Por Eduardo Ortega. esPúblico blog.- Tabla de contenidos: I.- Introducción. II.- Concepto de zona verde: jardines, parques urbanos y espacios naturales. III.- Concepto de la cláusula standstill. IV.- Limitación por aplicación de la cláusula standstill a la posibilidad de realizar modificaciones de planeamiento sobre zonas verdes.
I.- Introducción.-
La Junta de Andalucía ha publicado con fecha 23/07/2024 el anteproyecto de Ley de Vivienda en Andalucía. La misma prevé la construcción de las denominadas: “viviendas asequibles” sobre suelos dotacionales, sin especificar a qué tipo de suelos se refiere.
El citado anteproyecto andaluz atribuye al municipio la potestad de aprobar un Plan Municipal de Vivienda que tendrá por objeto, entre otros, la determinación de qué suelos dotacionales serán susceptibles de ser desarrollados (artículo 14.4).
La falta de especificación alimenta la posibilidad de que la construcción pueda realizarse sobre zonas verdes – definición que se acotará después – . La consumación de dicha acción, iría en contra del principio standstill defendido por el Consejo de Estado y Consejo Consultivo de Andalucía en asuntos relacionados con modificaciones de planeamiento que afecten a zonas verdes.
La lectura del artículo 25.9 y la Disposición Adicional Primera del anteproyecto parecen contemplar dicho principio que persigue el respeto más absoluto a la conservación y mantenimiento de las zonas verdes de un municipio para el solaz y disfrute del ciudadano; no pudiéndose minorar estos espacios, aún cumpliéndose los estándares urbanísticos determinados en la Ley. Se ha considerado este derecho como: “un mínimo sin retorno” , esto es, la imposibilidad del municipio de suprimir zonas verdes, sino es por causas justificadísimas de interés público.
Se desconoce si será de justificadísimo interés público la construcción de una vivienda asequible, o por el contrario prevalecerá el respeto a una zona verde existente. Se remite el anteproyecto a un desarrollo de la misma a través de un plan de vivienda a aprobar por la Comunidad Autónoma.
II.- Concepto de zona verde: jardines, parques urbanos y espacios naturales.
No existe una definición concreta de zona verde. Más bien ha sido cambiante a lo largo del tiempo. No obstante lo anterior, el libro: El derecho local en la doctrina del Consejo de Estado, nos ofrece varios parámetros para su delimitación. De esta forma:
1.- No todos los espacios libres pueden considerarse zonas verdes. Para ser consideradas como tales, se requiere que dichos espacios cumplan una función al servicio de la ordenación municipal, y estén calificados como tales como zonas verdes.
2.- No es necesario que estén ocupados por árboles y jardines, de tal suerte que pueden albergar instalaciones deportivas o afectas a actividades de ocio o de divertimento. (STS 29 de Marzo de 1990).
Además de lo anterior, la definición dada en la denominada Carta de Atenas de 1942 puede dar una definición concreta de jardines, parques urbanos y espacios naturales; que nos ayude aún más a definir este concepto. Así:
Jardines: son retazos de naturaleza incorporados a la ciudad, a los elementos arquitectónicos, y destinados a ser equipamientos de ocio – entre ellos, los deportivos- ; tienen una extensión exigua y satisfacen las necesidades de los barrios residenciales en lo referente al solaz de los mayores y los juegos de los niños.
Parques: son trozos de naturaleza respetados por la ciudad en su expansión. Tienen una notable extensión.
Espacios naturales: masas de naturaleza vegetal o arbórea, circundante a la ciudad, y cuyo destino es integrarse en la misma.
III.- Concepto de la cláusula standstill.
La cláusula o principio standstill no ha sido normativamente establecida. Nació en el Derecho Comunitario, y según el Consejo Consultivo de Andalucía, se encauzó de formas diferentes:
Primera.- Sirvió a las instituciones europeas para el mantenimiento de la legalidad comunitaria – en diferentes materias – imponiendo la obligación de abstención en la introducción de restricciones a dichos derechos y/o principios comunitarios aplicados.
Segunda.- Desde una perspectiva medioambiental procura el mantenimiento de unos niveles de calidad ambiental existente; aunque éstos estén por encima de los estándares legales determinados.
La cláusula standstill es operativa para la protección de zonas verdes, espacios libres y equipamientos en suelo clasificado como urbano, y lo anterior, implica:
Que no se pueden rebajar la existencia de las mismas, aún en el supuesto que se cumplan con los estándares urbanísticos establecidos.
El título habilitante que subyace en la citada cláusula, es la de la protección del medio ambiente urbano, y, el derecho y la necesidad al disfrute del mismo por parte de los ciudadanos. Por tanto, la existencia de zonas verdes supone “ un equilibrio” determinado en una norma; cuya desaparición propiciaría la degradación o deterioro progresivo del medio ambiente urbano, y el daño al ciudadano.
Como conclusión a este apartado, y siguiendo al citado Consejo Consultivo de Andalucía, se considera, que en aplicación de esta cláusula, la existencia en un municipio de una zona verde debe considerarse como un mínimo sin retorno que debe ser respetado por la Administración. Es una salvaguarda al nivel de protección alcanzado, no pudiéndose restringir los espacios públicos destinados al ciudadano aún cumpliéndose los estándares previstos en la normativa europea.
IV.- Limitación por aplicación de la cláusula standstill a la posibilidad de realizar modificaciones de planeamiento sobre zonas verdes.
La excepción a la aplicación de la cláusula standstill, y por tanto, la intocabilidad de una zona verde, reside en la existencia de un interés público prevalente acreditado y general, que justifique dicha modificación de planeamiento, no operando modificaciones con un claro interés privado aún cuando tenga repercusión social.
En el citado libro del Consejo de Estado, a modo de resumen, establece varios supuestos en los que no sería viable la citada modificación. Éstos son:
a).- La pretendida modificación no menoscaba la zona verde ni en extensión, ni en superficie. Ahora bien, la ubica en zonas inaccesibles. Por ejemplo, la zona verde inserta en un barrio del centro urbano es traslada al extrarradio donde nadie la utiliza.
b).- La modificación pretendida no respeta la respeta la propia naturaleza de la zona, aún con respeto a su extensión. Esto es, no sería lógico sustituir el Parque del Retiro, por múltiples jardines en el resto de la ciudad, simplemente, porque cumplen muy diferentes cometidos.
c).- Por último, no sería admisible tampoco, que la modificación variase la totalidad de los criterios definidores de la estructura urbana; pues en ese caso, no se estaría, realmente, ante una modificación de planeamiento, sino ante una revisión del mismo.
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