Julio González. Calidad en los contratos públicos

Madrid. 24 de mayo de 2017. CNCE. II Congreso Nacional de Contratación Pública Electrónica. 

Por Julio González. Blog Globalspoliticsandlaw.- Calidad en la contratación pública.La consecución de un suficiente nivel de calidad en la prestación de un contrato público es un elemento normal de toda operación pública de naturaleza contractual. Ya sea adquisición de bienes o de servicios, resulta razonable pretender un alto nivel de calidad al mejor precio posible. Es algo que traspasa los contratos regulados en la Ley de Contratos del Sector Público y que se ha de incorporar también a los de naturaleza patrimonial o a otros contratos que tengan más peculiaridades. Afecta a las Administraciones públicas pero también a todas las entidades instrumentales, estas que en nuestro país gestionan aproximadamente la mitad del gasto público a través de contratos.

No obstante, la concreción de cómo se obtiene ese nivel de calidad presenta ciertos aspectos en los cuales tanto la legislación como la organización administrativa podría presentar mejoras.

1.- Si examinamos las posibilidades lógicas de adjudicar un contrato, nos encontramos que se puede hacer sólo por el precio, por un procedimiento mixto que incorpore precio y condiciones de prestación y sólo por prestación. En los últimos años, especialmente en los años de mayor dureza de la crisis económica, ha habido una tendencia a utilizar el precio como único elemento de adjudicación del contrato.

Un planteamiento que ha conducido a soluciones claramente perniciosas para el interés general. El ejemplo del contrato de recogida de basuras del Ayuntamiento de Madrid, adjudicado siendo Ana Botella la Alcaldesa, es un ejemplo de cómo el precio ha repercutido en un infame nivel de prestación de servicio y que la ciudad esté sucia.

De igual manera, el abuso en las adquisiciones de bienes y servicios a través de procedimientos no contractuales, como son los anticipos de caja fija, repercuten negativamente en la calidad de la prestación que va a recibir la Administración. De hecho, en estos casos ni siquiera se cumple con el mínimo imprescindible de calidad en la prestación que se exige a un contrato público.

2.- La búsqueda de un alto nivel de calidad es una opción político-administrativa. Opción que se manifiesta en la articulación de un mecanismo que conduzca a este resultado. No obstante, es imprescindible tener presente que la búsqueda del objetivo no se ha de producir sólo en el proceso de adjudicación del contrato, sino que es un proceso transversal que recorre toda la vida del contrato.

Así, la calidad es útil en el momento de la planificación (decidiendo, entre otros, qué tipo de procedimiento se utiliza), en la adjudicación (dando una puntuación más alta a aquellos que presenten una oferta mejor cualitativamente), en la ejecución, (mediante la monitorización y vigilancia de esta fase, imponiendo penalidades y otorgando, en su caso, premios por cómo se ejecuta) y, con posterioridad, obteniendo enseñanzas para ulteriores procedimientos de contratación pública.

3.- El proceso anterior es de naturaleza político administrativo. Político, por cuanto que a través de la calidad se persigue la consecución de objetivos de interés general. De entrada, porque la respuesta a la pregunta de cómo se consigue mayor calidad no tiene una respuesta unívoca sino que dependerá de los objetivos generales, políticos, que persiga dicha Administración. Esto permitirá, en el marco de lo que autoriza la norma, por ejemplo, incluir cláusulas ambientales y sociales en la contratación. O ponderar los aspectos estéticos. No hay una única respuesta a la pregunta sobre la calidad.

4.- La calidad no sólo es un factor político administrativo sino que es mudable en el tiempo. Este hecho, que transforma en usual lo que en un momento dado era un plus de calidad, hace desaconsejable los contratos con un plazo de ejecución muy larga. Y al mismo tiempo, debiera obligar a que los contratos se estructuren con una suficiente dosis de flexibilidad que permita la exigencia al contratista de incorporar los avances técnicos imprescinbidles. Es la cláusula de adaptación tecnológica como un factor ineludible de la calidad de los contratos públicos.

Monitorizar el proceso de contratación

5.- El impacto que tiene la Administración en la búsqueda de la calidad en la contratación traspasa el mero hecho de que es ella quien delimita los elementos que la componen. La capacidad administrativa, su composición, su conocimiento del sector económico, son elementos que acaban determinando las posibilidades reales de monitorizar todo el proceso de contratación.

Una estadística francesa, por ejemplo, saca a la luz que en aquel país un 60% por cierto ni tiene conocimientos jurídicos ni ha accedido al puesto en virtud de un concurso específico; habiendo llegado al puesto de trabajo en el servicio de contratación sin una formación previa. Un porcentaje similar, de igual forma, carece de conocimientos suficientes del sector económico o del tipo de producto o servicio que va a contratar.

De hecho, en nuestro país tenemos un problema complementario, derivado de los más de 8000 municipios que tienen menos de 20.000 habitantes y que son poderes adjudicadores.

¿Se está en condiciones de contratar bien así?

6.- Este último dato es importante retenerlo. En los procesos de contratación pública existe una asimetría de información entre el licitador/contratista y la Administración pública en detrimento de la Administración. Con ello, se encuentra un tanto ciego a la hora de saber si va a obtener las prestaciones deseadas y si el rendimiento del bien o del servicio es satisfactorio de acuerdo con las necesidades administrativas.

Un adecuado nivel de comunicación interadministrativo permitiría subsanar este problema, partiendo de experiencias equivalentes en otras Administraciones Públicas.

7.- La planificación del contrato y, en particular, la definición de su forma de adjudicación podría ser una forma de subsanar este problema. No obstante, a diferencia de lo que existe en otros países, en España hemos limitado, en la práctica, los procedimientos de adjudicación al abierto, en aras de una transparencia e integridad que, sin embargo, dejan mucho que desear. La pretensión de eliminar la discrecionalidad, la búsqueda de una objetividad imposible y de la búsqueda preponderante de la competencia (por encima de otros factores) han contribuido a este resultado.

El recurso a diálogos competitivos y procedimientos negociados permitirá atinar mucho más el objeto del contrato, discutir sus cláusulas y obtener una prestación más satisfactoria para la Administración pública y, con ello, para la ciudadanía.

8.- De igual manera, dentro de la Administración es precisa una correcta planificación del objeto del contrato de tal manera que permita un conocimiento estricto tanto de las necesidades administrativas como del nivel de prestación que se requiere.

9.- El contratista también es motivo de preocupación a la hora de obtener un alto nivel de calidad. Hay  tres aspectos en los cuales se debería incidir para que se transforme en un elemento que ayude a la consecución del objetivo.

a) En primer lugar, habría que progresar en elementos de control reputacional del contratista. Con ello, estoy haciendo referencia a aquellos casos en los que, sin llegar a tener que resolver el contrato por mala prestación, ésta no ha sido totalmente satisfactoria. No es lógico que, por medios de colaboración interadministrativa, no se pueda disponer de una base de datos que permita conocer cómo se ha ejecutado cada contrato.

Esto no se hace a los efectos de prohibir la participación del contratista. Se hace a los meros efectos de obtener puntos en función de la satisfacción administrativa. Y obviamente, esto traspasa el mero certificado de satisfacción de la Administración y permitiría la evaluación en diversos parámetros con calificaciones motivadas de cada uno de los aspectos. Esto permitiría, también detectar pequeños defectos en cuanto al personal y su formación.

b) El segundo aspecto es la subcontratación. La subcontratación supone, en el fondo, que en un porcentaje mayor o menor, una persona que no ha concursado es el que ejecuta la prestación contractual. Con ello no sólo no se puede alterar la competencia sino que, lo que es más relevante, el órgano de contratación carece de elementos suficientes sobre las capacidades de quienes ejecutan el contrato. Al mismo tiempo, permite a los grandes operadores copar un mercado y obtener unos beneficios por unas actividades que no van a ejecutar.

Por ello, resultaría imprescindible que la parte cuantitativamente más importante del contrato y la que tecnológicamente sea de mayor dificultad sea ejecutada por el contratista. Es el sentido de una de las enmiendas al Proyecto de Ley de Contratos.

c) En tercer lugar, es relevante un conocimiento suficiente del personal que van a ejecutar los contratos. No es suficiente con el personal directivo de la empresa ni con la titulación de los que van a dirigir el proyecto. Es preciso que la calidad esté en el personal.

Por ello, habría que desagregar las estadísticas del personal, especificando tanto cuántos contratos tiene cada una de las personas que participan en su ejecución como los cursos de formación recibidos. Sería conveniente, en aras de la calidad, la desagregación por razón de género. Y, desde luego, la información sobre siniestralidad laboral y los planes de prevención son un elemento básico para que el contrato esté bien ejecutado.

10.- No son elementos de gran calidad el cumplimiento de los requisitos de carácter técnico expresado en normas técnicas o en etiquetas. Son meros estándares de obligado cumplimiento. Cuando se aborda el problema de la calidad en la contratación pública estamos haciendo referencia a otros elementos que proporcionen un valor añadido a la Administración en la gestión del contrato.

Estas son, en líneas generales, las ideas que expuse en mi participación en la I Jornada sobre nuevos escenarios de la contratación pública: la nueva regulación de la contratación pública a debate desde la perspectiva de competencia, solidaridad e integridad que se organizó en la Universidad de Zaragoza en mayo de 2017