La palabrería genérica de la Administración no interrumpe la prescripción en favor del contribuyente

"Tomemos nota de que las actuaciones de la Administración en ejercicio de potestades sancionadoras, de gravamen o policía, para que interrumpan la prescripción, esto es, el curso del plazo para “desenfundar y disparar”, tiene que ser precisas en su objeto, sin resultar genéricas ni ambiguas. No todo el monte recaudatorio es océano…para que la Administración navegue al gusto"

Por José Ramón Chaves.- delaJusticia.com blog.- La prescripción de la acción para exigir el débito es el arma silenciosa que permite defenderse a quienes posiblemente no tienen razón de fondo. En el ámbito tributario, es frecuentísimo que el infortunado contribuyente alegue que han pasado los plazos para que la administración les investigue, encuentre, sancione y cobre.

Afortunadamente la legislación tributaria, consciente de que es enorme el poder recaudatorio de una Agencia tributaria “con licencia para matar rentas y patrimonio”, impone unos rigurosos procedimientos para que pueda actuar.

Viene al caso por la doctrina casacional sentada por la reciente sentencia  de la sala tercera del Tribunal Supremo de 22 de julio de 2026 (rec.1671/2024) que fija interesantísima doctrina sobre las condiciones para que el inicio de actuaciones de investigación surtan eficacia de interrumpir la prescripción, doctrina que además admite su extrapolación matizada a otros ámbitos distintos del tributario.

 En síntesis, la administración sostenía que el acuerdo de iniciación de actuaciones de comprobación o inspección que tenía por objeto literalmente “Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados, ejercicio 2010” era ineficaz para interrumpir la prescripción por falta de concreción, pues la Sala tercera confirma la sentencia de instancia dictada por la sala contenciosa del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que consideraba vacíos e imprecisos tales términos pues:

Reconocer eficacia interruptiva a un documento que contiene como concepto «Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados», que no concreta ni el tributo, al comprender dos, TPO y AJD, así como que se refiere al ejercicio, «2010», cuando estos tributos no tienen ejercicio sino devengo, implicaría reconocer que dicho documento así generado, interrumpía la prescripción para el examen de cualquier operación realizada por el obligado tributario en el 2010 y para estos Impuestos. Aunque sobre este singular caso no se ha citado Jurisprudencia del Tribunal Supremo, la doctrina que se desprende de otras sentencias permite concluir que no se corresponde tal interpretación (el que un inicio genérico de inspección interrumpe la prescripción para todas las operaciones realizadas en un periodo) con las mismas. Así con la doctrina consistente en que la interrupción de la prescripción es para un concepto tributario específico y no para un impuesto diferente, de manera que las actuaciones de liquidación dirigidas a un tributo no tienen eficacia interruptiva para otro, salvo el supuesto del art. 68.1.a) in fine, Sentencia de fecha 27 de enero de 2016, recurso número 3625/2014 […]».

La Sala tercera del Tribunal Supremo confirma esta argumentación, exponiendo que:

No existe, por tanto, un periodo temporal que pueda identificar la obligación tributaria, sino un acto de transmisión que se produce en un momento temporal específico. La referencia a «ITP-AJD, ejercicio 2010» que contiene la comunicación del inicio de procedimiento no identifica ninguna obligación jurídicamente existente ni permite determinarla por su contenido, de modo que la comunicación de inicio carece de la conexión necesaria con una concreta deuda tributaria cuya prescripción pudiera interrumpirse. Admitir lo contrario supondría, como razona la sentencia recurrida, reconocer efectos interruptivos de carácter expansivo e indeterminado, incompatibles con la naturaleza de la prescripción como garantía del contribuyente. Como bien argumenta la sentencia recurrida, el art. 68.1.a) LGT exige la identificación suficiente de la obligación tributaria a que se contrae la actuación de la Administración tributaria, al requerir que sea realizada con conocimiento formal del obligado tributario, y conducente al reconocimiento, regularización, comprobación, inspección, aseguramiento y liquidación de todos o parte de los elementos de la obligación tributaria que proceda, que deberá quedar correctamente identificada en los términos del art. 87.3.b) del RGAT, y sin excepcionar otro supuesto que aquel en que la acción se haya dirigido inicialmente a una obligación tributaria distinta precisamente como consecuencia de la incorrecta declaración del obligado tributario. En este sentido se pronunció nuestra Sala en la STS de 27 de enero de 2016 (rec. cas. unificación de doctrina 3625/2014).

 Y en consecuencia fija doctrina:

Por tanto, establecemos como criterio interpretativo que en los tributos de devengo instantáneo, como es el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales e Impuesto sobre Actos Jurídicos Documentados, en el que cada operación genera una obligación tributaria autónoma, el acuerdo de inicio de actuaciones de comprobación o inspección que se limita a acotar un periodo temporal en lugar de una operación individualizada carece de eficacia interruptiva de la prescripción, conforme al artículo 68.1.a) LGT.

La sentencia es correcta e impecable y plenamente congruente con una Administración leal con el contribuyente, que no se escuda en “pesca por arrastre”(esto es, enarbolando ámbitos genéricos de control), y aunque no lo diga, es evidente que tal criterio interpretativo se impondría bajo consideraciones derivadas de tan importantes principios como el principio de confianza legítima y seguridad jurídica (el contribuyente se fía de lo que se le dice que se va a investigar) o el de buena administración (la Administración tiene la carga de explicar, motivar y no sorprender al ciudadano).

En fin, tomemos nota de que las actuaciones de la Administración en ejercicio de potestades sancionadoras, de gravamen o policía, para que interrumpan la prescripción, esto es, el curso del plazo para “desenfundar y disparar”, tiene que ser precisas en su objeto, sin resultar genéricas ni ambiguas. No todo el monte recaudatorio es océano…para que la Administración navegue al gusto… No. La Administración debe motivar, avisar y explicitar. Eso es servicio público. No lo es sorprender al ciudadano ni jugar al gato y al ratón. Bastante que cuenta con legislación a la medida, medios tecnológicos poderosos y recursos humanos expertos, así que no es mucho pedir que “afine el lápiz” y hable claro con el contribuyente.

Españoles, pero no electores: una cautelar que fragmenta la ciudadanía

La exletrada del Tribunal Constitucional Itziar Gómez analiza la decisión del Supremo sobre el voto de los españoles que accedieron a la nacionalidad mediante la llamada "ley de nietos" y cuestiona tanto la vía procesal utilizada como el alcance constitucional de la medida: "La igualdad del sufragio, base del sistema constitucional democrático, protege el valor del voto, no una expectativa acerca de quiénes serán los demás votantes", afirma.

Por Itziar Gómez Fernández. Profesora de Derecho Constitucional. Agenda Pública.- El debate sobre la llamada "ley de nietos" ha cambiado dramáticamente de naturaleza. Si bien nació como una discusión sobre memoria, nacionalidad y reparación, evolucionó hacia un litigio sobre el censo electoral y ha terminado convertido en un problema constitucional complejo que nos coloca frente al dilema de si es posible diferenciar, en el ejercicio del derecho de sufragio, a un colectivo de españoles por el modo en que accedieron a la nacionalidad y, más complejo aún, si es posible que tal distinción sea acordada en un auto de medidas cautelares del Tribunal Supremo.

Para entender esta evolución es necesario partir de dos ideas fundamentales. La primera es que el contenido de la Instrucción de 25 de octubre de 2022 de la DGSJFP es jurídicamente muy discutible. Y la segunda es que el auto del Tribunal Supremo responde a una estrategia política que ha puesto a su servicio el proceso contencioso-administrativo. Ninguna de las dos premisas se explica con facilidad.

La DA 8.ª.1 de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática -"ley de nietos"- permite optar a la nacionalidad española de origen a los nacidos en el extranjero cuyos padres, madres, abuelas o abuelos originalmente españoles hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad como consecuencia del exilio. La instrucción establece una presunción a este respecto y considera que concurre la condición de exiliado en todos los que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. Y esta presunción es la raíz de todo el problema jurídico que se ha generado después, porque es defendible, técnicamente, que la Administración haya ido más lejos de lo que pretendía el legislador y, por tanto, la instrucción incurra en lo que llamamos ultra vires, es decir, un vicio que podría determinar su nulidad. Declarar esta pérdida de validez exige iniciar un procedimiento previsto en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sujeto a plazos y a exigencias procesales muy concretas.

"Es defendible, técnicamente, que la Administración haya ido más lejos de lo que pretendía el legislador"

Por esa vía, la Asociación por la Reconciliación y la Verdad Histórica recurrió en 2022 la instrucción, alegando precisamente el ultra vires, pero el TSJ de Madrid inadmitió el recurso, sin resolver el fondo, por entender que la asociación carecía de interés legítimo para impugnarla. Y tras ello, transcurrió el plazo (dos meses) para la impugnación directa de la instrucción sin que nadie más la atacara (art. 46.1 LJCA), sin que conste tampoco una impugnación indirecta (art. 26 LJCA), vía más compleja pero posible.

Y entonces, ¿cómo y por qué llega el asunto al Tribunal Supremo en 2026? Esta es la segunda idea matriz que debe ser explicada. En junio, PP y Vox introdujeron en el debate público la duda sobre el impacto censal del elevado número de personas que estaban adquiriendo la nacionalidad al amparo de la Ley de Memoria. Animado por el debate, Iustitia Europa denunció ante la Junta Electoral Central (JEC) las altas en el CERA, que es el registro en el que se censa a los españoles residentes en el extranjero. Después también lo hizo Vox pidiendo que se suspendieran los efectos de este censo, es decir, lo que ha terminado decidiendo el auto del Tribunal Supremo. La JEC rechazó en julio las solicitudes de suspensión de las altas o de los efectos censales del CERA, al considerar que carecía de competencia para revisar la nacionalidad o la legalidad de la instrucción, y el 22 de julio ese acuerdo de la Junta se impugnó ante el Supremo. De este modo, Iustitia Europa y Vox provocan el acto administrativo —el acuerdo de la Junta Electoral— que les permite acudir al Tribunal Supremo para volver a cuestionar la instrucción que desarrolla la Ley de Memoria, pero un acto que no responde a las exigencias del art. 26 LJCA para impugnar de forma indirecta esa instrucción, porque no se refiere a la aplicación de la instrucción, es decir, al reconocimiento de la nacionalidad, sino a un efecto derivado de ese reconocimiento, como es el registro de los españoles residentes en el extranjero en el censo.

Ahora me detendré en el auto, pero es fundamental comprender los antecedentes y no negar las dudas jurídicas en torno a la instrucción que son, más allá de lo que he intentado explicar de forma sencilla, cuestiones sumamente técnicas que no atañen a los efectos del reconocimiento de la nacionalidad, sino a cómo probar el derecho a adquirirla. Este matiz es esencial para entender lo que, a mi juicio y al de la magistrada autora del voto particular, constituye el exceso fatal del Supremo.

El auto responde a quienes, pudiendo hacerlo, no impugnaron la instrucción en tiempo y forma, y suspende efectos de una nacionalidad cuyo reconocimiento no es el problema litigioso planteado concretamente en el recurso, y cuando, además, no está claro que la vía procesal abierta permita atacar el verdadero problema, que es la "presunción de exilio".

"El auto responde a quienes, pudiendo hacerlo, no impugnaron la instrucción en tiempo y forma, y suspende efectos de una nacionalidad cuyo reconocimiento no es el problema litigioso"

Las normas procesales son un corsé. Cierto. Un corsé que dota de seguridad jurídica al sistema para que un procedimiento no pueda desviarse de su objeto y un órgano judicial no pueda transformar el problema jurídico que las partes le plantean. Ese corsé también impide que los actores políticos puedan manipular los procedimientos judiciales para fines que no son jurídicos, y por eso existen reglas sobre la legitimación para actuar ante los tribunales. Pero los corsés se aflojan. A veces directamente se descosen. Y al leer el auto, esa es la sensación que a mí me ha quedado. Que hay costuras que se rasgan.

Porque el primer y principal problema del auto es procesal. El propio texto distingue tres fases de la cuestión jurídica: adquisición de la nacionalidad, inscripción en el CERA y adscripción a una circunscripción electoral. Pero al definir el objeto del litigio excluye la primera. Es decir, reconoce que el problema jurídico principal no puede tratarse. Y no se puede, más allá de lo que expresa el auto, porque se ha utilizado una vía inidónea. Y, pese a ello, suspende uno de los principales efectos de la nacionalidad: votar y presentarse a las elecciones.

"Reconoce que el problema jurídico principal no puede tratarse [...] y, pese a ello, suspende uno de los principales efectos de la nacionalidad: votar y presentarse a las elecciones"

Y, claro, no podemos más que estar de acuerdo con el Tribunal Supremo. Quién vota y quién no afecta a la esencia misma del sistema democrático. Y esa es precisamente la razón que debería haber llevado a la solución contraria. No deberíamos aceptar que se "fabrique" un caso, forzando una actuación administrativa recurrible —el acuerdo de la JEC—, admitir que ese caso no permite, procesalmente, cuestionar la presunción de la instrucción y, al mismo tiempo, en ese procedimiento a todas luces inidóneo, suspender uno de los pocos derechos fundamentales que la Constitución reconoce casi en exclusiva a los españoles (art. 13.2 CE). La limpieza electoral, cuya efectiva puesta en riesgo nadie ha demostrado —que voten más personas no adultera per se una elección—, sirve, a través del concepto jurídico del periculum in mora, que siempre debe concurrir para dictar una medida cautelar, para suspender un derecho fundamental a una parte de la ciudadanía, sin explicar suficientemente la habilitación legal y la proporcionalidad exigibles para una restricción tan intensa de un derecho fundamental, e introduciendo una diferencia entre españoles que podría vulnerar el art. 14 CE.

La igualdad del sufragio, base del sistema constitucional democrático, protege el valor del voto, no una expectativa acerca de quiénes serán los demás votantes. Y lo cierto es que hoy, en España, el derecho de sufragio ya no es igual para todos los españoles. Yo no creo que nacionalidad y sufragio sean inseparables en toda circunstancia, pero creo que ese es otro debate que quizá en algún momento también deberíamos afrontar. Pero sí creo que la desagregación de ese binomio exige constitucionalmente previsiones normativas claras que hoy no existen. ¿Cabe establecer condiciones para el ejercicio del sufragio por los residentes ausentes? Por supuesto, pero, al limitar un derecho fundamental, debe preverlas el legislador orgánico. No una medida cautelar, por más que la haya dictado el Tribunal Supremo.

El 89% de los españoles cree que el acceso a la vivienda ha empeorado desde el inicio de la legislatura

El 88,7% de los españoles considera que el acceso a la vivienda ha empeorado desde el inicio de la legislatura, según la encuesta de Cluster17 para 'Agenda Pública'. El diagnóstico alcanza al 81,9% de sus votantes y sube al 96,1% entre los 25 y 34 años. La mitad del país cree que la economía ha mejorado, pero el malestar se concentra en vivienda y poder adquisitivo.

Revista de prensa. Agenda Pública. La vivienda se ha convertido en uno de los pocos asuntos capaces de superar buena parte de las divisiones políticas de los españoles. El 88,7% considera que el acceso a una vivienda ha empeorado desde el inicio de la legislatura, según la última encuesta de Cluster17 para Agenda Pública. Frente a esa amplísima mayoría, solo un 1,3% aprecia alguna mejora.

El 73,9% de los ciudadanos afirma que el acceso a la vivienda ha empeorado "mucho" y otro 14,8% que lo ha hecho "algo". Un 9,4% considera que la situación se mantiene aproximadamente igual. El sondeo, realizado entre el 22 y el 25 de agosto sobre una muestra de 1.637 personas, pregunta también por la evolución de la economía, el empleo, el poder adquisitivo, los servicios públicos o la calidad institucional. Ninguno de esos ámbitos recibe un diagnóstico tan negativo como la vivienda. El poder adquisitivo y el coste de la vida quedan en segundo lugar, con un 77,2% que considera que han empeorado.

El malestar también alcanza a los votantes socialistas

En este caso, el recuerdo de voto no muestra un escenario dividido, sino que tan solo matiza la intensidad de la valoración. Entre quienes votaron al PP en las elecciones generales de 2023, el 99% considera que el acceso a la vivienda ha empeorado. Entre los votantes de Vox, el porcentaje es prácticamente idéntico, un 98,8%.

"El 81,9% de quienes votaron al PSOE considera que el acceso a la vivienda ha empeorado, frente a solo un 0,9% que aprecia una mejora"

En la izquierda, el 81,9% de quienes votaron al PSOE considera que el acceso a la vivienda ha empeorado, frente a solo un 0,9% que aprecia una mejora. Entre los votantes de Sumar, el balance es similar: un 80,4% ve un deterioro y apenas un 1,4% una evolución favorable. Por su parte, el 91,2% de los votantes de Junts considera que el acceso a la vivienda ha empeorado.

El acuerdo entre ciudadanos concluye cuando se pregunta por la economía. Entre los votantes socialistas, el 89% considera que la economía española ha mejorado, si bien ocho de cada diez creen al mismo tiempo que el acceso a la vivienda ha empeorado. Entre los electores de Sumar la distancia es similar, en tanto que un 93,6% aprecia una mejora económica.

La valoración de la vivienda escapa así, en mayor medida que otros asuntos, a la lógica gobierno-oposición. Los votantes de los partidos que sostuvieron la investidura pueden tener una visión favorable de la marcha de la economía y, al mismo tiempo, compartir un diagnóstico muy negativo sobre el mercado residencial.

La vivienda representa el extremo de un diagnóstico que se extiende a buena parte de los ámbitos incluidos en la encuesta. Además del acceso a la vivienda, Cluster17 pregunta por la evolución desde que gobierna el PSOE de la economía, el empleo y los salarios, el poder adquisitivo, los servicios públicos, la calidad institucional, la convivencia territorial, la igualdad de oportunidades y la influencia internacional de España. Los resultados muestran diferencias importantes entre unos asuntos y otros.

La economía española es la excepción más clara: el 50% considera que ha mejorado desde que gobierna el PSOE, frente al 40% que cree que ha empeorado. En el empleo, los salarios y las condiciones laborales, las posiciones están prácticamente empatadas, con un 43,5% que aprecia una mejora y un 43,3% que señala un deterioro.

La percepción cambia de forma considerable cuando las preguntas se acercan a las condiciones materiales. El 77,2% considera que el poder adquisitivo y el coste de la vida han empeorado, mientras solo un 10,7% aprecia una mejora. El balance también es negativo en la calidad de los servicios públicos, que ha empeorado para el 66,8%, y en la calidad institucional y la lucha contra la corrupción, con un 62,9%.

El resto de los indicadores tampoco arroja un resultado favorable. Un 51,3% considera que han empeorado la igualdad de oportunidades y la cohesión social; un 49,5%, la convivencia territorial, y un 49%, la influencia internacional de España. Solo la economía obtiene un saldo claramente positivo en el conjunto de la batería.

La diferencia entre unos indicadores y otros permite entender mejor el resultado de la vivienda. No existe un pesimismo uniforme hacia todo lo ocurrido durante estos años: la mitad de los españoles reconoce una mejora de la economía, si bien el empleo divide prácticamente por igual a optimistas y pesimistas. Ese consenso negativo aparece, sobre todo, cuando se pregunta por el coste de la vida, los servicios públicos y, de forma especialmente intensa, por la vivienda.

Los jóvenes concentran el mayor malestar

Al hablar de expectativas y economía, la percepción generacional es muy distinta. Los españoles de entre 25 y 34 años son el grupo que ofrece el balance más negativo en siete de los nueve ámbitos analizados. La vivienda encabeza la lista: el 96,1% considera que el acceso ha empeorado y ninguno de los encuestados de esta franja aprecia una mejora.

Pero el malestar no termina ahí. Un 87,1% considera que ha empeorado su poder adquisitivo y el coste de la vida; un 76,7%, la calidad de los servicios públicos, y un 70,1%, la calidad institucional y la lucha contra la corrupción. También son el grupo más crítico con la igualdad de oportunidades y la cohesión social (59,6%).

La diferencia alcanza incluso a la economía, donde el resultado general era favorable. Entre los 25 y los 34 años, el 52,4% considera que la economía española ha empeorado y solo el 36,5% aprecia una mejora. En empleo, salarios y condiciones laborales ocurre algo parecido: un 53,5% señala un deterioro frente al 32,7% que observa avances.

El resultado deja una separación bastante precisa entre la lectura de la economía y la experiencia cotidiana. Una parte importante de los españoles —incluidos muchos votantes del PSOE y Sumar— puede considerar que la economía ha mejorado y, al mismo tiempo, afirmar que vive peor el acceso a la vivienda, el coste de la vida o los servicios públicos.

Esta dinámica será de las más importantes para el Gobierno en este arranque de curso político y electoral. En asuntos como la inmigración, el Gobierno encuentra el respaldo de sus votantes y la oposición del resto de partidos, pero el escenario que dibujan estos datos es distinto. El juicio negativo no procede únicamente de los electorados de la oposición, pues se encuentra también entre votantes del partido, y tampoco forma parte de un rechazo generalizado a todos los indicadores de su gestión. Son ciudadanos que pueden reconocer una mejora económica y, aun así, no encontrarla en algunas de las condiciones que determinan de manera más directa su nivel de vida.

La encuestadora paneuropea Cluster17 se ha consolidado como una de las más precisas de España. Su sondeo de las elecciones generales de 2023 fue el segundo más certero en votos y el tercero en escaños, según Electomanía. En 2024, con el sondeo publicado en Agenda Pública, logró la estimación más precisa de las elecciones catalanas y, también de la mano de este medio, la tercera más acertada en el ranking global de escaños y votos en las europeas.