El objeto de las nuevas leyes de procedimiento administrativo común y de régimen jurídico del sector público

El criterio de reagrupación que distingue entre las relaciones “ad extra” y “ad intra” de la Administración Pública resulta en general convincente

 

Emilio Guichot.- Blog EsPúblico.- El 29 de octubre de 2015 se aprobaron dos leyes que sustituyen, entre otras, a la Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Ley 30/1992. Se trata de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público.

 

Ambas entrarán en vigor en octubre de este año, salvo en algunos de los preceptos de la primera relativos a registros, archivos y punto de acceso electrónicos, para los que el legislador estatal ha previsto la entrada en vigor en octubre de 2018.

 

Estos párrafos tienen la modesta finalidad de exponer, de una forma esquemática, cuál es el objeto de las nuevas leyes. Como puede deducirse del propio nombre de ambas leyes, el legislador estatal ha decidido descomponer en dos el contenido de la Ley 30/1992. El criterio de delimitación ha consistido en diferenciar lo que el propio legislador llama “relaciones externas” o “ad extra”, de las “relaciones internas” o “ad intra”. Las primeras son las que mantiene la Administración con los ciudadanos, y se regulan en la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común, y las segundas son las que establecen los principios de la organización de las Administraciones Públicas y las relaciones entre ellas, y se regulan en la Ley 40/2015, de régimen jurídico del sector público.

 

En realidad, esta distinción teórica, que posee una indudable claridad, se ha llevado a la práctica con algunas incoherencias. Vamos a ver cuál es el contenido de ambas leyes, para poder contrastarlo.

 

En primer lugar, la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común. Su objeto, consiste en “regular los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad patrimonial, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria”. Lo más destacado es la apuesta decidida por la Administración electrónica, que se visualiza en la plena integración en su articulado de los contenidos de la Ley 30/1992 (digamos, de la Administración del papel) y de la Ley 11/2007 (llamémosla, de la Administración electrónica), a lo que se añaden algunas importantes previsiones sobre identificación, firma, registros, archivos, notificaciones o expedientes electrónicos. A ello le dedicaremos otro post.

 

Respecto de todos estos aspectos, la Ley 39/2015 se aplica por igual a todo el sector público (salvo en los contados preceptos que la propia Ley refiere sólo a la Administración General del Estado).

 

La ley deroga expresamente, incorporando su contenido, con algunas modificaciones, la Ley 30/1992, y la Ley 11/2007, de Administración electrónica, así como sus reglamentos de desarrollo parcial. También los Reales Decretos de 1993 de procedimiento en materia de régimen sancionador y de reclamación de responsabilidad, y los artículos 4 a 7 de la Ley 2/2011 de Economía sostenible, sobre calidad de la regulación.

 

La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público regula las llamadas “relaciones ad intra”.

Tiene un triple objeto: “establece y regula las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas y de la potestad sancionadora, así como la organización y funcionamiento de la Administración del Estado y de su sector público institucional para el desarrollo de sus actividades”.

 

Es muy importante, pues, tener en cuenta que, a diferencia de lo que ocurre, como acabamos de ver, con la Ley 39/2015, la Ley 40/2015 sólo es aplicable en su totalidad a la Administración General del Estado. Por el contrario, para el sector público no estatal, incluido el autonómico, sólo son de aplicación algunos de sus preceptos. En concreto, el título preliminar, algunas disposiciones del título segundo y el título tercero, que regulan los aspectos comunes a la organización y funcionamiento de la Administración Pública, tanto tradicional como electrónica, los principios de la potestad sancionadora y el régimen sustantivo de la responsabilidad por daños; algunas disposiciones básicas relativas a los consorcios, fundaciones y fondos carentes de personalidad jurídica; y las relaciones interadministrativas. Esta regulación deroga y sustituye la establecida sobre estas materias en la Ley 30/1992 y en la Ley de Administración electrónica.

 

Conviene advertir que esta regulación es básica, pues se dicta al amparo del título competencial sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas del artículo 149.1.18 de la Constitución, y por ello, es susceptible de desarrollo por la legislación autonómica, salvo en lo que hace al sistema de responsabilidad, precisión ésta que la Ley olvida.

 

Por el contrario el título primero y el título segundo, en este segundo caso salvo algunas disposiciones, son sólo de aplicación a la Administración General del Estado y regulan su organización. Vienen a derogar y sustituir, sin modificaciones sustanciales, la regulación hasta ahora contenida en la LOFAGE y en la Ley de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos (categoría que por cierto se suprime) y a modificar algunos preceptos de la Ley del Gobierno.

 

A la vista de lo expuesto, y como conclusión, se pueden hacer algunas reflexiones.

 

En primer lugar, que no nos encontramos ante una auténtica reforma innovadora respecto de lo establecido en la normativa precedente. Se trata, más bien, de una refundición y reagrupación de la regulación de las materias que hasta ahora conformaban el objeto de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común y la Ley de Administracion electrónica y sus reglamentos de desarrollo. Y, en lo que hace a la Administración General del Estado, en la LOFAGE.

 

En segundo lugar, que el criterio de reagrupación que distingue entre las relaciones “ad extra” y “ad intra” de la Administración Pública resulta en general convincente pero con algunas claras incoherencias, como la inclusión entre las segundas de los principios de la potestad sancionadora o el régimen de la responsabilidad por daños.

 

En tercer y último lugar, que habría sido más claro incluir en la Ley de régimen jurídico del sector público tan sólo aquellos preceptos básicos aplicables a todo el sector público, y no adicionar la regulación detallada del sector público estatal.

El BOE alumbra siamesas: Ley 39/2015, de Procedimiento y Ley 40/2015, de Régimen Jurídico

El BOE del viernes 2 de octubre publica la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y  la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Blog Contensioso.es.- J. Ramón. Chaves.-  Por fin el BOE nos trae la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, y simultáneamente, la flamante Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, como dos hermanitas siamesas unidas por el boletín oficial pero llamadas a tener vida autónoma. Ambas leyes cargadas de presentes variados: Trabajo para juristas; quebradero para autoridades; zozobra de gestores de fondos; material para predicar en foros; monigote para críticas de los detractores de la Ley; panacea de todos los males burocráticos para sus creadores; nueva venta de trilero de la Administración sin papeles; fuente de publicaciones o comentarios doctrinales; territorio para desbrozar en su interpretación por sentencias, etc, etc.

 

En su momento comenté el Anteproyecto de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, pero dado que sufrió sensibles modificaciones en el Congreso ( en el Senado pasó impoluto), pues me parece oportuno ofreceros ahora un comentario de urgencia de la nueva Ley 39/2015 partiendo de aquél comentario, pero ajustado a la Ley publicada en el BOE ( mas adelante analizaré también a su hermana, la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico, y eso sí, siguiendo la misión de la academia que “actualiza, limpia, fija y da esplendor”. Se trata de un comentario de urgencia pero servirá para ser conscientes de lo que se avecina aunque disponemos de un año para ponernos al día, los juristas, las autoridades y los legisladores (porque tampoco será extraño que prorroguen la entrada en vigor o la “modifiquen” antes de su vigencia).

 

En fin, espero que os sea útil. Partiré de mi impresión de que el legislador ha seguido la actividad de un jugador de naipes, porque diríase que se ha entretenido en barajar, cortar y repartir.

 

Veámoslo en gruesas pinceladas que faciliten a los lectores la aproximación al significado de la ya flamante Ley, sin tener que digerírselo por completo ( 133 artículos, 5 adicionales, 5 transitorias, 1 derogatoria y 7 finales).

 

1.El mazo de cuestiones es amplio y valioso. Nada menos que aborda: “los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos, el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas, así como los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.” (art.1.1 PACA). Casi nada, la madre de todos los procedimientos, y además como normas básicas y sobre todas las Administraciones Públicas (salvo cuestiones de competencia orgánica, Disp.Fin 1ª PACA). Eso sí se mantiene la remisión a sus normas específicas de los procedimientos tributarios así como de Seguridad Social, con aplicación supletoria de la ley común (Disp.Ad.primera PACA)

2. Se baraja porque se mezclan, al menos, tres leyes preexistentes:

– la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común;

– la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno;

– la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.

 

3.- Se corta porque se divide el bloque de legalidad administrativa en dos leyes. Por un lado, ahora existirá la denominada Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, y por otro lado, la Ley del procedimiento administrativo común de las Administraciones Públicas. La primera Ley se ocupa de la Administración mirándose el ombligo (ad intra: personas, órganos y funcionamiento, así como relaciones); la segunda Ley se ocupa de la Administración mirando hacia el ciudadano ( ad extra: procedimientos de relación entre Administración y ciudadano).

 

O sea, en los años cincuenta del siglo pasado, contábamos con la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957. Con la democracia, ambos ríos fueron unidos en la desembocadura única de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y ahora en 2015 volveremos al modelo originario: dos leyes para separar la dimensión estático (organización) y la dinámica (procedimiento).

 

Como curiosidad, en la actual Ley 30/1992 sabíamos que los actos nulos de pleno derecho estaban en el art.62 y los anulables en el 63. Ahora la PACA situa los actos nulos de pleno derecho en el art.47 y los anulables en el art.48…¡ los mismos preceptos de la vieja Ley de Procedimiento de 1958!. Casualidades de la maquinaria legislativa que ayudan a la memoria.

 
4.- Se reparte la regulación con un diverso efecto.

De entrada, dejemos claro que las reglas del juego que implanta la PACA son muy similares a las reglas del procedimiento administrativo de su predecesora, y de hecho la mayor parte del articulado es reproducción literal o cuasiliteral de sus padres.

 

Ahora bien, siguiendo el símil del juego de naipes podrían distinguirse los Oros ( la parte valiosa y brillante), los Bastos ( la parte dura), las Espadas ( la parte de esgrima fina y peligrosa) y las Copas ( la parte que merece un brindis).

A continuación expondré las novedades de forma sintética y objetiva, para añadir en letra cursiva mis comentarios u opinión.

 

OROS ( lo valioso y brillante).

La parte mas novedosa es la relativa a la implantación de la gestión electrónica del procedimiento, por la Administración y el ciudadano. Me parece la dirección correcta pero no puede ignorarse que ese reto planteará un gran problema para la Administración porque requerirá elevadas inversiones y un gran problema para el ciudadano medio que tendrá que cambiar de hábitos.

Veamos algunas novedades que me resultan especialmente llamativas:

• Se crearán en cada Administración Registros electrónicos de apoderamientos para designar representantes ante la Administración.(art.6 PACA).

Utilísimo para evitar trasiego inútil de personas, poderes y escollos formales.

• La regla general aparente es la libertad o derecho de opción del particular para comunicarse o no por vía electrónica con la Administración. Sin embargo, como excepción se sienta la obligación de relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, las personas jurídicas o sus representantes, así como los empleados públicos de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público. También los profesionales colegiados en sus relaciones con la Administración. Pero ahí no se detiene la excepción, pues se habilita por reglamento la extensión de tal obligación a ciertos colectivos de personas físicas “para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios” (art.14.3 PACA).

Se acabó hacer colas en los Registros administrativos para presentar papeles, y que los funcionarios los utilicen para solventar sus cuitas profesionales. Las personas jurídicas sin distingos de tamaño o tipo tendrán que comunicarse electrónicamente, y la habilitación reglamentaria para poder imponer esta obligación provoca escalofríos por su uso irreflexivo.

 

La trampa radica en que la habilitación reglamentaria para extender las personas físicas obligadas, se confiere a “las Administraciones”, no al Gobierno (¡ ojo!), por lo que podrá una Universidad implantar la comunicación electrónica obligatoria a los alumnos de determinadas enseñanzas, o el Pleno municipal extenderlo a los concesionarios de los puestos del mercado, por ejemplo.

• Se facilita a las Administraciones, presumiendo su autorización, para recabar documentación de los interesados que deba figurar en el procedimiento “ electrónicamente a través de sus redes corporativas o una consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.”(art.28.2 PACA)

Aunque la regulación concreta sobre el consentimiento y su armonía con la legislación de protección de datos es críptica, se producirá un ahorro de papeleo y no pocas sorpresas de quienes no recuerdan o no quisieran recordar sus datos o circunstancias en los archivos administrativos ya que el Gran Hermano administrativo cuenta con nuestra vida e historia en sus archivos.

•  Las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibir notificaciones por estos medios. Y se considera que se entenderá practicada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido (art.43.2 PACA)

El reto será implementar medios tecnológicos que garanticen que efectivamente la notificación estaba a disposición dispuesta a ser leída en el correo electrónico de su “amo”, lo que planteará numerosos problemas ya que antes la realidad de las notificaciones solían ser “la palabra del cartero contra la del interesado” y ahora será “la certificación electrónica de la Administración contra un perplejo interesado que jurará y perjurará que no tuvo noticia” ( a lo que se suma que hoy día todos tenemos el correo electrónico como una jungla caprichosa); pero lo cierto es que si el correo electrónico nos sirve para recibir buenas noticias, también deberá servir para los mensajes de nuestra Administración que casi siempre sorprenden.

•  Se regula el expediente administrativo en su configuración electrónica, y se define el expediente con alcance general: “conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”(art.70 PACA).

. Pero también lo define negativamente: “No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento”.

 

Al definirse el expediente ya sabemos por ejemplo, hasta donde alcanza el derecho de acceso o hasta donde puede pedirse se complete en el proceso contencioso.

 

Habrá que acostumbrarse al expediente virtual, en su formación, consulta y remisión a la jurisdicción contencioso-administrativa. Al menos será mas fácil, rápido y exacto consultarlo y buscar datos.

• Los informes que deban obrar en el expediente serán emitidos por medios electrónicos (art.80.2). La información pública se anunciará en diario Oficial pero poniéndolo a disposición en sede electrónica (art.89.2 PACA)

Lo curioso es que posiblemente habrá un tiempo de transición en que los informes se harán en papel y las informaciones públicas se plasmarán en papel, aunque se “suban” al expediente en formato electrónico.

 

Desaparece la categoría de los “informes no preceptivos y determinantes”

• Se regulan los pagos de sanciones o derechos de hacienda “preferentemente” por medios electrónicos": tarjeta de crédito y débito, etc. (art..)

¡ Ya era hora!. No es admisible que hoy con tarjeta de crédito se paguen autobuses, libros y comidas, y las multas o pagos menores obliguen al interesado a peregrinar en busca de monetario de curso legal.

 
BASTOS (lo duro).  Leer+