoriales, a publicar la siguiente información (artículo 16.1.l):

«La relación de sistemas de inteligencia artificial de alto riesgo de acuerdo con el reglamento de inteligencia artificial que desarrollen o implanten. Asimismo, se incluirá la relación de sistemas automatizados y sistemas de inteligencia artificial de uso general cuyo empleo impacte de manera significativa en los procedimientos administrativos o la prestación de los servicios públicos.

Sin perjuicio de su desarrollo reglamentario, y de acuerdo con los principios de transparencia y explicabilidad, la información a facilitar incluirá la descripción, en un lenguaje claro y sencillo, del diseño, funcionamiento y lógica del sistema, su finalidad, su incidencia en las decisiones públicas, el nivel de riesgo que implica, la importancia y consecuencias previstas para la ciudadanía, el punto de contacto al que poder dirigirse, y en su caso, el órgano u órganos competentes a efectos de impugnación. Asimismo, se informará de los criterios generales de impacto y riesgo adoptados para delimitar los sistemas a los que se debe dar publicidad».

b) El acceso al código fuente de un programa informático

Gracias a la incansable lucha de la Fundación Civio, el Tribunal Supremo, mediante Auto de fecha 27/11/2024 (enlace), admitió a trámite un Recurso de Casación, todavía no resuelto, para determinar la procedencia -o no- de facilitar el código fuente de la aplicación, con la finalidad de comprobar si se cumplen los requisitos para ser beneficiario del bono social.

Según explica la Fundación Civio en su página web (enlace), en 2018, pidió el código fuente, las funcionalidades y los casos de prueba de BOSCO, el programa que decide quién accede al bono social eléctrico. La administración rechazó el acceso, pero gracias a la estimación parcial de la reclamación presentada ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG), se permitió conocer las funcionalidades y los casos de prueba. Estos dos elementos fueron muy importantes para demostrar que BOSCO había sido diseñado con errores que dejaban fuera a personas con derecho a la ayuda.

Sin embargo, el CTBG negó el acceso al código fuente, donde se detallan todas las instrucciones del algoritmo, y con el que se hubiera podido confirmar o descartar la existencia de más errores.

Tras años de negativas y excusas basadas en la propiedad intelectual y la seguridad, el litigio está actualmente pendiente de resolución por el Tribunal Supremo.

En mi opinión, si no es posible acceder al código fuente de un programa informático por razones de propiedad intelectual o de seguridad, dicha aplicación informática no debe ser utilizada por la Administración, ya que resulta imposible comprobar el correcto funcionamiento del algoritmo (si tiene errores, sesgos, etc.) y, por ende, de las decisiones públicas adoptadas con apoyo en el mismo.

c) La utilización de inteligencia artificial generativa para tomar decisiones públicas: Mistral (europea), ChatGPT (norteamericana) y DeepSeek (china).

Hace un par de semanas, se generó en LinkedIn un interesante debate en torno a la siguiente pregunta planteada por Jorge Morell Ramos (enlace): «¿Y si usamos la Ley de Transparencia para conocer los «prompts» utilizados por un político que empleó inteligencia artificial para tomar una decisión?».

El secretario de tecnología del Reino Unido, quien públicamente se confesó como un gran usuario de ChatGPT, se ha convertido recientemente en el primer político cuyos «prompts» han sido publicados usando la Ley de Libertad de Información (FOI) (enlace).

Un periodista solicitó qué tipo de interacciones estaba teniendo con la herramienta. Inicialmente, la solicitud fue rechazada con la excusa de que las indicaciones y respuestas se realizaron tanto a título personal como oficial. Por ello, limitó la solicitud respecto a los «prompts» y respuestas realizadas a título oficial. Y gracias a la Ley de Libertad de Información inglesa, se han facilitado y se ha podido acceder a la siguiente información pública:

– La autoridad política le pidió a ChatGPT que explicara por qué las PYMES del Reino Unido habían tardado tanto en adoptar la IA. ChatGPT devolvió una lista de 10 puntos de problemas que obstaculizan la adopción, incluidas las secciones sobre «Conciencia y comprensión limitadas», «Preocupaciones regulatorias y éticas» y «Falta de apoyo gubernamental o institucional».

– El político inglés también usó ChatGPT para buscar ideas con la finalidad de incrementar su presencia en los medios, con la siguiente pregunta: «Soy Secretario de Estado para la ciencia, la innovación y la tecnología en el Reino Unido. ¿Cuáles serían los mejores podcasts en los que aparecer para llegar a una amplia audiencia que sea apropiada para mis responsabilidades ministeriales?».

La pregunta que nos planteamos en España es si sería posible acceder a este tipo de información con la vigente Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG). En mi opinión, sí que sería posible, por las siguientes razones.

En primer lugar, es importante aclarar qué son los «prompts»: son las peticiones, preguntas o solicitudes que hacemos a la inteligencia artificial generativa para obtener las correspondientes respuestas. Acabamos de ver los dos «prompts» que hizo el político inglés y que se han conocido gracias a la aplicación de la Ley de Libertad de Información.

Hecha esta aclaración, vamos a analizar brevemente cuál es la situación actual en España.

El Tribunal Supremo está defendiendo que el derecho de acceso a la información pública es un derecho constitucional de primer orden y que los límites y las causas de inadmisión deben ser interpretadas de forma restrictiva, entre ellas, la causa de inadmisión consiste en información auxiliar o de apoyo (borradores, notas, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas).

Asimismo, el artículo 13 de la LTAIBG describe un concepto amplio de información pública, «cualquiera que sea su formato o soporte». Entre estos formatos o soportes se podría entender comprendidos los correos electrónicos (emails), los mensajes de telefonía móvil (whatsapp, telegram, etc.) y los «prompts» y las respuestas obtenidas con IA.

Es importante recordar que resulta fraudulento utilizar estas aplicaciones, por parte de autoridades o empleados públicos, desde dispositivos privados o particulares para tratar asuntos públicos con el objetivo de impedir el posterior acceso a dicha información pública con la excusa de la naturaleza privada de dichos dispositivos y la necesidad de proteger la privacidad e intimidad.

Por otra parte, salvo que la información pública contenida en dichos formatos o soportes pueda ser considera como «auxiliar o de apoyo», no por su denominación, sino por su contenido, el acceso a dicha información debería ser posible, en la medida en que contiene información que puede haber sido relevante o puede haber condicionado la decisión pública finalmente adoptadaNótese que, mediante la utilización de IA generativa (ChatGPT, Mistral, Deepseek, etc.), se pueden elaborar estudios, análisis o informes sobre cualquier materia, cuyo conocimiento puede resultar necesario para conocer la justificación o fundamentación de la decisión pública adoptada.

Finalmente, la utilización de la IA en la adopción de decisiones públicas no puede servir de excusa para evitar la aplicación de la Ley de Transparencia y eludir su finalidad (exposición de motivos): «conocer cómo se toman las decisiones que afectan a los ciudadanos, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones».