Instituciones de garantía de transparencia (I)

Por Rafael Jiménez Asensio. Blog La Mirada Institucional.

“Si la imparcialidad es una cualidad y no un estatus, no puede ser instituida por un procedimiento simple (como la elección) o por reglas fijas (como las que rigen la independencia). Se la debe construir y validar permanentemente. La legitimidad por la imparcialidad debe ser, pues, incesantemente conquistada” (Pierre Rosanvallon, La legitimidad democrática, Paidós, 2010, p. 138)

Modelos institucionales de órganos de garantía de la transparencia

Son tres las cuestiones básicas a las que, desde un punto institucional,  los marcos normativos reguladores de la transparencia deben dar respuesta: a) ¿Qué estructura adoptan tales instituciones u órganos de garantía?; b) ¿Cómo se componen y de qué forma se eligen sus miembros?, y c) ¿Qué funciones o atribuciones tienen asignadas?

Veamos qué soluciones ha dado el legislador, tanto estatal como autonómico, a las  cuestiones enunciadas.

El modelo estatal de CTBG

En primer lugar, cabe afirmar que la Ley 19/2013 dedica el título III a la regulación del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno. Sus fines están perfectamente descritos en el artículo 34 de la Ley 19/2013

El legislador ha optado por un modelo institucional conformado a su vez por dos órganos, uno que es dominante (la Presidencia) con carácter unipersonal y otro colegiado (la Comisión de Transparencia), pero con presencia de actores políticos en su seno (diputado y senador). Mal precedente. La Presidencia dispone de una independencia funcional, que se ve avalada por el sistema de nombramiento y por el (relativo) blindaje frente a ceses marcados por la discreccionalidad. Y sus funciones son las más importantes, siendo residuales o adjetivas las atribuidas a la Comisión.

Lo más relevante de esta institución, con la finalidad de salvaguardar su independencia, es el sistema de nombramiento de la persona titular de la presidencia. A tal efecto, la propuesta de nombramiento (lo cual empaña inicialmente la independencia del órgano) procede de la persona titular (del actualmente denominado) Ministerio de Hacienda y Función Pública, si bien debe ser avalada por la mayoría absoluta de los miembros de la Comisión competente del Congreso de los Diputados en una comparecencia previa planteada al efecto. Estas comparecencias, tal como han sido configuradas entre nosotros, carecen de la más mínima efectividad y no son creíbles: se trata de pasar un trámite frente a nombramientos in péctore. Tal como se ha dicho, en el proceso de designación de la persona que ejercerá la presidencia de la institución, hay una “intensa y extensa intervención del poder ejecutivo”[2]

En la actuación concreta de la institución, dada la relativa independencia que el tener la condición de autoridad independiente le otorga, puede la persona titular de la institución distanciarse en el ejercicio de sus funciones (mediante una actuación imparcial) de quienes promovieron su nombramiento. Lo que, dicho sea de paso, es algo que está ocurriendo en algunos momentos en este primer mandato del Consejo. Una autoridad independiente de la transparencia no puede ser por definición “amiga del poder”.

En cuanto a los requisitos o exigencias para el nombramiento de la persona, en la Ley estatal (algo que impregnará a las demás leyes autonómicas) solo se requiere que la persona propuesta tenga “reconocido prestigio y competencia profesional”. Nada nuevo. Exigencias blandas.

Notas sobre los modelos autonómicos de instituciones de garantía de la transparencia

En la legislación de las Comunidades Autónomas se advierte la inmensa pluralidad de modelos existentes, la confusa traslación de los esquemas institucionales propios de una agencia o institución independiente a tales realidades, así como la multiplicación o explosión orgánico-institucional que la legislación de transparencia ha supuesto en la mayor parte (salvo excepciones singulares) de las Comunidades Autónomas.

Cabe, así, concluir que “las comunidades autónomas han llevado a cabo una heterogénea regulación de la figura análoga al Consejo de Transparencia y Buen Gobierno estatal”; de lo que cabe deducir que “no existe un único modelo institucional, sino que, por el contrario, se pueden discernir tantos modelos como leyes autonómicas en materia de transparencia se han aprobado”[3].

Todas las leyes autonómicas, sin excepción, siguiendo la estela del legislador básico, inciden nominalmente en el carácter independiente o en la autonomía funcional del órgano o institución de garantía de la transparencia. Sin embargo, en la inmensa mayoría de los casos ese estatuto de independencia es muy cuestionable o, incluso, el trazado legal lo desmiente.

Las estructuras de estos órganos de garantía son, por lo común, complejas. Hay varios modelos de vertebración de esas instituciones de garantía, que esquemáticamente se pueden sintetizar del siguiente modo:

-Algunas Comunidades Autónomas siguen el esquema estructural dual impuesto para el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado (esto es, con una presidencia y una comisión), como es el caso andaluz (aunque en este caso con la “suma”, todavía “no consumada” de la protección de datos personales).

-Existe un modelo atípico, pero de fuerte garantía de independencia funcional, que es el canario, donde se opta por la figura de un Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con autonomía reforzada y que, por tanto, se sustenta en una autoridad de carácter unipersonal. Sin perjuicio de cómo ejerza sus atribuciones, el modelo institucional refuerza ese rol autónomo e independiente.

-Un modelo estructural también atípico es por el que apostó la Ley catalana de transparencia. Por un lado, configuró finalmente un órgano colegiado de garantía compuesto de cinco miembros con de dedicación exclusiva (y retribuciones propias de directores generales), que proyecta sus funciones solo sobre un ámbito específico (como es el de acceso a la información pública). Se trata, por tanto, de un “órgano monocultivo”. Por otro, se fractura el “control” de la transparencia en una multiplicidad de órganos con funciones diversas y con un fondo sancionador muy duro (hasta ahora inédito en la práctica).

-Hay, por otra parte, un modelo también bastante extendido, aunque con matizaciones múltiples, que se asienta en unos órganos o instituciones de garantía configuradas como “colegio”, donde encuentran asiento, por lo común, las distintas sensibilidades políticas de la Cámara (o son estas fuerzas quienes promueven determinados miembros, generalmente afines ideológicamente a sus intereses de partido), representantes de otras instituciones autonómicas, de los entes locales, de las universidad o de otro tipo de intereses. Abunda este modelo. Se trata de un modelo en el que, por lo común, los miembros del colegio no perciben retribuciones. No es fácil que nadie se dedique “por afición” a controlar efectivamente al poder. Al menos, no dispondrá de tiempo ni recursos.

-También hay modelos que apuestan por no multiplicar la realidad institucional y atribuir esas funciones sea a una institución autonómica ya existente, o sea al propio Consejo de Transparencia y Buen Gobierno del Estado. En el primer caso están aquellas comunidades autónomas que, con diferencias entre sí, han atribuido a la defensora territorial del pueblo (Valedor do Pobo o Procurador del Común) algunas de las funciones vinculadas con la transparencia. En el segundo caso están aquellas que han suscrito convenios con el CTBG o prevén incluso en sus leyes tales delegaciones funcionales a favor de esa institución. Se impone, así, el modelo “monocultivo”.

En lo que afecta a la composición y sistema de nombramiento de los miembros de tales órganos o instituciones de garantía, las distintas opciones están estrechamente vinculadas con el carácter complejo, unipersonal o colegiado del órgano. Los órganos unipersonales concitan mayor consenso entre fuerzas políticas dispares en el proceso de nombramiento. Los colegiados, en cambio, fomentan el “reparto de sillas” entre las distintas fuerzas políticas, como así ocurre de forma descarada en algunas comunidades autónomas.

Y en cuanto a los cometidos funcionales, tal como decía, nos encontramos con órganos de garantía “monocultivo” (que conocen solo de las reclamaciones del derecho de acceso a la información pública), con otros que tienen un campo funcional más vasto, mientras que los menos son los que acumulan todas las funciones o atribuciones que, directa o indirectamente, se derivan de la transparencia. Y ello tiene algunas implicaciones importantes, que no pueden ser tratadas ahora.

Las CC.AA.
De todos modos, cabe abogar porque las Comunidades Autónomas, tras estas plurales y diferenciadas experiencias institucionales (sobre todo por la elevada influencia que la política tiene en su proceso de formación) vayan extrayendo las correspondientes lecciones y caminen decididamente hacia la constitución –mediante la reforma de sus respectivos marcos normativos- de instituciones u órganos de garantía de transparencia con una marcada independencia en relación con las diferentes administraciones públicas (lo que debería implicar no incorporar miembros de los grupos parlamentarios ni siquiera propuestos por estos en sistemas de cuotas); por tanto, que configuren instituciones que  garanticen la especialización funcional acreditada de quienes compongan tales órganos, así como los diseñen con una vocación integral en lo que a competencias relativas con la transparencia respecta, tanto en las tareas de impulso, fomento, formación, seguimiento, control, evaluación y, en su caso, de instar la incoación de las responsabilidades (tanto políticas como funcionariales) derivadas de su incumplimiento.

La situación actual, sin embargo, dista mucho de ese escenario dibujado a grandes rasgos: los modelos de instituciones y órganos de garantía de la transparencia son muy débiles en cuanto a las exigencias o competencias que deben acreditar quienes serán designados, ofrecen por lo común flancos evidentes a la colonización política o a la influencia de los partidos en los procesos de designación y tienen, en un buen número, diseños institucionales equivocados o escasamente efectivos. Con esos mimbres, la transparencia efectiva está aún muy lejos de lograrse y fácilmente se transforma (como lo estamos viendo un día sí y otro también) en un eslogan o producto de marketing político. Cambiar ese estado de cosas, una vez que se han aprobado tales marcos normativos no será fácil. Y ello, asimismo, representará un obstáculo, lo que más que probablemente termine por arruinar la implantación de un proceso de transparencia que solo puede alcanzarse de modo real cuando se articulen sistemas institucionales de garantía de la transparencia basados de verdad (y no de forma disimulada) en criterios de independencia, imparcialidad y especialización. Lo demás es retórica.

Notas: [1} El presente post es un resumen de un trabajo que se publicará íntegramente en la sección de Documentos de esta misma página Web.

[2] E. Orduña Prada y J. M. Sánchez Saudinós, “La estructura orgánica del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”, cit. Como dicen estos mismos autores, “el legislador estatal ha configurado legalmente al Consejo como un órgano de marcado carácter presidencialista”.

[3] E. Rebollo Prada y J. M. Sánchez Saudinós, “La estructura orgánica del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno”, cit.

El Ayuntamiento de Castellón aplicará un código ético y de conducta a sus empleados públicos

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INAP al Día.- La concejalía de Transparencia y Modernización del Ayuntamiento de Castelló ha anunciado que aplicará un código ético y un código de conducta a todos los empleados y cargos públicos municipales para mejorar las dinámicas del consistorio y conseguir beneficios en el ámbito de la gestión y el intercambio de información entre la institución y la ciudadanía.

El edil del área, Ignasi García, explicó que "el código ético y el código de conducta es uno de los grandes objetivos de Transparencia para el próximo año y para ello tenemos que implicar a todo el personal de la casa".

Código efectivo

En este sentido, García aseguró que "queremos desarrollar una mejora que implique a todos los funcionarios y miembros del pleno y, para ello, contaremos con todo el personal de la casa para que el código que elaboremos sea efectivo y refleje la realidad del día a día de todos y todas".

Según el concejal, "el código ético y de conducta tiene que contar con el visto bueno de los empleados para ser un referente que permita trabajar hacia un modelo de gestión pública que resulte satisfactorio tanto al personal como a los vecinos y vecinas de la ciudad".

La elaboración del código ético y el código de conducta forma parte de los grandes objetivos de Transparencia para el próximo año. El edil del área anunció que los otros retos de cara a 2017 pasan por hacer públicas las agendas de todos los integrantes del pleno, contratar un plan de medios de comunicación que permita optimizar la información y la publicidad institucional y dar a conocer las facturas de los gastos de representación que se registran periódicamente.

Respecto a las agendas de todos los concejales, García prevé que "tanto la ciudadanía como los medios de comunicación puedan conocer la actividad que cada representante público lleva a cabo a diario".

La agenda estará disponible en la web y recogerá los movimientos de los integrantes del equipo de gobierno y del resto de miembros del pleno. "Es una gran apuesta de la concejalía de Transparencia porque abriremos nuestra actividad para darla a conocer a aquellos interesados en saber cómo invertimos el tiempo desde cada área y departamento del ayuntamiento", aseguró García.

El edil destacó, además, que durante 2017 se prevé dar un gran impulso a las áreas de Transparencia y Modernización ya que se implementarán todos los proyectos contratados o adquiridos a lo largo de este último año.

"Se trata de unas áreas que requieren inversión y trabajo y a las que en el próximo año se les dará un gran impulso para materializar todos los objetivos marcados en el Pacto del Grau", según indicó el concejal.

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Mirada Institucional: Partidos, cultura institucional y clientelismo político

“Nadie niega que haya todavía países donde las instituciones democráticas estén mal asentadas o sean incluso un decorado teatral” (Moisei Ostrogorski, “La democracia y los partidos políticos”, Trotta, 2006)

Blog La Mirada Institucional. Rafael Jiménez Asensio.- Hace un siglo, Max Weber ya diferenciaba entre “partidos ideológicos” y “partidos clientelares”, aunque reconocía que todos los partidos son ambas cosas a la vez: tienen objetivos políticos y persiguen asimismo el reparto de cargos.

Ayuntamiento de Valencia.

La profunda mutación que parece estar gestándose en el sistema de partidos español con la emergencia de “partidos nuevos” que se suman a los “partidos tradicionales”, puede ser una buena excusa para reflexionar sobre qué papel han jugado y pueden jugar los partidos políticos en las instituciones y, más en concreto, en la provisión de cargos públicos.

 

Clientelismo crónico

La política en España ha tenido siempre, desde los mismos inicios del régimen liberal, un componente muy marcado de clientelismo. Los partidos, como también diría Ostrogorski, se han configurado como “una tropa de asalto al poder para repartirse los despojos”. El régimen constitucional nacido a partir de 1978 no atenuó esa corriente de fondo, sino que, ante la multiplicación del tejido institucional, esa tendencia se vio multiplicada tanto cualitativa como cuantitativamente.

 

John Stuart Mill, en su obra Del Gobierno representativo, contraponía el modelo inglés al existente en buena parte de los países de la Europa continental de entonces, al afirmar que “el corretaje de cargos” es una forma de ambición extraña a los ingleses como colectividad, pues, salvo algunas excepciones, el modo de elevarse en la escala social tomaba una dirección enteramente contraria: la del éxito en los negocios o en una profesión cualquiera. No es este, precisamente, nuestro camino. Aquí, en cambio, se valora a las personas por “lo que son” (en particular, por el cargo que ocupan), no por “lo que hacen”. La afición “al cargo” es algo consustancial a ese peculiar carácter peninsular. No somos los únicos.

 

No cabe duda que las instituciones en la etapa democrática han sido pasto de clientelas políticas, como diría Alejandro Nieto. Pero este no es un fenómeno nuevo. Viene de lejos. Y la sociedad (la ciudadanía), así como sus medios de comunicación, se han mostrado enormemente complacientes con esa lacra. Algunas personas se han beneficiado y otras, la mayor parte, han mirado hacia otro lado, esperando tal vez su momento. La gravedad del problema no se puede minimizar.

 

El espacio natural de la política son los órganos representativos. Con base en el principio democrático, la política también dispone de otro hábitat natural para desplegarse, que son los gobiernos. Y el personal eventual o de asesoramiento político. Pero, a partir de ahí, se extiende una enorme “zona de incertidumbre”, al menos en este país. En efecto, entre nosotros, a diferencia de otras democracias avanzadas, la política cubre los puestos directivos de la alta administración, los niveles también directivos de las entidades instrumentales, inclusive penetra por medios diversos en la alta función pública o utiliza la palanca de la contratación laboral temporal y del personal interino para introducir sus huestes, como un fenómeno más de corrupción, en el empleo público. Familias enteras, políticas o de sangre, conviven en nuestro medio institucional. Y ejemplos hay por doquier.

 

Pero, además, los criterios políticos de reparto de cargos se han extendido sin rubor alguno a todo tipo de órganos constitucionales, estatuarios o asimismo a los innumerables “órganos de control” o autoridades “independientes”, creados por el Estado o por las comunidades autónomas, durante los últimos treinta años. Así las cosas, el sistema de frenos como medio de control de poder está profundamente averiado. Y ese déficit no se resuelve solo con la reconstrucción o reforma de esa “barrera de pergamino” que es la Constitución. Quien piense así, yerra de plano. Se necesita un cambio radical de cultura institucional y un renovado sistema de provisión de cargos que aleje las prácticas clientelares de los nombramientos políticos en todo este tipo de instituciones, pero a su vez no caiga en las redes de un rancio corporativismo o de posiciones tecnocráticas trasnochadas. Se han de establecer reglas nuevas que diseñen procedimientos en los que la imparcialidad y la competencia profesional de los designados esté plenamente acreditada.

 

No se trata, en efecto, de negar lo evidente. El Estado de partidos es una realidad que nos acompaña desde hace mucho tiempo. Y no cambiará fácilmente. Manuel García Pelayo en un libro publicado en 1986 (“El Estado de Partidos“, Alianza Editorial), intuía ya algunas de las derivas del modelo instaurado en la Constitución de 1978. Pero su análisis se quedaba corto. Barruntaba el problema, pero no lo cerraba por completo. Era, quizás, demasiado pronto.

 

Control de las instituciones

Hoy en día nadie duda que los partidos “controlan” aquellas instituciones que deben a su vez ejercer el control de los poderes públicos estatales o autonómicos, “colocan” en esos órganos a militantes declarados, antiguos cargos representativos, ex altos cargos, personas con “sensibilidad” política similar o, incluso, fieles sin fisuras a quienes pagan servicios prestados. Tales instituciones están plagadas de personas “afines” a los partidos. Eso tiene un nombre: la “captura” de las instituciones por los partidos. Pero también esa práctica significa la ruina del sistema democrático. Sin instituciones de control el Estado constitucional carece de frenos.

 

¿Cómo acabar con esta situación? No es una pregunta de respuesta fácil. Cabe preguntarse, en primer lugar, si hay voluntad por parte de los partidos, sean estos “tradicionales” o “nuevos”, para cambiar ese estado de cosas. Y temo ser muy contundente en la respuesta: hoy por hoy no la hay ni en los “partidos tradicionales” (quienes han fracasado todos ellos sin excepción, si es que lo han intentado, en este importante reto) ni tampoco se observa de forma clara y precisa en las propuestas esbozadas por los “partidos nuevos”.

 

Pronto saldremos de dudas. El escenario de pactos múltiples para formar gobiernos en un futuro inmediato puede dar lugar a dos opciones. La primera será que los partidos utilizarán su poder de influencia para continuar con la política clientelar (cada uno pedirá “su parte”) en el reparto de cargos (ya hay precedentes de esta tendencia en algunas comunidades autónomas). La situación de deterioro institucional puede empeorar en este caso.

 

Y, la segunda, es que se produzca una auténtica renovación del sistema de provisión de los niveles directivos de la Administración y de los cargos institucionales, mediante un Pacto de Estado entre todas las fuerzas políticas (“tradicionales” y “nuevas”) que fije reglas precisas y procedimientos adecuados para proveer tales puestos de responsabilidad entre personas de acreditada solvencia profesional y honestidad contrastada, con la finalidad de reforzar la profesionalidad, la moral pública y los sistemas de control del poder dañados de forma intensa tras décadas de mala “praxis”. Nada que ver con las tibias y deslavazadas medidas de “regeneración” que se han puesto en marcha, en estos últimos meses. Pura coreografía.

 

La única opción válida es la segunda, pero me temo que, viendo como discurren los acontecimientos y los pobres discursos de esta política espectáculo o de eslogan que nos invade, una vez más se impondrá la primera. Si así es, de nuevo perderemos la oportunidad de aprender de nuestros errores y salir del subdesarrollo institucional en el que estamos “cómodamente” instalados desde hace siglos. No cabe poner “el vino nuevo en odres viejos”.

Otro post de interés. Fiscalización.es.- “Estoy aquí para salvarte el culo, no para besártelo”

Novedad editorial.  Rubén Martínez Gutiérrez. La contratación pública electrónica
Edit. TIRANT LO BLANCH, 2015 .ISBN: 9788490862537 .-/ 34,90 euros

Jiménez-Asensio: Competencias municipales “disponibles”: régimen jurídico y algunos problemas pendientes

"Puede concluirse que, tras casi un año de entrada en vigor de la Ley y pese a las intenciones del legislador, el objetivo de “clarificación de las competencias municipales”, al menos por ahora, no se ha alcanzado"

 

Cuando está próximo a cumplirse un año desde la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la administración local (LERSAL, en lo sucesivo), puede ser oportuno abrir una ventana de reflexión en torno a una categoría evanescente de competencias municipales como es la de competencias “disponibles” o las que el legislador, tras la censura que realizara el Consejo de Estado, terminó acuñando como "competencias distintas de las propias o de las atribuidas por delegación".
 

Por Rafael Jiménez Asensio, consultor institucional, Catedrático de la Universitat Pompeu Fabra y abogado. (Publicado en Diario Municipal e INAP)

Ayuntamiento de Segovia

 I. Introducción. En este breve comentario solo esbozaré algunas cuestiones en relación con el régimen competencial de los municipios tras la LERSAL, no abordando en estas líneas el régimen de competencias provinciales (que admite un sinfín de matices en relación con el anterior); y centraré especialmente el foco de atención sobre esas competencias “disponibles”, sin perjuicio de realizar algunas breves incursiones en el ámbito de las competencias propias o delegadas.

 

El principio dispositivo siempre ha estado presente en el sistema competencial local. Y más aún en las competencias municipales. Lo estaba en el régimen competencial de la Ley de Bases de 1985 y lo sigue estando ahora. De hecho, una de las diferencias sustantivas entre competencia y servicio mínimo obligatorio radica en que aquellas pueden ser actuadas o no por el gobierno local, con mayor o menor intensidad, en función de su prioridades políticas y de sus recursos financieros. Bien es cierto que el legislador sectorial, en determinados contextos normativos, es obligado a prestar ciertos servicios. Y en esos casos las diferencias entre ambas categorías se difuminan. Pero, en cualquier caso, en el ámbito competencial municipal la intervención del principio dispositivo ha sido y es intensa. También en el ámbito de esa nueva categoría de competencias “disponibles” o “distintas de las propias y de las delegadas”. En este ámbito el juego del principio dispositivo, aunque con los condicionamientos que se expondrán, es muy amplio.

 

Pero, realmente, la comprensión de los problemas más inmediatos con los que se enfrentan los municipios españoles no solo se sitúa en la definición puntual del régimen jurídico de tales competencias “disponibles” (en qué supuestos materiales se pueden ejercitar y a través de qué procedimiento), sino también en una serie de cuestiones transitorias o inmediatas que pueden producir algunos quebraderos de cabeza puntuales en la gestión de esa cartera de servicios en las entidades locales. A ellos les prestaremos debida atención, siquiera sea en los términos sucintos en los que este trabajo se enmarca. Nos referimos principalmente a la aplicabilidad del artículo 57 bis de la LBRL y a la adaptación de convenios prevista en la disposición adicional décima, apartado primero, de la LERSAL.

 

Las consecuencias de la reordenación de las competencias municipales: voluntad del legislador y confrontación con la realidad.

El preámbulo de la LERSAL, como es conocido, define con claridad que uno de los objetivos básicos de la Ley es “clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio de ‘una Administración una competencia’”. Pone de relieve, así, que, en opinión del legislador, existen innumerables disfunciones derivadas de un imperfecto sistema competencial y que este pretende corregirse a través del nuevo marco normativo.

 

La idea inicial no era otra que, como también es sabido, reducir la cartera de servicios locales. Y, en particular, cuestionar las actividades complementarias que llevaban a cabo los municipios con base en el ya suprimido artículo 28 de la LBRL (un precepto atentamente estudiado en su día por el profesor Alfredo Galán). Para ello se configuró una categoría de competencias municipales de perfiles borrosos, que caracterizamos aquí como “competencias disponibles”. Inmediatamente se explicará por qué.

 

La finalidad más prosaica, como bien pusiera de relieve en su día el profesor Antonio Embid Irujo, era contribuir mediante esa supresión de la cartera de servicios al ajuste de las cuentas públicas en el marco del proceso de contención fiscal que se abre en España especialmente a partir de 2012. Los Planes Presupuestarios de 2014 y 2015, presentados por el Ministerio de Economía y Competitividad ante la Comisión Europea (el de 2015 se presentó el 15 de octubre de 2014), tenían ese importante objetivo de ahorrar al erario público una cifra estimada de 8.000 millones de euros en un plazo de siete años (actualmente hasta 2020). Un ahorro que ya fue calificado por el profesor Muñoz Machado como un objetivo difícilmente alcanzable por esta vía (entre otras) de “clarificar competencias”. Las fuentes de ahorro estimado no se cifran solo en el ámbito competencial, pero este era (y sigue siendo) uno de sus componentes esenciales.

 

Solo hace falta consultar el Plan Presupuestario de 2015 para advertir que, pese a los problemas aplicativos que está encontrando la LERSAL en la práctica, todavía el Gobierno de España pretende ahorrar en ese ejercicio presupuestario más de 2.500 millones de euros por supresión de lo que denomina “gastos impropios” (esto es, por reducción de la cartera de servicios derivada de competencias municipales ni propias ni delegadas). Probablemente el optimismo haya invadido la sede de los ministerios, pero creo que no se ha contagiado a la Comisión Europea; pues si la rebaja estimada del déficit público se cuantifica en 2015 en 1,3 por ciento del PIB en relación con 2014 (del 5,5 al 4,2 por ciento), nada más y nada menos que casi 0,4 puntos de esa rebaja se cargan sobre las espaldas de “la reforma local” o de las entidades locales. Y de ellos casi 0,3 puntos sobre el sueño de reducir drásticamente la cartera de servicios municipales en un año electoral, como es 2015. Se comprende, así, la perplejidad y el escepticismo de los responsables de la Unión Europea cuando analizan las cuentas presentadas por el Reino de España.

 

Bien puede concluirse que, tras casi un año de entrada en vigor de la Ley y pese a las intenciones del legislador, el objetivo de “clarificación de las competencias municipales”, al menos por ahora, no se ha alcanzado, ya que, por un lado, la nueva regulación ha introducido unas buenas dosis de confusión en el complejo panorama antes existente; y, por otro, las Comunidades Autónomas (o buena parte de ellas) han llevado a cabo, como bien puso de relieve Manuel Zafra, lecturas singulares que han desactivado, siquiera sea parcialmente y con algunas notables paradojas, los iniciales objetivos de la LERSAL.

 

Batalla jurídica

Pero la batalla jurídica sigue abierta, además por muchos y cruzados frentes. Y todo parece indicar que esa batalla no se cerrará hasta que el Tribunal Constitucional afronte directamente la batería de recursos de inconstitucionalidad y el conflicto en defensa de la autonomía local ya planteados y dicte las respectivas sentencias. Asimismo, el Estado ha acudido al procedimiento previsto en el artículo 33.2 LOTC, que se plantea con carácter previo a la interposición del recurso de inconstitucionalidad. La Comisión bilateral estudiará las posibilidades de llegar a acuerdos entre el Estado y las respetivas Comunidades Autónomas en el caso de dos normas con rango de ley procedentes de Galicia y Andalucía.

 

Mientras tanto (y el mientras tanto puede ser largo) hay que gestionar inteligentemente la contingencia y evitar o eludir en la medida de lo posible los problemas (o, al menos, amortiguarlos), buscando interpretaciones coherentes, sistemáticas, razonables y con sentido común, que se integren en el sistema de régimen local vigente tras la Constitución de 1978 y los Estatutos de Autonomía. El profesor Francisco Velasco ha estudiado con rigor en números trabajos todos los problemas competenciales que se abren con motivo de la entrada en vigor de la LERSAL y sus dificultades aplicativas. Nos remitimos a ellos.

 

Una cosa es, en efecto, el debate jurídico “de salón”, que se mueve en las alturas académicas y del propio Tribunal Constitucional, y otra muy distinta los problemas cotidianos con los que se enfrenta el gobierno local de turno, el operador jurídico o el responsable de un determinado sector de la política municipal. En estos casos, la incertidumbre jurídica o la mala técnica legislativa son letales para la construcción de soluciones razonables a los problemas cotidianos. Esa es una realidad que se impone siempre a las grandes decisiones legislativas de reformas escasamente pensadas en cuanto a sus efectos. 

   

En cualquier caso, a pesar de las dificultades sistemáticas, la confusión semántica y la escasa coherencia interna, a la LERSAL se le ha de intentar buscar una finalidad y sobre todo intentar delimitar cuál es el sentido de sus respectivos enunciados normativos. Y, en esa línea, se hace necesario desbrozar cuáles son las notas distintivas del nuevo sistema competencial local inaugurado a partir de la LERSAL, de las que se ha ocupado también en otros trabajos Alejandro de Diego Gómez.

 

Tras una cierta desorientación inicial, en estos momentos (a pesar del Consejo de Estado y de la opinión de un sector minoritario de la doctrina) puede concluirse que las competencias municipales son aquellas atribuidas expresamente por el legislador sectorial estatal o autonómico, según el sistema interno de distribución de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas. Esta tesis, no sin resistencias iniciales, se ha terminado por imponer en el propio Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Y ya se puede considerar como definitivamente asentada, a pesar, reiteramos, de lo que el Consejo de Estado ha venido sorprendentemente defendiendo en sus dictámenes de 26 de junio de 2013 y 22 de mayo de 2014.

 

Pero, al margen de que pueda parecer una tarea alejada de nuestro objeto material preciso (competencias “disponibles”), es importante de todos modos acotar correctamente lo que sean las competencias propias de los municipios, puesto que el concepto “competencia distinta de las propias y de las delegadas” se construye de forma negativa, en el sentido de que esas “competencias disponibles” o mal llamadas “impropias” son aquellas que no son ni propias ni delegadas. Bajo ese punto de vista se convierte en una decisión de política municipal transcendental definir correctamente las competencias propias y delegadas, puesto que a través de esa definición se alcanzará un correcto planteamiento de la cartera de servicios estable que dispondrá el municipio, frente al carácter contingente (o más vulnerable, tal como veremos) que tienen o pueden tener las competencias distintas de las propias o de las delegadas.

 

Dicho en otros términos, que por lo demás trasladan el espíritu que en esta materia está aplicando el propio Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, lo que debería haber hecho una entidad local tras la entrada en vigor de la LERSAL (y que ciertamente pocas lo han materializado) es un proceso de taxonomía y evaluación de su propia cartera de servicios en clave de las previsiones competenciales recogidas en la propia Ley.

 

No es momento de adentrarse en las “competencias propias” de los municipios, pero esta categoría, pese a su aparente sencillez, está trufada de problemas aplicativos y de deslinde, puesto que la legislación sectorial (sobre todo la anterior a la LERSAL, que es prácticamente casi toda la vigente en la actualidad) muchas veces define de forma imprecisa esas competencias (atribuciones o facultades) a los municipios y en la generalidad de los casos omite cualquier fuente de financiación para su ejercicio. Este último problema se ha pretendido resolver por la LERSAL, a través del artículo 25.4 LBRL, pero la aplicación de esos principios (más que reglas) solo operan, como es obvio, a partir de la entrada en vigor de la Ley y su desconocimiento por parte del legislador sectorial autonómico (ya se está produciendo en algunos casos) carece, en principio, de consecuencias o efectos directos.

 

Memoria económica

Es más, en el mejor de los casos, esas exigencias de que el proyecto de ley que atribuya competencias a los municipios venga acompañado de memoria económica y se garantice la suficiencia de recursos, puede jugar como una suerte de elemento de freno a cualquier impulso normativo de mejorar el autogobierno local (o si se prefiere, como una especie de “efecto de desaliento” para el fortalecimiento autonómico de las competencias municipales). El legislador sectorial autonómico se pensará muy mucho a partir de ahora si reconocer una competencia municipal como propia, más aún en aquellas Comunidades Autónomas con fuertes dificultades económico-financieras.

 

Entiéndase bien el argumento: creo sinceramente que la apuesta del artículo 25.4 LBRL es muy positiva, pero probablemente está falta de concreción (aunque es discutible que una ley básica estatal pueda ir más allá en ese contenido). Su aplicabilidad está plagada de problemas prácticos y de más que previsibles incumplimientos en cadena, en los que la impotencia municipal puede ser el elemento dominante. 

 

Por tanto, a partir de la LERSAL se corre el riesgo cierto (no sé si querido o no) de que el sistema de competencias municipales propias atribuido por la legislación sectorial se enquiste. En efecto, puede suscitarse un horizonte en el que las competencias municipales propias (y, por tanto, la cartera de servicios derivada de ellas) quede congelada en los términos que se establecieron en la legislación anterior a la LERSAL, pues en aquella no se preveía, por lo común, ningún tipo de financiación. No habrá muchos estímulos para que las Comunidades Autónomas amplíen esas esferas de autogobierno municipal, cuando, al menos en términos de la propia Ley, deberían “prever la dotación de los recursos necesarios” para llevar a cabo de forma efectiva esas competencias.

 

Tampoco los estímulos pueden ser muy elevados para delegar competencias a partir de la LERSAL. Esta Ley prevé un régimen jurídico de las competencias delegadas ciertamente elaborado y que mejora sustancialmente la regulación anterior. La financiación de estas competencias delegadas es uno de los elementos sustantivos del modelo, siendo para ello clave la redacción del artículo 27.6 de la norma. El recorrido que pueda tener esta técnica de delegación en los términos que está recogida en ese precepto se me antoja estrecho. Al menos hasta la fecha lo ha sido. No ha despertado ese “interés o pasión delegante” que el gobierno quiso impulsar y que las Comunidades Autónomas debían concretar hacia los municipios tras la entrada en vigor de la Ley. Más bien la situación se mantiene estática. Las Comunidades Autónomas apenas están moviendo ficha. Leer+

Rafael Jiménez Asensio: El sistema de la confianza política en la alta Función Pública

"Algo falla en la alta función pública cuando la inmensa mayoría de sus puestos de trabajo se cubren por un sistema de provisión alejado de los parámetros básicos de profesionalidad"

"La libre designación y cese supone, ni más ni menos, que el ejercicio de las funciones inherentes al cargo se realiza, por el designado, como una prolongación de la voluntad del designante". (Luís Morell Ocaña, "El sistema de la confianza política en la Administración Pública", Madrid, 1994)

Rafael Jiménez Asensio. Blog Estudiconultoría.com.- Hace veinte años el profesor Morell Ocaña escribió una sólida monografía que, con una orientación jurídica, ponía de relieve el crecimiento inusitado del sistema de confianza política en las Administraciones públicas.

Foto: Alcaldía de Madrid. A pesar de las limitaciones
la reforma local, la legislación aún es muy generosa
con el nombramiento de personal eventual de
confianza política que coloniza la mayoría
de las grandes administraciones locales.

Si viera cómo ha evolucionado el problema se alarmaría. La "metafísica de la confianza", como acertadamente la calificó Francisco Longo, todo lo anega en la alta administración y en cualquier nivel de gobierno o de su sector público.

 Quien piense que va a "regenerar" algo manteniendo la actual presencia de este modelo o es un ingenuo o, más bien, un mentiroso compulsivo. La multiplicación de este fenómeno se produce en todas las estructuras de gobierno, sin apenas excepción. Los estudios sociológicos son casi inexistentes, solo hay intuiciones (o algunas evidencias), aunque en algunos casos, como es la administración local, algunos datos objetivos se han publicado en los últimos años (ver, por ejemplo, el libro de Antonio Serrano sobre la confianza política en la administración local).

Aplantillar interinajes

Algo falla en la alta función pública cuando la inmensa mayoría de sus puestos de trabajo se cubren por un sistema de provisión alejado de los parámetros básicos de profesionalidad que, en virtud de ese distanciamiento burdo, el legislador viene calificando tradicionalmente de excepcional. Confianza y profesionalización son dos conceptos que conjugan mal entre sí. Si impera uno, el otro cede. La libre designación, cuando no el libre nombramiento (y por tanto el libre cese), se ha transformado, salvo excepciones singulares, en el sistema ordinario de provisión de puestos directivos y de la alta función pública. 

Así, no cabe extrañarse de que la institución de función pública haya sufrido un proceso de debilitamiento extraordinario en los últimos decenios. En sus puestos estratégicos está capturada por la  política y ello tiene consecuencias serias sobre la propia administración pública y el correcto funcionamiento de sus sistemas internos de control. Esto lo ponía de relieve un artículo publicado por el escritor Muñoz Molina recientemente y que tuvo un impacto notable en las redes sociales.(ARTÍCULO). Comparto en algunas cosas su diagnóstico, pero me alejo en otras. El mérito en el acceso a la función pública se ha cumplido en muchos casos y orillado en otros tantos. Todavía hoy se incorporan legiones de empleados públicos a algunas administraciones públicas (e incluso a "entes reguladores") como interinos o laborales temporales sin ningún proceso selectivo. Ya se aplantillarán cuando sea menester.


De nada han servido las modestas pretensiones del legislador básico de introducir tímidamente la figura de la dirección pública profesional. Los distintos niveles de gobierno no se han dado por enterados. La preferencia política (de una política de vuelo raso que todas y cada una de las fuerzas políticas comparten sin excepción alguna) es la de disponer de los cuadros directivos y de mando a su antojo para que sirvan de correa de transmisión y pongan las menores trabas posibles en la ejecución de sus mandatos. Es el viejo sistema de botín que relatara Max Weber, al que se apuntan todos, sean de un color o de otro y se encuadren en cualquier lugar del espectro político. El historiador François Furet expuso con claridad cómo los revolucionarios franceses en la etapa de la convención tomaron por asalto la administración pública. Lo mismo se produjo en otros procesos del mismo cariz. Las depuraciones del nacionalsocialismo y del franquismo fueron innumerables en la función pública. Izquierda y derecha, nacionalistas y no nacionalistas, comparten ese mismo esquema de pobreza institucional. Al menos mientras no se demuestre lo contrario. 


Viejo modelo de confianza...y de libre designación
Es más, las pocas leyes que se han aprobado de desarrollo del EBEP caminan por la senda del viejo modelo de confianza. La ley de ordenación y gestión de la comunidad valenciana apostó por desfigurar la figura del directivo público y establecer por ley que los puestos de jefatura de servicio se cubrirían por libre designación. La ley de empleo público de Castilla La Mancha sí que reguló la figura del directivo público, pero su sistema de provisión lo enmarcó en la libre designación. La reciente ley del Principado de Asturias (aunque crea la figura del directivo) en nada mejora el estado de cosas existente. Todo lo fía al desarrollo ulterior. La excepción más singular siempre ha sido la administración vasca, con una presencia (hasta ahora) muy limitada de la libre designación y racionalmente aplicada. 


Los puestos de libre designación proliferan por doquier. Hay alguna Comunidad Autónoma que solo en los puestos del grupo de clasificación A1 contabiliza más de 1.400 puestos de libre designación. En otras se cuentan por centenares. En la Administración General del Estado los puestos de libre designación también superan con mucho los cuatro dígitos. No digamos nada en las entidades locales. Si alguien hiciera un estudio en el que se cuantificaran los puestos de libre designación en nuestro sector público, fácilmente llegaría a la conclusión que son varias decenas de miles (si no son más) los puestos que en las administraciones públicas se cubren a través de esta vía. ¿Pregúntense por que extrañas cloacas se ha extraviado el sistema de mérito?. 

Pero la cuestión no es cuantitativa, sino cualitativa. La alta administración en nuestro sector público está colonizada por este sistema de provisión discrecional, donde el mérito se arrincona y el favor se multiplica. Su crecimiento también se ha debido al pésimo diseño institucional que presenta el concurso como sistema de provisión y a su burocrática aplicación, así como a su indudable rigidez, donde en muchos casos termina imponiéndose una concepción meritocrática rancia basada en la antigüedad y en la acumulación de méritos formales. Una concepción maniquea entre la discrecionalidad y la meritocracia vacía. Siempre en los extremos y sin matices. Así nos va.



Lo más sorprendente es que en este complejo contexto en el que desarrollan sus funciones tanto la actividad política como las propias instituciones, nadie, absolutamente nadie, desde ningún nivel de gobierno haya lanzado un programa de fortalecimiento institucional de la función pública que erradique la discrecionalidad y asiente la profesionalización a través de la libre concurrencia y la acreditación de competencias vinculadas al mérito y la capacidad. En esto estamos más lejos de los sistemas administrativos de las democracias avanzadas que muchos países en vías de desarrollo.

Subdesarrollo institucional

Nada cabe extrañarse ante esta ausencia. En un país con fuerte subdesarrollo institucional, en el que proliferan los puestos de confianza política tanto en la alta administración, como en el personal eventual o en la alta función pública, todas las fuerzas políticas están esperando el momento de su acceso al poder (sea cual fuere el nivel de este) para entrar en el reparto, colonizar y ocupar con sus respectivas clientelas todo ese nivel estratégico en los respectivos niveles de gobierno.


Se barruntan tiempos de cambios políticos y de fragmentación, así como de una más que previsible ingobernabilidad. En este complejo escenario, la entronización de la libre designación que están llevando a cabo el legislador estatal  (véase la ley 15/2014), las leyes autonómicas ya citadas, algunas otras en proceso de elaboración o las pésimas prácticas de los diferentes niveles de gobierno, darán como resultado que quienes asuman el poder (coaliciones multicolor) se dedicarán a "cambiar cromos" y removerán radicalmente de los puestos estratégicos de sus distintas administraciones a los actuales funcionaros ("amigos de los otros", dirán) para sentar en ellos a sus "amigos políticos". Política sectaria en clave schmittiana ("amigos/enemigos").

Los resultados de tan zafia operación los iremos viendo con el paso del tiempo. Serán nefastos. Pero que no protesten quienes ahora ejercen el poder en uno u otro nivel de gobierno. Tiempo tuvieron, no precisamente poco, de cambiar las reglas de juego, y nada hicieron para remediarlo. Bajo ese prisma, desahuciada por la política, abandonada por los agentes sociales que solo miran por los instalados y sus ventajas competitivas e ignorada por la ciudadanía, la institución de función pública irá muriéndose gradualmente hasta que algún día, tal vez remoto, alguien con sano juicio, visión estratégica y con liderazgo suficiente, se plantee su refundación. Mientras ello llega, esperen lo peor.

Noticia relacionada. El País: Alcorcón anula el nombramiento de la mitad de todos sus funcionarios

Otros posts de actualidad en la globosfera pública: Blog Contencioso.es. JR Chaves.  Hablando se entienden la Relaciones de Puestos de Trabajo

Rafael Jiménez Asensio: Renovar la política y los partidos, algunas propuestas

“El individuo perteneciente a un partido (como observó Yves Guyot) actúa del mismo modo que lo hacían los monjes medievales, quienes, por fidelidad a los preceptos de sus maestros, se llamaban dominicanos, benedictinos, agustinos, franciscanos, respectivamente. Estos tipos de partido pueden designarse como partidos de clientela”.  (R. Michels, “La naturaleza sociológica de los partidos políticos”) 

“La función de las masas en democracia no es gobernar, sino intimidar a los gobernantes”  (M. Ostrogroski, “La democracia y los partidos políticos”)

Blog estudiconsultoria.com. Rafael Jiménez-Asensio. La política instalada es muy refractaria a cualquier cambio. Cuesta mucho incorporar caras nuevas, pero más aún modificar sus discursos, procedimientos, pautas y estructuras de funcionamiento.

 

Sede del PP en Benidorm

Sumidos como estamos desde hace años en una profunda y larga crisis económico-financieras (cuyos coletazos durarán aún varios años), así como en una fuerte crisis fiscal (necesidad imperiosa de ajustarle déficit público y evitar que la deuda pública se desboque hasta límites de descontrol absoluto), la crisis institucional endémica se agravó de la mano de la crisis económica (aunque hundía sus raíces desde mucho antes) y más recientemente observamos cómo “el nuevo” fenómeno de la crisis de la política está afectando con fuerza a los partidos tradicionales, contaminando más todavía las estructuras institucionales del edificio constitucional que, en no pocos casos, amenaza ruina. La política comienza un proceso de diáspora, de atomización y de polarización. Malos síntomas para la estabilidad. Se barruntan tiempos inciertos.

Se habla así, desde hace tiempo, de desafección ciudadana hacia la política, de pérdida de confianza o de derrumbamiento de un modelo. Se proponen medidas, todas ellas cosméticas o "legales", que  en nada taponan esa sangría de confianza, sino que incluso incrementan el escepticismo frente a una política impotente de reformarse a sí misma. Se lanzan proyectos de "regeneración" (horrorosa expresión de connotaciones históricas negativas y resultados peores) y la vieja política dice que hace, pero realmente no hace nada. En verdad, renovar la política requiere mucho más que efectos gaseosos o propuestas evanescentes. A la ciudadanía de este país hace mucho tiempo que no es fácil engañarla  con tales maniobras de distracción. Al menos a buena parte de ella.

 Todavía las pasiones desenfrenadas y el juego de las emociones sinfín despiertan algún reclamo en ciertos sectores, pero el escepticismo y la distancia crecen. 

¿Qué cabe hacer para renovar una vieja política que, en caso contrario, se hundirá indefectiblemente junto con todo el edificio constitucional, poniendo en riesgo el sistema institucional en su conjunto?. El recetario no es fácil, pero si se quiere avanzar de verdad en ese difícil camino de renovación, cabe identificar un umbral mínimo de pasos que han de darse. A saber: 

Primero: Las personas o los políticos

La necesidad objetiva de la política y de los políticos no puede ser puesta en duda en un sistema constitucional democrático. Desde la aparición de los partidos de masas y de la democracia de sufragio universal, la figura del político profesional es consustancial a ese modelo. Pero el problema es de número: si antaño los políticos profesionales eran unos pocos centenares de personas, hoy en día se cuentan por decenas de miles. Y es aquí donde las disfunciones del sistema aparecen por doquier. 

Sede del PSOE en un distrito madrileño

Hay muchos políticos profesionales que viven la política como un ideal que consume todas sus energías. Viven "para" la Política. Loable propósito. Pero el drama estriba en que buena parte de esos políticos viven también "de" la Política. La gráfica distinción que planteara Weber hace casi un siglo sigue plenamente vigente. Y ello tiene efectos perturbadores, como ahora veremos. No es factible que una sociedad con un amplio número de personas altamente cualificadas esté gobernada por “amateurs” o por quienes no tienen otro oficio que vivir “de” la política. Curiosamente la política no solo no atrae el talento, sino que lo retrae y aleja. No podemos estar gobernados por la mediocridad ni por “cazadores de cargos” (en expresión de Weber), sean estos funcionarios o no. La sociedad civil debería proveer al gobierno de otras cualidades superiores, más cuando estas existen sobradamente en el tejido social. 

¿Qué perfil mínimo de aptitudes y actitudes cabe exigir a nuestros políticos en el siglo XXI? 

Hay, en efecto, un mínimo de exigencias sobre las que si no se garantiza su posesión por parte de quien va a dedicarse a tareas y funciones públicas nunca se debería proponer su nombramiento para un cargo institucional, representativo o, incluso, del propio partido político. Ese umbral mínimo debería ser infranqueable. Y cualquier partido que lo incumpliera tendría que ser denunciado públicamente. 

Estas exigencias  “personales” deberían ser las siguientes:

a) Competencias institucionales efectivas (por ejemplo, representación, priorización de políticas, toma de decisiones, alineamiento política/gestión, uso adecuado de los recursos públicos, etc.,), así como competencia de dirección política (liderazgo, visión estratégica, comunicación, negociación, dirección de equipos, etc.). Ambos tipos de exigencias deberían ser el suelo que avalara un comportamiento institucional adecuado.  Las instituciones no son susceptibles de ser “apropiadas”, sino de trabajar en ellas con sentido institucional de pertenencia como medio de servicio a la ciudadanía. 

b) Conducta moral intachable, proyectada especialmente sobre los ámbitos de la integridad, de la honestidad y, sobre todo, un comportamiento público y privado marcado por la ejemplaridad. Los políticos son el espejo de las instituciones en el que se miran los ciudadanos. Como decía Cicerón, "nada hay con que pueda ganarse mejor el favor de las masas un gobernante que la integridad y la templanza".

c) Quien acceda a responsabilidades políticas o cargos públicos, incluso en el propio partido, debería haber desempañado con carácter previo una profesión u oficio para que, cuando deje la política o la política le deje a él, pueda ganarse dignamente la vida sin depender de los favores del partido.

Y d) En el ejercicio de determinadas responsabilidades públicas de primer nivel (incluso en los cargos orgánicos de los partidos) es imprescindible que las personas que desempeñen tales tareas acrediten o tengan un buen conocimiento de (alguna de) las lenguas oficiales de las CCAA, así como de una o varias lenguas de la Unión Europea, especialmente del inglés. 

Sin el cumplimiento estricto de estas cuatro exigencias cualquier renovación política en el siglo XXI de “caras”, “líderes” o “nuevas promesas” es un ejercicio de cinismo y una tomadura de pelo a la ciudadanía. No se trata de buscar rostros jóvenes o personas (de la confianza de los aparatos de los partidos) no quemadas o amables mediáticamente, tampoco de buscar perfiles nuevos entre la intelectualidad o las personas “famosas” (también por muy mediático que todo ello sea), sino de llevar a cabo un proceso de de alteración gradual y persistente del modo y manera de seleccionar los cuadros políticos y ejecutivos del sector público, mediante el estricto cumplimiento de las tres o cuatro exigencias, según los casos, antes citadas. Lo demás es retórica vacua.  

Las competencias institucionales y de gobierno se tienen o se aprenden. Para ello existen programas de desarrollo de competencias en diferentes formatos, aunque los políticos (por razones que se me escapan) son reacios a sentarse y reforzar sus conocimientos y destrezas (Ver, por ejemplo, la propuesta de MU/LKS “Gobierno y Dirección Ejecutiva en las Instituciones Públicas”). El liderazgo ético requiere internalización de valores y, sobre todo, hábitos y conductas coherentes con esos valores, así como ejemplaridad en el ejercicio de sus funciones públicas (y también privadas). Los Códigos éticos de la Política sin marcos institucionales de integridad  no sirven para nada (son, desgraciadamente los que abundan). Y, en fin, se han de desterrar de la política a aquellos que no tienen otro oficio que “servirnos” a los demás o, mejor dicho, servirse de nosotros mismos. La política no puede ser una actividad profesional "de salida", a la que se apunten "jóvenes cachorros" que sólo pretenden preservar y reproducir los vicios y las pésimas prácticas de aquellos mayores suyos que se han convertido en aparentes iconos. Luego, una vez “instalados” se transforman en “viejos asalariados” del partido, sin otro oficio alternativo. La política se “sindicaliza” en el peor de sus sentidos. Ejemplos los tenemos en todos los sitios. 

Segundo: Los “programas”. La impotencia de la política en un mundo globalizado. 

Los programas de los partidos son uno de los “talones de Aquiles” del (mal) funcionamiento de la política. Su elaboración es muy precaria, frecuentemente improvisada y con un nivel de deliberación pública bajo o muy bajo (cuando no inexistente). Un mal programa de un partido con vocación de poder se convierte fácilmente en un gobierno desorientado o desnortado, al menos en sus primeros pasos. Un programa maximalista (o populista) de un partido de oposición acaba fácilmente en posiciones demagógicas, con olvido absoluto del papel institucional de la oposición democrática en los Estados constitucionales. 

Bien es cierto que la necesidad de adaptación permanente de los programas en contextos tan complejos como los que vivimos actualmente es una necesidad objetiva. Los programas no están solo para cumplirlos, también están para justificar cabalmente cuáles son las razones imperiosas o los elementos de contexto que nos han conducido a no poderlos cumplir. La ciudadanía democráticamente adulta exige que cualquier cambio que impida llevar a cabo el programa se explique de forma convincente. El Presidente de Uruguay, Mújica, en una reciente entrevista (en el programa de la Sexta “Salvados”) atestiguaba con evidente honestidad política que no había podido hacer todo lo que hubiese querido y que además había fracasado claramente en algunos proyectos políticos. La credibilidad de la política también se gana reconociendo los errores. 

Y, en fin, cuidado cuando lo que se negocia es un “programa” para acceder a un gobierno de colación o prestar soporte externo a un gobierno. La expresión “programa, programa, programa” está gastada. No se la cree nadie. En algunos casos las prácticas clientelares (de reparto de fondos, cargos o prebendas) se convierten en moneda corriente. Cuando una de estas “negociaciones de programa” llega a la ciudadanía el escándalo está servido. Efectos letales. Esto alcanza a todas las fuerzas políticas. Y, como muestra, “un botón”: no se pierdan este video:(Ver video. Fuente: youtube)  

Tercero: Los mecanismos o procedimientos de funcionamiento de la política.

La vieja política ha incorporado nuevos mensajes, diseños avanzados de campañas electorales, marketing electoral y muchas más cosas. En algunos casos la incorporación de "elecciones primarias" pretende remozar el viejo cascarón, pues no en vano el propio Ostrogorski defendía las primarias como medio de fortalecer el “espíritu público” en la política; pero las primarias poco audaces o en clave de poder interno conducen más bien a enquistar (como diría Weber) el “espíritu coagulado” de los partidos, con escasos efectos en la opinión pública. También en apariencia los partidos se han volcado en las redes sociales. No cabe duda que las redes sociales son un importante medio en nuestros días para hacer política. Pero, por lo común, la política en las redes sociales se presenta “enlatada”. Más envoltorio que otra cosa. Y, a pesar de todas esas innovaciones, la vieja política sigue muy alejada de la ciudadanía. 

Ese alejamiento reside principalmente en la idea de que los ciudadanos no somos gente tan ingenua ni estúpida como algunos pretenden. Todos sabemos diferenciar lo que es "un lavado de cara o imagen" de lo que resulta una estrategia real, decidida y efectiva de cambio. Los partidos, todos sin excepción, siguen designando a sus candidatos y proponiendo a los cargos públicos con unos métodos oscurantistas, donde no hay ningún tipo de transparencia efectiva y menos aún debate público interno sobre las características de las personas llamadas nada más y nada menos que a gobernarnos, dirigir los asuntos públicos que nos conciernen o actuar de freno o control de tales gobernantes. La práctica del "chalaneo" y del “intercambio de cromos” se da en todas las latitudes y en todas las fuerzas políticas. Una "cultura institucional" preñada de clientelismo y de subdesarrollo. 

Más preocupante es la visión sectaria de la política tan instalada entre nosotros. Parte de una concepción estática del alineamiento político, de por vida (al igual que sucedía en las órdenes de monjes medievales). O es uno de los “nuestros” o es del “enemigo”. Los de “tierra de nadie” no cuentan. La colaboración institucional en cargos públicos de determinadas personas y en determinados gobiernos ya supone esa presunción sin vuelta atrás. Se hubiese sido o no “militante del partido”. Un modelo de subdesarrollo político-institucional de base también clientelar y decimonónica. La política española en su conjunto sigue marcada por la dialéctica schmittiana de “amigo/enemigo”. 

La política sigue funcionando con los viejos esquemas de hace más de cien años. Política del siglo XXI con usos del XIX. Los partidos, como también decía Weber, se gobiernan por "la ley del pequeño número”, pues las decisiones reales (las importantes) se adoptan por uno o por unos pocos, con desprecio absoluto a lo que opinan los propios militantes, incluso en situaciones extremas los órganos de gobierno de los partidos. Una parte de la militancia se mete en política esperando que gobiernen "los míos" y distribuyan las pertinentes prebendas. También en los partidos “pequeños” esto mismo ocurre. Los partidos gestionan poder, pero son estructuras de una endeblez fuera de lo común, tanto en el plano deliberativo como en su vida interna. Ostrogorski lo dibujó perfectamente hace más de un siglo: "La vida del partido no es sino una gran escuela de sumisión servil". Esto era así y, desgraciadamente, lo sigue siendo en buena parte de los casos. Y esta reflexión nos conduce al último punto. 

Cuarta: Las estructuras de los partidos políticos. Leer+

V Q-epea 2104: Ética y valores en el centro del cambio que necesitan y buscan las administraciones públicas

Dos días intensos y llenos de buenas ideas que espero nos nutran a todas las personas que asistimos para impulsarnos a la acción. Y a esperar al VI Congreso de Q-Epea en 2016 en Gipuzkoa.

 

Post relacionado. Ética en la función Pública. Estudiconsultoría. Rafael Jiménez Asensio

 

Enrique Escanell. Blog La Danza del cambio. La semana pasada se celebró en Vitoria-Gasteiz el V Congreso de Q-epea, la red de organizaciones públicas comprometidas con la excelencia en la gestión. Isabel Fernández  y yo mismo, fuimos los encargados de llevar el hilo conductor de las diferentes sesiones. Pernan Goñi se encargo de ilustrar el Congreso con dibujos como el que podéis ver en esta entrada. Aquí podéis verlos todos.

Dibujos de Pernán Goñi para Q-epea 2014

El primer congreso de Q-Epea se realizó en 2006, cuatro años después del nacimiento de esta red. Cada dos años, con puntualidad, ha ido realizando edición tras edición, mostrando la necesidad de este tipo de encuentros y la calidad con que ha ido nutriendo todas los encuentros. En éste, estaba colocado el cartel de "no hay billetes", incluso había una nutrida lista de espera. El programa del Congreso prometía y su desarrollo no desmereció.

Me llamó poderosamente la atención el gran peso que tuvo en el congreso el tema de la ética y los valores. Soy consciente de que la preocupación por la corrupción es grande en nuestra sociedad, pero no esperaba algo así en un Congreso cuya motivación inicial es la mejora en la gestión y en el que tanto las personas organizadoras como las participantes son empleadas públicas. Y me encantó esa sensación. Más allá de la mesa con esta temática, la importancia de construir en torno a unos valores compartidos impregnó el conjunto de las sesiones.

Percibí un mensaje claro de que lo importante no son los instrumentos, las metodologías, los modelos, la gestión, sino los valores a los que responden y a los que contribuyen. Valores como la participación fueron claramente subrayados, junto con la necesidad de dar a las personas empleadas públicas el valor que les corresponde. También se habló de transparencia, de aportar valor público a la sociedad, de colaboración y co-creación, de simplicidad,...

"La innovación social es escuchar"
 Me gustó mucho la mención de Koldobike Uriarte a la necesidad de reconstruir, definiéndola como "interrogar los supuestos que conforman la realidad, para tomar perspectiva". De Gotzon Bernaola destaco la idea de que "la innovación social es escuchar". Para mi, el descubrimiento de este Congreso fue Domingo García-Marzá, catedrático de ética en la Universidad Jaume I de Castellón. Con una gran capacidad pedagógica desgranó el concepto de valores, subrayando su presencia en el lenguaje y cómo no hay ningún ámbito humano ajeno a ellos. También explicó cómo vemos la realidad a través de nuestros valores y no a la inversa. Los valores son un significado compartido que orientan, no obligan. Para Garcia-Marzá los valores se crean en procesos colectivos de aprendizaje. Por ello subrayó que para identificar los valores de una organización es necesario preguntar a las personas que la componen, es necesario desarrollar un proceso participativo.

Rafael Jimenez Asensio nos mostró el lado más aplicado de la ética a través de experiencias de códigos éticos. De sus palabras me quedo con la idea de que no es suficiente con un código que recoja de manera declarativa unos determinados valores y su traducción en conductas concretas. Para que no quede en "producto cosmético" es necesario constituir algún organismo independiente que realice el seguimiento del cumplimiento de ese código, así como la realización periódica de "auditorias éticas".

Nerea Urkola habló de la revolución pendiente de "dar a las personas el valor que le corresponde" y Oscar Cortés nos planteo retos para el liderazgo en las administraciones públicas del siglo XXI. Enric Bas nos llamó a construir el futuro de forma colectiva como mejor manera de predecirlo y Fernando Vallespín nos dejó perlas como "democracia cognitiva" o "democracia de enjambre" al describir el contexto político en que nos desenvolvemos. Para cerrar, Luis Petrikorena

presentó los escalones necesarios para hacer de una institución (o una persona) una marca.

Dos días intensos y llenos de buenas ideas que espero nos nutran a todas las personas que asistimos para impulsarnos a la acción. Y a esperar al VI Congreso de Q-Epea en 2016 en algún lugar de Gipuzkoa.