El plazo máximo de duración de los convenios urbanísticos «sine die»

"Habrá de atenderse a la legislación urbanística autonómica respectiva, de modo que, fijándose un plazo de duración específica al respecto, ese será al que habrá de estarse en cuanto al plazo máximo de duración"

 Por José M. Bejarano. esPublico blog.- Los convenios urbanísticos constituyen una figura tradicional de la legislación urbanística que han venido siendo objeto de regulación por los diferentes legisladores urbanísticos, en sus modalidades clásicas, esto es, de planeamiento o gestión, aunque a día de hoy constituyen una institución de «fuerte interiorización autonómica» siendo su regulación pormenorizada una cuestión que compete a los diferentes legisladores urbanísticos autonómicos.

Ello no impide que el legislador básico estatal haya fijado determinadas reglas básicas y comunes respecto de los convenios urbanísticos, que se plasman a día de hoy en el TRLSRU, siendo quizás la más relevante a nuestros efectos, la fijada en el art. 61 TRLSRU que reconoce su naturaleza jurídico-administrativa en los siguientes términos:

«Tendrán carácter jurídico administrativo todas las cuestiones que se suscitaren con ocasión o como consecuencia de los actos y convenios regulados en la legislación urbanística aplicable entre los órganos competentes de las Administraciones Públicas y los propietarios, individuales o asociados, o promotores de actuaciones de transformación urbanística, incluso las relativas a cesiones de terrenos para urbanizador o edificar».

En relación a dicha naturaleza jurídica existe una profusa doctrina jurisprudencial que la delimita, habiendo sido calificados como instrumentos para la concertación urbanística[1] así como fórmulas consensuadas de ejercitar las potestades urbanísticas[2].

También se ha destacado que constituyen una modalidad de participación pública y privada en las actuaciones de transformación urbanística y en las edificatorias[3], a fin de satisfacer de forma directa e inmediata una finalidad pública de la específica competencia de la Administración Local[4].

Por lo que en suma como recuerda la STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 29 de enero de 2019, Rec. 694/2019:

«Los convenios urbanísticos constituyen un instrumento contingente de acción concertada que permite a la Administración, como titular de la potestad de planeamiento, ejercitar, de forma consensuada, sus potestades urbanísticas, como alternativa –previa- al ejercicio unilateral de las mismas; como se ha expresado, implica y supone el acuerdo de la Administración con otras personas físicas o jurídicas, al objeto de conseguir la colaboración de las mismas y así facilitar la eficacia de la actuación urbanística, pudiendo adoptar esos negocios diversas formas jurídicas».

En lo que respecta a su naturaleza jurídica la doctrina jurisprudencial ha destacado su naturaleza jurídica compleja[5] y contractual[6], de lo que deriva conforme se infiere, entre otras de la STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 10 de diciembre de 2020, Rec. 7692/2019 el siguiente orden de fuentes al que acudir para resolver las múltiples cuestiones que plantea su suscripción, ante la ausencia de una regulación legal específica:

a) La normativa de contratación pública y sus normas de desarrollo.

b) Supletoriamente, las restantes normas del derecho administrativo.

c) Y, en defecto de las anteriores, las normas de derecho privado.

De lo expuesto hasta ahora, puede con facilidad afirmarse que los convenios urbanísticos no poseen una regulación con vocación sistemática o de universalidad, sino que, más bien, se caracteriza por una cierta dispersión fruto del sistema constitucional de distribución de competencias, por lo que no son pocos los interrogantes que se plantean a la hora de su suscripción, aprobación o ejecución en relación a ciertos aspectos, como es el caso, de sí han de sujetarse a un plazo máximo de duración, especialmente, cuando la legislación urbanística autonómica correspondiente guarda silencio al respecto.

Lo que implica que atendiendo al orden de fuentes que hemos expuesto, cabría preguntarse si la regulación los convenios administrativos incorporadas al articulado de la hoy vigente LRJSP sería extrapolable al ámbito de los convenios urbanísticos, especialmente en lo atinente al plazo de duración máximo, pues como se desprende de dicho texto legislativo, a salvo de normativa propia específica, se contempla una duración de 4 años prorrogable por otros cuatro años más como máximo, además de un «régimen transitorio» en su Disposición Adicional Octava; extremos ambos que han sido objeto de validación desde la óptica constitucional por la STC n.º 132/2018, de 23 de diciembre.

A partir de tales consideraciones la posible existencia de un plazo máximo de duración para los convenios urbanísticos ha sido indagada por la jurisprudencia contencioso-administrativa, y objeto de análisis expreso por las interesantes STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 5 de junio de 2025, Rec. 8533/2023 y STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 9 de junio de 2025, Rec. 7399/2023 fijando al respecto la siguiente doctrina casacional objetiva:

«Que las previsiones de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, referidas a los convenios resultan de aplicación, como legislación básica a los convenios urbanísticos.

Que el plazo de duración de los convenios urbanísticos que no tengan disposición al respecto es el determinado en la normativa urbanística de la comunidad autónoma o, en su caso, de la entidad local, y, en defecto de previsión por éstas, el de cuatro años establecidos en el art. 49.h) de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público».

Por lo que a partir de dicha doctrina jurisprudencial podemos fijar una serie de pautas o reglas a modo de conclusión, ante la presencia de un convenio urbanístico sin plazo específico de duración fijado en su texto definitivo y aprobado siguiendo el cauce legalmente establecido:

1º.- Que en primer lugar habrá de atenderse a la legislación urbanística autonómica respectiva, de modo que, fijándose un plazo de duración específica al respecto, ese será al que habrá de estarse en cuanto al plazo máximo de duración.

2º.- Que el TS parece habilitar a que las propias Entidades Locales fijen plazos específicos al respecto, si bien, a mí modo de ver, ello constituye una afirmación ciertamente «distorsionadora», aunque parece que el Alto Tribunal viene a interpretar la afirmación del art. 49.1.h) LRJSP en cuanto a la posibilidad de que «normativamente se prevea un plazo superior» distinto al de cuatro años que fija ab initio el precepto legal, de que ello no exige una reserva de ley, y sí de una disposición administrativa, siendo que, en tal caso deben los Entes Locales ejercer su potestad reglamentaria en tal sentido, pues de lo contrario, rigen las previsiones del meritado precepto legal.

3º.- Que, en defecto de lo anterior, regirán las previsiones del art. 49.1.h) LRJSP por lo que, en tal caso, desde el 2 de octubre de 2016 el plazo máximo de duración de los convenios urbanísticos sería el de cuatro años con posibilidad de prórroga por otros cuatro años más como máximo, si bien, en este último caso previo acuerdo unánime de los firmantes en cualquier momento anterior a la finalización del plazo previsto.

4º.- Que en lo que respecta a los convenios urbanísticos suscritos antes de la entrada en vigor de la LRJSP en los que no se fija plazo máximo alguno de duración, entraría en juego el régimen transitorio de la Disposición Adicional Octava por lo que su extinción definitiva «ex lege» o por «ministerio de la ley» se habría producido el 2 de octubre de 2020, con las consecuencias inherentes al respecto, que podrían ser de diferente calado en función de la parte a que fuere imputable el retraso o incumplimiento de lo pactado.

Por lo que cabría plantearse al respecto, sí ello pudiera ser un argumento «sólido» para atemperar las nefastas consecuencias que para las arcas de muchos municipios está produciendo la doctrina jurisprudencial fijada por el TS en cuando al plazo de prescripción de las obligaciones derivadas de los convenios urbanísticos –interrogante que no ha resuelto hasta la fecha el TS…-.

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[1] STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 24 de junio de 2000, Rec. 2233/1995

[2] STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 13 de junio de 2011, Rec. 3722/2009.

[3] STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 30 de junio de 2008, Rec. 4178/2004.

[4] STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 28 de noviembre de 2007, Rec. 10024/2003.

[5] STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 24 de junio de 2024, Rec. 7145/2022 o STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 4 de julio de 2024, Rec. 7420/2022.

[6] STS, Sala de lo contencioso-administrativo de 31 de octubre de 2017, Rec. 1812/2016.

De simplificaciones administrativas y otros mantras jurídicamente correctos

 Por José R. Chaves.- delaJusticia.com- Con esa mala costumbre que tengo de consultar diariamente el BOE, pongo a prueba mi temple. Ahora que el Boletín Oficial del Estado es electrónico ya no importa que se publique lo divino y lo humano en avalancha, porque da igual: lo electrónico no tiene límite de capacidad ni almacenamiento (por cierto, alguien me dijo, pero no sé si es cierto, que se imprime oficialmente cada día un solo ejemplar en papel del BOE para su archivo y custodia, como testimonio tangible futuro)

 Pues bien, ayer me enteré de que se publicaba la Ley 4/2025, de 11 de julio, de Simplificación, Agilización y Digitalización Administrativa de Castilla-La Mancha, que no dudo será una buena ley, pero de entrada comienza con un plúmbeo Preámbulo y sigue hasta la página 11 en que arranca el articulado, momento en que la «economía personal» y una extraña somnolencia me llevó a no seguir leyendo. Antes de desplomarme, me vinieron a la mente algunas reflexiones, quizá tan lapidarias como superficiales, pero no dejan de ser cavilaciones actuales y quise compartirlas:

1º ¿Habrá tantas leyes de «simplificación administrativa» como Comunidades Autónomas?

2º ¿Cuántos ayuntamientos y Organismos públicos adoptarán sus propios reglamentos de simplificación?

3º Llevo tanta décadas en esto de lo administrativo que ya he vivido la «modernización» y varias «simplificaciones», pero lo de «Agilización» tiene canto. ¿No sería mejor para «agilizar» realmente los procedimientos el «desmantelar» de trámites inútiles la aprobación de reglamentos, planes, licencias, subvenciones y etcétera?,

4º ¿Ayuda a simplificar y agilizar, el imponer en los procedimientos mas típicos eso de los informes transversales, colaterales y fantasmales? Me refiero a que, por ejemplo, si se trata de aprobar una Ordenanza local sobre cementerios debe incorporarse un informe de impacto de género, uno de impacto medioambiental, otro sobre familias numerosas, otro sobre las zonas inundables próximas, otro sobre impacto energético, otro sobre su impacto visual desde la carretera, otro sobre la contaminación por las incineraciones, y además debería acompañarse una memoria económica que es distinta del informe de sostenibilidad, y como no, varios informes jurídicos…. Se trata de ver si entre todos logramos que no se apruebe o no sea recognoscible. Me recordó aquello del Conde de Romanones cuando le presentaron un borrador de reglamento y lo devolvió airado exclamando:» No vale, que todavía se entiende». Por cierto, el mismo Romanones decía, «Hagan ustedes las leyes y yo los reglamentos»; me temo que hoy diría: «Hagan muchas leyes que yo ni intento hacer los reglamentos».

5º¿No sería mejor para «agilizar» y «simplificar», el reducir la duración de los plazos de tramitar y resolver, que se cuentan por meses o quincenas, los mismos lapsos que usaba la vieja Ley de Procedimiento de 1958, pese a que lo electrónico facilita la rapidez?, ¿o es que los plazos breves solo juegan contra el ciudadano bajo la sombra de la caducidad o prescripción, pero para la administración solamente bajo ese cachetito de la sombra del silencio administrativo positivo -excepcionalísimo, por cierto?

6º¿ Se simplifican los trámites imponiendo el trámite de la «cita previa» que además supone una lucha de un sector de la población para hablar con alguien con rostro y oído?

En definitiva, creo que la mejor simplificación de trámites es «suprimir» realmente trámites; la mejor manera de «agilizar» es que la Administración no sea una desconfiada, deje de ser el doctor «no», o el gran recaudador; y la mejor manera de «digitalizar» es hacerlo con intensidad pero sin que los tropezones y adaptación los pague el pobre ciudadano.

En suma, por aplicar la «simplificación», en vez de inundarnos de los miles de palabras que usan las leyes de simplificación, bastaría con tomarse en serio eso de la «Buena Administración» que todos sabemos lo que es, menos la propia concernida, la Administración.

Añoro la claridad de la Constitución de 1812 cuyo artículo 6 disponía como obligación de los españoles ser «justos y benéficos», y que debería extender dicho mandato a la Administración siendo «justa y benéfica», pero me temo que entre leyes, decretos y reglamentos, y jurisprudencia (entre picos, palas y azadones) desaguisados… montones.

Se ve que hoy no estoy muy optimista. Lo siento. Y eso que mañana viernes 26 de octubre, a las 11:00 tengo que hablar a la juventud y curiosos en la Sala de Vistas de la Universidad de Granada sobre «Lo que la Facultad de Derecho no enseña»… Me temo que será difícil encerrar en una hora lo que se aprende con «sangre, sudor y lágrimas» en una vida al servicio del Derecho.

Funcionarios que quieren romper la barrera social y económica de las oposiciones

Nuevas iniciativas tratan de ofrecer preparación gratuita para que la Administración Pública sea accesible a todas las personas. El objetivo, que haya una representación más interseccional en el funcionariado.

Por Laura L. Ruiz @lauralruiz.bsky.social.- El Salto. saltodiario.com  “Eso que se intenta vender de que el acceso a la Función Pública es meritocracia es mentira, hay barreras socioeconómicas y geográficas muy importantes. El acceso en condiciones de igualdad no existe”. Quien habla no es un opositor o una opositora enfadada por los resultados de la última prueba, si no una funcionaria, Valentina García Carrasco, que ha reflexionado mucho sobre lo que supone entrar a trabajar en la Administración Pública y las complicaciones que representa para muchas personas. Barreras de tipo socioeconómico, ya que poder estudiar a tiempo completo durante dos o tres años de media no es algo que se pueda permitir todo el mundo. Y la preparación: barreras geográficas, de cuidados, de precariedad, etc. La paradoja está en la privatización que sufre el acceso a los puestos públicos solo a través de las academias privadas. 

Valentina quería cambiar esto, encontrar más diversidad de personas en la Administración, y encontró a la Escuela Ciudadana de Administración Pública (Ecap). “Yo apruebo una plaza para Administración Civil del Estado (Gace, nivel A2) y tengo dos amigos y dos amigas que también quieren opositar. Les doy el temario, les digo que con una caña todos los jueves repasamos y vemos casos prácticos”, comenta a El Salto Ernesto Castellano Altable, fundador de Ecap. Además de divertirse, sigue contando, sus amigos logran aprobar las oposiciones. “Ahí nos damos cuenta de que si hubiéramos tenido que pagar por los temarios, las clases prácticas, el repaso, etc, no nos lo hubiéramos podido permitir”, explica, y nace esta especial academia: el boca a boca, el voluntariado y un local en Madrid de la asociación la Cultureña. 

 “El primer año pasamos de tener 28 alumnos a no caber en la sala, no podíamos ni poner las diapositivas porque no se veían”, recuerda Ernesto cuando dieron el paso a dar clases online. Momento en el que Valentina se incorporó. “Somos muchas las funcionarias que compartimos esta idea, es una militancia, y se empieza a construir”, explica ella que asegura que esta idea de la academia preparatoria para todas y todos “está siendo acogida con muchas ganas”. Una idea que comparte Ernesto: “nos encontramos mucha gente con ganas de cambiar la administración”, y explica que ya son más de mil alumnos, ocho oposiciones diferentes las que preparan y ya tienen un aula más grande, gracias al alquiler que pagan con las cuotas de socios de todos los funcionarios apuntados. 

Y es que esta barrera socioeconómica, de género y geográfica de la que se dieron cuenta tanto Valentina, como Ernesto como sus compañeros está reflejada en los datos y las estadísticas. Para el profesor de la EHU, Mikel Barba, “lo que nos dicen los datos sobre el empleo público es que la estabilización es muy tardía, es decir, las estabilizaciones son a partir de los 30 e incluso de los 40 años”. Esto, explica, “tiene un sesgo importante de clase” ya que hace que quien logra esos puestos ha estado muchos años de interino, sin saber qué ingresos va a tener, cuánto tiempo va a trabajar, cuándo le volverán a llamar, etc. “Esto dificulta que aquellas personas que no tienen un soporte económico, familiar o patrimonial puedan acceder al empleo público”, explica. Para Barba el sesgo de género también es muy claro. “Los datos dicen que son las mujeres quienes se estabilizan más tardíamente que los hombres y que las tasas de temporalidad entre las mujeres son mayores que entre los hombres”, lo que se plasma, explica el profesor, en que el “70% de los trabajadores temporales mayores de 40 años, son mujeres”.

“No solo queremos dar temarios y clases, queremos ser el puente entre la ciudadanía diversa y la función pública”, cuenta el fundador de Ecap

“Ese perfil lo percibimos increíble, mujeres mayores de 40 años con cargas familiares”, comenta Ernesto, que se han dado cuenta de varios perfiles muy concretos que recurren a ellos. Porque dice que además del clásico perfil de formado que quiere atender a los puestos de alto nivel de la Administración, hay muchas personas que huyen de la precariedad del mercado privado. “Todo el mundo sabe las barreras de acceso a la función pública, un coste muy alto y nadie te garantiza que toda esa inversión, de tiempo y dinero, se convierta en un puesto de trabajo”, reflexiona Ernesto, que insiste en que la Escuela Ciudadana que él arrancó quiere también hablar de políticas públicas y de transformación de la Administración. “No solo queremos dar temarios y clases, queremos ir a buscar opositores comprometidos, queremos ser el puente entre la ciudadanía diversa y la función pública”. 

“La administración pública tiene que ser un reflejo de la diversidad de la sociedad”, dice Valentina, que comenta que los formadores de Ecap trabajan por la mañana y dan clases en su tiempo libre por la tarde. “Hay que ser conscientes de que no solo hay igualación en el acceso, pero también de que quien accede es quien aplicar y diseña las políticas públicas”, advierte. Y es que este es un punto que va más allá de un temario o casos prácticos: ya solo estar al corriente de qué convocatorias salen, qué niveles de funcionariado hay, cómo es el acceso es muchas veces una barrera en sí. “El grupo de la asociación que se dedica a la academia es fuerte, pero cada vez crece más quienes se encargan de temas para conocer mejor la administración”, explica esta funcionaria. 

 “Estamos centrando en los cuerpos superiores y si quieres cambiar la Administración no puedes hacerlo sin el resto de los cuerpos del estado”, indica el formador voluntario

Desde Ecap, de momento, prestan ayuda en oposiciones a la Administración central y un puesto de la Comunidad de Madrid, pero la idea es seguir creciendo según otras funcionarias y funcionarios se apunten como formadores desinteresados. Se trata de una iniciativa muy novedosa ya que hasta este momento no existía nada así fuera de los gremios funcionariales. Por ejemplo, en la judicatura. Desde Juezas y Jueces por la Democracia, llevan cinco ediciones preparando a futuras y futuros jueces y fiscales con programas de formación gratuita para personas que no tengan recursos económicos suficientes para recurrir a una academia privada. 

“Facilitamos es la gente el acceso a ayudas públicas que hay en algunas comunidades autónomas y nivel nacional a través del sistema de becas y preparamos tanto presencialmente como telemáticamente”, comenta a este medio Edmundo Rodríguez Achutegui, portavoz de la asociación de jueces progresista, que añade que lo hacen gracias a un grupo de preparadores con experiencia. La idea, indican desde Juezas y Jueces por la Democracia, es crear “una red de apoyo y soporte” para la gente que no puede permitirse un preparador pero que “tiene el mérito suficiente como para poderse postular a la condición de juez o de fiscal”. Algo que parece que han logrado con el programa de preparadores gratuitos y con las becas. 

Unas becas que se pueden encontrar en niveles altos, como el ofrecido para los Inspectores de Hacienda, pero que rara vez se encuentran en niveles más modestos de la función pública. “Estamos centrando en los cuerpos superiores y si quieres cambiar la Administración no puedes hacerlo sin el resto de los cuerpos del estado”, indica Ernesto, que recuerda que asociaciones gremiales como los Técnicos Comerciales y Economistas del Estado tienen programas así pero rara vez se ve en Comunidades Autónomas y mucho menos para puestos de funcionariado en la Administración local. Por eso desde la Ecap ya miran al futuro: “Queremos más capas del estado, otros cuerpos, pero también queremos que sea transversal, como la sociedad donde vivimos”, finalizan los funcionarios de la Escuela Ciudadana de Administración Pública.

Recursos administrativos frente a informes de condiciones urbanísticas

"La actuación de los Ayuntamientos ante estos recursos deberá ser su inadmisión  en virtud de lo dispuesto en el art. 116.c) de la LPAC"

Por Alberto Pensado.- esPúblico blog.- En muchas ocasiones, se plantea por parte de los interesados solicitudes de informes sobre «condiciones urbanísticas» o de «información urbanística» de parcelas sobre las que pretenden realizar alguna actuación, como paso previo a una posible solicitud de licencia de obras o en su caso presentación de Comunicación Previa o Declaración Responsable.

Estas solicitudes están amparadas en el art. 5.d) del TRLSRU (el cual tiene reflejo en la mayoría de CCAA), que establece el derecho de los ciudadanos a ser informados por la Administración competente, de forma completa, por escrito y en plazo razonable, del régimen y las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada, en los términos dispuestos por su legislación reguladora.

En muchas ocasiones, dicho informe se traslada al interesado mediante un mero oficio (el cual no se acompaña de pie de recursos); entonces, ¿qué sucede cuando estos informes determinan por ejemplo la inviabilidad urbanística de lo proyectado y el interesado presenta recurso de reposición frente a los mismos?, es decir, ¿cabe la impugnación de este tipo de informes?. En este punto, debemos traer a colación el art. 112.1 de la LPAC que señala que, contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley.

Sin embargo, debemos señalar que estamos ante un mero procedimiento informativo que no termina en acto administrativo decisorio alguno, como así ha establecido la jurisprudencia entre otras la STS de fecha 21.12.2000 (n.º de rec. 8427/1995) que dispone que:

«2º.- Razonó la Sala de instancia que no era aplicable al caso de autos la doctrina de los actos propios, puesto que la respuesta dada por el Ayuntamiento de Sevilla en fecha 13 de Mayo de 1988 lo fue a una mera consulta urbanística de la que los demandantes no pueden derivar derecho alguno (…)».
(…) Para los recurrentes el acto propio y declarativo de derechos es la respuesta que dio el Ayuntamiento a la consulta urbanística ya citada.

También a este motivo hemos contestado en la sentencia de 10 de Abril de 2000, con estas palabras:
«Como acertadamente advierte la Gerencia Municipal de Urbanismo recurrida, es numerosa la jurisprudencia de esta Sala que declara que la información urbanística responde a un trámite meramente informativo, sin contenido decisorio, y su contenido nunca es vinculante para la Administración»

«(…) En efecto, este Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que la Administración no está vinculada a las respuestas que da a las consultas urbanísticas (sin perjuicio de la responsabilidad en que pueda incurrir por daños y perjuicios). Así lo ha declarado, v.g., en sentencias de 3 de Mayo de 1990, 18 de Octubre de 1996, 12 de Marzo de 1996, 22 de Marzo de 1995 y 3 de Diciembre de 1999, entre otras. En consecuencia, la respuesta que dio el Ayuntamiento de Sevilla en fecha 13 de Mayo de 1988 no impedía aprobar posteriormente un Estudio de Detalle en el que se fijara un fondo edificable distinto, porque aquella no creaba derechos para quien efectuaba la consulta (…)».

De este modo, la actuación de los Ayuntamientos ante estos recursos deberá ser su inadmisión  en virtud de lo dispuesto en el art. 116.c) de la LPAC; ya que el Ente Local no tiene que emitir resolución alguna que pueda ser objeto de impugnación.

Un capricho de la jurisprudencia y decenas de normas a la papelera

Por José R. Chaves. delaJusticia.com.- Comento esto parafraseando al jurista berlinés Von Kirchmann aludiendo a que: «… tres palabras rectificadoras del legislador convierten bibliotecas enteras en basura» (Conferencia ofrecida en 1847:«La jurisprudencia no es ciencia»).

 Lo digo porque la jurisprudencia casacional contencioso-administrativa nacida tras la reforma operada por  la ley orgánica 7/2015, de 21 de julio, y tras la modificación dispuesta por el Real Decreto-ley 5/2023, ha irrumpido con vigor como primer protagonista en las fuentes del derecho administrativo. De hecho, va más allá de la prudente admisión del papel jurisprudencial que reservaba el viejo art.1.6 del Código Civil, pues la actual “jurisprudencia casacional” va más allá de “complementar” el ordenamiento jurídico (lo integra y alimenta), y no precisa nacer “de modo reiterado” (una sola sentencia puede fijar doctrina casacional).

Es así, que la doctrina casacional que nace en las sentencias de la sala tercera puede bloquear una norma legal o reglamentaria, declarando su inaplicación, pronunciándose sobre su vigencia, o lo más común, estableciendo su interpretación. La clásica “interpretación auténtica” que ofrecía el propio legislador de sus normas en las leyes, se ve complementada por esta “interpretación autenticada” que es la ofrecida por la jurisprudencia de la sala tercera al validar y fijar la interpretación o criterio adecuado de las normas legales o reglamentarias.

Con la doctrina fijada por las sentencias casacionales se provoca el desplazamiento hacia el país de “Nunca jamás” de tres masas:

•  la masa de artículos doctrinales sobre el criterio rebasado;

• la jurisprudencia anterior de la propia Sala tercera o de las salas territoriales y juzgados, superada por la novedosa doctrina casacional que la desautoriza;

• y la masa de pleitos pendientes de resolverse la cuestión casacional (por estar suspendidos formalmente), que “avivarán el seso y despertarán” para seguir la letra de la esperada jurisprudencia.

Pero la jurisprudencia casacional rupturista (o sea, novedosa), no solo entierra los criterios doctrinales y jurisprudenciales  contrarios, sino que deja a los litigantes destinatarios de sentencias resueltas bajo el criterio errado con una sentencia firme, con alborozo o sumidos en el resentimiento. En efecto, alborozo para quienes disfrutaron del criterio errado mientras se aplicaba, por haberse beneficiado de un criterio que posteriormente se reveló erróneo (y que no permite revisar las sentencias firmes- Santa Rita, rita, lo que se da no se quita). Y gran resentimiento en quienes sufrieron el criterio errado, pues han tenido que soportar el peso de la cosa juzgada, perdiendo el litigio, y debiendo en su día el infortunado abogado informar al cliente con pesadumbre y muchos de ellos al estilo Galileo (“Y sin embargo se mueve”).  Por supuesto que otras veces, el alborozo o el resentimiento anida en letrados públicos y funcionarios, según como le vaya en cada fiesta.

La situación puede volverse inquietante si se riza el rizo, esto es, si una vez fijado un criterio casacional rompedor, una sentencia posterior “amplia, matiza o cambia”. Una vuelta de tuerca que “pasa de rosca” a la seguridad jurídica.

En suma, resulta espléndido que el Tribunal Supremo de una tacada fije doctrina casacional y “remiende” lo que el legislador dejo sin regular o lo hizo con ambigüedad, o lo que el ejecutivo reglamentó indebidamente, o sencillamente corrigiendo la interpretación de la actuación administrativa. El balance de tal recurso de casación es manifiestamente positivo. En efecto, antes de la implantación de esta “doctrina casacional”, la Sala tercera del Tribunal Supremo resolvía caso a caso, no todo tenía posibilidad e alcanzar las cumbres casacionales; en cambio, ahora se resuelve con un caso la fijación de doctrina aplicable “urbi et orbe”, y además al margen de la cuantía en liza.

A mi juicio, el problema brota por la exasperante dilación temporal que comporta la preparación, admisión y resolución final de la sala tercera del recurso de casación, pues de inicio a fin, pueden transcurrir “n” años, siendo “n” superior a tres, de manera que el medicamento o doctrina casacional llegue cuando la epidemia está extendida o el enfermo fallecido. 

Por ejemplo, tomo una de las últimas sentencias publicadas, la STS de 24 de julio de 2025 (rec.8482/2021) que fija doctrina casacional sobre una cuestión de aplicación dispersa, masiva y relevante, como son los requisitos para encuadramiento en el Régimen Especial de Trabajadores del Mar como estibadores portuario (con relevancia en pensión y prestaciones de infinidad de trabajadores). Pues bien, la sentencia original fue dictada por el Juzgado de Vigo núm.2 el 5 de marzo de 2020; el recurso de apelación fue desestimado por sentencia de la sala del TSJ Galicia de 16 de julio de 2021, pero la sentencia del Supremo que fija doctrina casacional se dicta el 24 de julio de 2025. (¡ Cinco años después de la primera sentencia! Y eso sin contar la vía administrativa y el procedimiento ordinario seguido antes de la primera sentencia.

Es aquí donde debe actuarse. No sé si podría ( o querría) agilizarse el procedimiento casacional pero me atrevo a sugerir lege ferenda, que bueno sería que cuando el Tribunal Supremo dicta un auto de admisión de cuestión de interés casacional, si se apreciase un interés general o masivo (la justicia es igual pero no todos los casos son iguales):

 a) Se sometiese a tramitación acelerada, prioritaria o urgente;

b) Se comunicase dicho auto por parte del Tribunal Supremo, Consejo General del Poder General o abogacía del Estado/letrado autonómico (quien decidiese una norma), al parlamento cuya norma está sujeta a interpretación (si fuese una Ley el telón de fondo interpretativo) o el gobierno cuyo reglamento se analiza, con el fin de propiciar una especie de trámite de reconsideración por si el legislador por el trámite de urgencia, o bien el ejecutivo que corresponda, a la vista de los fundamentos del auto de admisión, opta por rectificar y asumir la interpretación patrocinada por quien discute la suya, de manera que se evitaría un lento proceso de resolución por sentencia. Obviamente habría que regular los efectos procesales de esta asunción sobrevenida de criterio legal o gubernativo.

 Se dirá que hay que ser ingenuo para  pensar que el parlamento o los gobiernos puedan rectificar sin tener una sentencia (la última) que les de un varapalo (¡les leo el pensamiento!), pero creo que hay escenarios en que la propia Administración se ve empujada a un “sostenella y no enmendalla”, pese a que en el fuero interno los letrados públicos o las propias autoridades saben que la futura sentencia es “la crónica anunciada de una casación desfavorable”.

 Lo comento también porque tras mi larga experiencia en todos los lados de la trinchera administrativa y jurisdiccional, he conocido casos de litigios que son recurridos como “buques fantasmas a la deriva”, en que todos saben como terminará la cosa, bien porque los litigios han abierto los ojos a la administración o bien porque las autoridades públicas descubren con pavor que hay litigios debidos a la “soberbia jurídica” de algunos altos funcionarios más que a interés público.

En fin, eso es lo que hay. Mejor son las ideas y soluciones que no hacer nada. O lo peor, asistir a la cada vez más frecuente reacción del gobierno o legislador de modificar el reglamento o ley a posteriori, cuando la sentencia casacional fija una doctrina que no le favorece (medida que evidentemente no está en manos del particular)….Y es que al decir de Guillén de Castro, «Allá van leyes do quieren reyes».

Plazo de adjudicación

"No existe un pretendido rebus sic stantibus en fase de adjudicación del contrato, sino en fase de ejecución (resolución 15/2022 del TACRC)"

Por Santiago González-Varas- esPúblico blog.-  Según el artículo 158 (“adjudicación”) de la LCASP: «1. Cuando el único criterio para seleccionar al adjudicatario del contrato sea el del precio, la adjudicación deberá recaer en el plazo máximo de quince días a contar desde el siguiente al de apertura de las proposiciones. 2. Cuando para la adjudicación del contrato deban tenerse en cuenta una pluralidad de criterios, o utilizándose un único criterio sea este el del menor coste del ciclo de vida, el plazo máximo para efectuar la adjudicación será de dos meses a contar desde la apertura de las proposiciones, salvo que se hubiese establecido otro en el pliego de cláusulas administrativas particulares. si la proposición se contuviera en más de un sobre o archivo electrónico, de tal forma que estos deban abrirse en varios actos independientes, el plazo anterior se computará desde el primer acto de apertura del sobre o archivo electrónico que contenga una parte de la proposición. 3. Los plazos indicados en los apartados anteriores se ampliarán en quince días hábiles cuando sea necesario seguir los trámites a que se refiere el apartado 4 del artículo 149 de la presente ley. 4. de no producirse la adjudicación dentro de los plazos señalados, los licitadores tendrán derecho a retirar su proposición, y a la devolución de la garantía provisional, de existir esta»

El artículo contiene los plazos para dictar la resolución de adjudicación en el procedimiento abierto. Con anterioridad, el artículo de referencia era el artículo 161 del TRLCSP. No establece la legislación efectos resolutorios del procedimiento de licitación por el transcurso del plazo máximo para adjudicar. En todo caso es válida la adjudicación realizada por el órgano de contratación transcurrido el plazo máximo para efectuar la adjudicación. Así, la resolución 74/2019 del TARC de Andalucía recuerda que el incumplimiento del plazo máximo para adjudicar no invalida el procedimiento.

Y, por otro lado, según esta Resolución 74/2019 del TARC de Andalucía el derecho del licitador a retirar su oferta ex art. 158.4 LCSP, antes art. 161 TRLCSP, solo cabe ejercitarlo antes de la adjudicación. Este derecho a retirar la oferta en dos meses se ejercita respecto de cada lote, ya que cada lote es un contrato (ROARCE 139/2023).

Por otra parte, el incumplimiento de los plazos previstos en este artículo no habilita al adjudicatario a recurrir la adjudicación, al ser este un acto que le favorece (resolución del TACRC 64/2022).

En la RTACRC 1136/2025 se recurre (por la propia adjudicataria) la adjudicación, entre otros motivos, por haberse rebasado el plazo máximo para adjudicar previsto en el pliego (4 meses desde la apertura del primer sobre), lo que le provoca perdidas inasumibles. Según  esta resolución: Resulta evidente que el plazo máximo establecido en los pliegos habría sido rebasado, pero ello no implica que se haya producido la caducidad del procedimiento. Al incumplimiento de los plazos para la adjudicación previstos en el artículo 158 de la LCSP se anudan unas consecuencias muy concretas y distintas de la caducidad del procedimiento o la nulidad de la adjudicación: «los licitadores tendrán derecho a retirar su proposición, y a la devolución de la garantía provisional, de existir ésta». Estamos ante una irregularidad no invalidante, toda vez que la realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo. Los plazos para dictar el acuerdo de adjudicación no se configuran como plazos esenciales cuyo incumplimiento justifique la anulabilidad del acto o la caducidad del procedimiento de adjudicación. La mercantil recurrente dispuso de un mecanismo mucho más sencillo para evitar los efectos del acuerdo marco cuya adjudicación combate, ya que pudo libremente retirar su oferta y liberarse de unas obligaciones que ahora califica de extremadamente gravosas. Es evidente que escogió permanecer en el procedimiento, sin que resulte lícito que, ahora, y a través del presente recurso, pretenda escapar de las consecuencias de su propio proceder.

Citamos la resolución 165/2019 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid donde se concluye que, excedido el plazo máximo de adjudicación desde la apertura ofertas, se produce la retirada justificada de la oferta del licitador propuesto como adjudicatario en virtud del artículo 158 de la LCSP. Es decir, el mero transcurso del plazo de dos meses sin adjudicar el contrato tras la apertura de las proposiciones es causa suficiente de justificación para poder retirar la proposición y, con ello la garantía, no existiendo límite temporal o condición para ejercer este derecho.

En el Acuerdo 229/2022 del TACP –Madrid- se declara la no aplicación al procedimiento negociado con publicidad del plazo de resolución previsto por el artículo 158 de la LCSP, por cuanto que nos encontramos en el marco de un procedimiento negociado con publicidad y el citado precepto es de aplicación al procedimiento abierto por encontrarse en la Subsección 2, de la Sección 2, del Capítulo I, del Título I, del Libro Segundo de la LCSP. De esta forma se desestima el recurso especial contra la resolución de penalización por retirar la oferta propuesta como adjudicataria después de haber transcurrido 9 meses desde su presentación.

Sobre el artículo 158.4 LCSP interesa el Informe 1/2023, de 2 de julio de 2024, de la JCCPE, sobre el momento hasta el cual los licitadores pueden ejercer el derecho de retirada de la proposición: «el derecho del licitador a retirar su proposición al amparo de lo dispuesto en el art. 158.4 de la LCSP puede ejercitarse desde el momento en que la Administración contratante incumpla el plazo concedido para la adjudicación del contrato, hasta el momento en que tenga lugar la adjudicación del contrato, aunque dicha adjudicación se produzca de manera extemporánea. No es posible ejercer el derecho de retirar la proposición al amparo del artículo 158.4 de la LCSP una vez producida la adjudicación del contrato. En caso de que el adjudicatario de un contrato retire su proposición después de la adjudicación del contrato se aplicará lo dispuesto en el art. 153.4 de la LCSP, incluso aunque se haya incumplido la obligación de adjudicar el contrato en el plazo establecido conforme al art. 158 de la LCSP». Sobre la retirada de la oferta tras la adjudicación véase la RTACRC 454/2024.

La mayor onerosidad del contrato no sirve de excusa para la retirada de la oferta. No existe un pretendido rebus sic stantibus en fase de adjudicación del contrato, sino en fase de ejecución (resolución 15/2022 del TACRC).