A Jaime Nicolás, funcionario altamente cualificado que, al igual que otros
muchos, ha padecido en su propia vida profesional, lo absurdo de un sistema de
alta dirección pública de “ida y vuelta, en el que el conocimiento experto se
empaña por el origen (político) del nombramiento y por el apartamiento a las
sombras cuando llega el cese. Si sigue todo igual, como así parece, habrá otros
muchos que seguirán su estela. Venga quien venga.
R.Jiménez Asensio. blog Estudi.com. La Dirección
Pública en España se enmarca dentro de un modelo de “politización” en el que la
confianza política y el nombramiento y cese discrecional tienen absoluta
preeminencia sobre las competencias profesionales y la concurrencia pública en
procesos competitivos.
En la Administración General del Estado, este modelo se
matiza con fuertes colores de corporativismo: los cuerpos de élite de la función
pública, formal o informalmente, se reservan la alta dirección pública del
Estado. Superar una oposición de élite se transforma así en una patente de corso
para ejercer funciones directivas, siempre que el candidato goce de la confianza
política del gobierno de turno. La confusión de planos está
servida.
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| El funcionario Jaime Nicolás. El País |
Subdesarrollo directivo
Nada parece
cambiar en este ámbito, aunque se emprendan reformas. Tras treinta y cinco años
de desarrollo constitucional, el subdesarrollo institucional en esta materia es
clamoroso. Ningún gobierno, sea del color que fuere, quiere cambiar las reglas
de juego. Unas reglas absurdas, con elevados costes económicos directos e
indirectos, así como con un desprecio hacia el valor que el conocimiento y la
experiencia tienen en el correcto desarrollo y en la continuidad de las
políticas públicas.
En este
deplorable marco descrito, la alta Dirección Pública de la Administración
General del Estado emprende un “proceso de reforma” a través de un Proyecto de
Ley que se está tramitando actualmente en las Cortes Generales (BOCG núm. 83-1,
de 28 de febrero de 2014) (BOCG
28 Febrero). No hay excesivas justificaciones de cuál es el motivo y motor
de la reforma, salvo una escueta referencia a refundir en un solo texto
determinadas regulaciones que se encuentran dispersas. Pero tampoco hacen
excesiva falta, pues –aunque con algunas modificaciones de matiz y alguna otra
de mayor tolerancia- lo que la norma predica es un continuismo en el modelo
hasta ahora existente, cuando no una vuelta atrás.
Politización vs profesionalización
Mientras que
algunos países europeos con estructuras de la alta administración politizadas
están caminado claramente hacia un modelo de mayor profesionalización, como es
el reciente caso de Portugal (véase, al efecto, un interesante comentario sobre
esta reforma editado en la Newsletter del INAP, “La Administración al día”) (Comentario),
la reforma emprendida de los altos cargos representa una manifiesta impotencia
de las instituciones (en este caso centrales) para cambiar realmente nada. Peor
aún: para empeorar hasta cierto punto las cosas. España y Grecia son dos
ejemplos vergonzantes de la imposibilidad real de cambio en las estructuras
institucionales (y, en este caso, directivas) de sus propias Administraciones
Públicas.
No pretendo
comentar todos los aspectos que allí se regulan. Solo me referiré brevemente a
dos cuestiones: la primera, el sistema de nombramiento de altos cargos; y la
segunda, la derogación del Código de Buen Gobierno de 2005 y su “sustitución”
por evanescentes reglas. Son dos “ejemplos” que definen muy bien hacia dónde
quieren conducir la Alta Administración los cuerpos de elite que ocupan
posiciones de poder en el actual Gobierno PP.
Al tratarse
de un nivel directivo en contacto epidérmico con la política, el sistema de
nombramiento de altos cargos es exclusivamente “político”, con las excepciones
que ya se preveían en la LOFAGE, donde para determinados órganos directivos se
exige ser funcionario perteneciente a Cuerpo o Escala del Grupo de Clasificación
A1 (admitiéndose excepcionalmente que las Direcciones Generales se provean con
personas que no acrediten tal condición, siempre que así conste motivadamente en
los Decretos de estructura). Nada nuevo.
Novedades: honorabilidad e idoneidad
Sin embargo,
las novedades de este Proyecto en materia de nombramientos no tienen
desperdicio. Para que una persona sea nombrada alto cargo se requieren dos
cualidades: honorabilidad e idoneidad. Hasta aquí parece que todo va bien, pero
de inmediato el legislador nubla su visión. Tales cualidades no se acreditan
mediante ningún procedimiento objetivo ni menos aún a través de un sistema de
concurrencia pública. El legislador ha ideado un nuevo sistema (made in
Spain) “de acreditación” de competencias de la Dirección Pública: la
declaración responsable. No piensen que es una broma, pues no lo es. El propio
alto cargo debe suscribir, en efecto, una declaración responsable en la que haga
constar que reúne las exigencias de idoneidad y de honorabilidad. En fin, una
auténtica tomadura de pelo a la ciudadanía.
Si estas son las medidas de reforma
y de “regeneración” de la alta administración, mejor hubiese sido no hacer nada,
pues seremos el hazmerreir de cualquier país que tenga estructuras
institucionales de la alta administración mínimamente profesionalizadas. No sé a
quién se le ha ocurrido semejante ocurrencia, pero para poner eso negro sobre
blanco hubiese sido preferible dejar las cosas como están y reconocer lo
evidente: el modelo de alta dirección de la AGE por lo que a altos cargos
concierne, es un modelo “politizado” (de nombramiento y cese discrecional)
trufado en ocasiones de marcado “corporativismo”. En su mejor versión, un modelo
de “spoil system de circuito cerrado”.
Hay, se
objetará a lo anterior, alguna propuesta bienintencionada en ese Proyecto que
puede abrir algún desarrollo futuro en el modelo y caminar hacia una hipotética
profesionalización. Pero quienes llevamos años (décadas) siguiendo la evolución
de este tema sabemos por pura comprobación empírica que lo que no se clarifica
en la norma nunca se dará en la realidad. Humo de pajas.
La segunda
cuestión, grave donde las haya, es la marcha atrás que se ha dado en algo tan
importante como la construcción de un Marco de Integridad Institucional en lo
que afecta a la ética y los valores públicos. Hasta ahora muy poco se había
hecho y casi todo simbólico. El Código de Buen Gobierno de 2005 (que ahora se
pretende derogar), como estudió con detalle Manuel Villoria, fue incapaz de
construir ese necesario Marco de Integridad, por una regulación deficiente, pero
sobre todo por absoluta desidia gubernamental. El Gobierno actual ha impulsado
un descafeinado “Código de Buen Gobierno” en la Ley de Transparencia de 2013,
confundiendo las cosas, como ya analicé en otro lugar (Artículo
Revista Vasca de Personas y Organizaciones Públicas, Nº 5). En esa Ley de
Transparencia solo se regulan unos “principios generales” y “principios de
actuación”, que se mezclan torpe e interesadamente con unas densas y extensas
normas sancionadoras. Incapaz entonces el legislador de construir ese necesario
Marco Institucional de Integridad, lo pretende resolver ahora con una suerte de
redefinición de la “Oficina de Conflicto de Intereses” que lleva a cabo el
Proyecto comentado. Nada realmente ha cambiado en este tema.
El Proyecto de Ley
de altos cargos sigue siendo incapaz de construir ese Marco de Integridad y
orienta sus pasos hacia lo que comúnmente es el régimen de incompatibilidades y
el conflicto de intereses (por cierto, regulado de forma más liviana). Las leyes
no son los instrumentos adecuados para construir esos Marcos de Integridad
Institucional. Eso se debería saber.
En verdad,
este Proyecto es la viva muestra de que quienes lo han impulsado o no saben
realmente lo que es la Ética Pública en la Alta Dirección o, peor aún, no les
interesa. Llama la atención esta desidia frente a una cuestión tan trascendente,
cuando uno de los instrumentos más efectivos para la lucha contra la corrupción
es precisamente la construcción de Marcos de Integridad Institucional, de los
cuales un mecanismo necesario son unos buenos códigos éticos y de conducta de
altos cargos y otro es, sin duda, un órgano independiente que impulse el
cumplimiento de tales valores, principios y reglas de conducta y ayude a su
difusión.
La AGE en la senda tradicional
La AGE camina por una senda mucho más tradicional y alejada de la que
están transitando otras instituciones europeas y del Estado (véase el caso del
Gobierno Vasco). Los altos funcionarios que nos gobiernan siguen creyendo a pies
juntillas en que quien ha superado un oposición ya dispone de “idoneidad” para
desempeñar cargos directivos, así como continúan internalizando los valores
taumatúrgicos de las Leyes y del BOE para alcanzar unos objetivos que nunca se
lograrán por esas rudimentarias y gastadas vías. Una mirada al exterior tal vez
les diera algo más de visión.
En fin, si
toda la reforma en lo que respecta al nombramiento consiste en esa declaración
responsable que lleva a cabo quien va a ser nombrado en la que deja constancia
de que es “idóneo” y “honorable”, mejor hubiese sido guardar un prudente
silencio y seguir haciendo las cosas de forma tan chapucera como hasta ahora.
Porque, si de chapuzas se trata, sin duda con esa regulación propuesta mejoramos
muchos enteros. Quien nombra discrecionalmente, cesa del mismo modo. Los “altos
funcionarios” de la AGE si tienen simpatías políticas por unos u otros serán
nombrados y cesados en función del “color” que gobierne en cada momento. Cuando
son nombrados se entronizan, cuando son cesados pasan al estadio de “apestados”
y apartados de los circuitos de poder. Matan moscas en un despacho. Una
inestimable inversión del conocimiento adquirido. Pero no se llamen a engaño,
esto lo hacen unos y otros, independientemente del color político y del
territorio en el que gobiernen. A eso se le llama “cultura institucional” y lo
demás son tonterías.
De la ética y
los valores, mejor no hablar. Cuando la corrupción nos acosa por todos los
costados, las propuestas “de reforma” se dedican a desandar el poco y mal camino
andado hasta ahora. Ni unos ni otros se creen realmente que la Administración
Pública mejora cuando los valores, principios y estándares de conducta pública
de los gobernantes, directivos y empleados, son internalizados, respetados y,
por tanto, ejercidos. El Gobierno con esta reforma confunde groseramente ética
pública con control e instrumentos sancionadores. No es extraño. Tengan en
cuenta que todas estas cosas que aquí hemos tratado no están en los temarios de
las oposiciones a cuerpos de elite de la Administración. Y lo que no está allí,
como lo que no está en el BOE, no está en el mundo.
Post relacionado: Ser funcionario de habilitación nacional en tiempos difíciles. JR. Chaves. Blog contencioso.es
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