Crisis institucional y separación de poderes en un Estado "clientelar" de partidos

“El poder del político para designar al personal de los organismos públicos, si se emplea de una manera implacable, bastará a menudo por sí mismo para corromper dicha función supervisora” Schumpeter, Capitalismo, Socialismo y democracia, vol. II, Página Indómita, 2015)

Por Rafael Jiménez Asensio. La Mirada Institucional blog 

Degradación institucional y papel de los partidos

El deterioro institucional de las instituciones en España viene de lejos, aunque se haya agudizado recientemente por la confluencia, principalmente, de dos elementos: en primer lugar, la polarización política extrema que, rotos los escasos puentes existentes, ha conducido a insensatas políticas de bloqueo o de manifiesta incapacidad negociadora, pero también a una concepción cada vez más acentuada de que las instituciones son “un cortijo” propiedad del Gobierno de turno y del partido mayoritario de la oposición; y, en segundo lugar, paradójicamente, el cada vez más bajo sentido institucional de representantes, gobernantes y cargos institucionales, que extraídos, por lo común, de menguantes nóminas de militantes y de fieles, dependientes o “independientes”, de los partidos en liza, ha contribuido a que esas instituciones se desangren y pierdan altas dosis de credibilidad ciudadana.

Cuanto menos militancia y predicamento en la sociedad civil tienen los partidos, más cerrados y oligárquicos se están volviendo. Alejados cada vez más de la sociedad (Piero Ignazi, Partido y democracia, 2021), su continuidad existencial depende en última instancia de seguir viviendo enchufados a los presupuestos públicos y de disponer de un abanico de poltronas (representativas, institucionales o de cargos directivos en la administración y en su sector público) para repartir presupuesto entre los suyos y sus allegados. Ese parece ser el pegamento ideológico que da cohesión hoy en día a unos partidos que, como reconoció Peter Mair (Gobernando el vacío, 2015), viven adosados al Estado, y hacen del populismo y la demagogia sus señas actuales de identidad. Que nadie se sorprenda, por tanto, si la ciudadanía les vuelve la espalda y la antipolítica crece.

El intento de control de las instituciones por los partidos es una tendencia general, pero en España adquiere tintes descarados. Tampoco es de ahora, aunque ahora se advierta más, o muestre su rostro más feo. En este país, los problemas anudados a tal patología institucional se multiplican también por dos tipos de circunstancias: por un lado, en términos cuantitativos la ocupación partidista de las instituciones y administraciones públicas adquiere unas dimensiones estratosféricas, que son desconocidas en las democracias avanzadas de nuestro entorno; y, por otro, debido a nuestro pesado legado histórico y al secular desprecio por el papel las instituciones, la cultura institucional está en caída libre. El sentido institucional brilla por su ausencia. Apenas cotiza.

El principio de separación de poderes entre legitimidad democrática, corporativismo e imparcialidad

La carencia de cultura institucional implica que prácticamente por ningún líder ni fuerza política se advierta que el constitucionalismo es, en esencia, un límite al ejercicio del poder, y de que una pieza esencial del funcionamiento institucional de un sistema de separación de poderes radica en diseñar y aplicar de forma adecuada mecanismos efectivos de pesos y contrapesos como frenos del poder, pues tales límites o restricciones son –según reconoce Fukuyama- “una especie de póliza de seguros” del Estado Constitucional (El liberalismo y sus desencantados, 2022), que le diferencia de las autocracias, donde los límites institucionales al poder apenas existen.

Bien es cierto que la separación de poderes convive necesariamente con la legitimidad democrática. Sin embargo, fue antes el huevo que la gallina. Suman, no restan. La arquitectura institucional de pesos y contrapesos nació ante que el Estado democrático, como un diseño institucional encaminado a limitar el poder despótico. El fundamento exclusivo en la legitimidad democrática de los nombramiento de cargos o de personal directivo, sin enmarcarlo adecuadamente en la estructura institucional en la que opera, conduce inevitablemente a la politización de las instituciones y de su propio funcionamiento, supone la quiebra la continuidad institucional (siempre vicaria de la contingencia del poder político de turno) y traspasa el campo de batalla de la lucha política descarnada, tal como estamos viendo a menudo, a las instituciones de control, reguladoras o a la alta Administración. Todo se resume en el nocivo dilema de “si es uno de los nuestros”.

En un contexto de alta polarización, la incidencia de la política sobre las instituciones puede ser letal. Efectivamente, los poderes y su pretendida división y control se difuminan en el juego de mayorías/minorías o en el enfrentamiento de bloques, reduciendo la vida institucional a una prolongación de la dicotomía schmittiana entre “amigo/enemigo” político. O, dicho de otro modo, quien gana las elecciones se lleva todo (especialmente en aquellas instituciones que se renuevan al ritmo o en los plazos de cada mandato político), pero la legitimidad del sistema sangra sin parar. Así, sin contrapesos efectivos, la fuerza del poder (sea este de derechas o izquierdas), se transforma fácilmente, como describió magistralmente Montesquieu (siempre tan citado y pocas veces leído o comprendido), así como por el oráculo de Ciencia Política que fue El Federalista, en abuso flagrante, despotismo benigno (Tocqueville) o, inclusive, en pura tiranía. Donde no hay frenos institucionales, el poder tiende al abuso. Está en la naturaleza de las cosas.

Pero conviene advertir de inmediato que tampoco la separación de poderes se salvaguarda, ni muchísimo menos ahogándola en el corporativismo. El péndulo español de nuestra historia político-constitucional nos ha dado un largo período de liberalismo aparente o formal, junto a varias décadas de predominio corporativo. Somos hijos de ese perverso enfoque bipolar: politización/corporativismo. El saldo, es un fracaso rotundo del país en términos de estabilidad constitucional y gubernamental o administrativa. Por tanto, la despolitización de las instituciones no se garantiza con un mayor peso del corporativismo hasta el punto de hacerlo dominante (sea en el gobierno del Poder Judicial, sea en la alta Administración Pública o sea en cualesquiera otras instituciones permeables a tal patología), sino que se asienta en un justo equilibrio entre legitimidad democrática y articulación efectiva de un sistema de contrapesos,  que comporte no solo dotar de garantía orgánica de independencia o autonomía funcional a las estructuras institucionales, sino también proveerlas de perfiles personales en su composición que salvaguarden y hagan efectivos los principios de profesionalidad, imparcialidad e integridad en el desarrollo de sus atribuciones y en el funcionamiento de las instituciones como órganos de control, reguladores, de gobierno o de dirección pública. Todo ello adaptado al tipo y sentido de cada institución.

En efecto, no es lo mismo proveer de nombramientos para el Tribunal Constitucional, el CGPJ, la CNMC u otras autoridades independientes o para la alta Administración Pública; pues el rol institucional de cada órgano en el esquema de división de poderes y de control del poder es muy distinto, por lo que el peso de la discrecionalidad política (asentada en el principio de legitimidad democrática) juega en el marco de los contrapesos de la limitación del poder y, por tanto, debería ser decreciente conforme el papel de las instituciones fuera, por ejemplo, predominantemente de control y regulador, donde esas garantías deberían ser máximas; o consistiera en funciones de Gobierno de un poder del Estado (como es el Consejo General del Poder Judicial), donde esas garantías deberían ser también muy reforzadas con la finalidad de evitar la politización de la justicia, su dependencia del poder político y, por consiguiente, la puesta en duda de su  actuación imparcial, atributo sobre el que se asienta la confianza ciudadana en ese poder del Estado; o, en fin,  en la provisión de cargos directivos en la alta Administración, donde tales garantías deben estar presentes también, pudiendo estar combinadas (si bien no necesariamente) con un razonable margen de discrecionalidad, que solo debería desplegarse una vez acreditados tales perfiles profesionales (competencias) ante una autoridad independiente de nombramientos (como es el caso de la CRESAP, en Portugal) por quienes aspiran a esos niveles de responsabilidad. En España estamos a años luz de tales experiencias y algunos intentos (salvo en el mundo de la cultura) se han saldado con estrepitosos fracasos por el pésimo diseño procedimental y el manoseo político indecente (RTVE). Si el mérito no funciona y la designación pura política se impone, la captura de las instituciones por los partidos es un hecho inevitable, salvo que se rescate del baúl de la historia el mecanismo de elección por sorteo (Bernard Manin).

España como paradigma de un Estado clientelar de partidos

Lo cierto es que difícilmente puede actuar como contrapeso del poder (y, por tanto, de forma imparcial, profesional e íntegra) quienes amigo del Gobierno o de los partidos que le han promovido y que en no pocos casos ha sido colocado en las instituciones de control para actuar como correa de transmisión del partido que le propuso. Como expuso Pierre Rosanvallon en el que es probablemente el mejor libro para comprender el papel de los órganos de control en un sistema constitucional (La legitimidad democrática, 2010), “la imparcialidad es una cualidad y no un estatus”. Sin instituciones de control independientes e imparciales, pero sobre todo sin personas que las compongan que actúen bajo las premisas de la profesionalidad, imparcialidad, reflexividad e integridad, el sistema constitucional se aproximará cada vez más a una oligarquía constitucional; un régimen que echó raíces profundas en España y que denunció Joaquín Costa hace más de 120 años. ¿Ha cambiado algo desde entonces? No lo parece. España sigue anclada en ese oscuro pasado en el que, tal como se dijo, “el caciquismo (hoy clientelismo) no es (solo) un vicio del Gobierno; es una enfermedad del Estado (y de la sociedad)” (Altamira, Buylla, Posada y Sela; “Observaciones” al informe de Costa sobre Oligarquía y caciquismo como la forma actual de Gobierno en España: urgencia y modo de cambiarla II, Guara, 1982, pp. 81-82).

Tampoco parece de recibo que se pretendan utilizar las instituciones de control del poder, pervirtiendo su naturaleza y función, como medio de hacer oposición política partidista por vías paralelas cuando no se dispone de la mayoría, ya sea para bloquear esta (vetocracia), o ya sea en prevención de que el poder se pueda perder a corto o medio plazo con la finalidad de hacer la vida política más incómoda al gobernante de turno. Esa estrategia política chusca con efectos instantáneos o diferidos (practicada por doquier), comporta empujar a las instituciones al barro político. Por consiguiente, a la destrucción de su legitimidad institucional y condenarlas al desprecio ciudadano.

España no tiene ni ha tenido tradición democrática liberal en la aplicación efectiva del principio de separación de poderes. Y esa cultura no se adquiere en pocos años ni siquiera en pocas décadas, sino que se asienta con el gradual, equilibrado y correcto ejercicio del poder en el marco de los límites de la política institucional. Incumplir procedimientos daña seria y profundamente la credibilidad e imagen institucional; pero ofrecer un constante espectáculo de “reparto de cromos” entre el cártel de los partidos (Katz) también afecta gravemente a la confianza ciudadana y erosiona la democracia.

El hecho evidente es que España, con las profundas raíces de un histórico caciquismo hoy día mutado en clientelismo voraz, representa en estos momentos el vivo paradigma de lo que se puede calificar sin ambages como un Estado clientelar de partidos. El manoseo institucional, más o menos grosero, ha formado parte de la política española desde los primeros pasos del Estado Liberal y se ha practicado con empeño creciente desde 1978 a nuestros días, momento en el que el deterioro institucional amenaza ruina. La clave diferencial radica en que antes, por lo común, los nombramientos recaían sobre personas de cierto prestigio académico o profesional, mientras que en los últimos tiempos se buscan perfiles vicarios, fieles o férreos guardianes de la política del partido que se traslada sin rubor a esos espacios institucionales como prolongación de la política partidista. Hablar en este contexto de separación de poderes y de confianza ciudadana en sus instituciones, es una mera ficción de burdos ilusionistas políticos, en los que ya pocos creen. Y no es buena noticia, precisamente. Tampoco para ellos.

Rafael Jiménez Asensio: Oposiciones

“Ingresado el funcionario  -sea por la puerta grande o por la puerta falsa-  en la Administración, (…) el rasgo común es siempre una sensación de alivio existencial: ya tiene resuelta su vida para siempre” (Alejandro Nieto, La “nueva” organización del desgobierno; Ariel, 1996, p. 139)

Rafael Jiménez Asensio.- Blog La Mirada Institucional.- Las “oposiciones” son una modalidad de proceso selectivo para el acceso al empleo público. Sus raíces, como ya se ha visto, se encuentran en el siglo XIX, de donde procede tan singular denominación.

La expresión, a pesar de su evidente arraigo y de estar recogida por la RAE como cuarta acepción, no es la más adecuada. Pero este es un tema menor. Lo importante es la esencia. Y, sobre ello, debo resaltar que las reflexiones que aquí se vierten se vuelcan solo sobre los niveles superiores de la Administración Pública (acceso a cuerpos y escalas o puestos de trabajo del grupo de clasificación A), que es dónde el sector público se juega su futuro.

Tradicionalmente, superar una prueba selectiva de ese carácter se ha vinculado con “ganar una oposición”, en cuanto que es un proceso competitivo: unos lo superan mientras que otros no. Su implantación se produjo como medio de taponar el clientelismo, el favoritismo y la arbitrariedad –que campaba a sus anchas- en el acceso a la función pública. Y para configurar ese freno institucional se apostó por un tipo de pruebas selectivas basadas en unos temarios (normalmente extensos) que se proyectaban sobre exigencias de contenido memorístico, aunque en algunos casos (los menos) trufadas con algún ejercicio práctico.

Funcionarios franceses

Las cosas han cambiado mucho desde entonces. Al menos la sociedad lo ha hecho. La tecnificación de plantillas se impone: en Francia 4 de cada 5 plazas cubiertas lo son del grupo de clasificación A. También –aunque en menor medida- ha cambiado la enseñanza, por lo que ahora importa la universitaria (con la entrada en escena, si bien con dificultades y de forma muy irregular, del “espacio europeo de educación superior”). Este dato, junto con la irrupción de Internet, el desarrollo de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, las redes sociales, así como esa sobreabundancia de información instantánea y de consumo inmediato a través de innumerables aplicaciones en dispositivos móviles sobre cualquier ámbito que se precie, no destierran el conocimiento memorístico, pero sí lo relativizan mucho.

Las pruebas de acceso a la función pública en las democracias avanzadas caminan por otros derroteros, pues allí se da (aunque no en todos los casos) más importancia a las competencias vinculadas con las aptitudes y actitudes, que se acreditan fundamentalmente a través de tests y de entrevistas (por ejemplo: entrevistas estructuradas), y predicen, así, con mayor garantía la adecuación de la persona a las necesidades de la organización. La innovación, por tanto, ha arraigado ya desde hace años en los procesos selectivos de ciertos países. Algunos ejemplos de tales prácticas, tomados un tanto aleatoriamente, nos pueden servir de referencia: como es el caso de la Comisión de Servicio Civil de Canadá: https://www.canada.ca/en/public-service-commission.html; o la Oficina de Selección de la Administración Federal de Bélgica: http://www.selor.be/fr/. Los test de inteligencia general, así como de personalidad, se imponen, junto con otras muchas técnicas. La función pública no necesita “empollones”, sino personas que presten servicios públicos profesionales de calidad, con capacidad de adaptación, respuesta, iniciativa, creatividad e implicación.

En cualquier caso, hay una auténtica anorexia de marcos conceptuales y, por arrastre, una ausencia de competencias básicas para ejercer cabalmente las funciones asignadas (al menos es un fenómeno que observo) por un buen número de quienes dirigen o trabajan en el sector público. Además, hay un déficit de actualización a través del estudio. Parte de la culpa la tiene el sistema de acceso: que pone “todos los huevos en la cesta” de la oposición. La formación light (todavía dominante) contribuye a ese abandono. También el sistema de designación en posiciones directivas o de responsabilidad. No menos importante es la (casi) general inutilización de la evaluación del desempeño como palanca de cambio. Presente en las leyes y ausente en la gestión. Preocupante. ¿Dónde están la buena dirección pública y los profesionales (funcionarios) de excelencia? Salvo excepciones, que las hay, no abundan. No porque no haya capacidades potenciales, sino porque no se estimulan. Afortunadamente, todavía quedan mirlos blancos y personas comprometidas en la función pública. Sostienen el tejado de lo público antes de que se hunda. Y hay que agradecérselo, aunque nadie se lo compense: a los buenos funcionarios, paradojas de la vida, se “les premia” con más trabajo.

Las oposiciones, no obstante, siguen gozando de predicamento social y de una cierta áurea de legitimidad. Nadie cuestiona a los funcionarios, porque en su día “ganaron” unas oposiciones; esto es, superaron un proceso selectivo. Nadie se pregunta cómo ni de qué se les examinó (por cierto de cosas que, por lo común, nada tienen que ver con el presente). Superar una oposición se convierte, así, en patente de corso. Es el acto más importante de una “carrera administrativa” que fomenta de ese modo “el quietismo”. Ganada la plaza, se puede dormitar. No obstante, sin evaluación no hay remedio. No sabemos objetivamente qué se hace ni cómo se hace: lo intuimos. Y punto. Una gran paradoja del “modelo”. Disfuncional a todas luces.

La oposición se considera un método objetivo, más aún en un país en el que la recomendación y el favor están todavía presentes por todas las esquinas. Y, ciertamente, lo puede ser, siempre que se plantee cabalmente. Actualmente, el problema real de las oposiciones no es ni su denominación ni tampoco su función como procedimiento de acceso a la función pública o al empleo público. Las objeciones que se pueden plantear frente a este procedimiento selectivo hacen referencia a su trazado o, por ser más preciso, en lo que afecta a su diseño. También a su configuración institucional, en particular a las (escasas) garantías materiales (no formales) que rodean su desarrollo. Veremos ambos temas, pero en entradas posteriores.

Principios constitucionales

Antes, para cerrar este “aperitivo”, una observación previa: la oposición –en puridad- tendría que ser el procedimiento ordinario de acceso a la función pública, puesto que es el procedimiento selectivo que salvaguarda objetivamente con mayor intensidad los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

No obstante, el marco normativo vigente (TREBEP) acepta que tanto la oposición como el concurso-oposición sean los sistemas de acceso ordinarios al empleo público. Hecha la Ley, hecha la trampa: el concurso-oposición, a través de un empleador débil e irresponsable que acepta sin rechistar la presión de unos sindicatos (desatendiendo ambos el interés público que comporta un acceso democrático y exigente a una función pública o empleo público al servicio de la ciudadanía), se ha convertido, así, salvo en contadas excepciones, en el sistema ordinario de acceso al empleo público: nada mejor que “trucar” las pruebas edulcorando las bases. Tema muy viejo, hasta insultante, que los tribunales (empezando por el Constitucional) se han venido “tragando”. Tal vez sea hora de volver a los principios, esta vez constitucionales. Y reforzar su aplicación. Pero no me interpreten mal, bien planteado (siempre que la fase de concurso se diseñe correctamente y su peso sea proporcionado) el concurso-oposición es un buen sistema, pervertido es la antesala de la corrupción (no otra cosa es la quiebra del principio de igualdad, mérito y capacidad). Las cosas por su nombre. Que quede claro. Nada contra el concurso-oposición, todo contra su mal o perverso uso.

Hay a quien le cuesta entender que lo público lo pagamos todos. También la nómina de los funcionarios y de los empleados públicos. Y queremos (más bien es una exigencia democrática y funcional) que, como es obvio, quienes nos sirvan sean los mejores y lo sigan siendo en el ejercicio ulterior de sus funciones. Queremos médicos, profesores, policías y funcionarios o empleados públicos excelentes. No personas mediocres ni mucho menos amigos, clientes, familiares o colegas del colegio de quienes tienen el atributo de nombrarlos o contratarlos a través del “dedo democrático”, del que se vanagloriaba un necio alcalde (como expuso, en su día, Francisco Longo). Tampoco queremos “clientes” de los sindicatos. Solo buenos empleados.

Hay una idea que está muy arraigada en aquellos países con instituciones sólidas, no entre nosotros desgraciadamente. Y no es otra que la naturaleza democrática del acceso a la función pública. Profesionalidad de la función pública y democracia son cuestiones que no se pueden escindir. Quien no entienda esto no entiende nada de lo que es un Estado democrático. En la página Web de la Comisión de Función Pública de Canadá se explica perfectamente y en pocas palabras: el objetivo fundamental que se persigue es disponer de “una función pública no partidista, fundada sobre el mérito y representativa, al servicio de todos los ciudadanos”. Aclaremos que la igualdad en Canadá es consustancial al principio de mérito. En el Reino Unido, los principios en los que se asienta la selección son el mérito, la objetividad e imparcialidad y el carácter abierto de las convocatorias. El poder de los principios.

En España la oposición solo se aplica para el acceso a los cuerpos de élite de la Administración General del Estado y en algunos otros casos más. Una minoría frente al reverdecer del concurso-oposición. Y eso es algo que se oculta. Todo lo más se intuye. En efecto, de forma imperceptible se vuelve a imponer de forma generalizada el procedimiento selectivo denominado concurso-oposición que, por su estructura y finalidad, debería ir dirigido a cubrir determinados puestos de trabajo que, por sus especiales características, exigieran acreditar experiencia previa contrastada o destrezas específicas. Pero, además, se pretende pervertir su esencia: no se premian méritos, se beneficia la antigüedad y otras menudencias formales. Sobre esto ya me despaché a gusto en la anterior entrada.

Se avecinan convocatorias ingentes de pruebas selectivas por “concurso-oposición”. En la sociedad de las TICS y de la transparencia es difícil ocultar lo obvio: no diga proceso selectivo cuando lo que pretende es otra cosa. Si no se hace con garantías, un proceso selectivo puede transformarse fácilmente en una estafa ciudadana. Habrá impugnaciones en cadena. Las soluciones no son neutras, menos cuando te juegas un “salario para toda la vida”. Como recordara hace más de veinte años Alejandro Nieto, el ingreso en la función pública produce “una situación de alivio existencial”: tener la vida solucionada “para siempre”. Veremos si es así en el futuro. Pero, de momento, hay mucho interés “económico” y “personal” en cosas aparentemente tan mundanas. Y eso trufa el debate. Más aún en un sociedad en la que el empleo (privado) está cargado de precariedad. Un empleo público, como afirma el profesor Joan Mauri, es un bien económico muy preciado, también en la sociedad de los millennials.

Selección acorde a los tiempos

En conclusión, hay que recuperar el acceso a la función pública como principio democrático (pues así se encuadra ese derecho fundamental en el artículo 23 de la Constitución). Por tanto, solo quienes acrediten talento y virtudes en procesos competitivos y abiertos (sean interinos, temporales o candidatos en general) deben ser merecedores de un empleo público estable retribuido al servicio (siempre “al servicio”) del resto de la ciudadanía. Lo demás es jugar con fuego, sembrar vientos para que se recojan tempestades. Aboguemos por una selección de empleados públicos adaptada a los tiempos. Exijamos que nuestros funcionarios y empleados públicos sean los más cualificados, acreditándolo tanto en el momento de su ingreso como en el ejercicio de sus funciones. Es algo que nos merecemos. Y, además, lo pagamos. Es un derecho de esencia democrática. No solo un derecho fundamental, que también. El valor objetivo de una buena selección de empleados públicos es algo que no tiene precio. Enriquece a las instituciones y también a la sociedad. Lo contrario es miseria, que solo beneficia a estómagos agradecidos.

[1] Esta reflexión forma parte de una serie de entradas que, bajo el enunciado de La fragilidad del sistema de mérito, se están difundiendo en el Blog de la siguiente página:   https://estudiosectorpublico.com/blog/  Allí el lector interesado podrá encontrar aquellas entradas que solo se difundan en esa Web, así como otras sobre Acceso al Empleo Público y Formación en el sector público.

Otras “Entradas-Post” sobre Acceso (Selección) al Empleo Público y Formación en el Sector Público puede hallarlas en nuestra Web: https://estudiosectorpublico.com/blog/

Corrupción y reforma de las instituciones

"El sistema democrático español formalmente es una democracia. Otra cosa es su funcionamiento real y su estado actual tras un largo período de deterioro y posterior hundimiento institucional"

“Las democracias que han durado son aquellas que han logrado mantener un número suficiente de instituciones fuera del sistema de competición” (Raymond Aron, Introducción a la filosofía política. Democracia y revolución, Página Indómita, 2015, p. 112)

“El poder del político para designar al personal de los organismos públicos, si se emplea de manera implacable, bastará a menudo por sí mismo para corromper dicha función supervisora” (Schumpeter, Capitalismo, socialismo y democracia, vol. II, Página indómita, 2015, p. 105)

Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional. - Tras casi un año de paupérrimo “debate” político y sin formar gobierno, llega el momento de afrontar el proceso de construcción de un Ejecutivo que, salvo sorpresas, será fuertemente inestable. Los partidos, “viejos” y “nuevos”, no se han puesto de acuerdo en nada. No hay señales de que esto mejore. La única expectativa razonable es que nadie quiere volver a las urnas, a menos a corto plazo.

Se trata ahora, en efecto, de formar gobierno y después gobernar o, al menos, intentarlo. Sin una mayoría parlamentaria estable esa tarea de gobernar será –en palabras de Schumpeter- como hacerlo sobre una pirámide de bolas de billar. 

Si la gobernación se plantea en tales términos de precariedad, la pregunta siguiente es bien obvia: ¿puede haber consenso para reformas institucionales donde no lo hay para gobernar la cotidianeidad? Aunque pueda resultar llamativo, nada debería impedirlo. Como sobre la letra pequeña nadie se pondrá de acuerdo, tal vez sea el momento de intentarlo con la grande. Pactos se han hecho en este país, aunque ello forme parte ya (casi) de la prehistoria política.

Hay mucha presión mediática y académica (no tanto ciudadana) por reformar la Constitución. Algún partido la promueve como solución taumatúrgica a todos los problemas. No seré quien me oponga a ello. Ahora bien, dudo que se alcancen los consensos requeridos y que tales decisiones reciban, siempre y en todo caso, el aval generalizado de las urnas en todo el territorio tras el inevitable referéndum. El demos está muy roto. Dudo también de los efectos taumatúrgicos que tal reforma tenga sobre los problemas sustantivos (aquellos que han echado raíces profundas) que anidan en el sistema político-institucional español. Al menos, efectos inmediatos no tendrán ninguno. Que nadie los espere. Ni hoy ni dentro de tres años. Un sistema democrático, como también recordara Aron, “es de manera general un sistema lento; es decir, que no cambia las cosas de la noche a la mañana”.

El sistema democrático español formalmente es una democracia. Otra cosa es su funcionamiento real y su estado actual tras un largo período de deterioro y posterior hundimiento institucional. Una de las fortalezas de los sistemas democráticos es, sin duda, la competencia política. Pero hay determinadas instituciones que deben preservarse siempre de esa competencia con el fin de salvaguardar su funcionamiento imparcial y objetivo.

Administración “impersonal”

Sin duda una de ellas es el Poder Judicial. Otra es el Tribunal Constitucional. Pero asimismo cabe citar a la Administración Pública o a las denominadas (formalmente) “autoridades o administraciones independientes”. Hace ya más de sesenta años, tanto Schumpeter como Raymond Aron hacían hincapié en esa necesidad de aislar a tales instituciones de las “brutales” garras de la política partidista. En 2010, Rosanvallon defendía la imparcialidad de esas mismas instituciones como esencia de la legitimidad democrática. Recientemente lo ha hecho Fukuyama, al reivindicar la Administración “impersonal” (alejada del clientelismo político) como presupuesto del Estado Constitucional.

Pues bien, si algo adolece este país llamado España es de un fuerte clientelismo político y de una captura descarada o disimulada de aquellas instituciones que deberían estar al abrigo de las pasiones políticas y garantizar el control efectivo del poder (que en estos momentos es el control básicamente del Ejecutivo, aunque no se deban obviar la importancia del control del Legislativo y el siempre olvidado control al Poder Judicial; que también debe existir por mucho que se empeñen en sortearlo).

La necesidad imperiosa de ponerse de acuerdo todos y cada uno de los partidos políticos que actúan en la escena pública sobre una serie de temas es algo que ya no se puede aplazar por más tiempo si no se quiere erosionar más todavía la devaluada confianza de la ciudadanía en sus instituciones. Los ámbitos están perfectamente identificados y se proyectan, por lo que ahora importa, sobre la “despolitización” de las instituciones que se citan y, en particular, de los siguientes procedimientos:

-Nombramientos de magistrados y letrados del Tribunal Constitucional;

-Nombramientos de vocales del órgano de gobierno del Poder Judicial y de la política de nombramientos que este efectúa en todos los campos (judiciales y gubernativos).

-Nombramientos en la alta Administración Pública y de los niveles de dirección pública de la organización matriz y del sector público, de acuerdo con criterios de competencia profesional acreditada por órganos independientes.

-Profesionalización de la función pública, de los sistemas de acceso y provisión, de la carrera profesional y de la designación por mérito (y no por afinidades) del personal interino o laboral temporal del sector público e incluso del personal eventual (exigiendo para su nombramiento mínimas garantías de formación y experiencia).

-Nombramiento de los miembros de los organismos reguladores y de las entidades o instituciones de garantía existentes en el Estado o en las Comunidades Autónomas, así como de su personal directivo y resto de empleados, todos ellos bajo criterios de profesionalidad e independencia.

No hay atajos. El funcionamiento cotidiano de las instituciones públicas españolas muestra fehacientemente que este es un país “donde los métodos democráticos son importados”, lo que conduce a una falsa democracia o a una democracia corrupta. La democracia no es solo votar cuantas veces se quiera (en eso somos paladines), sino sobre todo garantizar un correcto funcionamiento del sistema institucional. Más aún del sistema de controles del poder. Sin control efectivo del poder no hay democracia.

En estos tiempos de desorientación, conviene volver la vista atrás. Como bien señalara Schumpeter en 1947, “la democracia no exige que todas las funciones del Estado estén sometidas a su método político”. Y, por su parte, Raymond Aron reconocía en 1952 algo muy cierto: los medios a través de los cuales se reducen los riesgos de corrupción política son, entre otros, “una administración no politizada, instituciones sustraídas al espíritu de partido, (y) una prensa que no sea sistemáticamente partidista”.

Lecciones extraídas tras el serio desgaste institucional producido en Europa después del período de Entreguerras. Desgraciadamente, por lo que a nosotros concierne, somos poco dados a reflexionar objetivamente sobre nuestros males y, sin embargo, si lo hiciéramos nos daríamos cuenta que nos faltan las tres premisas enunciadas. Fallamos en todo. Por aquí debería empezar la reforma institucional, si realmente alguien se la toma en serio.

¿Hay Derecho?: Lo que dice el asunto Ausbanc y Manos Limpias de nosotros como país

"La lección: Como es característico de un Estado clientelar, las instituciones no están al servicio principal de los intereses generales, sino de los propios o de los de aquellos que coyunturalmente detentan el poder"

Rodrigo Tena. Blog ¿Hay Derecho?.- ¿Qué significa que las principales asociaciones que en nuestro país ejercen la acción popular y las acciones colectivas en defensa de los consumidores sean presuntamente extorsionadoras?. Muchas cosas y ninguna buena. Revela el escaso valor de nuestras instituciones y la casi inexistente fibra de nuestra ciudadanía.

Para comprenderlo basta tener en cuenta lo siguiente:

1.- Las instituciones del Estado sólo han actuado cuando estas asociaciones se han metido con la Infanta.

Llevan toda la vida extorsionando, según parece. Todo el mundo lo sabía y sus víctimas se cuentan por decenas. Pero sus dirigentes no han terminado en la cárcel por intentar coaccionar a un simple particular, por muy poderoso que pareciese a simple vista, sino por entrometerse en razones de Estado. Han comprometido a la Corona, han desbaratado la estrategia de cobertura del poder ejecutivo, han puesto de manifiesto las tristes vergüenzas de nuestra fiscalía y de nuestra abogacía del Estado, a la que prácticamente han dejado en ridículo. No comprendieron que en nuestro país si criticas al Ministro de Hacienda te terminan inspeccionando, y mira que si hay alguien que debería saberlo eran ellos.

La lección: Como es característico de un Estado clientelar, el poder no actúa de manera impersonal y automática, con una venda en los ojos y sin acepción de personas, sino movido por razones políticas coyunturales y/o personales.

2.- Pese a que su comportamiento y mala fama era sobradamente conocidos, durante todos estos años se les ha tratado “como si fueran normales”.

Es una manifestación más de la íntima fusión de la moralidad con la legalidad que domina en la actualidad. Hoy ya hemos asumido con total naturalidad que lo que es legal es moral y que para dimitir de un cargo primero tiene que haber una condena judicial. “Es legal que los jueces hayan participado en los cursos de Ausbanc” -dice el Consejo General del Poder Judicial- “la participación en cursos o conferencias, retribuidas o no, es una actividad totalmente compatible con el cargo de juez o magistrado” (aquí). En este caso sí se retribuían, por cierto, con un pago de entre 800 y 1500 euros. El debate parece circunscrito a si está bien esa compatibilidad o si esa cantidad es demasiado elevada. Pero quizás lo que deberíamos exigir a cualquier ciudadano (y más aun si es juez) es que antes de ir a cualquier sitio, por muy “legal” que sea, reflexione sobre su oportunidad en función de los factores concurrentes, que en este caso eran: mala fama del anfitrión, remuneración elevada y posibilidades de encontrárselo luego en sala. No parece muy difícil. Y lo mismo que los jueces todos los demás, por supuesto.

La lección: Como es característico de una sociedad civil anestesiada y desestructurada, el principio de delegación de la responsabilidad en las normas domina por doquier. Si algo no está prohibido y sancionado con un guardia de la porra, el correspondiente comportamiento es impecable y nadie tiene derecho a reprocharlo (ni a exigir autocrítica de ningún tipo, faltaría más).

3.- Como el Dr. Jekyll, hacían avanzar la ciencia por el día y pervertían lo que tocaban por la noche

Es decir, mientras extorsionaban (presuntamente) y amenazaban a unos y otros, lograban importantes éxitos en los tribunales que han contribuido a fortalecer nuestro Estado de Derecho. Este trastorno disociativo de la identidad no les deja mal a ello, sino a nosotros, por un doble motivo.

En primer lugar, constituye una enmienda a la totalidad al funcionamiento pasivo de nuestras instituciones principales, desde el Parlamento a la Fiscalía. Que unos sujetos como estos, movidos exclusivamente por el afán particular de lucro, hayan llegado mucho más lejos en la defensa de intereses colectivos que las lujosas y extraordinariamente costosas instituciones del Estado, es para deprimir a cualquiera. El papelón de la fiscalía y de la abogacía del Estado en el caso de la Infanta –que hemos tratado extensamente en este blog– lo dice todo, evidentemente, pero no es el único ejemplo. Nuestro Gobierno y nuestro Parlamento han asistido a nuestra crisis financiera en el ámbito de los consumidores como si no fuera con ellos (y por lo que se ve, el nuevo Parlamento no va a cambiar de actitud, entretenidos como están en otras cosas). El problema de nuestras instituciones no parece por tanto de infradotación, sino más bien de exceso de politización, mala organización, poca preparación y perversos incentivos.

La lección: Como es característico de un Estado clientelar, las instituciones no están al servicio principal de los intereses generales, sino de los propios o de los de aquellos que coyunturalmente detentan el poder.

Pero, en segundo lugar, ese trastorno disociativo constituye una enmienda a la totalidad al comportamiento pasivo de los españoles como ciudadanos. Hubiéramos preferido, sin duda, que nuestros adalides en la defensa del Estado de Derecho fueran unos Quijotes de alma pura. Pero lo cierto es que para ello deberían tener también su duro y enjuto cuerpo, capaz de resistir ayunos y noches en blanco con la misma fortaleza. Porque, si no extorsionaban los pobres, ¿de dónde iban a sacar el dinero para pleitear, con todo lo que ello supone? ¿De la generosidad de los ciudadanos españoles? ¿De sus muchos asociados dispuestos a rascarse el bolsillo por llegar donde no quiere ni el Estado ni la fiscalía?

Pues sí, amigos, una sociedad viva se caracteriza por eso. Por contar con ciudadanos capaces de asumir responsabilidades que no les competen legalmente. Pero la nuestra no es de esas, aceptémoslo de una vez (como Benegas y Blanco nos demuestran en su impagable crónica del regeneracionismo patrio). Y mientras eso no cambie, no tendremos ni una cosa ni la otra; ni una sociedad pujante, ni instituciones capaces de defendernos, porque estas no brotan de los árboles si nadie se ocupa de cuidarlas.

Entre las actividades de la Fundación ¿Hay Derecho? previstas en el art. 5 de sus estatutos se encuentra la de “interposición de denuncias, reclamaciones y ejercicio de acciones ante cualesquiera entidades, incluidas los tribunales de Justicia, en defensa del Estado de Derecho.” No es algo que hasta ahora no hayamos hecho por falta de imaginación u oportunidad, sino porque con nuestros escasos recursos recurrentes y pese al trabajo pro bono de algunos esforzados colaboradores nos debemos limitar a los informes, estudios y convocatorias, y aun eso con bastante dificultad. Nada es gratis, y menos una sociedad en la que valga la pena vivir.

La lección: Como es característico de una sociedad civil anestesiada y desestructurada, no existen organizaciones sociales potentes, que funcionen al margen de complicidades y corruptelas, capaces de rellenar con ventaja los huecos del poder político o incluso de enfrentarse abiertamente con él para hacerlo avanzar. Y no existen porque la mayoría de los ciudadanos españoles no tienen conciencia de su necesidad, como si el papá Estado tuviera que bastar para todo. Y, los pocos que la tienen, no tienen verdadera voluntad de sacrificar nada por hacerlas prosperar.

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