Derecho al acceso a la información pública

 "La Administración no puede exigir trabas injustificadas para acceder acceso a la información pública"

Por Santiago González-Varas Ibáñez. esPúblico blog.- Este trabajo expone casuística en la materia, es decir, sentencias sobre este derecho que ha de entenderse en el contexto de las relaciones generales entre ciudadanos y Administración.

Por ello la Administración no puede exigir trabas injustificadas para acceder acceso a la información pública. Puede citarse la STS de 10 de marzo de 2020 (rec. 8193/2018): aplicando el artículo 22.1 de la Ley 19/2013, de transparencia (…) (donde se prevé que el acceso a la información se realice preferentemente por vía electrónica) estima el recurso y declara que la Administración no puede imponer al solicitante la obligación de acudir a la oficina en horario laboral para acceder a la información.

El artículo 12 de dicha Ley 19/2013 de transparencia reconoce a todas las personas el derecho a acceder a toda la información pública a través del procedimiento administrativo especial regulado en los artículos 17 y ss., en cumplimiento del mandato contenido en el artículo 105 CE. Esta nueva ley supera la regulación del derecho de los ciudadanos a acceder a los registros y documentos que se encuentren en los archivos administrativos del artículo 37 de la Ley 30/1992, con esta nueva Ley, que adolecía de estar limitado a documentos contenidos en procedimientos administrativos ya terminados y resultar su ejercicio extraordinariamente limitado en su articulación práctica y crea un marco jurídico acorde con los tiempos y los intereses ciudadanos.

La STS de 12 de noviembre de 2020 afirma que el mero interés personal en acceder a una información pública no es motivo suficiente para rechazar la solicitud de acceso. Y es que la persecución de un interés meramente privado no figura entre las causas legales de inadmisión de las peticiones de información, y la atención a la finalidad de la LTBG sólo opera como causa de inadmisión cuando la solicitud presente un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de la Ley.

Este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española – o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. Al margen de limitaciones de índole objetiva (expedientes que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas de naturaleza política, que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado, de investigación criminal, sobre materias protegidas por el secreto comercial o industrial, o sobre actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria). El ejercicio de este derecho no puede tampoco obviamente afectar a la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos, debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias.

Pese al impacto de la legislación de transparencia, el derecho de acceso a la información es más amplio. La STS de 3 de marzo de 2020 anula una sentencia de la Audiencia Nacional que limitaba el acceso a la información a aquella generada o adquirida a partir de la entrada en vigor de la ley de transparencia.

En este contexto de amplitud, la STS 852/2020, de 22 de junio de 2020 confirma la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno de 15 de marzo de 2017 que obliga a Corporación de Radio Televisión Española S.A. (CRTVE) a entregar a un ciudadano la retribución anual bruta percibida por el personal directivo en 2014 y 2015, por entender que prevalece el interés general de los ciudadanos en la divulgación de información sobre el interés privado de los afectados.

Derechos de defensa

Por contrapartida, el afectado por la reclamación de transparencia ha de tener garantizados sus derechos de defensa según establece la sentencia ejemplar en la materia del TS 315/2021 de 8 de marzo de 2021, reclamando al Consejo de Trasparencia a que actúe de tal forma.

En la esfera de las Administraciones locales, debe recordarse que este derecho es reproducido por el artículo 69 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y por el art. 207 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

Sobre si pueden los representantes locales plantear reclamaciones ante el respectivo Consejo de Transparencia de su Comunidad Autónoma en el caso de que se les deniegue el acceso a información en poder de su Corporación, existen criterios dispares entre las autoridades de control acerca de las relaciones entre normativa especial y general en materia de acceso a la información por los representantes políticos.

También considérese la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, norma que fija limitaciones en su acceso sustancialmente coincidentes con las establecidas por la normativa general, existiendo particularidades derivadas de la especial naturaleza de la información ambiental y que sin embargo constriñe aún más las actuaciones de las administraciones interpeladas en aras de facilitar a los ciudadanos aquel acceso (STSJ de Castilla y León de 15 de enero de 2007, rec. 2572/2002).

Los jueces vienen entendiendo que las normas que limitan este derecho deben ser de interpretación restrictiva. «El punto de partida en el que nos sitúa la Constitución no puede ser otro que el del reconocimiento a los ciudadanos de la facultad de acceder a los documentos que obran en los archivos y registros públicos. Esta es la regla general y las excepciones que se le impongan por las leyes han de estar justificadas en términos constitucionalmente aceptables…». (STS de 6 de junio de 2005; STS de 30 de junio de 2006 [RJ 2006, 5982], rec. 129/2003; STSJ de Castilla-La Mancha de 2 de diciembre de 2005; STSJ de Navarra de 30 de septiembre de 2005, n.º 902/2005, rec. 203/2005; STSJ de Castilla y León [sede Valladolid] de 27 de noviembre de 2006, rec. 9/2002; STSJ de Madrid de 30 de noviembre de 2006, rec. 1103/2005; STSJ Madrid de 4 de junio de 2004, n.º 491/2004, rec. 25/2001; STSJ de Madrid de 7 de marzo de 2005, recurso 30/2003; STSJ de Castilla y León de 15 de enero de 2007, rec. 2572/2002, de donde tomo estas referencias). Otros casos son los resueltos por STS de 2 de junio de 2000; STSJ de Baleares de 7 de noviembre de 1995 y de 24 de septiembre de 1996; de la Comunidad Valenciana de 7 de noviembre de 1995, etc.

 Según la STSJ de Extremadura 114/2021 de 8 de junio de 2021, el derecho a la información administrativa no cubre el acceso a copia del documento de formalización de un contrato público, al no preverlo ni la normativa de transparencia ni la de contratación pública.

La solicitud de documentos podrá instarse a través del Defensor del pueblo, con la consecuencia de que si no se entregan el Defensor del Pueblo puede declarar a tal Administración entidad no colaboradora.

Según la SAN 29/2017 de 24 de enero de 2017 (JUR 2017, 34190) la ley 19/2013 ha venido a facilitar y hacer eficaz el derecho a la información de los ciudadanos sin necesidad de acreditar un interés legítimo, pese a que este derecho no puede ser ejercitado con éxito cuando la información requiera la confección de un informe por un organismo público a instancia de un particular.

No se reconoce (por presunta vulneración del derecho a la participación política) el derecho a la información (sobre la normativa del COVID a un concejal, para celebrar sesiones presenciales) si aquella está disponible en medios públicos (STSJ de Andalucía de 10 de noviembre de 2021, Sevilla, rec. 870/2021).

La STS de 6 de octubre de 2017 (rec. 75/2017) dictada en relación con los artículos 18.1.c) y 14.1.h) de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, a los efectos de determinar los presupuestos y requisitos necesarios para inadmitir las solicitudes de información cuando sea necesaria una acción previa de reelaboración y, asimismo, para la aplicación de la limitación de acceso a la información cuando suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales de la entidad requerida. En ella manifiesta el Tribunal Supremo que la Corporación RTVE no ha justificado que el suministro de la información solicitada exija una labor previa de reelaboración, pues aparte de sus alegaciones ninguna otra prueba se allega que soporte su posición, además de que la información que se solicita ha de encontrarse en los documentos contables y presupuestarios de la entidad, y no se aprecia que para su suministro exija de una labor previa de reelaboración específica o someter a un tratamiento previo de la información con que se cuenta para obtener algo diferente de lo que se tiene, más allá de constatar las distintas partidas en que se contengan los datos de los gastos efectuados para participar en el festival de Eurovisión 2015, y en su caso la mera adición de las mismas. En cuanto a la limitación del acceso a la información prevista en el artículo 14.1.h) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre (cuando el acceso a la información suponga un perjuicio para los intereses económicos y comerciales) también recorta su fuerza restrictiva el Supremo en interesantes términos (que resultan aplicables, mutatis mutandis, a casi cualquier petición de información presupuestaria pública): no se cuestiona aquí que la Corporación RTVE sea un operador que concurre en un mercado competitivo como es el audiovisual; pero, aceptando ese dato, no ha quedado justificado que facilitar información sobre los gastos efectuados para participar en el festival de Eurovisión 2015 pueda acarrear un perjuicio para los intereses económicos y comerciales, teniendo en cuenta que no se pide información sensible sobre el funcionamiento interno de la Corporación, ni sobre su sistema de producción de programas o estructura de costes; y la solicitud ni siquiera se refiere a un programa de producción propia. En definitiva, no se alcanza a comprender, ni se ha intentado justificar por la recurrente, en qué forma la facilitación de esa información puede perjudicar los intereses comerciales de RTVE o favorecer a sus competidores en el mercado audiovisual. Siendo ese así, no cabe aceptar una limitación que supondría un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.

Interesante es también la STS (Social) 111/2018, de 7 de febrero de 2018, reconociendo el derecho de las organizaciones sindicales que integran la CIVEA a obtener los listados de ocupación de puestos de trabajo, sin que ello suponga un acceso indebido a datos personales que contravenga el derecho a la protección de tales datos, pues el cumplimiento de sus funciones por las representaciones sindicales justifica el acceso a los mismos.

En la Ley 19/2013 en virtud del artículo 17.3 no se obliga a motivar la solicitud de acceso a la información. Por ejemplo un profesor alegaría un interés académico. Según el artículo 19.3 de la misma Ley es preciso otorgar trámite de alegaciones si la información solicitada puede afectar a derechos o intereses de terceros. Para la Resolución de 17 de julio de 2015 del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (Punto 3.º): «(…) Dichas alegaciones tienen como objeto, lógicamente, el conocer posibles argumentos que pudieran manifestarse por la parte interesada o afectada y que deben ser tenidos en cuenta a la hora de tramitar el procedimiento. No obstante, las alegaciones de terceros deben ser adecuadamente valoradas por el órgano tramitador, que debe motivar su aplicación al procedimiento y, concretamente en el supuesto de una solicitud de acceso a la información, no puede suponer en ningún caso un derecho de veto a la concesión de la información solicitada. De otro modo, nos encontraríamos con la circunstancia de que la mera negativa a suministrar la información por parte del tercero interesado, sin más argumentos por su parte, como ocurre en este caso concreto, nos llevaría a asumir tal negativa como un impedimento absoluto para suministrar la información, sin más argumento que dicho rechazo, veto o falta de autorización (…)».

La salud mental de los mayores en Europa: la pandemia detrás de la pandemia

"Es interesante destacar que el mecanismo por el que la salud mental de las mujeres empeoró más que la de los hombres es, aparentemente, el hecho de que ellas se relacionaban en persona con más frecuencia"

Por Ariadna García-Prado, Paula González y Yolanda F. Rebollo Sanz. Nada es Gratis blog.- La irrupción de la COVID-19 ha puesto de manifiesto la relevancia de la salud mental, hasta el punto de que los expertos en salud pública hablan de cómo la pandemia de la COVID ha traído, entre otras muchas cosas, otra pandemia global de problemas de salud mental (OMS, 2021).

Esto no resulta sorprendente porque, como bien se resalta en entradas previas (véase, por ejemplo, aquí), tanto el miedo a contagiarse con el virus COVID-19 como las distintas medidas de confinamiento y distanciamiento social implementadas, además de las consecuencias económicas y laborales negativas del virus para muchos, pueden derivar en trastornos de la salud mental. Pero también es importante reconocer que antes de la llegada de la COVID-19 ya había muchas personas con problemas de salud mental (véase en entradas previas aquí o aquí). Así que, por ser positivas, algo bueno de la pandemia de la COVID-19 es que finalmente ha puesto el foco de atención en los problemas de salud mental, revelando la baja financiación destinada a los servicios públicos que los atienden y la escasez de oferta de los mismos.

La cuestión que queremos discutir en esta entrada es si las políticas de confinamiento que se implantaron para proteger la salud de la población y evitar la expansión del virus han causado daños en la salud mental de la población, y si un confinamiento estricto es recomendable. Separar el efecto del confinamiento del miedo al virus, o de los efectos económicos del mismo, no es trivial. Y esto es lo que hacemos en nuestro artículo recientemente publicado, en el que basamos esta entrada.

Los datos

En nuestro estudio usamos datos de salud mental (insomnio, ansiedad y depresión) de una muestra de 40.501 individuos procedentes de 17 países. En concreto, utilizamos un cuestionario especial sobre COVID-19 que la encuesta de Salud, Envejecimiento y Jubilación en Europa (SHARE) realizó de forma telefónica entre junio y agosto de 2020. Los participantes son individuos mayores de 50 años, que precisamente han sido identificados por la Organización Mundial de la Salud como las poblaciones más vulnerables al aislamiento social (véase aquí). De hecho, nuestros datos muestran que la salud mental es un problema relevante entre la población adulta mayor europea. De los entrevistados, el 27% reportó tener problemas para dormir en el mes anterior de la entrevista, el 30% reportó ansiedad y el 28% depresión. Muchos de ellos reportaron, además, que estos problemas de salud mental se habían agravado tras la irrupción de la pandemia (34, 73 y 63%, respectivamente).

En el trabajo utilizamos también información sobre las relaciones sociales cara a cara de los individuos antes de la pandemia. Dicha información procede de una encuesta previa de SHARE, que incluía un módulo específico de redes sociales. La literatura indica que tener relaciones sociales en persona es fundamental para un envejecimiento saludable (véase, por ejemplo, Ang y Chen, 2019), y otros estudios muestran que tener pocas relaciones personales con amigos y familia es un predictor de problemas de salud mental entre las personas mayores (ver Teo y otros, 2015, y Litwin y Levinsky, 2021).

Finalmente, utilizamos datos de la Oxford COVID-19 Government Response Tracker (OxCGRT) para construir un índice de la dureza de los confinamientos establecidos por los gobiernos europeos durante la primera ola de la pandemia. Para la construcción de dicho índice nos centramos exclusivamente en aquellos indicadores de la OxCGRT orientados a restringir la movilidad y el contacto social. Estos incluyen: el cierre de las escuelas, el cierre de los lugares de trabajo, la cancelación de eventos públicos, las restricciones del tamaño de las reuniones, el cierre del transporte público, las medidas de “estar en casa” y las restricciones a todo tipo de viajes. Dicho índice nos permite clasificar a los países objeto de estudio en países con políticas de confinamiento estrictas y países con políticas de confinamiento más suaves.

Algunos descriptivos

Tal y como muestra la Figura 1 la dureza de los confinamientos difiere entre los diferentes países europeos, y esta variación no está necesariamente vinculada a la incidencia de la COVID-19 en cada uno de estos países.

Figura 1: Políticas de confinamiento y letalidad por COVID-19 por país.

Nota: Elaboración propia a partir de los datos de la OxCGRT y el European Centre for Disease Prevention and Control. El nivel del índice de dureza de los confinamientos se refiere a la media de los meses de abril y mayo de 2020. La tasa de letalidad se calcula como la proporción de personas fallecidas por COVID-19 entre todos los individuos diagnosticados con la enfermedad durante los meses de abril y mayo de 2020,

La Figura 2 muestra la relación estadística entre las políticas de confinamiento que se han implementado en Europa y nuestras variables de salud mental. Como se observa, ambas variables están positivamente relacionadas, indicando que en los países con confinamientos más estrictos se produjo un mayor empeoramiento de la salud mental.

Figura 2: Políticas de confinamiento y empeoramiento de la salud mental.

Nota: Elaboración propia a partir de los datos de la OxCGRT y la encuesta SHARE-COVID 19.

Las estimaciones

La correlación estadística que se observa en la figura 2 no demuestra que las diferencias en la evolución de la salud mental en los países europeos se deban exclusivamente a las políticas de confinamiento. Para ver si este es el caso y entender qué parte del empeoramiento en la salud de la población mayor en Europa puede relacionarse directamente con la dureza de las restricciones a la movilidad, adoptamos un enfoque de dobles diferencias.

En él explotamos la variabilidad individual en los niveles de relaciones sociales presenciales previas a la pandemia en combinación con la variabilidad entre países respecto a las políticas de confinamiento. El grupo de individuos tratados lo forman individuos con alta frecuencia de relaciones sociales antes de la pandemia, en oposición a los individuos que forman el grupo de control, que son los individuos con baja frecuencia de relaciones sociales presenciales. Estos tipos de individuos residen en países con altos y bajos niveles de confinamiento. Nuestro supuesto de identificación es que aquellos individuos que frecuentemente se relacionaban presencialmente con familiares y/o amigos deben sufrir más, en términos de salud mental, las restricciones a la movilidad. A partir de esta doble diferencia y controlando adicionalmente por otras características observadas de los individuos tales como el género, la edad o la salud física, podemos estimar el efecto de las políticas de confinamiento sobre el estado de salud mental de los europeos mayores de 50 años.

Nuestros resultados indican que las políticas de confinamiento aumentaron la incidencia del insomnio, la ansiedad y la depresión en 5, 7,2 y 5,1 puntos porcentuales, respectivamente. Es decir, un confinamiento estricto aumenta la incidencia de estos problemas en un 74,6%, 39,5% y 36,4%. Estos resultados se mantienen cuando controlamos por la exposición de cada individuo al coronavirus en su entorno cercano y por la tasa de letalidad por COVID en su país de residencia. Es interesante destacar, además, que si nos centramos en las relaciones sociales que se producen con personas que viven a más de 100 km del domicilio de los encuestados, el efecto negativo de los confinamientos sobre la salud mental desaparece, probablemente porque estas relaciones se mantenían de forma telefónica o por internet antes de la pandemia y han podido seguir manteniéndose.

Finalmente, exploramos si las políticas de confinamiento han afectado de modo diferente a distintos grupos de población. Con este análisis contribuimos al debate que surgió durante la primera ola de la pandemia sobre si era conveniente confinar a toda la población o solo a los más vulnerables (los mayores de 65 años y/o las personas con enfermedades pre-existentes y con más probabilidades de tener complicaciones en caso de contraer el coronavirus). Países como España e Italia discutieron sobre esta posibilidad para, finalmente, optar por confinar a toda la población. Pero otros países como Turquía (véase Altindag, Erten y Keskin, 2022), Rusia o Filipinas solo impusieron confinamiento domiciliario a los mayores de 65 años y/o a aquellos con problemas de salud.

Nuestro análisis por grupos de población encuentra que el confinamiento perjudicó más notablemente al grupo de edad entre 50 y 65 años, a la población que tenía buena salud antes de la pandemia y a las mujeres. Esto indica que ante la posibilidad de futuras pandemias quizás sea más recomendable confinar solo a los mayores de 65 años, cuya salud mental se ve menos perjudicada de acuerdo a nuestros resultados, y no confinar a aquellos con buena salud. Esto podría contrarrestar, como señala el trabajo de Acemoglu y otros (2021), los efectos negativos que confinar a toda la población tiene sobre la economía y sobre la salud mental. No obstante, el hecho de que aquellos individuos entre 65 y 75 años y aquellos con mala salud física pre-pandemia también sufrieron un empeoramiento de su salud mental indica que no debería sometérseles a un confinamiento estricto a menos que haya un buen sistema de apoyo de “call centers” y otros servicios de salud mental.

Para concluir, es interesante destacar que el mecanismo por el que la salud mental de las mujeres empeoró más que la de los hombres es, aparentemente, el hecho de que ellas se relacionaban en persona con más frecuencia. De hecho, en nuestra muestra la mayoría de los individuos con relaciones sociales cara a cara frecuentes antes de la pandemia eran mujeres.

Nuestro estudio señala que es necesario repensar las políticas de confinamiento, así como las inversiones que se destinan a los servicios de salud mental. Debemos ser conscientes de que un empeoramiento de la salud mental no solo tiene repercusiones en la productividad de los individuos sino también en la salud física de los mismos. En definitiva, la salud mental requiere una actuación urgente.

Las consecuencias de la pandemia en el aprendizaje: primeros datos disponibles (en Euskadi)

"Una pérdida de aprendizaje de un 25% respecto a un año académico sin pandemia podría reducir el PIB per cápita a largo plazo en un 1.9%"

Por Andreu Arenas y Lucas Gortazar. Nada es Gratis blog .- Desde que empezó la pandemia, una de las mayores preocupaciones acerca de sus efectos a largo plazo ha sido comprender cuál ha sido el efecto del cierre de las escuelas en 2020 sobre el aprendizaje de los alumnos y la desigualdad. En el momento en que empezó la pandemia existía un gran desconocimiento acerca de la efectividad de la enseñanza online (que en casi todos los casos, fue parcial y en formato de “emergencia”), sobre todo en circunstancias tan excepcionales. Sin embargo, si la pérdida de aprendizaje generalizada fuera tal, sus consecuencias sociales y económicas serían potencialmente muy significativas. Por ejemplo, Hanushek y Woessman estiman que una pérdida de aprendizaje de un 25% respecto a un año académico sin pandemia podría reducir el PIB per cápita a largo plazo en un 1.9%.

Estimar la pérdida de aprendizaje causada por la pandemia e identificar los grupos que se han visto afectados con mayor intensidad es un primer paso fundamental para el diseño de políticas que traten de paliar estos efectos. Cuantificar la pérdida de aprendizaje, sin embargo, no es trivial. Requiere comparar el aprendizaje de los alumnos que han sufrido el cierre de escuelas con un contrafactual que aproxime el aprendizaje que habría tenido lugar en su ausencia. Este ejercicio es complicado porque cada generación de alumnos es distinta de la anterior, y la pandemia ha afectado a todos los alumnos a la vez: no hay un mundo contrafactual donde no hubo pandemia ni cierre de escuelas. Hasta la fecha, han sido muchos los estudios que han tratado de responder a esta cuestión en varios países (ver Holanda, Bélgica, Alemania, o Italia, por ejemplo), centrándose la mayoría en el periodo de confinamiento de marzo a junio de 2020: todos estos estudios muestran una pérdida de aprendizaje relevante, aun mayor en países en desarrollo. Algunos estudios han ampliado el foco e incorporan también el periodo de reapertura escolar, encontrando efectos más limitados en la pérdida de aprendizaje, algo que sugiere que la reapertura podría haber paliado parte del impacto del confinamiento (ver por ejemplo, Brasil, Reino Unido o Dinamarca).

En un documento de trabajo reciente, presentamos las primeras estimaciones de pérdida de aprendizaje por la pandemia en España con datos de evaluaciones externas del Instituto Vasco de Evaluación e Investigación Educativa (ISEI-IVEI). Estimamos la pérdida de aprendizaje en marzo de 2021, un año después del cierre escolar, y después de seis meses de la reapertura de los centros educativos (que en España fue una de las más exitosas). También disponemos de información acerca del empeoramiento del bienestar socioemocional del alumnado durante la pandemia, lo que nos permite entender hasta que punto ambos fenómenos se solapan. Hasta la fecha, ninguna investigación había podido considerar ambos efectos de forma conjunta.

Nuestro ejercicio empírico sigue una estrategia de Diferencias en Diferencias y se basa en medir las competencias de un mismo alumno antes (4º de Primaria, en 2017) y después de la pandemia (2º de ESO, en 2021), y comparar esa evolución con la que solía tener lugar para un alumno semejante (mismas características, mismo centro) entre ambos cursos antes de la pandemia (4º de primaria en 2015 y 2º de ESO en 2019). De esta forma, nuestras estimaciones ajustan por las diferencias en competencias que existen entre alumnos, y por las diferencias en competencias entre distintos cursos y centros educativos. En otras palabras, estimamos la pérdida de aprendizaje con modelos con efectos fijos de alumno y de curso por escuela.

Además de permitirnos observar el mismo alumno antes y después de la pandemia, los datos del ISEI-IVEI son especialmente interesantes para medir la pérdida de aprendizaje causada por la pandemia porque utilizan la metodología de Teoría de Respuesta al Item (TRI), porque cada ola dispone de ítems comunes (que permiten comparación entre años distintos) y porque son llevadas a cabo por evaluadores externos: esta combinación de factores no se da en ninguna otra CCAA. Por otra parte, una limitación de nuestro estudio es que la participación de las escuelas en las evaluaciones en 2011 fue voluntaria: sin embargo, a partir de los datos de resultados de aprendizaje de competencias pre-pandemia, observamos que el nivel medio de competencias en 4º de Primaria de los participantes en marzo de 2021 es muy parecido al de la cohorte de control (con participación universal, pre-pandemia). En otras palabras, los alumnos que participaron en las evaluaciones en 2021 tenían un nivel medio de competencias pre-pandemia muy parecido al de otros años. En cualquier caso, nuestras estimaciones ajustan estadísticamente por diferencias entre escuelas mediante efectos fijos de escuela-curso, y presentamos otras comprobaciones que sugieren que la participación voluntaria no sesga nuestras estimaciones.

Las estimaciones muestran una pérdida de aprendizaje estadísticamente significativa, especialmente pronunciada en matemáticas (alrededor de 0.075 desviaciones estándar), también significativa en euskera (0.05 desviaciones estándar) e inexistente en castellano. La pérdida media de las tres competencias es de 0.045 desviaciones estándar de aprendizaje, un efecto que aun siendo cuantitativamente importante, es menor que los observados en otros países. Sin saberlo a ciencia cierta, contemplamos dos hipótesis que pueden explicar este resultado. La primera es que el cierre de escuelas en España fue relativamente corto y la reapertura, eficiente. La segunda es que capturamos la pérdida de aprendizaje más tarde en el tiempo en que se produce: por ejemplo, la literatura que estudia la pérdida de aprendizaje durante las vacaciones de verano ha documentado recientemente cómo el momento en que se mide esta pérdida puede afectar los resultados significativamente.

Además del efecto medio, estudiamos si la pérdida de aprendizaje ha sido muy distinta entre alumnos y centros. En general, encontramos que la pérdida de aprendizaje es más heterogénea en función de las características de los centros que de características individuales del alumnado. En concreto, encontramos que la escuela pública es la red que ha sufrido especialmente los efectos de la pandemia. También observamos cómo se amplía la brecha entre escuelas que suelen tener niveles altos y bajos de competencias previos a la pandemia (incluyendo diferencias entre las escuelas concertadas). Sin embargo, dentro de cada escuela, se produce una convergencia o regresión a la media entre los alumnos con mejores y peores notas pre-pandemia, quizás auspiciada por las medidas de compresión curricular durante la pandemia. En general, no observamos diferencias por nivel socioeconómico del alumno ni de la escuela: y si estas se dan, se diluyen por completo cuando incorporamos las variables de escuela. Nuestros datos nos permiten estimar quién se ve más afectado por la pandemia, pero entender las causas de esa heterogeneidad es más complicado. Tres hipótesis para explicar las diferencias de resultados entre centros de distinta titularidad (en línea con resultados de otros estudios) podrían ser la mayor autonomía, preparación para enseñanza online y dependencia de recursos de las familias en la escuela concertada.

Figura: Pérdida de aprendizaje por características del centro y del alumno, media matemáticas-euskera-castellano (en desviaciones estándar)

Finalmente, mostramos que la pandemia ha tenido, según las percepciones de los propios alumnos, un efecto negativo importante sobre su bienestar socioemocional. Este impacto es especialmente pronunciado entre el alumnado socialmente más desfavorecido, aquel con un menor nivel de aprendizaje previo, y los alumnos varones. Además, observamos que existe una correlación importante entre la pérdida de aprendizaje y el deterioro socioemocional de los alumnos. Este resultado es interesante porque sugiere que los alumnos con mayores pérdidas de aprendizaje son conscientes de ello, e indica que la respuesta a la pandemia debe pasar por políticas públicas con un enfoque integral, que combinen aprendizaje y aspectos socioemocionales.

Los resultados del estudio son relevantes por varios motivos. Este es el primer estudio que aborda la pérdida de aprendizaje en España; debería generalizarse esta iniciativa a otras CCAA, dada la importancia de la cuestión. Para ello es necesario seguir apostando por una agenda de evaluación educativa sostenida en el tiempo, nacional y autonómica con apoyo político y basado en el rigor científico. Segundo, el hecho de que el “factor escuela” sea el mediador de lo ocurrido durante la pandemia tiene serias implicaciones sobre la política educativa en general, e invita a investigar el papel de la gobernanza de los centros educativos, especialmente los públicos. Tercero, las diferencias en pérdida de aprendizaje por competencias son importantes, y señalan a las matemáticas, junto con el bienestar socioemocional de los alumnos, como las dos dimensiones a las que las políticas educativas deben prestar atención en el futuro.

Zonas de bajas emisiones y congestión del tráfico: evidencia de Madrid Central

"El resultado más importante del estudio es el efecto de desplazamiento hacia áreas no restringidas, una consecuencia relevante y no deseada de la implementación"

Por Filippo Tassinari (Universitat de Barcelona & IEB). Nada es Gratis blog.  Premiado en el IV Premio Nada es Gratis a Job Market Papers. La congestión del tráfico y la contaminación representan dos de los costes urbanos más graves. Además de las consecuencias directas sobre la contaminación atmosférica (se estima que el tráfico rodado produce el 74,4% del total de las emisiones locales de Madrid), el tráfico es el responsable de accidentes y muertes (ver aquí y aquí), retrasos, estrés e ira al volante, además de pérdidas económicas. 

Recientemente, hemos observado un aumento de las políticas destinadas a dejar menos espacio para los coches en las ciudades, con dos ideas en mente: devolver el espacio de las calles a las personas y hacer que las áreas urbanas sean más habitables y agradables. Superilles, carriles bici, peatonalizaciones y urbanismo táctico son algunos ejemplos de estas políticas. Además de algunas soluciones innovadoras recientes, en las últimas décadas los gobiernos locales han adoptado políticas de moderación del tráfico (es decir, zonas de bajas emisiones y peajes por congestión) para hacer frente a los problemas urbanos relacionados con el tráfico y la contaminación. Las zonas de bajas emisiones (ZBE) están pensadas para reducir la contaminación al restringir el acceso a un área específica a los vehículos más contaminantes. A diferencia de los peajes de congestión, algunos conductores no se ven afectados por la medida, mientras que otros no podrán acceder a la zona restringida ni siquiera pagando un peaje. Se ha descubierto que las ZBE son eficaces para reducir la contaminación (ver aquí y aquí), mientras que su efecto sobre el tráfico y el uso del automóvil aún no ha sido evaluado por completo.

En mi job market paper, analizo el efecto de las zonas de bajas emisiones en el tráfico y el uso del automóvil mediante la evaluación de Madrid Central. Se trata de una zona de bajas emisiones de unos 5km2 implementada en el distrito centro de Madrid el 30 de noviembre de 2018. Restringe el acceso a los vehículos más contaminantes, mediante un sistema de reconocimiento de matrículas basado en cámaras activas las 24 horas del día. Además de su intención principal de combatir la contaminación, esta política también supuso una señal hacia una movilidad urbana más sostenible. Ha sido concebida en línea con una nueva idea de movilidad urbana que intenta eliminar los coches de la calle y promover el uso del transporte público, la movilidad compartida, la bicicleta y las rutas a pie. En concreto, me interesa comprobar si Madrid Central fue eficaz en la reducción del tráfico dentro de la zona restringida y si éste se desplazó a otras zonas no restringidas. Para ello, utilizo datos abiertos granulares y geolocalizados relacionados con el tráfico, extraídos de unos 4.000 sensores bajo tierra dentro de la ciudad de Madrid. Para cada punto de medición observo la intensidad, ocupación y carga de tráfico con una frecuencia de 15 minutos, lo que significa que puedo trabajar con más de 280 millones de observaciones para cada variable.

Otro articulo, utilizando observaciones de tráfico anual a nivel de la ciudad para un panel de ciudades europeas, no encuentra ningún efecto de las ZBE en la congestión. Para extender este resultado me baso en el análisis del impacto de la política en un análisis granular dentro de la ciudad. De hecho, un resultado medio para toda la ciudad podría ocultar redistribuciones del espacio entre distintas áreas. Evaluar de manera causal el efecto del interés es una tarea difícil debido a las respuestas de comportamiento por parte de los conductores (es decir, algunos podrían conducir fuera de los límites para evitar así el área restringida). De hecho, estudios anteriores sugieren que los conductores cambian a carreteras/horas sin peaje debido a los cambios en la red de carreteras (ver aquí y aquí), así como a vehículos no prohibidos (ver aquí). La principal estrategia que utilizo para identificar el efecto explota la exogeneidad del tiempo de implementación a la dinámica del tráfico, y compara la situación antes y después la implementación de la política. Específicamente, llevo a cabo un modelo de panel de efectos fijos basado en el tiempo, en el que, gracias a muchos efectos fijos espaciales, temporales y estacionales, junto a controles y tendencias de tiempo flexibles y específicos del área, puedo aislar el efecto del interés de otros factores de confusión.

Mis resultados sugieren que la implementación de Madrid Central condujo a un aumento general del tráfico (+4%) para toda la ciudad de Madrid. Sin embargo, este resultado medio esconde importantes patrones espaciales. De hecho, la implantación sí redujo el tráfico en la zona restringida: -8,1% en el número de vehículos por sensor/hora. Sin embargo, este alivio de tráfico para el distrito central está más que compensado por un aumento del tránsito en las otras áreas, lo que interpreto como un efecto de desplazamiento. En concreto, a través de un análisis heterogéneo de series de tiempo específicas del sensor, encuentro que las calles en los distritos del sudoeste son las que experimentan el mayor aumento de tráfico (puntos rojos en la Figura 1). Además, observo las variaciones en los modos de desplazamiento, y encuentro que el cambio al transporte público para los desplazamientos dirigidos a la zona restringida y el desvío de los viajes a destinos fuera de Madrid Central, son algunos de los mecanismos potenciales que explican esos resultados.

Figura 1 - Resultados de regresión a nivel de sensor para registrar la intensidad del tráfico

Además, mis resultados muestran que la reducción en el tránsito por el área restringida varía con el tiempo (Figura 2). El gráfico muestra una reducción estadísticamente no significativa del 6 % en diciembre de 2018 (en comparación a el mismo mes el año anterior). Después, los coeficientes son negativos y de magnitud alta (-23 % en enero de 2019) y disminuyen lentamente mes a mes hasta julio, cuando los coeficientes se vuelven nulos. Hay diferentes elementos que podrían explicar esos resultados. En el primer mes (hasta el 1 de enero de 2019) las multas solo eran proporcionadas por la policía que detenía a vehículos al azar en el área restringida. La fuerte reducción del tráfico en enero podría explicarse por la instalación física de cámaras. La posibilidad de que la gente comprara vehículos sin restricciones podría justificar la reducción gradual de los coeficientes durante meses. De hecho, de manera consistente con las pruebas anteriores (ver aquí y aquí), encuentro que la política indujo una renovación de la flota de vehículos hacia coches más limpios y sin restricciones. Junto a la renovación del parque automovilístico, otro motivo que podría explicar la desaparición del efecto a partir de julio de 2019 es la elección de José Luis Martínez-Almeida como alcalde de Madrid (15/06/2019). Una vez elegido, anunció públicamente la suspensión de multas a partir del 1 de julio de 2019 y parece que la gente le creyó.

Figura 2 - Efecto por meses dentro del área restringida. Variable: número de vehículos pasando por un sensor por hora.

En general, mis hallazgos sugieren que Madrid Central logró reducir el número de vehículos en el centro de la ciudad. También ha sido un incentivo para renovar la flota de vehículos hacia vehículos más limpios, por lo que probablemente la política haya tenido éxito en su empeño por reducir la contaminación. Sin embargo, el resultado más importante del estudio es el efecto de desplazamiento hacia áreas no restringidas, una consecuencia relevante y no deseada de la implementación. Este elemento debe tenerse en cuenta al diseñar dichos esquemas, para que toda la ciudad se beneficie de la medida, y no solo el área restringida en sí. En el caso específico de Madrid, es probable que el efecto colateral negativo del espacio se deba al tamaño del área restringida. Madrid Central ocupa menos del 1% de la superficie total de Madrid, por lo que a la gente no le cuesta mucho tiempo desviar sus desplazamientos hacia rutas no restringidas. Si este es el caso, también es menor el incentivo para que cambien su modo de transporte o compren automóviles menos contaminantes, a menos que sus viajes no se dirijan a la zona restringida. Se necesita más investigación para comprobar si las ZBE más amplias provocan un menor desplazamiento del tráfico (o ninguno). Un caso de estudio interesante para hacer una comparación es la ciudad de Barcelona, donde el gobierno local implementó recientemente una zona de bajas emisiones extendida a todo el término municipal (95 km2). Esto agregará más evidencia acerca de si las ZBE pueden diseñarse para evitar impactos regresivos en el bienestar.

El momento «venirse arriba» en grupo: pautas para su gestión correcta

Jesús Martínez.- Trabajo y Aprendizaje colaborativo blog. En estas dos últimas semanas, cuando la presencialidad se va recuperando, he tenido la oportunidad de participar en diferentes grupos de trabajo. En dos de ellos (algo sorprendente) he encontrado repetida la misma expresión: '¡cuidado con venirse arriba¡ -  Esta coincidencia me ha hecho pensar.

Los dos grupos eran diferentes, pero hubo entre ellos, en un momento determinado, una conexión que los unía.  Después de una secuencia de interacción continuada se generaba  (llamémoslo así) euforia grupal. 

Ante esto, l@s dos dinamizador@s expert@s se vieron en la obligación de rebajar expectativas e interrumpir la magia.

A mi juicio, en una situación se acertó; pero, en la otra, no.

Y, en los dos casos, las dos personas que conducían los grupos eran experimentadas. Con lo cual, quizás, la disfunción no sea tanto por la calidad de la conducción si no por una inadecuada contextualización del efecto venirse arriba.

 Creo, y es la tesis de este post, que este efecto tiene ventajas inexploradas que permitirían mayor eficiencia en los momentos en los que los grupos se reúnen para crear.

Leía hace una semana, en uno de sus magníficos posts de Julen Iturbe, el reconocimiento del efecto calidad de la interacción presencial, ahora recobrada. Pese a las numerosas ventajas que nos ha comportado el uso intensivo de las plataformas online, el espacio premium que supone reunirnos presencialmente, es un ingrediente ganador. Por ello, no podemos dilapidarlo.  

Así lo recogía Julen:

El otro día, en una reunión con el decano de la facultad, él me comentaba que, sobre todo durante el confinamiento, había echado de menos las «casualidades» positivas que se derivan de los encuentros fortuitos por pasillos, en la cafetería o en el parking.  Esos espacios informales son fuente de estimulación. Ahí emergen conexiones que disparan posibilidades. En ese sentido, son imposibles de prever, pero sabemos que existen y que, a veces, son poderosas.

Y, volviendo a los grupos que mencionaba al principio, las preguntas que me planteé, eran de  este tipo:

- ¿Está justificada interrumpir y descafeinar un momentum creativo?

- ¿Es acaso posible (o deseable) poner puertas a la intensidad creativa generada por la interacción?

- ¿Hemos de dejar solo para los espacios reglados y acotados (espacios  de innovación), la euforia creativa?

- ¿Podemos aislar (deconstruir) los componentes del efecto venirse arriba y dosificarlos (replicarlos) a voluntad?

- ¿Puede extenderse (gestionarse) el efecto venirse arriba a todos los grupos que se juntan para hacer cosas?

Con lo cual, para responderlas, puede ser interesante, situar al momento venirse arriba, en una categoría mas noble. Lo intento.

Pautas para gestionar el momento venirse arriba

• Todo ámbito grupal de creación o aportación es susceptible del momento venirse arriba.

Estoy convencido que uno de los ingredientes principales que han hecho sostenible tanto las comunidades de práctica, como los diferentes grupos de trabajo que han proliferado en los últimos años, bajo el paraguas de la gestión del conocimiento, es el   elemento adictivo de la interacción creativa.

Hemos observado (y preguntado) en diversas ocasiones qué es aquello que hace a una persona asociarse a una CoP (o a un grupo de trabajo), y muchas de las respuestas tienen que ver con la felicidad /bienestar que proporciona un espacio de estas características.

 Con lo cual, puede ser reduccionista vincular solo a momentos muy acotados esta energizante atmósfera de creación intensa.

• Mejor si las personas convocadas tienen conocimientos parejos.

También hemos observado que esos momentos euforizantes se producen con mayor facilidad cuando hay conocimientos diversos, diferentes, pero parejos. No hay gran desnivel en las diferentes aportaciones. Son expertos (buenos conocedores) de la materia que tratan.

• Contexto favorecedor.

Es, como no, uno de los elementos imprescindibles En ámbitos en los que la gestión de personas está muy tensionada la magia no aparece.

A parte de la conducción experta del grupo, se ha de dar en un contexto organizativo favorecedor del crecimiento de las personas. (Por cierto, próximamente Manuel Muntada reflexionará sobre  El rol directo

Los caminos del deseo o senda deseada (conocidos también como desire lines o desire paths por su designación en inglés) son caminos que suelen aparecer sobre el césped creados por la erosión causada por pasos humanos o de animales. Estos caminos usualmente representan el camino más corto o de más fácil acceso entre un origen y un destino determinados. El ancho de uno de estos caminos representa la cantidad de demanda del mismo.

Estos caminos aparecen normalmente también como atajos en lugares donde los caminos construidos tienen una ruta menos práctica. Suelen aparecer muy frecuentemente en parques.

Muchas calles de las ciudades antiguas empezaron de esta forma y evolucionaron con las décadas y el paso continuo en las calles modernas de hoy día.

No había pensado en ellos como inteligencia colectiva.  Creo que la gestión del momento venirse arriba, que implica favorecer su aparición, está  muy relacionado con el fomento de la inteligencia colectiva en la organización.

¿Pueden las organizaciones públicas trabajar en red?

 "La implantación del trabajo colaborativo no es un proceso automatizado ni despersonalizado. Muy por el contrario. La calidad de las relaciones personales es clave para una buena “puesta en escena”.

Por Marcelo Lasagna esPúblico blog.-  El trabajo colaborativo – o en red- se está convirtiendo en un objetivo cada vez más apreciado para mejorar el rendimiento de las organizaciones públicas. Y, como sea, se busca, se incentiva y se recurre a muchas pócimas, metodologías y consultorías. Me ha tocado ver, escuchar y debatir cómo se va instalando la práctica del trabajo colaborativo en diversas administraciones.

Generalmente, según mi experiencia, no es mucho lo que se avanza en cambiar las inercias no colaborativas que duermen en la historia de las organizaciones públicas. Pareciera que a quienes se les invita a colaborar, lo hacen más por facilitar el sueño de una jefatura que por propia motivación. Con ello, y muy dispuestos, se someten a sesudas charlas sobre las ventajas del trabajo en equipo, o bien a prácticas deportivas que representan, en un contexto muy diferente, el ideal de la colaboración. Pero las cosas siguen más o menos igual. La verticalidad persiste sin tregua. A lo más se acaba consiguiendo un bonito sueño de una noche de verano.

Para muchas las organizaciones públicas el trabajo en red se ha convertido en el santo grial. Hay mucho activismo tras este objetivo. “Mientras mejores equipos tengamos, mejor nos irá,” pareciera leerse tras cada una de estas iniciativas. Se invoca como la solución a los problemas de gestión. Sin que se depare que a veces -y no pocas- con ello vayamos dando paso a una nueva enfermedad organizacional: la teamdinitis. La verdad es que este objetivo no es malo en sí, sino cómo se llega a él. Tal como nos recuerda Punset hablando de la felicidad, el viaje es más importante que alcanzar el objetivo. Lo que, por cierto, podemos tomar prestado para aplicarlo a las organizaciones que quieren re-inventarse a través del trabajo en red o colaborativo.

Qué cuestiones, desde mi punto de vista, son clave en el momento que una organización pública se plantea introducir el trabajo colaborativo en forma exitosa y no morir en el intento. Aquí dejo algunas ideas que nacen desde mi experiencia profesional:

1.-  Aunque parezca obvio, la realidad demuestra que no lo es tanto: hemos de preguntarnos, ¿para qué queremos fomentar el trabajo colaborativo? ¿Qué propósito tenemos?, ¿Qué queremos conseguir con él, que hoy no tenemos? Desde la perspectiva que me interesa exponer aquí, lo ideal sería que la necesidad del trabajo colaborativo estuviera vinculada a una estrategia de gestión de la innovación y del conocimiento en la organización. Esto es, un modelo estratégico para optimizar el uso conocimiento y dar excelencia a la organización, o para mejorar la innovación. La colaboración se trasforma, entonces, en un componente que facilita el flujo, difusión y explotación del conocimiento, habilita la creatividad e impulsa la innovación.

2.- ¿En qué parte de la organización queremos incorporar la práctica colaborativa? Dónde queremos introducirla. Ello nos lleva a una exigencia. Tenemos que saber cuál es el conocimiento que tiene la organización.  Este es el “valor” que queremos movilizar a través de la colaboración. La identificación del conocimiento que queremos movilizar nos permite explorar y conocer qué habilidades y requerimientos se plantea a las personas que deberán hacerlo fluir en su ámbito de trabajo.

 3.-   Debemos conocer qué tipo de estructura tiene la organización y, en particular, allí donde queremos introducir el trabajo colaborativo. La estructura organizacional es un sistema de incentivos y desincentivos para instalar patrones de acción o de trabajo. Un diseño organizacional no es aséptico. Hay los que fomentan un tipo de prácticas, por ejemplo, la creatividad, la perspectiva de usuario, etc. Y los hay, muchos, que desincentivan el trabajo en red. En consecuencia, el trabajo colaborativo debe ir acompañado de un marco organizacional que lo estimule y, muy especialmente, que lo vaya constantemente rehaciendo, como un bucle dinámico y recursivo.

4.- ¿Quiénes son las personas que necesitan colaborar?, o que la organización lo requiere. Un buen diagnóstico de las prácticas de trabajo preexistentes permite identificar dónde están los atractores u obstáculos para generar el cambio de patrón de relación. Normalmente no se tiene en consideración ese rasgo en el grupo objetivo, lo que dificulta, en caso de haber resistencias, la instalación de la práctica. Por tanto, una buena radiografía del grupo en cuestión es necesaria para introducir el trabajo colaborativo. Saber cómo trabajan, qué actividades desarrollan entre ellos, si las hay, de qué manera hacen fluir el conocimiento, qué prácticas informales existen, etc.

5.- No basta con todo lo anterior. No es suficiente, hemos de diseñar la forma cómo vamos a construir el equipo de trabajo colaborativo. Desmontar unas prácticas e instalar otras requiere de un plan de trabajo que aborde las dimensiones de hábitos, creencias y valores de las personas involucradas. El cambio no obedece instrucciones desde arriba, requiere empoderamiento y auto-organización desde abajo. Se requerirá, por tanto, de un plan de acompañamiento que debe tener en cuenta los rasgos referidos en el punto anterior como objetivo a mitigar. No hay, por otro lado, un plan predeterminado, sino que hay que construirlo. Este tipo de acompañamiento es muy idiosincrático, contextual y personal, por lo que no admite aplicar en forma mimética planes que han funcionado en otros contextos u organizaciones, aunque si, por cierto, aprender de ello.

6.-  El trabajo en equipo requiere una motivación que lo impulse. Sin pasión no hay acción.  Esto significa que la gente debe experimentarlo e interiorizarlo, esto es, pasarlo por el cuerpo. La motivación no solo debe basarse en estímulos intrínsecos:  aquel valor que cada uno da a la nueva práctica, en tanto nos entrega un aporte a lo que hacemos. Ciertamente que es fundamental este tipo de estímulo, pues es el más duradero. Sin embargo, desde la observación que he realizado en las organizaciones, la incorporación del trabajo colaborativo requiere de un incentivo externo adicional. La organización debe “premiarlo”, o bien reconocerlo, de manera que quienes lo practican se sientan incentivados a hacerlo. En no pocos casos, las personas creen que colaborar significa trabajo adicional, que serán controlados por los compañeros y que se expondrán más. Y por tanto se hacen más vulnerables. Aquello que antes hacían solos en forma más rápida, ahora tendrán que compartirlo y el proceso será -presumiblemente- mas lento. No es lejana a la realidad esta apreciación. Pero tiene un matiz: es una situación momentánea y se revierte si tenemos un buen sistema de incentivos.

 7.-  Peter Drucker decía que lo que no se puede medir no se puede gestionar. Tener evidencia de qué significa para la organización el trabajo colaborativo en términos de resultados es un asunto que debemos abordar. El trabajo colaborativo se tiene que medir. Tenemos que transparentar los impactos y resultados que con él queremos alcanzar. Ello implica que hay que definir y formular unos indicadores que hagan posible la medición. Me refiero fundamentalmente a conocer la actividad de las redes de trabajo colaborativo, los resultados alcanzados, el impacto de este en la organización y a la calidad de los anteriores.

 8.- La implantación del trabajo colaborativo no es un proceso automatizado ni despersonalizado. Muy por el contrario. La calidad de las relaciones personales es clave para una buena “puesta en escena”. Por tanto, para hacer fluir las dinámicas personales, establecer confianzas y reciprocidades, es importante que “descubramos” los liderazgos naturales que hay entre las personas involucradas. Identificar los/as líderes nos permite tener aliados en los grupos impactados y con ello hacer que el cambio sea menos ajeno a las personas. Quien lidera además es quien debe ir recordando en forma permanente la visión que ha animado la introducción del trabajo colaborativo. El cambio no se promueve para amenazar a nadie, sino para hacer las cosas mejor. Los líderes deben retroalimentar sobre el estado del grupo para ir haciendo los ajustes necesarios al proceso, ellos deberán leer más allá de las palabras y saber/intuir en qué está la gente. Introducir el trabajo colaborativo es un proceso de aprendizaje adaptativo que requiere de flujos de información dinámicos y de ajustes constantes al proceso mismo.

 9.-  Los procesos de cambio toman su tiempo. Normalmente los costos aparecen tempranamente, mientras que los éxitos (o resultados esperados) lo hacen en el mediano o largo plazo. Es importante, en consecuencia, planificar metas a corto plazo para producir éxitos tempranos. El trabajo colaborativo demanda un esfuerzo a las personas: dejar las rutinas establecidas por unas nuevas, por ello es importante mostrarles que lo que están haciendo está generando resultados. Todo proceso adaptativo –como es el trabajo colaborativo en entornos donde no existía- requiere que identifiquemos metas alcanzables y “mostrables” en el corto plazo.

 10.-  Este tipo de proceso debe generar aprendizajes. La forma de hacerlo es sistematizar la práctica. No puede dejarse al albur de la improvisación, aunque de ella pueda haber también mucho. Con todo, debe articularse un proceso que vaya levantando, sistematizando y concluyendo lo realizado. En otras palabras, debemos gestionar el conocimiento de la instalación de las prácticas de trabajo colaborativo. Este es un conocimiento imprescindible para lo que viene. Las organizaciones que aprenden de sí mismas parten en peldaños más altos de la evolución organizacional en entornos complejos.

Estas ideas no pretenden formar un corpus dogmático, son simplemente fruto de la experiencia que me ha tocado vivenciar como consultor organizacional. Seguramente hay más y mejores ideas que compartir. Una interacción en torno a ellas podría resultar en un nuevo documento, más completo, que nos ayude a enfrentar este gran desafío que tienen las organizaciones públicas cuando quieren establecer el trabajo colaborativo como remedio a sus problemas de gestión y resultados. Quizás así les ayudemos a superar eventuales teamdinitis.

«Muerte civil» para los emisores de facturas falsas

 "En la actualidad no existen instrumentos legales para luchar y poder evitar estas conductas fraudulentas, por lo que proponemos como medida efectiva la “muerte civil” del administrador de la sociedad"

Por María Teresa Benito Sánchez*. No solo impuestos blog. La Asociación de Inspectores de Hacienda del Estado acaba de hacer público, hace apenas unos días, una batería de propuestas para reducir el fraude fiscal en España en un documento denominado Propuestas contra el fraude fiscal y de reforma de las Administraciones Públicas, cuyo primer adelanto tuvo lugar en nuestro último Congreso, celebrado el pasado noviembre en Vigo. Entre las 124 medidas planteadas, me gustaría centrarme en una de ellas, en la llamada muerte civil para grandes defraudadores fiscales.

Es ésta una propuesta novedosa, de gran calado y de enorme trascendencia que, de llevarse a cabo- tal como los inspectores de Hacienda proponemos – evitaría que los defraudadores fiscales puedan acceder incluso a subvenciones o a la contratación pública. Esta medida debería aplicarse a los casos más graves de contribuyentes, de creación de sociedades pantalla, testaferros o condenados por infracciones a partir de una determinada cantidad que debería ser marcada por la ley.

Se trataría de una medida que no solo es defendida y compartida por los inspectores de Hacienda, sino que otros colectivos, como buena parte de los asesores fiscales, se unen a la tesis de que con esta medida se podría luchar de forma más eficaz para erradicar el fraude de los emisores de facturas falsas.

Como inspectores de Hacienda, cuyo principal cometido es luchar contra el fraude fiscal, es frustrante y crea una enorme impotencia ver que carecemos de unas herramientas normativas eficaces y proporcionadas para luchar de forma adecuada y eficaz contra estas prácticas, mucho más frecuentes de lo que se podría imaginar. Es una obviedad que las que tenemos hasta el momento no surten ningún efecto.

¿Qué hace una persona física que decide dedicarse a emitir facturas falsas?

El primer paso es crear una sociedad, de la que la persona física es socio y administrador único, que emite facturas falsas para venderlas a todos aquellos que estén interesados a un módico precio. En el ámbito mercantil, estas sociedades son denominadas factureras y llegan a ingresar importantes cantidades de dinero con la venta de estas facturas falsas. Algunas de estas, que incluso se anuncian abiertamente por internet, cobran hasta el 10 % del importe total de la factura.

En este tipo de prácticas en la emisión de facturas falsas es muy importante – y la práctica es la habitual – que el administrador esté en una situación de insolvencia total; es decir, sin bienes a su nombre ni dinero en sus cuentas bancarias, porque sabe que una de las actuaciones típicas de la Administración es declararle como responsable de las posibles sanciones que se le impongan a la sociedad emisora de las facturas. La empresa no realiza ninguna actividad real, el domicilio suele ser falso y en las cuentas corrientes, si entra dinero, es retirado en efectivo inmediatamente por el administrador. Cada dos años, la persona física deja inactiva las empresas anteriores y va creando otras, con las mismas características, para seguir haciendo lo mismo con su cartera de clientes.

Estas empresas emisoras de facturas falsas, por supuesto, no ingresan un euro en las arcas públicas, pero los receptores de las facturas se deducen su importe como gasto en el Impuesto de Sociedades, ahorrándose el 25 %, y reflejando la cuota de IVA, al 21 % como soportado en las declaraciones del Impuesto. Así, por ejemplo, si alguien compra facturas por un millón de euros, deja de pagar a Hacienda 460.000 euros en los dos impuestos. El resultado, como se puede ver, es catastrófico para la Hacienda Pública, porque el emisor de las facturas no ingresa nada y el receptor ingresa menos de lo que debería. A su vez, el emisor percibe la correspondiente comisión.

En el momento actual, la Inspección de Hacienda no tiene instrumentos legales para erradicar esta conducta. ¿Por qué? Porque cuando se cita a la empresa para el inicio del procedimiento inspector, no comparece nadie, ni el administrador, ni ningún representante, porque obviamente saben para qué se les llama. En este sentido, hemos propuesto muchas veces y desde hace muchos años que debería existir un procedimiento especial para estos fraudes organizados.

Las actuaciones inspectoras terminan demostrando que la entidad se dedica a emitir facturas falsas, porque, en la mayoría de los casos, carece de los medios humanos y materiales necesarios para poder hacer las operaciones que figuran en las facturas falsas emitidas.

Hasta el momento, la única medida legal que puede aplicar la Inspección, aún sabiendo que no es eficaz, es el régimen sancionador que impone la sanción prevista en el artículo 201 de la Ley General Tributaria, que regula la infracción tributaria por incumplir obligaciones de facturación o documentación. La infracción se califica como muy grave cuando el incumplimiento consiste en la expedición de facturas o documentos sustitutivos con datos falsos o falseados, y la sanción consistirá en multa pecuniaria proporcional del 75 % del importe del conjunto de las operaciones que hayan originado la infracción.

El resultado final de todo este procedimiento es la imposición de unas elevadas sanciones, sabiendo que no se van a cobrar, porque, como hemos mencionado anteriormente, el emisor de las facturas falsas ya tiene preparada la insolvencia.

Otra medida a adoptar en la lucha contra estas prácticas fraudulentas es la revocación del NIF, pero a la empresa emisora de las facturas falsas esta medida le resulta indiferente, porque su administrador seguirá creando otras empresas para continuar haciendo lo mismo.

En la actualidad no existen instrumentos legales para luchar y poder evitar estas conductas fraudulentas, por lo que los Inspectores de Hacienda del Estado proponemos como medida efectiva la “muerte civil” del administrador de la sociedad. Ello supondría no poder actuar en el tráfico mercantil y tener muchas limitaciones en su vida civil, como no poder ser titular de cuentas bancarias, o no tener acceso al registro de la propiedad.

La emisión de facturas falsas es un daño que aquellos que la practican infringen a toda la sociedad, fingiendo operaciones que no han provocado intercambio de bienes o de productos que realmente se han producido. El Tribunal Constitucional ha reiterado en multitud de ocasiones en distintas sentencias que la lucha contra el fraude fiscal es “un objetivo y un mandato que la Constitución impone a todos los poderes públicos” ya que, de todos es sabido que lo que unos no paguen lo tendrán que pagar otros con más espíritu cívico o con menos posibilidades de defraudar.

*María Teresa Benito Sánchez, Vicepresidenta de la Asociación de Inspectores de Hacienda del Estado